Справа № 2а-341/6/13, 0904/1465/12
Суддя: Качмар В.Я.
Дата ухвалення: 2015-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2015 року Справа №4907/13/876

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участі секретаря - Ратушної М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Селянського (фермерського) господарства «СКАВА» на постанову Галицького районного суду Івано-Франківської області від 18 січня 2013 року в справі за позовом Селянського (фермерського) господарства «СКАВА» до Бурштинської міської ради Галицького району Івано-Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача прокуратура Галицького району Івано-Франківської області, про визнання незаконним та скасування рішення міської ради,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2012 Селянське (фермерське) господарство «СКАВА» (далі - СФГ) звернулося до суду із позовом до Бурштинської міської ради Галицького району Івано-Франківської області (далі - Міська рада) про визнання незаконним та скасування рішення відповідача від 17.01.2012 №16/15-12 «Про протест прокурора Галицького району №102-15 вих-12 від 04.01.2012 року» (далі - Рішення №16/15-12), яким скасовано п.1 рішення Міської ради від 30.11.2011 №11.15/13-11 «Про розгляд заяв СФГ «СКАВА» та ФГ «Марусячина О.С.» (далі - Рішення №11.15/13-11). Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі висновку Конституційного Суду України, наданого у рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо: відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. На основі Рішення №11.15/13-11 позивач виготовив проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки. Зазначає, що у відповідності до вимог абзацу 3 п.1 розділу X «Перехідні положення» ЗК України, передача в оренду такої земельної ділянки здійснюється без проведення земельних торгів (аукціонів).

Постановою Галицького районного суду Івано-Франківської області від 18 січня 2013 року в справі №0904/1465/12 в задоволенні позову відмовлено.

Постанову оскаржив позивач, який в апеляційній скарзі просить її скасувати та прийняти нову, якою задовольнити його позовні вимоги. В апеляційній скарзі покликається на обставини викладені в позовній заяві, яким суд не дав належної правової оцінки.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає до задоволення з таких міркувань.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що згідно з ст.124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, а тому задовольняючи протест прокурора про скасування Рішення №11.15/13-11 Міська рада діяла правомірно.

Погодитися з такими висновками суду першої інстанції не можна, оскільки вони не відповідають фактичним обставинам справи і зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

У п.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2012 №7 «Про судове рішення в адміністративній справі» цей суд роз'яснив, що за змістом ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог ст.70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними

Цим вимогам оскаржене судове рішення не відповідає.

Частиною 1 ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до змісту ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Предметом доказування в адміністративних справах є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі (ст.138 КАС України).

У даній справі предметом доказування є обставини щодо правомірності прийняття Міською радою Рішення №16/15-12.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умовами що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 5 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Апеляційним судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що рішенням Міської ради від 28.07.2006 №7/04-06 «Про надання дозволу на підготовку матеріалів погодження місця розташування земельної ділянки с/ф господарству «Скава» для будівництва ринку» дано дозвіл СФГ на збір матеріалів погодження місця розташування земельної ділянки для будівництва продуктово-речового та сільськогосподарського ринку по вул.Шевченка за парком відпочинку та басейном річки «Гнила липа» за рахунок земель запасу Міської ради (а.с.104).

Пунктом 1 рішення Міської ради від 20.04.2007 №3,6/10-07 «Про погодження матеріалів місць розташування земельних ділянок та надання дозволів на розробку проектів відведень земельних ділянок» погоджено матеріали погодження місця розташування земельної ділянки СФГ по вул.Шевченка в м.Бурштин для будівництва торгового ринку за рахунок земель міської ради. Дано дозвіл СФГ на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,5га для будівництва торгового ринку (пп.1 п.1) (далі - Рішення №3,6/10-07; а.с.105-115).

Міська рада рішенням від 18.12.2007 №12/15-07 «Про протест Івано-Франківської міжрайонної природоохоронної прокуратури на рішення Бурштинської міської ради №3,6/10-07 від 20.04.2007р.» задовольнила протест вказаної прокуратури від 20.07.2007 №577 та визнала Рішення №3,6/10-07 таким, що втратило чинність (далі - Рішення №12/15-07; а.с.116-117).

Рішенням господарського суду Івано-Франківської області від 25 лютого 2010 року в справі №22/181, яке залишено без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 15 вересня 2010 року, визнано недійсним Рішення №12/15-07 (а.с.59-63, 118-121).

