Справа № 2а/0270/5929/12
Суддя: Розваляєва Т.С.
Дата ухвалення: 2015-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"24" лютого 2015 р. м. Київ К/800/6546/14

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),
суддівМаслія В. І.,
Черпіцької Л. Т.,
секретаря судового засідання Гулової О. І.,

за участю: представників відповідача - Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області - Заверухи В. О., Малашиної Ю. Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області та Служби автомобільних доріг у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року у справі за позовом Служби автомобільних доріг у Вінницькій області до Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області, Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, треті особи: Приватне акціонерне товариство "Вінницьке містобудівельне управління № 4", Вінницькій відділ комплексного проектування об'єктів дорожнього господарства "Укрдніпродор" про визнання дій протиправними та скасування пунктів вимоги,

встановив:

Служба автомобільних доріг у Вінницькій області звернулась з позовом до Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області, Державної фінансової інспекції у Вінницькій області про визнання дій протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 та 14 вимоги ДФІ в Хмельницькій області «Про усунення порушень виявлених ревізією» № 22-05-03-14/4321 від 17 грудня 2012 року.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року, позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовані пункти 9 та 14 вимоги Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області "Про усунення порушень виявлених ревізією" № 22-05-03-14/4921 від 17 грудня 2012 року; в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач та відповідач - Державна фінансова інспекція в Хмельницькій області звернулися з касаційними скаргами.

Зокрема: Державна фінансова інспекція в Хмельницькій області просить скасувати рішення судів в частині задоволення позову та прийняти нове рішення про відмову в його задоволенні позову; Служба автомобільних доріг у Вінницькій області просить скасувати судові рішення в частині відмови у визнанні протиправними та скасування пунктів 2, 3, 6, 7 вимоги "Про усунення порушень виявлених ревізією" Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області від 17 грудня 2012 року та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в цій частині.

Заслухавши доповідача, пояснення представників відповідача, перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарги підлягають задоволенню частково.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що з 03 серпня 2012 року по 26 серпня 2012 року Державна фінансова інспекція у Вінницькій області провела ревізію питань фінансового-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Вінницькій області за період з 01 серпня 2011 року по 01 серпня 2012 року.

З метою підвищення результативності проведення ревізії листом першого заступника ДФІ України № 06-18/1251 від 30 серпня 2012 року ДФІ у Хмельницькій області доручено забезпечити проведення ревізії Служби автомобільних доріг у Вінницькій області з 04 вересня 2012 року.

За результатами вказаної ревізії Державною фінансовою інспекцією у Вінницькій області складено акт ревізії фінансового-господарської діяльності позивача за період з 01 серпня 2011 року по 01 серпня 2012 року № 06-15/24 від 12 листопада 2012 року.

17 грудня 2012 року ДФІ в Хмельницькій області пред'явлено вимогу позивачу "Про усунення порушень, виявлених ревізією" № 22-05-03-14/4921, зокрема:

пункт 2: зобов'язано провести претензійно-позовну роботу з водіями щодо повернення зайво виплачених коштів, на загальну суму 21,6 тис. грн., провести перерахунок і відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів та повернути зайво сплачені кошти в сумі 7,9 тис. грн. (зарахувати в рахунок майбутніх платежів); в іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих грошових виплатах, кошти у сумі 2,6 грн. у порядку та розмірах, встановлених ст. ст. 133-136 КЗпП;

пункт 3: зобов'язано провести претензійно-позовну роботу з ОСОБА_6 щодо повернення зайво виплачених коштів, на загальну суму 7,4 тис. грн., провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів і повернути зайво сплачені кошти, в сумі 2,7 тис. грн.(зарахувати в рахунок майбутніх платежів); в іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих грошових виплатах, кошти у сумі 7,4 грн. у порядку та розмірах, встановлених ст. ст. 133-136 КЗпП;

пункт 4: відобразити в обліку дебіторську заборгованість по розрахунках з ПрАТ «Вінницьке МБУ № 4» за не виконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт), в сумі 29,6 тис. грн. (в т.ч. ПДВ). Стягнути з ПрАТ «Вінницьке МБУ № 4» кошти, в сумі 29,6 тис. грн., в тому числі, шляхом проведення претензійно-позовної роботи з ПрАТ «Вінницьке МБУ № 4» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт, на загальну суму 29,6 тис. грн.; в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст. ст. 130-136 КЗпП;

пункт 5: перерахувати в дохід державного бюджету зайво отримані кошти, в сумі 0,6 тис. грн.; в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст. ст. 130-136 КЗпП;

пункт 6: відобразити в обліку дебіторську заборгованість по розрахунках з ДП «Укрдіпродор» за не виконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт), в сумі 8,2 тис. грн. Стягнути з ДП «Укрдіпродор» кошти, в сумі 8,2 тис. грн., в тому числі, шляхом проведення претензійно-позовної роботи з ДП «Укрдіпродор» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт, на загальну суму 8,2 тис. грн.; в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому, ст. ст. 130-136 КЗпП.

пункту 7: повернути безоплатно передані у користування ДП «Вінницький облавтодор» автомобілі або оформити на них відповідний договір оренди; стягнути з осіб, винних у безоплатній передачі автомобілів, шкоду у порядку та розмірі, встановленому ст. ст. 133-136 КЗпП;

пункт 9: відкоригувати в обліку вартість основних засобів шляхом віднесення суми ПДВ з вартості основних засобів на зменшення цільового фінансування.

