Справа № 804/16214/13-а
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2015-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

24 лютого 2015 рокусправа № 804/16214/13-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю

суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Новошицька О.О.

за участю представників:

позивача: - Троян О. І. (дов. від 18.12.2014 р.)

відповідача: - Зіма В. Б. (дов. від 24.02.2015 р.)

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську

апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Державний експортно-імпортний банк України»

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2013 року

у справі № 804/16214/13-а

за позовом публічного акціонерного товариства «Державний експортно-імпортний банк України»

до прокуратури Бабушкінського району м. Дніпропетровська

про визнання незаконною та скасування постанови про проведення перевірки від 21.11.2013 за №155,-

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «Державний експортно-імпортний банк України» звернулось до суду з позовом до прокуратури Бабушкінського району м. Дніпропетровська, в якому просило визнати незаконною та скасувати постанову від 21.11.2013 №155 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів філії ПАТ «Державний експортно-імпортний банк України» в місті Дніпропетровську (МФО 305675, , адреса розташування: 49000, м.Дніпропетровськ, вул.Леніна, 26).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що функцію державного нагляду за дотриманням вимог законодавства банківськими установами при здійсненні ними банківської діяльності покладено на Національний банк України, а не на прокуратуру. В порушення чинного законодавства України в оскаржуваній постанові відповідачем не наведені будь-які відомості, що свідчать про виявлені або можливі порушення діючого законодавства у діяльності філії Банку, не наведено законних підстав для здійснення прокурорської перевірки за власної ініціативою прокуратури, оскаржувана постанова не містить конкретизації, стосовно яких саме операцій банку буде здійснюватись прокурорська перевірка, за який період, відносно яких саме клієнтів, не містить правових підстав розкриття банком інформації про клієнтів, не містить правових підстав розкриття банком інформації про клієнтів банку у ході здійснення такої перевірки. Також, позивач зазначає, що його господарська діяльність та господарська діяльність його філії не фінансується за рахунок коштів державного бюджету, а відтак положення Закону України «Про здійснення державних закупівель» при здійснення закупівлі товарів, робіт та послуг до нього не застосовуються.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2013 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Постанова суду мотивована тим, що оскаржувана постанова прокуратури від 21.11.2013 № 155 прийнята з метою проведення перевірки дотримання за додержанням і застосуванням законів, які регулюють господарську діяльність ПАТ «Державний експортно-імпортний банк України», а тому, здійснюючи відповідний нагляд, прокуратура Бабушкінського району м.Дніпропетровська не підміняє Національний банк України у здійсненні ним функцій нагляду за дотриманням законодавства, яке регулює банківську діяльність.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу (а. с.69), в якій посилаючись на незаконність та необґрунтованість постанови, просить її скасувати та ухвалити нову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Позивач зазначає, що на момент винесення оскаржуваної постанови прокурора діючим законодавством вже визначено державні органи, на які законом покладено функції державного контролю за дотриманням законодавства в сфері банківської діяльності, бюджетного законодавства, в сфері державних закупівель та містобудівної діяльності, тому в силу приписів п.9 розділу XV перехідних положень Конституції України функції прокуратури по здійсненню загального нагляду та контролю в цих сферах припинено з дати покладення законодавцем цих функцій на державні органи управління і контролю, а саме: Національного банку України, Держархбудінспекції, Державної фінансової інспекції України. Відомостей про невиконання органами контролю у сфері банківської діяльності, державних закупівель, містобудівної діяльності, бюджетного законодавства своїх функцій контролю по відношенню до позивача оскаржувана постанова прокуратури не містить, тому здійснення прокуратурою перевірки дотримання законодавства в даній сфері є підміною з боку прокуратури функцій цих контролюючих органів, що є порушенням приписів ч.3 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, судом першої інстанції не здійснювався аналіз відповідності оскаржуваної постанови №155 вимогам ст. 60-62 Закону України «Про банки і банківському діяльність», п.4 ч.1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», тоді як в порушення зазначених приписів законодавства оскаржувана постанова не містить жодної конкретизації, стосовно яких саме операцій банку буде здійснюватись прокурорська перевірка, за який період, відносно яких саме клієнтів, не містить правових підстав розкриття банком інформації про клієнтів банку в ході здійснення такої перевірки.