На підставі Рішення №3,6/10-07 позивачем розроблено проект землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки (а.с.133-160).

У зв'язку із уточненням площі земельної ділянки, яка відводиться, п.1 Рішення №11.15/13-11 надано дозвіл СФГ на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в старій частині м.Бурштина по вул.Шевченка між парком відпочинку ім.Т.Шевченка та басейну р.Гнила Липа в розмірі 1,748га для будівництва торгового ринку при умові ліквідації речового ринку по вул.Міцкевича, 49а в м.Бурштин (а.с.122, 197).

На підставі Рішення №11.15/13-11 позивачем розроблено проект землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки та частково його погоджено (а.с.161-194).

04.01.2012 прокурором Галицького району Івано-Франківської області принесено протест №102-15 на п.1 Рішення №11.15/13-11, з тих підстав, що Міська рада прийняла вказане рішення з перевищенням повноважень, всупереч вимогам ч.2 ст.124 ЗК України без проведення земельних торгів (а.с.5).

В результаті розгляду цього протесту Міською радою було прийнято спірне Рішення №16/15-12 про задоволення протесту та скасування п.1 Рішення №11.15/13-11 (а.с.6).

Частина 2 ст.19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.

Згідно з ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до вимог ст.21 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження.

Системний аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого врядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

У той же час у ст.3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст.74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Оскільки Рішення №11.15/13-11 є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання - розробленням проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки (позивач розпочав реалізовувати своє право), воно не може бути в подальшому скасоване органом місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.ч.1, 10 ст.59 Закону №280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вирішив, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

При цьому, цей Суд в п.4 мотивувальної частини зазначеного Рішення вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Крім того, у п.5 цього ж Рішення відмічено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Позиція апеляційного суду в цій справі узгоджується з рішеннями Верховного Суду України, зокрема, з постановами від 04 червня 2013 року №21-64а13, 07 листопада 2012 року №6-107цс12, 25 грудня 2012 року № 21-412а12, 06 червня 2011 року №21-50а11 та 07 жовтня 2008 року №21-1091во08.

Такі обставини є безсумнівною підставою для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про задоволення позову з наведених вище підстав.

Відповідно є помилковою позиції суду першої інстанції щодо правомірності оскаржуваного рішення, оскільки воно прийняте за відсутності у відповідача у спірних правовідносинах необхідного обсягу повноважень на скасування власних ненормативних правових актів.

Нормами ч.2 ст.124 ЗК України (в редакції Закону України від 16.09.2008 №509-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» (далі - Закон №509-VI) передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 ст.134 цього Кодексу.

Відповідно до абзацу 3 п.1 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України (в редакції, що діяла на час прийняття Міською радою Рішення №11.15/13-11) у разі прийняття відповідними органами рішення про погодження місця розташування об'єкта або про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки до 01.01.2008 передача в оренду таких земельних ділянок із земель державної та комунальної власності здійснюється без проведення земельних торгів (аукціонів).

За змістом пункту 3 Прикінцевих положень до Закону №509-VI (в редакції, що діяла на час прийняття Міською радою Рішення №11.15/13-11) прийняті і не виконані до набрання чинності цим Законом рішення відповідних органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про погодження місця розташування об'єкта або про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки зберігають чинність протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом, а розроблені відповідно до цих рішень проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розглядаються в установленому законом порядку. Передача в оренду таких земельних ділянок із земель державної та комунальної власності здійснюється без проведення земельних торгів (аукціонів).

Правомірність прийняття Міською радою Рішення №11.15/13-11, з врахуванням всього наведеного вище, не має правового значення у цій справі, оскільки предметом позову є правомірність Рішення №16/15-12, а як було встановлено, Міська рада при його прийнятті діяла не на підставі, поза межами повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Виходячи з положень ч.2 ст.71 КАС України апеляційний суд враховує, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Згідно з пунктів 1, 3, 4 ч.1 ст.202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Селянського (фермерського) господарства «СКАВА» задовольнити.

Постанову Галицького районного суду Івано-Франківської області від 18 січня 2013 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Бурштинської міської ради Галицького району Івано-Франківської області від 17 січня 2012 року №16/15-12 «Про протест прокурора Галицького району №102-15 вих-12 від 04.01.2012 року».

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя В.В. Ніколін

Повний текст виготовлений 20 березня 2015 року.