Справа № 820/491/15
Суддя: Бондар В.О.
Дата ухвалення: 2015-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2015 р. Справа № 820/491/15
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Бондара В.О.

Суддів: Кононенко З.О. , Калитки О. М.

за участю секретаря судового засідання Запара Е.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської обласної державної адміністрації на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28.01.2015р. по справі № 820/491/15

за позовом Харківської обласної виборчої комісії

до Харківської обласної ради , Харківської обласної державної адміністрації третя особа Харківська міська виборча комісія Харківської області

про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

Харківська обласна виборча комісія (далі - позивач), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної ради (далі - відповідач -1), Харківської обласної державної адміністрації (далі - відповідач - 2), третя особа - Харківська міська виборча комісія Харківської області та просив суд визнати невнесення видатків щодо фінансування підготовки та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харків) при прийнятті рішення № 1145-6 "Про обласний бюджет на 2015 рік" протиправною бездіяльністю Харківської обласної ради та Харківської обласної державної адміністрації такою, що порушує гарантовані Конституцією та законами України виборчі права та свободи громадян; зобов'язати Харківську обласну раду та Харківську обласну державну адміністрацію забезпечити у встановленому Законом порядку фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харків).

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 28.01.2015 р. адміністративний позов Харківської обласної виборчої комісії до Харківської обласної ради, Харківської обласної державної адміністрації, третя особа - Харківська міська виборча комісія Харківської області про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії - задоволено частково.

Зобов'язано Харківську обласну державну адміністрацію включити до проекту "Про обласний бюджет на 2015 рік" зміни та подати його на розгляд до Харківської обласної ради щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харкова).

В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

Відповідач - 2, не погодившись з цією постановою, подав апеляційну скаргу, вказує, що постанова прийнята внаслідок неправильного застосування норм матеріального і процесуального права, при неповному з'ясуванні обставин справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28.01.2015 р. по справі № 820/491/15 та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Позивач надав письмові заперечення на апеляційну скаргу, вважає її безпідставною, необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню, просить суд прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено судом апеляційної інстанції, Харківською обласною виборчою комісією постановою № 8 від 31.12.2014 р. були призначені проміжні вибори депутата Харківської обласної ради в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1. Відповідно до вищевказаної постанови - день голосування - неділя, 01.03.2015 р.

31.12.2014 р. Харківською обласною виборчою комісією було складено та затверджено постановою №11 кошторис видатків Харківської обласної виборчої комісії у сумі 5170850грн., з урахуванням витрат Харківської міської виборчої комісії для підготовки та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1. Цей кошторис був надісланий Харківській обласній раді та Харківській обласній державній адміністрації для забезпечення своєчасного фінансування підготовки та проведення виборів.

Голова Харківської обласної ради надіслав лист № 01-32/11 від 05.01.2015р, у якому повідомив про те, що обласна рада направила лист до обласної державної адміністрації стосовно надання інформації про наявність коштів в обласному бюджеті на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради та щодо внесення у встановленому законом порядку облдержадміністрацією проекту бюджету на 2015 рік, де мали бути передбачені кошти на вказані цілі.

Голова Харківської обласної державної адміністрації в своєму листі № 01-56/99 від 12.01.2015 р. запропонував розглянути можливість здійснення витрат на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради за рахунок коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидати в депутати від якої зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах.

15.01.2015 р. Харківська обласна рада своїм рішенням № 1145-6 "Про обласний бюджет на 2015 рік" затвердила бюджет Харківської області, згідно якого видатки на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харків) не включені до бюджету Харківської області на 2015 рік.

Зобов'язуючи Харківську обласну державну адміністрацію включити до проекту "Про обласний бюджет на 2015 рік" зміни та подати його на розгляд до Харківської обласної ради щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки Харківською обласною державною адміністрацією відповідного рішення щодо фінансування, підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. до Харківської обласної ради не направлялось та не приймалось то в цій частині Харківською обласною державною адміністрацією було порушено вимоги Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Колегія судді не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до ст. ст. 18, 25 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання, бере участь у вирішенні питань проведення виборів і референдумів у межах, визначених законодавством.

Відповідно до п. 20 ст. 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.

Основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Згідно ч. 1 ст. 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними або першими, що проводяться у разі формування нових місцевих рад.

Частина 5 ст. 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", передбачає проведення проміжних виборів депутата у разі дострокового припинення повноважень депутата, обраного в одномандатному, одномандатному мажоритарному виборчому окрузі.

Частиною 1 ст. 60 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" встановлено, що бюджетні витрати на підготовку і проведення місцевих виборів здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на здійснення Центральною виборчою комісією керівництва та управління у сфері проведення виборів та референдумів, коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, коштів відповідних місцевих бюджетів.

Витрати на підготовку і проведення чергових, позачергових та перших місцевих виборів здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на здійснення Центральною виборчою комісією керівництва та управління у сфері проведення виборів та референдумів, коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, а також коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидати в депутати від яких зареєстровані у багатомандатних виборчих округах, кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Усі інші види місцевих виборів проводяться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів та коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидатів у депутати в «одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Отже, за змістом ч. 1 ст. 60 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" проміжні місцеві вибори проводяться за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету та коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Частинами 1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України визначено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, яке встановлюється законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет.

Відповідно до статті 19 Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визнаються:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо

нього.

