Справа № 815/4436/14
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2015-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 лютого 2015 р.м.ОдесаСправа № 815/4436/14

Категорія: 11.2 Головуючий в 1 інстанції: Стефанов С. О.
Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.

судді - Яковлева Ю.В.,

судді - Запорожана Д.В.,

за участю секретаря судового засідання - Худика С.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу виконавчого комітету Котовської міської ради на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2014р. в справі за позовом Котовської міської ради, виконавчого комітету Котовської міської ради, комунальної організації «Котовськ - благоустрій», комунальної організації «Компанія «Горсвет», комунальної організації «Компанія по контролю утримання житлового фонду та комунального майна», комунального виробничо-експлуатаційного підприємства «Котовськводоканал» до Котовського міжрайонного прокурора Галактінова О.І. про визнання незаконною та скасування постанови про проведення перевірки у поряду нагляду за додержанням і застосуванням законів від 23.07.2014 року, -

В С Т А Н О В И Л А :

04.08.2014р. Котовська міська рада, виконавчий комітет Котовської міської ради, комунальна організація «Котовськ - благоустрій», комунальна організація «Компанія «Горсвет», комунальна організація «Компанія по контролю утримання житлового фонду та комунального майна», комунальне виробничо-експлуатаційне підприємство «Котовськводоканал» звернулись до суду з позовом до Котовського міжрайонного прокурора Галактінова О.І., в яком просять визнати постанову Котовського міжрайонного прокурора про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням законів від 23 липня 2014 року безпідставною, необґрунтованою та такою, що не відповідає нормам чинного законодавства про прокуратуру та скасувати її. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана постанова в порушення ч.3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» не містить підстав, що свідчать про можливі порушення законності. Зазначене вище, на думку позивачів, свідчить про недодержання прокурором при винесенні оскаржуваної постанови вимог ч. 3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» щодо зазначення підстав та обґрунтованості.

Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що постанова Котовського міжрайонного прокурора винесена з додержанням норм чинного законодавства. Посилання позивачів на відсутність підстав є необґрунтованим так, як підставами є відсутність даних щодо цільового використання коштів, що може свідчити про можливі порушення та є підставою для проведення перевірки, а самі порушення використання бюджетних коштів можливо виявити лише в ході проведення перевірки, тому в постанові зазначити конкретні порушення не вдається можливим. До того ж, відповідач вказує, що визначити в постанові усі конкретні підприємства, установи, організації в яких можливі порушення законодавства під час використання бюджетних коштів не можливо без проведення перевірочних дій, тому в постанові прокурора зазначено «інші комунальні підприємства».

Постановою Одеського окружного адміністративного позову від 15 вересня 2014р. в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із прийняти рішенням, виконком Котовської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом 1-ї інстанції норм матеріального та процесуального права, просить зазначену постанову скасувати та винести нову про задоволення позовних вимог.

Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що прокурором Котовської міжрайонної прокуратури Одеської області Галактіоновим О.І. 23.07.2014р. винесено постанову № 16-62/2222 вих.14 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, зокрема щодо використання державного, обласного та місцевих бюджетів на розвиток м.Котовська та Котовського району в Котовській міській раді, виконавчому комітеті Котовської міської ради, КО «Котовськ-благоустрій», КО «Компанія «Горсвет» та КВЕП «Котовськводоканал» та інших комунальних підприємствах за 2012-2014рр.

Підставою для прийняття постанови стали висновки про можливі порушення службовими особами органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств міста вимог закону при використанні бюджетних коштів, а також доручення координаційної наради правоохоронних органів Котовського району від 07.07.2014р.

Зазначена постанова направлена керівникам зазначених установ та організації до проведення перевірки, що не заперечується позивачами.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з правомірності оскаржуваної постанови, яка винесена за наявності підстав, передбачених законом.

Судова колегія не погоджується з доводами суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Конституцією України у статті 121 (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови) закріплено, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Ці ж функції прокуратури визначені статтею 5 Закону України «Про прокуратуру». Окрім того, у названій нормі права встановлено, що на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.

У абзаці 2 статті 19 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Перевірки та порядок їх проведення визначений статтею 21 названого Закону. Зі змісту частини першої цієї статті вбачається, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Аналогічний порядок передбачений наказами Генерального прокурора України від 07.11.2012р. № 3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» та від 12.11.2012р. № 111 «Про затвердження Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів».

Як зазначено в оскаржуваної постанові, підставами для проведення перевірки стали можливі порушення службовими особами органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств вимог діючого законодавства з питань використання бюджетних коштів. Крім того, необхідність проведення такої перевірки визначена у п.1 постанови координаційної наради правоохоронних органів Котовського району від 07.07.2014р. (т.1 а.с.6-8).

Судова колегія, погоджуючись з позицією апелянта про відсутність підстав та обґрунтувань для проведення такої перевірки, враховує наступне.

Так, 08.07.2014р. відповідачем прийнята постанова (1662) 2078 вих.14 про призначення перевірки Котовської районної державної адміністрації, Котовської міської ради, виконавчого комітету Котовської міської ради з питань додержання та застосування законів, зокрема для встановлення факту цільового використання бюджетних коштів (т.1 а.с.9-10).

В ході проведення перевірки на підставі постанови прокурора від 08.07.2014р. інспектором ДФІ складена довідка про відсутність порушень з боку Котовської міської ради та виконкому Котовської міської ради щодо використання коштів, які надійшли як субвенція з державного та обласного бюджетів за період з 01.01.2012р. по 01.07.2014р.

За результатами цієї перевірки прокурором Котовської міжрайонної прокуратури 13.08.2014р. складена доповідна записка про відсутність підстав для застосування заходів прокурорського реагування до Котовської міської ради (т.4 а.с.34-38).

Враховуючи викладене, судова колегія приходить до висновку про відсутність підстав для призначення 23.07.2014р. прокурорської перевірки з питань використання бюджетних коштів в Котовській міській раді та її виконавчому комітеті за період з 01.01.2012р. по 01.07.2014р., оскільки перевірка з аналогічних підстав та за цей період вже була призначена постановою прокурора від 08.07.2014р.

На підтвердження висновку суду про призначення 23.07.2014р. ідентичної перевірки тій, яка призначена по постанові прокурора від 08.07.2014р. стосовно міської ради та її виконавчого комітету, свідчить і той факт, що перевірка по постанові від 23.07.2014р. проводилась без участі інспектора ДФІ, при цьому були враховані дані довідки ДФІ, яка складена в ході проведення попередньої перевірки. Про зазначені обставини повідомила представник прокуратури в ході апеляційного розгляду по даній справі.

Відповідно до вимог ст.121 Конституції України на прокуратуру покладаються функції нагляду за органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами лише з питань додержанням прав і свобод людини і громадянина.

Пунктом 9 Перехідних положень Конституції України передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Стаття 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р № 2939-XII встановлює, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до Указу Президента України від 28.11.2000р. № 1265/2000 Головне контрольно-ревізійне управління України є центральним органом виконавчої влади, яке здійснює державний фінансовий контроль за використанням відповідно до законодавства міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами і організаціями незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої належності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів та державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності.

З 04.05.2011р. вказані функції контролю покладені на Державну фінансову інспекцію України, згідно Указу Президента від 23.04.2011р. № 499/2011.

Відтак, повноваження щодо здійснення перевірок з питань дотримання органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами вимог закону щодо використання бюджетних коштів з 2000р. покладено на Головне контрольно-ревізійне управління України та її територіальні органи, а з 2011р. - на Державну фінансову інспекцію України.

Аналізуючи наведені норми права в сукупності з положеннями ст.121 Конституції України та п.9 Перехідних положень, судова колегія приходить до висновку, що Закон України «Про прокуратуру», прийнятий до набуття чинності Конституцією України, є чинним у частині, що не суперечить Основному Закону України.

Тому здійснення перевірки фінансового контролю в органах місцевого самоврядування та комунальних установах не входить до предмету прокурорського нагляду.

