Справа № 810/322/15
Суддя: Василенко Г.Ю.
Дата ухвалення: 2015-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 березня 2015 року 810/322/15

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Василенко Г.Ю., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Міжрайонного природоохоронного прокурора Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держкомзему у Київської області до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області за участю третьої особи - ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся міжрайонний природоохоронний прокурор Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держкомзему в Київській області з адміністративним позовом до Вишгородської районної державної адміністрації про скасування розпорядження Вишгородської районної державної адміністрації від 14.10.2009 №1592 "Про зміну функціонального використання земельних ділянок гр. ОСОБА_1 з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на виконання завдання прокуратури Київської області від 28.07.2010 №07/4-2065вих. проведена перевірка, якою встановлено, що розпорядженням Вишгородської районної державної адміністрації від 14.10.2009 №1592 "Про зміну функціонального використання земельних ділянок гр. ОСОБА_1 з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області", затверджено технічну документацію із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва гр. ОСОБА_1, та змінено функціональне використання земельних ділянок, які належать гр. ОСОБА_1, площами 1,9024 га, 12,6523 га, 7,7657 га.

Прокурор зазначив, що всупереч чинному законодавству Вишгородська РДА своїм розпорядженням від 14.10.09 №1592 змінила функціональне використання земельних ділянок для ведення садівництва на підставі технічної документації, а не проекту відведення земельної ділянки. Прокурор мотивує протиправність дій відповідача щодо зміни функціонального призначення тим, що згідно з частиною 3 статті 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. Даний Порядок затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 року № 502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб". Прокурор вважає, що вказане розпорядження суперечить вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 26 травня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2012 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 грудня 2014 року №К/9991/14306/12 постанову Київського окружного адміністративного суду від 26 травня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2012 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30 січня 2015 року адміністративну справу прийнято до провадження та призначено судове засідання.

До судового засідання прокурором прокуратури Київської області подано заяву про розгляд справи в письмовому провадженні.

Представник головного управління Держкомзему в Київській області в судове засідання не прибув, про дату, час та місце розгляду справи був повідомлений належним чином.

Представник відповідача - Вишгородської районної державної адміністрації в судове засідання не прибув, про дату, час та місце розгляду справи був повідомлений належним чином.

Третя особа надала суду письмові пояснення та просила розглядати справу у письмовому провадженні.

Відповідно до частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи неприбуття представників сторін та положення частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, беручи до уваги відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд ухвалив перейти до розгляду справи в письмовому провадженні.

Дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.

Так, ОСОБА_1 12.10.2009 звернулась до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області із заявою про зміну функціонального використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області, та надала технічну документацію із землеустрою щодо зміни функціонального використання трьох земельних ділянок.

За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 Вишгородською районною державною адміністрацією Київської області прийнято розпорядження від 14.10.2009 №1592 «Про зміну функціонального використання земельних ділянок гр. ОСОБА_1 з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області».

Згідно з цим розпорядженням відповідачем змінено функціональне використання земельних ділянок, які належать ОСОБА_1 на праві приватної власності з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області, площею:

- 1,9024 га., згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серія ЯЖ №872749, виданого 20 серпня 2009 р. та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №12;

- 12,6523 га, згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серія ЯЖ №872751, виданого 20 серпня 2009 р. та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №23;

- 7,7657 га, згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЖ №872750, виданого 20 серпня 2009 р. та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №18.

Цим розпорядженням також зобов'язано Управління земельних ресурсів у Вишгородському районі Київської області вести відповідні зміни до державного земельного кадастру та забезпечити зберігання технічної документації із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельної ділянки.

Інших рішень суб'єкта владних повноважень, які б передбачалися на майбутнє і мали тривалу дію в часі, це розпорядження не містило.

Зазначене розпорядження було виконано у повному обсязі. На його виконання здійснено зміну функціонального використання вказаних трьох земельних ділянок, які належать ОСОБА_1 на праві приватної власності, з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області. На підставі цього ж розпорядження ОСОБА_1 видано три державних акта на право власності на земельні ділянки, площами 1,9024 га, 12,6523 га, 7,7657 га, які у листопаді-грудні 2010 р. зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №46, №73, №74.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з таких положень законодавчих актів.

Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до статті 17 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент прийняття спірного розпорядження) до повноважень місцевих державних адміністрацій у земельних відносинах належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Як передбачено пунктом 7 статті 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.

Частина перша статті 19 Земельного кодексу України встановлює, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Згідно з частиною першою статті 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Пункт "а" частини третьої статті 22 Земельного кодексу України передбачає, що громадянам землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до положень статей 33 та 35 Земельного кодексу України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства; громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.

Наведені норми свідчать, що землі для ведення особистого селянського господарства та землі для садівництва належать до однієї категорії земель - сільськогосподарського призначення.