Згідно ст. 75 Бюджетного кодексу України :

1. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад зобов'язані надавати необхідну інформацію: центральним органам виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідній сфері - для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників; Комітету Верховної Ради України з питань бюджету - для розгляду цих розрахунків.

3. Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, відповідно до статті 34 цього Кодексу та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

4. Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів.

5. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також: дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад.

6. Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог частин третьої - п'ятої цієї статті.

7. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ з урахуванням статті 93 цього Кодексу.

8. У тижневий строк з дня схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, забезпечує доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення, організаційно-методологічних вимог та інших показників щодо складання проектів місцевих бюджетів, а також: пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типової форми рішення).

9. У тижневий строк з дня прийняття проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні Кабінет Міністрів України забезпечує доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад визначених таким законом показників міжбюджетних відносин (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів) і текстових статей, а також організаційно-методологічних вимог щодо складання проектів місцевих бюджетів. У триденний строк з дня отримання таких документів Рада міністрів Автономної Республіки Крилі, обласні державні адміністрації доводять виконавчим органам міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рад, районним державним адміністраціям відповідні обсяги субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту.

10. Інформація, отримана відповідно до частин п'ятої, шостої, восьмої і дев'ятої цієї статті, є підставою для складання Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад проектів місцевих бюджетів і підготовки проектів рішень про відповідні місцеві бюджети.

Відповідно до пунктів 9 та 18 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетний запит - це документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди, а головні розпорядники бюджетних коштів - це бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до ст. 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що підставою для включення до проекту рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2015 рік» міг бути виключно поданий головним розпорядником бюджетних коштів до місцевого фінансового органу відповідний бюджетний запит. При цьому, відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу України позивач не може бути головним розпорядником коштів місцевого бюджету.

Головним розпорядником коштів обласного бюджету, які отримує бюджетна установа - Харківська обласна виборча комісія, є Харківська обласна рада. Саме до мережі головного розпорядника коштів обласного бюджету - Харківської обласної ради, включено Харківську обласну виборчу комісію, як розпорядника коштів 3-го рівня.

Відповідно до пункту 4.9. Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 р. № 938, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.09.2012 р. за № 1569/21881, розпорядник нижчого рівня не може бути включений одночасно до мережі декількох головних розпорядників одного місцевого бюджету.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що головним розпорядником коштів обласного бюджету на проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1 може бути виключно Харківська обласна рада.

Місцевим (обласним) фінансовим органам є Департамент фінансів Харківської обласної державної адміністрації.

Проте, як вбачається з матеріалів справи, до Харківської обласної державної адміністрації від позивача надходив лист від 31.12.2014 р. № 392 щодо постанов Харківської обласної виборчої комісії № 7 - 11 від 31.12.2014 р. та копії цих постанов. Від Харківської обласної ради до Харківської обласної державної адміністрації надійшов лист від 05.01.2015 р. № 01-32/6, яким обласна рада лише інформувала про те, що «прийняття обласного бюджету на 2015 рік планується у третій декаді січня, у разі надходження до обласної ради проекту обласного бюджету на 2015 рік, внесеного у встановленому законом порядку обласною державною адміністрацією, де можуть бути передбачені кошти на фінансування вказаних вище: видатків».

Постановою Позивача від 31.12.2015 р. № 11 затверджено Кошторис видатків Харківської обласної виборчої комісії на підготовку і проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради по виборчому округу №1.

Відповідно до п. 30 ч. 1 Бюджетного кодексу України кошторис - це основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

Форма кошторису затверджена наказом Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» від 28.01.2002 № 57, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.02.2002 р. за № 86/6374.

Таким чином, кошторис - плановий фінансовий документ, який складається на стадії виконання бюджету, а відповідно не може передувати його прийняттю.

Матеріали справи свідчать, що бюджетний запит щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1 від Харківської обласної ради до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації, або до Харківської обласної державної адміністрації не надходив.

Враховуючи те, що жодні дії (бездіяльність) Харківської обласної державної адміністрації не були визнані неправомірними, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову в частині зобов'язання Відповідача - 2 вчинити дії щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1.

З матеріалів справи вбачається, що голосування в день виборів депутата Харківської обласної ради в одномандатному виборчому окрузі № 1 на проміжних виборах депутата Харківської обласної ради 01.03.2015 р. не відбулося та Харківська обласна виборча комісія постановою № 25 від 03.03.2015 р. призначила проміжні вибори депутата обласної ради на 26.04.2015 р.

Колегія суддів вважає бездіяльність Харківської обласної ради щодо неподання до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягів коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі № 1 протиправною, а тому для повного захисту прав, свобод та інтересів позивача, про захист яких він просить, необхідно зобов'язати Харківську обласну раду подати до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягу коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі № 1.

За зазначених обставин, колегія суддів вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про часткове задоволення позову.

Згідно ч. 2 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої інстанції або прийняти нову постанову, якими суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Харківської обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28.01.2015р. по справі № 820/491/15 скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Харківської обласної ради щодо неподання до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягу коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі №1.

Зобов"язати Харківську обласну раду подати до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягу коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі №1.

В іншій частині в задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Бондар В.О.
Судді(підпис) (підпис) Кононенко З.О. Калитка О.М.
Повний текст постанови виготовлений 16.03.2015 р.