Справа № П/811/2770/14
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2015-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 лютого 2015 рокусправа № П/811/2770/14

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю

суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Новошицька О.О.

за участю представників:

особа, яка подала апеляційну скаргу: - ОСОБА_1

позивача: - не з'явився

відповідача: - не з'явився

третіх осіб: - ОСОБА_2 (дов. від 20.02.2015)

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську

апеляційні скарги ОСОБА_1 та Прокуратури Кіровоградської області

на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2014 року

у справі № П/811/2770/14

за позовом прокурора м. Кіровограда

до Кіровоградської міської ради

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ОСОБА_3, ОСОБА_4

про визнання недійсним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Прокурор м. Кіровограда звернувся до суду з позовом до Кіровоградської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, ОСОБА_3, ОСОБА_4, в якому просив визнати недійсним та скасувати рішення Кіровоградської міської ради № 3252 від 15.07.2014 «Про скасування рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 14.08.2012 № 692 «Про переведення квартири АДРЕСА_1 до категорії нежитлових».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що виконкомом Кіровоградської міськради 14.08.2012 прийнято рішення №692 «Про переведення квартири АДРЕСА_2, до категорії нежитлових». Однак, на підставі акту службового розслідування від 28.01.2014 відповідачем прийнято рішення №3252 від 15.07.2014, яким скасовано означене рішення виконавчого комітету. При цьому, відповідачем не враховано той факт, що рішення виконкому №692 від 14.08.2012 є ненормативним правовим актом органу місцевого самоврядування індивідуальної дії та фактично виконано, тому не може бути скасовано шляхом прийняття іншого рішення, що узгоджується з позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009. Крім того, окремою підставою звернення до суду стало порушення відповідачем, при прийнятті спірного рішення №3252 від 15.07.2014, вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Кіровоградської міської ради.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.09.2014 адміністративний позов задоволено.

Постанова суду, з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009, мотивована тим, що спірне рішення Кіровоградської міської ради є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки є ненормативним правовим актом органу місцевого самоврядування індивідуальної дії, яке фактично станом на дату його винесення виконано, та прийняте Кіровоградською міськрадою не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, ОСОБА_1, особа, яка не брала участі у справі, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції. Апеляційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції не вирішив питання про права, свободи, інтереси заявника, зазначає, що він є заінтересованою особою. Скаржник зазначає, що судове рішення зачіпає права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_1, оскільки судом першої інстанції не досліджено той факт, що ОСОБА_3 вчинив дії з захоплення насильницьким будівництвом виходу з квартири ОСОБА_1 № 17, обґрунтувавши свої дії рішенням виконкому № 692 від 14.08.2012, яким лише надавалось право переведення приміщення із житлової категорії до категорії нежитлової, без індивідуально визначеного права реконструкції, демонтування вікна над східцями скаржника і влаштування виходу. Крім того, скаржник наполягає, що прийняття виконкомом Кіровоградської міськради рішення № 692 від 14.08.2014 здійснено незаконно, в порушення п.п.1.7.3, 2.1.6, 2.4, 2.6 Порядку переведення жилих квартир у нежилі, оскільки відбулось без його письмової згоди як сусіда по приміщеннях третіх осіб у будинку по АДРЕСА_1. ОСОБА_1, як сусідом, не надавалась згода третім особам на реконструкцію приміщення.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу прокуратура Кіровоградської області, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою відмовити в задоволені позовних вимог.

В апеляційній скарзі прокуратура Кіровоградської області зазначає, що судом не повно та всебічно з'ясовані всі обставини справи, справу розгляну з порушенням норм ст.. 53 КАС України, оскільки суд не залучив до її розгляду співвласників будинку. До того ж оскаржуване рішення прийнято виконавчим комітетом Кіровоградської міськради, але судом не залучено до розгляду справи виконавчий комітет Кіровоградської міської ради. Також прокуратура Кіровоградської області наполягає на наявності у міськрад повноважень щодо скасування рішень виконкому згідно приписів ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Треті особи ОСОБА_3 та ОСОБА_4 надали до суду заперечення на апеляційну скаргу ОСОБА_1, вважають, що права, свободи, інтереси ОСОБА_1 не порушуються, а тому просять апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.09.2014 залишити без змін

Треті особи, при цьому, зазначають, що ОСОБА_1 жодних дій щодо оформлення свого права власності не здійснив, а судовими рішеннями, які набрали законної сили, встановлено, що строк дії договору оренди землі на земельну ділянку площею 0,002 га по АДРЕСА_6 для розміщення адвокатської контори, який укладений між виконкомом Кіровоградської міськради та гр.ОСОБА_1 закінчився 23.12.2007 р., і орендар в установлені ст.33 Закону України «Про оренду землі» та договором строки не звертався до Орендодавця з заявою про поновлення договору.

