Справа № 539/4485/14-а
Суддя: Бенедик А.П.
Дата ухвалення: 2015-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2015 р.Справа № 539/4485/14-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Бенедик А.П.

Суддів: Водолажської Н.С. , Калиновського В.А.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 09.02.2014р. по справі №539/4485/14-а

за позовом ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Лубенської міської ради Полтавської області

про визнання протиправним акту комісії по визначенню збитків власникам та землекористувачам, визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради від 23.07.2014 року №162,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до суду із адміністративним позовом до Виконавчого комітету Лубенської міської ради Полтавської області, в якому просив визнати протиправним акт комісії по визначенню збитків власниками землі та землекористувачами від 27.06.2014 року, визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради від 23.07.2014 року № 162.

В обґрунтовування позову зазначив, що вказаним актом та рішенням було визначено суму збитків 244699 грн 26 коп. за самовільне зайняття земельної ділянки площею 1,7462 га. На думку позивача нарахування цих збитків є незаконним, оскільки фактично вказана сума є упущеною вигодою, в той час як сторони не перебувають в договірних відносинах. Крім того, сума збитків нічим не обґрунтована, відповідач неправильно визначив період нарахування збитків та твердження про фактичне використання позивачем земельної ділянки є безпідставним.

Постановою Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 09.02.2014 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Позивач, не погодившись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 09.02.2014 року та прийняти нову, якою позов задовольнити в повному обсязі.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач посилається на прийняття оскаржуваної постанови з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Вказує, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про їх необґрунтованість. Зазначив, що оскільки оскаржуваний акт комісії по визначенню збитків власниками землі та землекористувачами та рішення виконавчого комітету були прийняті з порушенням вимог діючого законодавства, то вони є незаконними та підлягають скасуванню у судовому порядку. Посилання суду першої інстанції на те, що вказаний акт та рішення не породжують та не змінюють права та обов'язки позивача є помилковими, оскільки вони були прийняті безпосередньо відносно позивача, прямо впливають на його права та тягнуть за собою відповідні правові наслідки.

Відповідач надав до суду заяву, в якій не визнав апеляційну скаргу, просив відмовити в її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Сторони у судове засідання не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлялись.

Як вбачається з матеріалів справи, на адресу позивача (АДРЕСА_1, 37500) та представника позивача - ОСОБА_2 (АДРЕСА_2, 07400), що були зазначені в адміністративному позові та апеляційній скарзі, було направлено копію ухвали про відкриття апеляційного провадження, інформацію про процесуальні права та обов'язки осіб, які беруть участь у справі та судову повістку. Поштові конверти було повернуто до суду без вручення.

У відповідності до ч.11 ст. 35 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) визначено, що у разі повернення поштового відправлення із повісткою, яка не вручена адресату з незалежних від суду причин, вважається, що така повістка вручена належним чином.

Згідно із ч.2 ст. 49 КАС України, особи, які беруть участь у справі, зобов'язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про належне повідомлення позивача та представника позивача про дату, час та місце розгляду справи.

Відповідач про дату, час та місце розгляду справи був повідомлений у встановленому законом порядку, що підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення рекомендованого поштового відправлення, просив розглянути справу без участі уповноваженого представника.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 27.06.2014 року комісією по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам прийнято Акт, в якому вказано, що земельна ділянка по АДРЕСА_3 площею 1,7462 га використовується позивачем з порушенням земельного законодавства. Оплата за землю не справляється, борг згідно розрахунку Управління з питань комунального майна та земельних відносин за період з 09.09.2011 року по 01.07.2014 року складає 244699 грн. 26 коп.

Рішенням виконавчого комітету Лубенської міської ради від 23.07.2014 року № 162 вищезазначений акт комісії було затверджено.

Не погоджуючись із правомірністю вказаних акту та рішення, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані акт та рішення у розумінні ст. 17 КАС України не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для особи, діяльність якої перевірялася, тому їх висновки не можуть бути предметом спору в адміністративній справі.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Згідно обставин справи між сторонами фактично виник спір щодо правомірності нарахування відповідачем збитків за користуватися земельною ділянкою без правовстановлюючих документів та без сплати за її користування.

Відповідно ст.116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування та державних органів приватизації щодо земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації, в межах повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно ст.12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, право розпоряджатися землями територіальних громад, надавати земельні ділянки у користування із земель комунальної власності відповідно до Земельного кодексу України.

За приписами пункту б частини 1 статті 211 ЗК України, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.

Згідно частини 1 статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", самовільне зайняття земельних ділянок - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Частиною 1 статті 124 ЗК України, визначено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди.

Відповідно до статті 125 ЗК України, право на оренду земельної ділянки виникає після укладання договору та його державної реєстрації. Приступати до використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі, одержання документу, що посвідчує право на неї та державної реєстрації забороняється.

Статтею 2 Закону України "Про плату за землю" встановлено, що використання землі в Україні є платним. Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель. Розміри податку за земельні ділянки, грошову оцінку яких не встановлено, визначаються до її встановлення в порядку, визначеному цим Законом.

