Справа № 21-570а14
Суддя: Кривенко В.В.
Дата ухвалення: 2015-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Кривенка В.В.,
суддів:Барбари В.П., Берднік І.С., Гриціва М.І., Гуля В.С., Гусака М.Б., Ємця А.А., Жайворонок Т.Є., Колесника П.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Потильчака О.І., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О., Шицького І.Б.,

при секретарі судового засідання Демченко Т.І.,

за участю представників: державного підприємства (далі - ДП) «Вовчанське лісове господарство» - Шкурупія Ю.О., Генеральної прокуратури України - Чубенка В.В., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Віст» до управління Державного комітету України із земельних ресурсів у Вовчанському районі Харківської області (замінено на правонаступника - відділ Державного агентства земельних ресурсів України у Вовчанському районі Харківської області; далі - Управління), треті особи: ТОВ «Синтез Блеск», ТОВ «Телесенс» (правонаступник - ТОВ «Телесенс КСЦЛ Україна» ЛТД»), ДП «Вовчанське лісове господарство», за участю Харківської міжрайонної прокуратури з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері, про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и л а:

ТОВ «Віст» звернулося до суду з позовом до Управління, у якому просило зобов'язати відповідача розглянути заяви ТОВ «Телесенс» і ТОВ «Синтез Блеск» щодо визначення кадастрових номерів земельних ділянок на підставі виготовленої ТОВ «Віст» технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів та території Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області, з відображенням відомостей, що земельні ділянки відносяться до земель рекреаційного призначення та надані для використання у рекреаційних цілях ТОВ «Синтез Блеск» - площею 8,33 га згідно з договором оренди від 19 серпня 2002 року № 2821 серії ВАА № 849371 і ТОВ «Телесенс» - площею 0,67 га згідно з договором оренди від 2 серпня 2002 року № 2641 серії ВАА № 849367.

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 31 липня 2012 року позовні вимоги ТОВ «Віст» задовольнив у повному обсязі.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 22 жовтня 2013 року постанову суду першої інстанції скасував і прийняв нову, якою в задоволенні позову відмовив.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 10 липня 2014 року касаційну скаргу ТОВ «Віст» задовольнив: постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2013 року скасував, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 липня 2012 року залишив у силі.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги з посиланням на статті 125, 126 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЗК), пункт 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЛК), дійшов висновку, що на час відведення зазначених земельних ділянок ТОВ «Синтез Блеск» і ТОВ «Телесенс» право постійного користування землею ДП «Вовчанське лісове господарство» не було посвідчено державним актом або іншим документом, що підтверджує це право на раніше надані землі. У зв'язку з тим, що вказані земельні ділянки не були надані в постійне користування ДП «Вовчанське лісове господарство» для потреб лісового господарства, підстав для неможливості їх використання у рекреаційних цілях немає.

Крім того, цей суд зазначив, що виходячи з аналізу статей 51, 55, 57 ЗК та враховуючи, що на час відведення ТОВ «Синтез Блеск» і ТОВ «Телесенс» вказані земельні ділянки не перебували у постійному користуванні ДП «Вовчанське лісове господарство» для потреб лісового господарства, підстав для неможливості їх використання в рекреаційних цілях немає виходячи з мети їх використання, зазначеної з договорах оренди, - «для використання в рекреаційних цілях».

Суд також зазначив, що вказана мета використання земельних ділянок - «для використання в рекреаційних цілях» - повністю узгоджується зі статтею 51 ЗК.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що права ТОВ «Віст» у спірних відносинах жодним чином не порушені, а тому підстав для його звернення з позовом про зобов'язання Управління розглянути заяви ТОВ «Синтез Блеск» і ТОВ «Телесенс» про визначення кадастрових номерів земельних ділянок немає.

Апеляційний суд зазначив, що з огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази відповідач, відмовляючи у визначенні кадастрових номерів спірних земельних ділянок за заявами ТОВ «Синтез Блеск» і ТОВ «Телесенс» на підставі наданої останніми технічної документації із землеустрою, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Тимчасовим порядком присвоєння кадастрового номера земельній ділянці, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2010 року № 749, з дотриманням вимог, встановлених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Разом з тим суд апеляційної інстанції вважає, що позовні вимоги ТОВ «Віст» про зобов'язання відповідача фактично повторно розглянути заяви ТОВ «Синтез Блеск» і ТОВ «Телесенс» щодо визначення кадастрових номерів земельних ділянок на підставі виготовленої першим технічної документації із землеустрою без визнання протиправними дій відповідача не є належним способом захисту прав у спірних відносинах.