Крім того, треті особи зауважують, що у даному випадку прокурор м.Кіровограда не звертався з позовною заявою в інтересах ОСОБА_3 та ОСОБА_4, повноваження прокурора м.Кіровограда щодо звернення до суду з позовом обґрунтовано п.3 ч.3 ст.20 Закону України «Про прокуратуру».

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 15.06.2001 виконкомом Кіровоградської міськради прийнято рішення № 757, згідно якого, за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1, зокрема, вирішено перевести частину житлової квартири № 17 площею 12.01 кв. м (до реконструкції) по АДРЕСА_6 яка належить ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу від 20.10.2000 № 2-4076, за його клопотанням, до категорії нежитлових та дозволити ОСОБА_1 реконструкцію частини житлової квартири АДРЕСА_3 під офіс з влаштуванням окремого входу з вул.АДРЕСА_6 (а. с.70).

21.08.2001 Кіровоградською міськрадою прийнято рішення № 1134, яким погоджено проект відведення та надано ОСОБА_1 за рахунок земель житлової забудови міста в оренду на 10 років земельну ділянку площею 0,002 га по АДРЕСА_6 для розміщення адвокатської контори АДРЕСА_4 (71).

14.08.2012 виконкомом Кіровоградської міськради прийнято рішення № 692 «Про переведення квартири АДРЕСА_5 до категорії нежитлових» (а. с.9), яким за результатами розгляду звернення ОСОБА_3 та ОСОБА_4 вирішено:

- перевести квартиру АДРЕСА_7, що належить ОСОБА_3 та ОСОБА_4 згідно з договором дарування від 08.056.2012 р. № 504, до категорії нежитлових під розміщення офісу;

- замовнику звернутись до міської ради із заявою щодо оформлення документів на право користування земельною ділянкою під розміщення офісу.

На виконання рішення виконкому Кіровоградської міськради № 692 від 14.08.2012 ОСОБА_3 та ОСОБА_4 оформили право користування змеленою ділянкою шляхом укладення з Міськрадою договору оренди землі № 43 від 26.11.2013 (а. с.12, 13).

17.01.2014 ОСОБА_3 та ОСОБА_4 отримали свідоцтва про право власності на вказане приміщення по АДРЕСА_1

28.01.2014 комісією міської ради проведено службове розслідування, за результатами якого складено акт службового розслідування (а. с.33-38), із якого вбачається, що підставою для службового розслідування стала окрема ухвала господарського суду Кіровоградської області від 30.12.2013 у справі № 912/1552/13 та звернення гр.ОСОБА_1 щодо порушень посадовими особами виконавчих органів Кіровоградської міської ради законів при наданні ОСОБА_3 та ОСОБА_4 права оренди і добудови по АДРЕСА_1.

За результатами розгляду ухвали суду та звернення ОСОБА_1 комісією, крім іншого, вирішено:

- при підготовці проекту рішення Виконкому про переведення ОСОБА_3 та ОСОБА_4 приміщення по АДРЕСА_1 з жилого в нежиле, працівниками Управ ління містобудування та архітектури дійсно було допущено порушення Порядку переведення жилих будинків /квартир/ і приміщень у нежилі та нежилих приміщень /будівель/ у жилі в м.Кіровограді в частині не отримання згоди ОСОБА_1 як одного з власників суміжних приміщень;

- рекомендувати міському голові доручити начальнику Управління містобудування та архітектури підготувати проект рішення Міськради про скасування рішення Виконкому від № 692 «Про переведення квартири АДРЕСА_5 до категорії нежитлових» та винести його на розгляд міської ради.

15.07.2014 на сесійному засіданні міська рада прийняла рішення № 3252, яким скасувала рішення виконкому від 14.08.2012 № 692 «Про переведення квартири АДРЕСА_5 до категорії нежитлових» (а. с.8).

Прокурор м.Кіровограда, вважаючи вказане рішення міської ради № 3252 від 15.07.2014 незаконним, звернувся з даним адміністративним позовом до суду про його скасування, обґрунтувавши свою позицію рішенням Конституційного Суду України рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 - стосовно меж повноважень міськради та положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Регламенту Кіровоградської міської ради - стосовно порушення самого порядку прийняття таких рішень.

З оскаржуваної постанови суду першої інстанції вбачається, матеріалами справи підтверджено відсутність фактів порушення міською радою Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Регламенту Кіровоградської міської ради в частині процедури прийняття рішення, оскільки проект рішення № 3252 від 15.07.2014 було погоджено постійними комісіями міської ради (а.с.32), як того вимагає ст.55 вказаного Регламенту, і вказане рішення опубліковано на офіційному сайті Кіровоградської міськради 18.07.2014 (а.с.32), як того вимагає ч.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

При цьому, колегія суддів вважає помилковим посилання суду першої інстанції, як на підставу скасування спірного рішення міської ради, на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009, з огляду на наступне.

Згідно ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 № 280/97-ВР (в редакції на момент виникнення спірних відносин) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У п.5 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009, зокрема, зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Частина 1 статті 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Згідно ч.1 ст.10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

У відповідності до ч.1 ст.11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Отже, законодавець розмежовує поняття міської ради, як органу місцевого самоврядування, і поняття виконкому, як виконавчого органу такої міської ради, визначаючи, що ці два органи є окремими складовими системи місцевого самоврядування.

Між тим у п.5 рішення Конституційного Суду України рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 йдеться про випадки скасування органами місцевого самоврядування своїх власних попередніх рішень.

Проте, предметом даного спору є правомірність рішення міської ради, яка скасувала рішення виконкому цієї ради.

А відповідно до ч.9 ст.59 Закону № 280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Щодо вичерпності дії рішення виконавчого комітету № 692 від 14.08.2012 фактом його виконання, то, як вбачається з вищенаведеного його змісту, виконкомом лише прийнято рішення перевести житлове приміщення до категорії нежитлового, що не означає автоматичного переводу з однієї категорії до іншої, здійснення відповідного переобладнання (реконструкції).

Таким чином, оцінюючи дії відповідача на відповідність критеріям, зазначеним у ч.3 ст.2 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що приймаючи спірне рішення №3252 від 15.07.2014, міська рада діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України.

Одночасно колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Із наведених положень вбачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням .

Статтею 121 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

У відповідності до п.3 ч.3 ст.20 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.91 № 1789-XII (в редакції на момент звернення прокурора з позовом) при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право: звертатись до суду в передбачених законом випадках.

Згідно положень ст.60 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.

З метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

В свою чергу, у частинах 1-3 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді інтересів громадянина є неспроможність такого громадянина через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати

процесуальні повноваження. Наявність таких підстав має бути підтверджена прокурором шляхом надання суду відповідних доказів.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

У ч.5 ст.36-1 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що за наявності підстав, передбачених частинами другою-четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:

1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);

2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справ.

Обираючи форму представництва, передбачену частиною п'ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту (ч.6 ст.36-1 Закону України «Про прокуратуру»).

Системний аналіз приписів Закону України «Про прокуратуру» і норм Кодексу адміністративного судочинства України (зокрема, ст.60) свідчить, що законодавець встановлює можливість в адміністративному процесі представництва прокурором:

інтересів громадянина

інтересів держави.

При цьому в адміністративному позові прокурором повинно бути зазначено, які саме порушені інтереси держави або громадянина він представляє в адміністративному суду.

Даний позов прокурора м. Кіровограда не містить інформації про зміст порушених інтересів держави та обмежується лише посиланням позивача на право прокурора звернутися до суду.

Звернувшись до суду, прокурор не навів підстав для такого звернення, зазначаючи в позові про інтереси гр.ОСОБА_3 та гр.ОСОБА_4, прокурор разом з тим не звертається з позовною заявою в їх інтересах, жодним чином не посилається на представництво інтересів громадян - ОСОБА_3 та ОСОБА_4, не зазначає підстав, за яких вказані вище особи не можуть звернутись до суду за захистом своїх справ самостійно.

Вказані особи виступають як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, тобто прокурора.

Право прокурора звертатись до адміністративного суду від свого імені і набувати статусу позивача є обмеженим і можливо лише у випадках, прямо встановлених Законом, зокрема, у разі відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду, у разі відхилення протесту прокурора або ухилення від розгляду (ст.60 КАС України, ч.4 ст.21 Закону України «Про прокуратуру»).

З позову вбачається, що прокурор всупереч наведеним нормам звернувся до суду від свого імені, проте не зазначив підстав, які надають прокурору повноваження виступати в якості позивача самостійно - без представництва інтересів громадянина або інтересів держави в особі установ, організацій, підприємств. Матеріали справи не свідчать і про наявність будь-яких протестів прокурора м. Кіровограда, які б стосувались предмету спору у даній справі.

Приймаючи до уваги визначений прокурором предмет спору, зазначені ним обставини, вбачається, що прокурор м. Кіровограда фактично спрямовує позов на вирішення питань, які стосуються прав третіх осіб. При цьому прокурор не обґрунтовує належними доказами порушення державного інтересу, за захистом якого міг би звернутися у цій справі.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, п.1 ч.3 ст.2 та ч.1 ст.9 КАС України суд при вирішенні справи має керуватися принципом законності, відповідно до якого має перевіряти чи діяли органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає необґрунтованим задоволення судом першої інстанції адміністративного позову прокурора м. Кіровограда про визнання спірного рішення Кіровоградської міськради № 3252 від 15.07.2014 протиправним та про його скасування, оскільки наявність законних підстав для звернення прокурора м. Кіровограда з адміністративними позовом до суду та підстав для скасування спірного рішення прокурором як позивачем не доведена.

Відповідно до положень ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, зокрема, є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено судове рішення з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування постанови суду з прийняттям нової про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст.198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 та прокуратури Кіровоградської області задовольнити.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2014 року у справі № П/811/2779/14 скасувати.

В задоволені адміністративного позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко