Справа № 2а-0770/1772/12
Суддя: Іваненко Я.Л.
Дата ухвалення: 2015-03-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"03" березня 2015 р. м. Київ К/800/65962/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - судді суддів:Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Чопської митниці, Міністерства доходів і зборів України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за касаційною скаргою Чопської митниці на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року,

в с т а н о в и л а :

У червні 2012 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Чопської митниці, Міністерства доходів і зборів України, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ Державної митної служби України за №106-к від 25 січня 2012 року в частині припинення перебування на державній службі в митних органах ОСОБА_4; поновити з моменту припинення перебування на державній службі в митних органах ОСОБА_4 на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №3 (Малий Березний) митного поста «Ужгород» Чопської митниці; зобов'язати Чопську митницю виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 04 травня 2012 року.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2012 року адміністративний позов задоволено. Скасовано наказ Державної митної служби України №106-к від 25 січня 2012 року в частині припинення перебування на державній службі в митних органах ОСОБА_4 Поновлено позивача на державній службі в митних органах на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №3 (Малий Березний) митного поста «Ужгород» Чопської митниці з 04 травня 2012 року. Стягнуто з Чопської митниці на користь ОСОБА_4 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу за період з 04 травня 2012 року по 25 грудня 2012 року. Постанову в частині поновлення позивача на роботі на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №3 (Малий Березний) митного поста «Ужгород» Чопської митниці та стягнення суми середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року постанову суду першої інстанції змінено. Абзац 4 резолютивної частини постанови викладено в наступній редакції: «Стягнути з Чопської митниці Міністерства доходів і зборів України на користь ОСОБА_4 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу за період з 04 травня 2012 року по 25 грудня 2012 року в розмірі 8 424,05 грн.». В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

У касаційній скарзі Чопська митниця, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для вирішення питання про примирення сторін.

Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Згідно статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції вказаним вимогам частково не відповідає.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 у період з 17 грудня 1997 року по 04 травня 2012 року проходив службу в митних органах та на час припинення перебування на державній службі (звільнення) перебував на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №3 (Малий Березний) митного поста «Ужгород» Чопської митниці.

Наказом Державної митної служби України № 106-к від 25 січня 2012 року «Про припинення перебування на державній службі» за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» після закінчення тимчасової непрацездатності припинено перебування позивача на державній службі в митних органах.

Підставою для прийняття вищевказаного наказу став акт службового розслідування від 20 січня 2012 року, в якому встановлено неналежне виконання позивачем службових обов'язків, визначених посадовою інструкцією головного інспектора відділу митного оформлення № 3 (Малий Березний) митного поста «Ужгород», затвердженою начальником Чопської митниці 28 лютого 2011 року.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, припиняючи перебування позивача на державній службі в митних органах за порушення Присяги державного службовця, в оскарженому наказі не мотивував необхідності припинення перебування позивача на державній службі в митних органах поза межами дисциплінарної відповідальності, передбаченої Дисциплінарним статутом.

Відповідно до статті 413 Митного кодексу України посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.

Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 вказаного Закону: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до частини 1 статті 14 Закону України «Про державну службу» за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Відповідно до частини 2 статті 9 Закону України «Про державну службу» регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.

Згідно зі статтею 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом України «Про державну службу».

Відповідно до частини 2 статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.

В абзаці першому преамбули Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 6 вересня 2005 року № 2805-IV, зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог вищевказаного Закону.

Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.

Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція), пунктом 1.1 якої визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.

Згідно з абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.

За пунктом 1.4 Інструкції з'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу», Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу.

Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону України «Про державну службу», свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 вказаного Закону, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 вказаного Закону визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону України «Про державну службу» можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який входить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано.

Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, в наказі Державної митної служби України № 106-к від 25 січня 2012 року «Про припинення перебування на державній службі» не вказано в чому полягає порушення ОСОБА_4 Присяги державного службовця. При цьому неможливість застосування щодо позивача положень Дисциплінарного статуту митної служби України відповідачем не мотивовано.

Оскільки у спірних правовідносинах відповідачі безпідставно кваліфікували порушення позивачем службової дисципліни як порушення Присяги, чим позбавили права на належний захист своїх законних прав та інтересів, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про протиправність наказу про припинення перебування позивача на державній службі.

Зазначені висновки ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та відповідають правовій позиції Верховного Суду України, висловленій у справах цієї категорії, зокрема, у постановах Верховного Суду України від 21 травня 2013 року у справі № 21-403а12, від 04 червня 2013 року у справі № 21-167а13 та від 24 червня 2014 року у справі № 21-107а14.

Змінюючи частково постанову суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що судом першої інстанції в порушення вимог статей 159, 162 Кодексу адміністративного судочинства України не вказано розміру середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу, який слід стягнути з відповідача. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що сума стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу складає 8424,05 грн.

Проте, колегія суддів Вищого адміністративного суду України такі висновки суду апеляційної інстанції вважає передчасними, виходячи з наступного.

Здійснюючи розрахунок суми компенсації за час вимушеного прогулу апеляційний суд зазначив, що згідно довідки Чопської митниці від 25 грудня 2012 року №01/15-648 середньомісячна заробітна плата позивача складає 1094 грн., у зв'язку з чим середньомісячний заробіток ОСОБА_4 за час вимушеного прогулу становить 8424,05 грн.

Проте, у випадках стягнення на користь працівника середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні заробіток визначається за загальними правилами обчислення середнього заробітку, передбаченими Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100 (далі - Порядок).

Згідно абзацу 3 пункту 2 Порядку, середньомісячна заробітна плата за час вимушеного прогулу працівника обчислюється виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана виплата, тобто, що передують дню звільнення працівника з роботи.

Пунктом 5 Порядку встановлено, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника, яка згідно пункту 8 цього Порядку визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством - календарних днів за цей період.

Після визначення середньоденної заробітної плати як розрахункової величини для нарахування виплат працівнику, здійснюється нарахування загальної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (абз. 2 пункту 8 Порядку).

Таким чином, за змістом наведених норм при визначенні суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу з'ясуванню підлягають середньомісячна заробітна плата за місяць та за робочий день, а також кількість таких робочих днів помножених на визначену суму.

Однак, судом апеляційної інстанції зроблено розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу без врахування вимог, визначених Порядком.

Крім того, при здійсненні розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу судом апеляційної інстанції залишилось нез'ясованим питання працевлаштування позивача після звільнення з Чопської митниці, що безпосередньо впливає на розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу відповідно до Порядку.

Не встановлення в судовому процесі зазначених вище обставин як таких, що мають суттєве значення у справі, призвело до передчасних та необґрунтованих належним чином висновків щодо прав і обов'язків сторін у даному спорі.

Згідно частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, оскільки судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, зокрема статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, судове рішення суду апеляційної інстанції в частині вирішення позовних вимог про стягнення з Чопської митниці на користь ОСОБА_4 середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягає скасуванню з направленням справи в цій частині на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Під час нового судового розгляду справи суду апеляційної інстанції необхідно врахувати викладене, повно та об'єктивно дослідити обставини справи, дати їм належну юридичну оцінку, в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та ухвалити законне і обґрунтоване рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Чопської митниці задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року в частині стягнення з Чопської митниці на користь ОСОБА_4 середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

В решті постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.

Головуючий: Я.Л. Іваненко

Судді: М.І. Мойсюк

В.В. Тракало