Касаційний суд, погодившись із висновком суду першої інстанції та посилаючись на положення статей 125, 126 ЗК (у редакції від 25 жовтня 2001 року), зазначив, що на час відведення ТОВ «Синтез Блеск» і ТОВ «Телесенс» земельних ділянок площею 8,33 га та 0,67 га відповідно на території Старосалтівської селищної ради право постійного користування землею ДП «Вовчанське лісове господарство» не було посвідчено державним актом або іншим документом, що підтверджує це право на раніше надані землі. У зв'язку з тим, що вказані земельні ділянки не були надані в постійне користування ДП «Вовчанське лісове господарство» для потреб лісового господарства, підстав для неможливості їх використання в рекреаційних цілях немає.

Не погоджуючись з ухвалою суду касаційної інстанції, заступник Генерального прокурора України звернувся із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування касаційними судами статей 125, 126 ЗК, пункту 5 Прикінцевих положень ЛК.

На обґрунтування заяви додано копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 13 серпня 2013 року, 25 вересня 2014 року та копію постанови Вищого господарського суду України від 2 квітня 2013 року. У наведених рішеннях, на думку заявника, касаційні суди по-іншому, ніж в оскаржуваній ухвалі, застосували норми матеріального права.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 13 серпня 2013 року цей суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відсутність у позивача державного акта на земельну ділянку не позбавляє його права постійного користування спірною лісовою земельною ділянкою у зв'язку з тим, що це право підтверджено наявними планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування. Посилаючись на положення пункту 5 Прикінцевих положень ЛК, касаційний суд дійшов висновку, що до документів, які посвідчують право користування лісовою земельною ділянкою, належить земельно-кадастрова документація, зокрема планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.

В ухвалі від 25 вересня 2014 року Вищий адміністративний суд України погодився з висновками судів попередніх інстанцій, які зазначили, що оскільки земельні ділянки відповідачів розміром 365 га знаходяться у планово-картографічній документації земель, якими постійно користується КДЛО «Київліс», то до вилучення цих ділянок із використанням цієї організації Обухівська районна державна адміністрація Київської області позбавлена права приймати відповідні рішення за заявами позивачів.

У постанові Вищого господарського суду України від 2 квітня 2013 року міститься висновок про те, що позивач (ДП «Куп'янське лісове господарство») є постійним лісокористувачем спірної земельної ділянки і має право вимоги способом усунення перешкод у користуванні нею саме до відповідача, який не демонтував повністю рухоме майно, що використовував і обліковував.

Аналіз наведених рішень судів касаційних інстанцій дає підстави вважати, що вони неоднаково застосували одні й ті самі норми матеріального права, а саме положення пункту 5 Прикінцевих положень ЛК.

Верховний Суд України вирішував питання про усунення розбіжностей у застосуванні зазначеної норми права і в постанові від 24 грудня 2014 року у справі № 6цс14 дійшов такого правового висновку.

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі землі лісогосподарського призначення (стаття 19 ЗК).

Згідно з частинами першою, другою та четвертою статті 20 ЗК (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (стаття 21 ЗК).

Згідно зі статтею 55 ЗК до земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства. До земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті: зеленими насадженнями у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремими деревами і групами дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках.

Відповідно до статей 56, 57 ЗК землі лісогосподарського призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісогосподарського призначення загальною площею до 5 га у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Громадяни і юридичні особи в установленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення. Земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства. Порядок використання земель лісогосподарського призначення визначається законом.

Таким чином, землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства, належать до земель лісогосподарського призначення, на які поширюється особливий режим щодо використання, надання в користування та передачі у власність.

При цьому за статтею 3 ЗК земельні відносини, що виникають при використанні лісів, регулюються також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать ЗК.

Водночас у частині другій статті 5 ЛК передбачено, що правовий режим земель лісогосподарського призначення визначається нормами земельного законодавства. Відтак застосування норм земельного та лісового законодавства при визначенні правового режиму земель лісогосподарського призначення має базуватися на пріоритетності норм земельного законодавства перед нормами лісового законодавства, а не навпаки.

Оскільки земельна ділянка й права на неї на землях лісогосподарського призначення є об'єктом земельних правовідносин, то суб'єктний склад і зміст таких правовідносин мають визначатися згідно з нормами земельного законодавства в поєднанні з нормами лісового законодавства в частині використання та охорони лісового фонду.

Основною рисою земель лісогосподарського призначення є призначення цих земель саме для ведення лісового господарства, що за змістом статті 63 ЛК полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів.