За обставинами справи територіальний орган ДФІ в найближчий час, що передував призначенню перевірки 23.07.2014р., не здійснював перевірок органів місцевого самоврядування м.Котовська та комунальних підприємств міста.

В постанові про проведення перевірки від 23.07.2014р., а також у постанові координаційної наради правоохоронних органів Котовського району від 07.07.2014р., в п.1 якого зазначено про проведення перевірки органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств з питань дотримання вимог бюджетного законодавства, не зазначено, за наслідками чого зроблені висновки про наявність підстав вважати, що під час своєї діяльності посадовими особами органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств допущені порушення законності, і чому ці обставини є підставою для проведення прокурорської перевірки діяльності саме цих установ і підприємств.

Надаючи правову оцінку прийняттю прокурором оскаржуваної постанови, судова колегія зазначає, що у відповідності до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративний суд зобов'язаний перевірити чи прийняте воно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи відсутність у відповідача повноважень, визначених Конституцією та Законом України «Про прокуратуру», на призначення і проведення перевірки органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств з питань фінансового контролю, зокрема дотримання вимог бюджетного законодавства, беручі до уваги призначення відповідачем 08.07.2014р. аналогічної перевірки органів місцевого самоврядування м.Котовська, відсутність обґрунтувань для проведення саме такої перевірки і саме цих бюджетних установ та підприємств, судова колегія приходить до висновку про незаконність постанови прокурора від 23.07.2014р., в зв'язку із чим вона підлягає скасуванню.

Правова позиція щодо відсутності у прокуратури підстав для проведення перевірки та недопустимості підміни прокуратурою органів відомчого управління та контролю викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 31.07.2014р. по справі № К/9991/21281/12.

Задовольняючи позовні вимоги, судова колегія враховує, що 20.11.2014р. прокурором Котовської міжрайонної прокуратури складена доповідна записка по результатам проведення перевірки, призначеної 23.07.2014р., згідно висновків якої підстав для застосування заходів представницького та кримінально-карного характеру не встановлено, тому перевірку може бути закінчено без внесення документів реагування.

Разом з цим, обставини проведення та завершення відповідачем перевірки на підставі постанови від 23.07.2014р. не виключають для позивача можливості для її оскарження, оскільки позивач оскаржив її у встановлений ч.3 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» десятиденний строк з дня отримання копії постанови.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Вищого адміністративного суду України від 09.07.2014р. по справі № К/800/19162/14.

Враховуючи викладені обставини в сукупності, судова колегія прийшла до висновку, що судом першої інстанції надана невірна правова оцінка обставинам по справі, не враховані наведені норми права, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.

Відповідно до ст.202 КАС України через порушенням судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, судова колегія скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове, яким позовні вимоги задовольняє.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, судова колегія, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Котовської міської ради - задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2014р. - скасувати.

Прийняти по справі нову постанову про задоволення позову Котовської міської ради, виконавчого комітету Котовської міської ради, комунальної організації «Котовськ - благоустрій», комунальної організації «Компанія «Горсвет», комунальної організації «Компанія по контролю утримання житлового фонду та комунального майна», комунального виробничо-експлуатаційного підприємства «Котовськводоканал» до Котовського міжрайонного прокурора Галактінова О.І. про визнання незаконною та скасування постанови про проведення перевірки у поряду нагляду за додержанням і застосуванням законів від 23.07.2014 року.

Визнати незаконною та скасувати постанову Котовського міжрайонного прокурора Галактінова О.І. про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів щодо використання державного, обласного та місцевого бюджетів на розвиток м.Котовська та Котовського району в Котовській міській раді, виконавчому комітеті Котовської міської ради, комунальній організації «Котовськ благоустрій», комунальній організації «Компанія «Горсвет» та КВЕП «Котовськводоканал» та інших комунальних підприємств від 23.07.2014 року № 16-22/2222 вих.14.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її оголошення, однак може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням апеляційної інстанції.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: Ю.В.Яковлев

Суддя: Д.В.Запорожан