Також позивач наголошує на тому, що згідно ч.2 ст. 19, ч.3 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування або з власної ініціативи прокурора за наявності приводів. В даному випадку жодних з наведених підстав у прокуратури не було.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник відповідача в судовому засідання зазначив, що судом першої інстанції прийняте законне та обґрунтоване рішення, внаслідок чого апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстав для її задоволення внаслідок наступного.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 10.02.2011 листом № 07/112-13вих11-51 прокуратурою Дніпропетровської області надано завдання прокурорам міст та районів, міжрайонним прокурорам, транспортним прокурорам щодо проведення перевірки додержання законів, які регулюють банківську діяльність.

На виконання вказаного вище завдання, 21.11.2013 відповідачем прийнято постанову №155 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів, якою призначено проведення перевірки у порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності філії ПАТ «Державний експортно-імпортний банк України» (МФО 305675, , адреса місцезнаходження: 49000, м.Дніпропетровськ, вул. Леніна, 26) з питань додержання вимог Законів України «Про банки і банківську діяльність», «Про здійснення державних закупівель», «Про архітектурну діяльність», «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності» та з інших питань, яка цього ж дня отримана Позивачем засобами факсимільного зв'язку.

Підставою для прийняття означеної постанови стали наступні обставини, наведені в цій постанові.

ПАТ «Державний експортно-імпортний банк України» є банківською установою з державною часткою власності 100% статутного капіталу. Відповідно до отриманої від Управління НБУ в Дніпропетровській області інформації, оформленої листом №10-016/5715 від 21.06.2013, обсяг кредитів, наданих банківськими установами, у порівнянні з 2012 роком збільшено у 2013 році з 126 млн. грн. до 141 млн. грн., при цьому значно зріс обсяг прострочених кредитів з 65 млн. грн. до 96 млн. гривень. При цьому, прострочена заборгованість за кредитами, наданими юридичним та фізичним особам, державними банками та банками з державною часткою власності по області перевищує 17 млрд. грн. і з моменту капіталізації зросла на третину. Розмір кредитного портфелю філії банку у м.Дніпропетровську станом на 01.09.2013 становить 535232,5 тис. гривень; загальний розмір проблемної заборгованості за кредитами - 220702 тис. гривень; списано заборгованість за кредитами та їх погашення за рахунок резервів по одному боржнику у сумі 7,8 тис. гривень (лист позивача №050/14-2336 від 16.09.2013). Розмір простроченої заборгованості по кредитах станом на 01.09.2013р. Позивачем не надано із посиланням на банківську таємницю, яка може бути надана у встановленому законом порядку. У період 2012 - 2013 роки заяви та матеріали до правоохоронних органів банківською установою не направлялись, що у свою чергу позбавило органи прокуратури області здійснювати наглядову діяльність щодо додержання вимог законодавства у банківській сфері за рахунок коштів державного банку.

В постанові зазначено, що з метою проведення повної, всебічної та об'єктивної перевірки з питань додержання вимог Закону України «Про банки і банківську діяльність» та інших нормативно-правових актів, необхідно встановити наявність законних підстав укладення кредитних договорів філією, встановити причини зростання заборгованості, у тому числі простроченої за кредитами: витребувати інформацію щодо переліку боржників, документи та матеріали, що стали підставою для укладання кредитних договорів, не відшкодування коштів та необхідні для проведення перевірки, відібрати пояснення від службових осіб, виконати інші дії, передбачені п.п. 3, 4, 5 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Конституцією України проголошено розподіл державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу та судову. У системі державної влади прокуратура України займає особливе положення, оскільки її не віднесено до жодної з вказаних гілок.

Прокурорський нагляд є самостійним, специфічним видом державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство у всіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здійснюється від імені держави - України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Згідно з положеннями статті 121 Конституції України на прокуратуру покладаються:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Організація і порядок діяльності прокуратури згідно зі статтею 123 Конституції України визначаються як Законом, так й іншими законодавчими актами.

Статтею 19 Закону України №1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру» (в редакції, що діяла на час прийняття оскаржуваної постанови від 21.11.2013) передбачено, що предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами,вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Як вбачається з оскаржуваної постанови прокуратури від 21.11.2013, перевірка філії Банку ініційована прокуратурою за наявності відповідного приводу - значного зростання обсягу наданих кредитів з одночасним зростанням обсягу прострочених кредитів, що призвело до необхідності встановлення наявності законних підстав укладення кредитних договорів, причин зростання заборгованості, витребування інформації щодо переліку боржників, документів та матеріалів, що стали підставою для укладання кредитних договорів. Отже в даному випадку в діях відповідача порушення приписів ст.19 вказаного Закону в частині підстав здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів відсутні.

Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів встановлені ст. 20 Закону №1789-XII, а саме: при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:

1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність»;

2) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;

3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону.

Відповідно до ч.2 ст.20 вказаного Закону дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону.

Відповідно до положень ст. 21 Закону України № 1789-XII перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови.

На забезпечення точного і однакового застосування норм закону при реалізації Закону №1789-XII наказом Генерального прокурора України №111 від 12.11.2012 затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Пунктом 1.2 Положення №111 визначено, що перевірка - спосіб здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів, який з моменту прийняття постанови про проведення перевірки надає право на вчинення дій, зазначених у пунктах 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру».

Розділом 2 Положення визначено, що перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою прокурора.

Підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою, є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; наказах Генерального прокурора України; планах роботи органів прокуратури; рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; рішеннях нарад у керівників органів прокуратури, дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України «Про прокуратуру»; інших організаційно-розпорядчих документах (п. 2.4 Положення №111).

Відповідно до п. 4.1 Положення №111 для здійснення перевірки приймається постанова, в якій зазначаються підстави, що свідчать про можливі порушення законності, з обґрунтуванням необхідності вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на наведене, вбачається, що відповідач є тим органом владних повноважень, на якого Конституцією та Законами України покладені обов'язки щодо здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів, для виконання яких прокурор наділений правом мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію, письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних із перевіркою, вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення.

При цьому, органи прокуратури, як і інші державні органи зобов`язані здійснювати свої повноваження виключно в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Не допускається втручання в компетенцію інших органів, установ та організації, органи прокуратури не повинні підміняти органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, протилежне свідчило б про вихід за межі наділених їх Конституцією та законами України функції.

Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Втім, приймаючи до уваги, що в межах даної справи позивачем оскаржується правомірність прийняття відповідачем постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, колегія суддів вважає помилковим посилання позивача на відсутність у прокурора повноважень проводити таку перевірку з огляду на п.9 Перехідних положень Конституції України та визначеність державних органів, на які законом покладено функції державного контролю, зокрема, за дотриманням законодавства в сфері державних закупівель та містобудівної діяльності.

Дійсно нагляд за установами, що ведуть банківську діяльність, здійснює Національний банк України, проте, виходячи з визначеного постановою від 21.11.2013 № 155 предмету перевірки, прокуратура в даному випадку не підміняє органи відомчого управління та контролю.

Досліджуючи питання наявності у відповідача проводити перевірку філії Банку, необхідно також враховувати положення ч.2 ст.19 та ч.2 ст.21 Закону № 1789-XII, які не суперечать п.9 Перехідних положень Конституції України і згідно яких прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність за умови, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству. В інших випадках прокуратура виконує свої функції нагляду за додержанням законів, при цьому у разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності.

Крім того, слід виходити з того, що наведені вище положення Закону № 1789-XII не містять виключень або особливого порядку щодо проведення перевірок банківських установ.

Як вбачається з оскаржуваної постанови від 21.11.2013, підставою для проведення перевірки філії Банку стала обґрунтована прокурором наявність можливих порушень вимог законодавства філією.

Також в постанові про проведення перевірки від 21.11.2013 містяться інші необхідні відомості, а саме: дата та місце її прийняття; об'єкт перевірки; обґрунтування необхідності вчинення відповідних дій; порядок оскарження постанови; відомості про спосіб надання копії постанови об'єкту перевірки; дані про посадову особу, яка її винесла та підписала, як того вимагає Закон 1789-XII та Положення №111.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що постанова від 21.11.2013 №155 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів філії ПАТ «Державний експортно-імпортний банк України» прийнята відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Суд першої інстанції під час розгляду даної справи дослідив обставини, які мають значення для справи, ухвалив законне та обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Доводи, викладені позивачем в апеляційній скарзі, не є підставою для скасування постанови суду першої інстанції, у зв'язку з чим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення.

Керуючись ст.ст.198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Державний експортно-імпортний банк України» залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2013 року у справі № 804/16214/13-а залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко