Справа № 814/3130/14
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2015-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 березня 2015 р.м.ОдесаСправа № 814/3130/14

Категорія: 11.2 Головуючий в 1 інстанції: Малих О.В.
Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Яковлева Ю.В.,

- Вербицької Н. В.,

при секретарі - Курмановій І.І.,

за участі: представника позивача - Карпенко О.В. (довіреність від 17.06.2014 року),

представника відповідача - Пашаєв Г.В. (посвідчення від 22.09.2012 року),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Заступника прокурора Миколаївської області Сказко Ігоря Романовича на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» до Заступника прокурора Миколаївської області Сказко Ігоря Романовича про визнання протиправними дій,-

В С Т А Н О В И Л А:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» (далі - позивач, або ТОВ «МГЗ») звернулось із адміністративним позовом до Заступника прокурора Миколаївської області Сказко Ігоря Романовича (далі - відповідач, або Заступник прокурора Миколаївської області Сказко І.Р.), в якому позивач просив суд визнати протиправними дії щодо призначення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів згідно постанови № (15)07/1/4-340 вих. - 14 від 08.09.2014 року.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року вказані вимоги задоволені в повному обсязі.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про залишення адміністративного позову без задоволення, наголошуючи, зокрема, на порушенні судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного її вирішення.

В судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та просив її задовольнити.

Представник позивача заперечував проти задоволення вимог апеляційної скарги, вважав її необґрунтованою з підстав, викладених у запереченнях на апеляційну скаргу, такою, що підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, Заступник прокурора Миколаївської області Сказко І.Р., керуючись ч. 3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», 08 вересня 2014 року виніс постанову № (15)07/1/4-340 вих. - 14 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у ТОВ «Миколаївський глиноземний завод», примірник якої 09.09.2014 року вручено Директору ТОВ «МГЗ» з питань захисту ресурсів Дробот А.А. (а.с.11-12).

Підставою для проведення перевірки згідно постанови № (15)07/1/4-340 вих. - 14 від 08.09.2014 року стали відомості, які можуть свідчити про порушення природоохоронного законодавства, зафіксовані в актах Державної екологічної інспекції в Миколаївській області про проведення перевірок ТОВ «МГЗ» з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів, щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами за період 2013-2014 р.р.

Також, в межах проведеної перевірки відповідачем внесено Генеральному директору ТОВ «МГЗ» вимогу № (15)07/1/4-366 вих. - 14 від 15.09.2014 року про надання документів згідно переліку (а.с.13-14).

Крім того, як вбачається з постанови № (15)07/1/4-340 вих. - 14 від 08.09.2014 року та вимоги № (15)07/1/4-366 вих. - 14 від 15.09.2014 року, до проведення перевірки позивача залучено спеціалістів контролюючих органів.

За результатами перевірки 29.09.2014 року старшим прокурором прокуратури Миколаївської області з питань захисту прав громадян та інтересів держави в екологічній сфері оформлено доповідну записку з пропозиціями щодо внесення в порядку п. 2 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу керівника Державної екологічної інспекції в Миколаївській області подання про притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності за неналежний контроль за додержанням природоохоронного законодавства під час проведення позапланової перевірки ТОВ «МГЗ» (а.с.15-18).

Зазначену доповідну записку погодженого 29.09.2014 року Заступником прокурора Миколаївської області Сказко І.Р. та реалізовано поданням № (15)07/1/4-400 вих. - 14 від 30.09.2014 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб Державної екологічної інспекції в Миколаївській області, якими не було вжито заходів щодо фіксації правопорушень у сфері поводження з відходами у діяльності ТОВ «МГЗ» під час проведення позапланової перевірки в період з 02.06.2014 року по 10.06.2014 року (а.с.90-92).

Про виконання вказаного подання Державною екологічною інспекцією у Миколаївській області повідомлено відповідача 14.10.2014 року з наданням відповідної копії наказу (а.с.93-94).

Не погоджуючись із діями відповідача щодо призначення перевірки ТОВ «МГЗ» в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому просить визнати такі дії відповідача протиправними, посилаючись на безпідставність призначення перевірки, перевищення відповідачем своїх повноважень, та спрямованість таких дій на перешкоджання здійсненню господарської діяльності позивача.

Вирішуючи спірне питання та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем при здійсненні державного нагляду за додержанням та застосуванням законів не додержано відповідний порядок проведення органами прокуратури перевірок, без належних підстав для її проведення, а тому призначення перевірки позивача є неправомірним.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, у зв'язку із чим апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Приписами ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року визначено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, зокрема, органами державного і господарського управління та контролю, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Згідно із п. 4.2 Наказу Генерального прокурора України «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» № 1гн від 26.12.2011 року прокуратури областей безпосередньо здійснюють, зокрема, правозахисну діяльність шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, органами державного контролю, підприємствами, установами, організаціями обласного рівня, їх посадовими і службовими особами.

Відповідно до п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, додержання законів, що стосуються охорони навколишнього середовища.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Такі ж правила містить ч. 1 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року.