Використанню лісогосподарських земель за їх цільовим призначенням законодавство надає пріоритет: складовою охорони земель є захист лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб (пункт «б» частини першої статті 164 ЗК).

Отже, однією з основних особливостей правового режиму земель лісогосподарського призначення є нерозривний зв'язок їх використання із лісокористуванням.

Планування використання земель лісогосподарського призначення здійснюється головним чином у формі лісовпорядкування, яке, зокрема, передбачає складання проектів організації і розвитку лісового господарства та здійснення авторського нагляду за їх виконанням (пункт 13 статті 46 ЛК).

Паралельно із земельним кадастром здійснюється облік лісів та ведеться органами лісового господарства державний лісовий кадастр на основі державного земельного кадастру (частина друга статті 49 ЛК). Державний лісовий кадастр включає: облік якісного і кількісного стану лісового фонду України; поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій; грошову оцінку лісів (у необхідних випадках); інші показники (стаття 51 ЛК).

Згідно зі статтею 7 ЛК ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу.

Відповідно до статті 8 ЛК у державній власності перебувають усі ліси України, крім лісів, що перебувають у комунальній або приватній власності. Право державної власності на ліси набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій згідно із законом.

За статтею 13 ЗК до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Передача у власність, надання в постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок площею більш як 1 га, що перебувають у державній власності, належить до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері лісових відносин (стаття 27 ЛК).

Згідно із частиною другою статті 149 ЗК вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.

Відповідно до частини дев'ятої статті 149 ЗК Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та суб'єктів господарювання залізничного транспорту загального користування у зв'язку з їх реорганізацією шляхом злиття під час утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування відповідно до Закону України від 23 лютого 2012 року № 4442-VI «Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування», крім випадків, визначених частинами п'ятою-восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.

За статтею 48 ЛК в матеріалах лісовпорядкування дається якісна і кількісна характеристика кожної лісової ділянки, комплексна оцінка ведення лісового господарства, що є основою для розроблення на засадах сталого розвитку проекту організації та розвитку лісового господарства відповідного об'єкта лісовпорядкування. Проект організації та розвитку лісового господарства передбачає екологічно обґрунтоване ведення лісового господарства і розробляється відповідно до нормативно-правових актів, що регулюють організацію лісовпорядкування. У проекті організації та розвитку лісового господарства визначаються і обґрунтовуються основні напрями організації і розвитку лісового господарства об'єкта лісовпорядкування з урахуванням стану та перспектив економічного і соціального розвитку регіону. Матеріали лісовпорядкування затверджуються в установленому порядку органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства за погодженням відповідно з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Затверджені матеріали лісовпорядкування є обов'язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів.

Згідно з нормами статей 181-184, 202-204 ЗК, законів України від 7 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» та від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» дані державного земельного кадастру - це документальне підтвердження відомостей про правовий режим земель, їх цільове призначення, їх розподіл серед власників землі і землекористувачів за категоріями земель, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, які ґрунтуються на підставі землевпорядної документації.

Згідно з пунктом 5 Прикінцевих положень ЛК до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.

Планово-картографічні матеріали лісовпорядкування складаються на підставі натурних лісовпорядних робіт та камерального дешифрування аерознімків, містять детальну характеристику лісу. Перелік планово-картографічних лісовпорядкувальних матеріалів, методи їх створення, масштаби, вимоги до змісту та оформлення, якості виготовлення тощо регламентуються галузевими нормативними документами. Зокрема, за змістом пункту 1.1 Інструкції про порядок створення і розмноження лісових карт, затвердженої Державним комітетом СРСР по лісовому господарству 11 грудня 1986 року, планшети лісовпорядкувальні належать до планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування.

Отже, системний аналіз наведених норм законодавства дозволяє дійти висновку про те, що при вирішенні питання щодо перебування земельної лісової ділянки в користуванні державного лісогосподарського підприємства необхідно враховувати положення пункту 5 Прикінцевих положень ЛК.

Крім того, слід зазначити, що відповідно до положень статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Оскільки судове рішення Вищого адміністративного суду України у справі, що розглядається, не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, його слід скасувати з направленням справи на новий касаційний розгляд.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 10 липня 2014 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий В.В. Кривенко
Судді: В.П. БарбараІ.С. Берднік
М.І. ГрицівВ.С. Гуль
М.Б. Гусак А.А. Ємець
Т.Є. Жайворонок П.І. Колесник
О.А. Коротких О.В. Кривенда
В.Л. Маринченко О.І. Потильчак
О.Б. Прокопенко І.Л. Самсін
О.О. ТерлецькийІ.Б. Шицький