Згідно ст.156 ЗК України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні зокрема внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Стаття 157 ЗК України, встановлює, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам визначений постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 року, пунктом 1 якого встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Відповідно до пункту 2 Порядку, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть к відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Перевіряючи обґрунтованість заявлених позовних вимог щодо визнання протиправним акту комісії по визначенню збитків власниками землі та землекористувачами від 27.06.2014 року, колегія суддів дійшла висновку про наступне.

Відповідно до ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

У відповідності до ч. 1 ст. 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Згідно з п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акта індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта /суб'єктів/, дотримання якого забезпечується правовими механізмами.

Дії суб'єкта владних повноважень - активна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Бездіяльність суб'єкта владних повноважень - пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Із правового аналізу вказаних норм вбачається, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним акту комісії по визначенню збитків власниками землі та землекористувачами від 27.06.2014 року задоволенню не підлягають, оскільки акт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, а є носієм доказової інформації, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Вони можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Крім того, предметом спору у зазначеній справі є також питання законності прийняття відповідачем рішення від 23.07.2014 року № 162, яким затверджено вищезазначений акт комісії.

Оскаржуючи вказане рішення, позивач фактично посилається на необґрунтованість висновків відповідача з приводу спричинення позивачем збитків за самовільне зайняття земельної ділянки.

Разом з тим, колегія суддів вказує, що визначена сума відшкодування збитків (упущеної вигоди) є видом цивільно-правової відповідальності, підстави для настання якої встановлено, зокрема, Цивільним та Земельним кодексами України.

Для вирішення питання про правомірність нарахування даних коштів, слід встановити наявність у діях винної особи усіх чотирьох елементів складу цивільного правопорушення (наявність шкоди, протиправну поведінку заподіювача шкоди, причинний зв'язок між шкодою та протиправною поведінкою заподіювача, вину), а також ступінь вини, в розумінні статті 1193 Цивільного кодексу України, проте вказане питання не може бути предметом розгляду а адміністративному суді, оскільки вищевказані обставини повинні встановлюватись лише в порядку господарського судочинства під час розгляду справи про стягнення збитків.

В адміністративному судочинстві оскаржуване рішення виконавчого комітету підлягає перегляду та оцінці судом тільки в межах перевірки правомірності його прийняття, а саме щодо наявності відповідних повноважень у суб'єкта владних повноважень та дотримання ним встановленої процедури.

Такої правової позиції додержується й Вищий адміністративний суд України у своєму рішенні від 15.01.2015 року, по справі № К/800/1386/14 (К/800/1754/14).

Так, перевіряючи правомірність прийняття виконавчим комітетом вказаного рішення, колегія суддів дійшла висновку про наступне.

Відповідно до ст.144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Частиною 6 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Відповідно до п.п. 1 п. "а" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі власні (самоврядні) повноваження: визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки.

Пунктом "б" частини 1 статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" надано виконавчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

Рішенням Лубенської міської ради від 14.02.2014 року затверджено Порядок визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства.

Відповідно до п.п. 6.1, 6.11, 7.1, 7.7 вказаного Порядку, визначення розміру завданих збитків покладається на комісію по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам.

За результатами розгляду матеріалів комісією складається акти про визначення збитків по кожному суб'єкту окремо.

Затвердженні виконавчим комітетом Лубенської міської ради акти про визначення збитків передаються Управлінню з питань комунального майна та земельних відносин, яким у п'ятиденний термін направляється суб'єктам повідомлення про необхідність відшкодування збитків.

У випадку недосягнення сторонами згоди або неотримання результатів розгляду повідомлення про необхідність відшкодування збитків у встановлений строк з урахуванням поштового обігу, Управління з питань комунального майна та земельних відносин вживає заходи щодо стягнення завданих територіальній громаді збитків у судовому порядку.

Аналіз положень зазначених нормативних актів свідчить, що виконавчий комітет, вважаючи, що особою завдано збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження прийняти рішення про затвердження акта комісії щодо визначення розміру збитків.

Як вбачається з матеріалів справи, для встановлення підстав та визначення розміру завданих збитків, Виконавчим комітетом Лубенської міської ради Полтавської області утворено спеціальну комісію з дослідження цих питань, якою вони розглянуті на своєму засіданні та оформлено результати цієї роботи відповідними актами, які надано для затвердження виконавчому комітету, тобто суб'єктом владних повноважень повністю дотримано процедуру встановлення та визначення збитків.

Отже, у даному випадку, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідача у даному випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідно до частини 1 статті 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно із вимогами ч. 1 ст. 71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно із статтею 86 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Колегія суддів зазначає, що позивачем під час розгляду справи не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження обґрунтованості заявлених позовних вимог.

Натомість, відповідач, будучи суб'єктом владних повноважень та заперечуючи проти позову, довів правовірність власних дій, які є предметом оскарження позивачем.

В силу ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження йому надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), добросовісно та розсудливо.

З огляду на встановлені під час розгляду справи обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості заявлених позовних вимог.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Колегія суддів вважає, що постанова Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 09.02.2014 року по справі №539/4485/14-а відповідає вимогам ст. 159 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта, позивача у справі.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують

Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 197, 198, 200, п. 1 ч. 1 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 09.02.2014р. по справі №539/4485/14-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили.

Головуючий суддя (підпис)Бенедик А.П.
Судді(підпис) (підпис) Водолажська Н.С. Калиновський В.А.