Разом з цим, згідно із ч. 2 зазначеної статті Закону України № 1789-XII від 05.11.1991 року, у разі, якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

При цьому, здійснюючи прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів відповідно до ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року, прокурор має право, зокрема, вимагати виділення спеціалістів для проведення перевірок, мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, а також письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою (п.п. 3, 4 ч. 1, ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року).

Відповідно до ч. 3 ст. 21 вказаного Закону для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 ч. 1 ст. 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю.

Згідно із п.п. 1, 2 ч. 3 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право вносити подання, у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування.

Аналіз зазначених норм показав, що нагляд за додержанням і застосуванням законів здійснюється прокуратурою, зокрема, шляхом проведення перевірок та за наявності підстав, які свідчать про можливі порушення законів, що оформлюється відповідною постановою, а отже чинним законодавством прокурора наділено повноваженнями щодо виявлення відповідних порушень, з'ясування підстав виникнення цих порушень, вжиття заходів щодо їх усунення у відповідності до закону, тощо.

За змістом п.п. 2.4 п. 2 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого Наказом Генерального прокуратура № 111 від 12.11.2012 року, висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю).

Відповідно до п. 7 зазначеного Наказу № 111 від 12.11.2012 року за результатами перевірки складається доповідна записка, у якій зазначаються, зокрема, встановлені порушення законів та пропозиції щодо вжиття заходів прокурорського реагування до їх усунення, притягнення до відповідальності винних службових осіб, відшкодування завданих збитків, після чого підписується прокурором, який здійснив перевірку, та погоджується керівником прокуратури, що прийняв постанову.

У разі виявлення інших порушень закону прокурором готуються проекти документів реагування відповідно до характеру виявлених порушень, зокрема, подання, постанова про ініціювання притягнення особи до адміністративної відповідальності.

З огляду на викладене, вбачається, що здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів прокурор має неухильно дотримуватись вимог законодавства, його діяльність має спрямовуватись на попередження та усунення, перевірки додержання законів, що стосуються, зокрема, охорони навколишнього середовища.

При цьому, такий нагляд має відбуватись в разі виявлення або достеменно явних порушень закону, що вимагають прокурорського реагування, оскільки за відсутності останнього така перевірка вважатиметься фактичним втручанням у господарську діяльність.

Проте, як вбачається з матеріалів перевірки, наданих пояснень відповідача, підставою для здійснення прокурорського нагляд у відношенні позивача, а саме підставою для призначення спірної перевірки, стали результати обговорення 19.08.2014 року стану організації роботи прокуратури Миколаївської області у сфері захисту прав і свобод громадян та інтересів держави.

Зокрема, на нараді обговорено віднесення Миколаївської області до першого місця у державі за обсягами утворення відходів, які створюють ризики для здоров'я людей та навколишнього природного середовища, звернуто увагу на підвищення ефективності роботи апарату прокуратури області.

Вищезазначене стало підставою для реалізації повноважень відповідача з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері шляхом прийняття постанови № (15)07/1/4-340вих.-14 від 08.09.2014 року про проведення перевірки позивача у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Разом з цим, колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, що як показав аналіз вищезазначених норм законодавства, прокурор наділений повноваженнями у здійсненні нагляду за додержанням законів, зокрема, шляхом призначення відповідної перевірки суб'єкта господарювання, за наявності таких підстав.

Зазначені підстави мають свідчити про наявність порушень з боку суб'єкта господарювання відповідних норм законодавства, яке в свою чергу не допускає формального підходу до виявлених порушень та мають містити чіткі норми, які фактично порушуються.

Проте, як вбачається з матеріалів, що стали підставою для проведення перевірки позивача, останні не мають будь-яких посилань на порушення позивачем будь-яких норм законодавства, які підлягають перевірці або конкретних фактів, які можуть призвести до відповідних порушень підприємством, що свідчить про формальний підхід щодо необхідності призначення перевірки позивача, який в силу ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року не допускається.

З огляду на викладене, враховуючи вимоги законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду про безпідставність проведення спірної перевірки, та наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Крім того, оскільки призначення прокурором перевірки вимагає наявність відповідних підстав, колегія суддів вважає, що про безпідставність проведення перевірки позивача свідчать, також, перевірки відповідними контролюючими органами за відповідний період структурних підрозділів позивача, за результатами яких не були встановлені порушення законодавства, а встановлені - згодом усунуті (а.с.19-59), що виключає здійснення відповідачем державного нагляду за додержанням та застосуванням законів, оскільки суперечитиме мети призначення цього нагляду у відповідності до вимог Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів діяв не у відповідності до вимог ст.ст. 19-21 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 року.

Враховуючи вищевикладене, оскільки висновки суду першої інстанції обґрунтовані та відповідають чинному законодавству, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують, колегія суддів, на підставі ст. 200 КАС України, приходить до висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду - без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 158, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 207, 254 КАС України, колегія суддів,-

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Миколаївської області Сказко Ігоря Романовича на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року - залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2014 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» до Заступника прокурора Миколаївської області Сказко Ігоря Романовича про визнання протиправними дій - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 20 днів безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлений та підписаний колегією суддів 10 березня 2015 року.

Головуючий суддя: /М.П. Коваль/

Суддя: /Ю.В. Яковлев/

Суддя: /Н.В. Вербицька/