Зазначене також підтверджується Українським класифікатором цільового використання землі (УКЦВЗ), затвердженого листом Держкомзему від 24 квітня 1998 року №14-1-7/1205, пункт 2 якого визначає, що землі сільськогосподарського призначення класифікуються: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, сінокосіння і випасання худоби; для ведення дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду; для ведення сільського господарства; для ведення підсобного сільського господарства; для ведення селянського (фермерського) господарства; для традиційних народних промислів і підприємницької діяльності; для іншого сільськогосподарського призначення.

За визначенням статті 1 Закону України "Про землеустрій" цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Таким чином, суд дійшов висновку, що зміна цільового призначення земельної ділянки передбачає зміну категорії земель, зміна ж використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не має наслідком зміну цільового призначення.

З матеріалів справи убачається, що спірне розпорядження приймалось відповідачем на підставі звернення ОСОБА_1 та на підставі технічної документації із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельних ділянок.

Відповідно до статті 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.

Частина четверта статті 373 Цивільного кодексу України передбачає, що власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

За таких обставин суд вважає, що прийняття спірних розпоряджень стало наслідком реалізації законних прав власників земельних ділянок використовувати їх на власний розсуд та відповідно до цільового призначення.

Крім того, як зазначив Вищий адміністративний суд України при направленні справи на новий судовий розгляд, зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.

Суд не погоджується з доводами адміністративного позову про те, що спірне розпорядження суперечить ст.. 20 Земельного кодексу України, щодо порушення процедури зміни цільового призначення земель у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України (Постанова від 11.04.2002 № 502), та звертає увагу на наступне.

Пунктом 3 зазначеного Порядку встановлено, що районна адміністрація розглядає заяву власника земельної ділянки і в разі згоди на зміну цільового призначення земельної ділянки дає дозвіл на підготовку проекту її відведення.

Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок (ст..50 Закону України «Про землеустрій»).

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 не зверталась до відповідача з питанням зміни цільового призначення земель, вона просила змінити їх функціональне використання.

Відповідно до статті 25 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою розробляється у вигляді програм, схем, проектів, спеціальних тематичних карт, атласів, технічної документації.

Як встановлено вище, на підставі спірного розпорядження виготовлено державні акти на право власності на земельні ділянки ОСОБА_1

Пунктом 1.13 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах від 04 травня 1999 року №43 (в редакції, чинній на момент прийняття спірного розпорядження), передбачено, що складання державного акта на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою при передачі земельної ділянки, що була раніше надана громадянам, підприємствам, установам, організаціям і об'єднанням громадян всіх видів, у постійне користування або при переоформленні правоустановчих документів на ці земельні ділянки, проводиться після відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх довгостроковими межовими знаками встановленого зразка за затвердженою в установленому порядку відповідною технічною документацією.

Враховуючи викладене, затверджена спірним розпорядженням технічна документація із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельної ділянки з "ведення особистого селянського господарства" на "ведення індивідуального садівництва" фактично є технічною документацією із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, яка передбачена в підпункті "і" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій".

Суд також зауважує, що зміст та порядок погодження технічної документації прокурором не оскаржується.

Щодо посилання прокурора на постанову Верховного Суду України від 05 березня 2013 року, то судом не встановлено, а позивачем не наведено, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження відповідачем не дотримано механізму зміни виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення.

За таких підстав суд вважає, що доводи прокурора про незаконність спірного розпорядження нормативно не підтверджуються.

Слід також зазначити, що спірне розпорядження за своєю правовою природою є індивідуальними актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який після його виконання є таким, що вичерпав свою дію.

Судом установлено, що вказане розпорядження виконано у повному обсязі, а тому воно, як адміністративний акт, що вичерпав свою дію, не може бути скасовано чи змінено.

Аналогічна правова позиція викладена в рішенні Конституційного Суду України від 16.квітня 2009 року у справі №7-рп/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в якому суд Конституційний Суд України постановив, що: "…в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання."

Крім того, Вищий адміністративний суд України, скасовуючи попередні судові рішення у справі та направляючи справу на новий розгляд зазначив, що обов'язковою умовою визнання рішення недійсним (нечинним) є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

Так, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пункт 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз наведених норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий виключно відносно тієї особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку конкретного суб'єкта владних повноважень та за умови порушення її прав.

Водночас ані прокурором, ані Головним управлінням Держкомзему в Київській області не наведено яким чином та які саме їх права та інтереси порушено спірним розпорядженням.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

На думку суду, з матеріалів справи убачається, що відповідачем доведено правомірність прийняття спірного розпорядження, з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 69, 70, 71, 158 - 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

п о с т а н о в и в:

Відмовити в задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Василенко Г.Ю.