Окрім того, в пункті 14 вимоги зазначено, що ревізією встановлено недотримання позивачем ч. 3. ст. 179 Господарського кодексу, ч. 1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року № 996-ХІУ, п. 2.1 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року № 88, що полягало в отриманні коштів на своє утримання без відповідного документального підтвердження, у зв'язку з чим зобов'язано в подальшому дотримуватися вимог вказаних нормативних документів.

Не погоджуючись з вказаною вимогою, а саме: з п.п. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 та 14, - позивач звернувся до суду з позовом щодо їх скасування.

Суд першої інстанції, надавши оцінку фактам, виявленим відповідачем при проведенні перевірки позивача, дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо обґрунтованості позову в частині.

Колегія суддів вважає висновки судів передчасними.

Відповідно до ч. 1 і ч. 2 ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» (в редакції на час ухвалення судового рішення) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до ст. 2 Закону України Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Для підтвердження виявлених в ході операційного аудиту фактів порушення законодавства та належного їх документування контролюючий орган забезпечує проведення ревізії відповідно до Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550.

Пунктом 35 вказаного Порядку визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Відповідно до п. 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно із п. 49 Порядку у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Отже, встановивши, що державному підприємству завдано шкоду, управління ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Крім того, п. 50 Порядку встановлено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи служби вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи згідно із ст. 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Із змісту вказаних положень законодавства вбачається, що відповідач здійснює фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Відповідний контроль здійснюється шляхом проведення ревізії. У випадку встановлення порушень законодавства, відповідач має право пред'являти письмову вимогу про усунення виявленого ревізією порушення чинного законодавства.

Відшкодування збитків, завданих державі, тобто фактично захист права держави, порушеного діями об'єкта контролю, може відбуватись лише в порядку позовного провадження, під час якого суд перевіряє і оцінює всі обставини, необхідні для встановлення наявності підстав для стягнення збитків.

Таким чином, про виявлені під час ревізії збитків фінансова інспекція зобов'язана зазначити про це в акті перевірки, однак вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом зобов'язання сторони забезпечити стягнення чи повернення коштів.

За висновком колегії суддів, виявлені в ході ревізії збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому правильність обчислення їх розміру, як і наявність підстав для їх стягнення, перевіряє суд, який розглядає цей позов.

Розглядаючи справу і надаючи оцінку встановленим в ході ревізії фактам, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували зазначене вище.

Крім того, судами при попередньому розгляді справи не надана оцінка тому, що всупереч вищенаведеним приписам оскаржувані пункти вимоги не відповідають критерію визначеності, оскільки не містять вичерпної вказівки об'єкту контролю щодо конкретної дії, вчинення якої призведе до усунення виявлених порушень, натомість передбачає альтернативні шляхи відшкодування коштів, а саме: "провести претензійну-позовну роботу по поверненню коштів або в іншому випадку стягнути кошти з винних осіб".

Між тим, пункт 49 Порядку передбачає порядок пред'явлення цивільних позовів до винних працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі.

Так, згідно із ст. 130 КЗпП України працівники несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків.

При покладенні матеріальної відповідальності права і законні інтереси працівників гарантуються шляхом встановлення відповідальності тільки за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відповідальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Статтею 132 КЗпП України встановлено, що за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації при виконанні трудових обов'язків, працівники, з вини яких заподіяно шкоду, несуть матеріальну відповідальність у розмірі прямої дійсної шкоди, але не більше свого середнього місячного заробітку. Матеріальна відповідальність понад середній місячний заробіток допускається лише у випадках, зазначених у законодавстві

Відповідно до статей 133, 134 КЗпП України у відповідності з законодавством обмежену матеріальну відповідальність несуть: працівники - за зіпсуття або знищення через недбалість матеріалів, напівфабрикатів, виробів (продукції), в тому числі при їх виготовленні, - у розмірі заподіяної з їх вини шкоди, але не більше свого середнього місячного заробітку. В такому ж розмірі працівники несуть матеріальну відповідальність за зіпсуття або знищення через недбалість інструментів, вимірювальних приладів, спеціального одягу та інших предметів, виданих підприємством, установою, організацією працівникові в користування; керівники підприємств, установ, організацій та їх заступники, а також керівники структурних підрозділів на підприємствах, в установах, організаціях та їх заступники - у розмірі заподіяної з їх вини шкоди, але не більше свого середнього місячного заробітку, якщо шкоду підприємству, установі, організації заподіяно зайвими грошовими виплатами, неправильною постановкою обліку і зберігання матеріальних, грошових чи культурних цінностей, невжиттям необхідних заходів до запобігання простоям, випускові недоброякісної продукції, розкраданню, знищенню і зіпсуттю матеріальних, грошових чи культурних цінностей.

Відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли: 1) між працівником і підприємством, установою, організацією відповідно до статті 135 1 цього Кодексу укладено письмовий договір про взяття на себе працівником повної матеріальної відповідальності за незабезпечення цілості майна та інших цінностей, переданих йому для зберігання або для інших цілей; 2) майно та інші цінності були одержані працівником під звіт за разовою довіреністю або за іншими разовими документами; 3) шкоди завдано діями працівника, які мають ознаки діянь, переслідуваних у кримінальному порядку; 4) шкоди завдано працівником, який був у нетверезому стані; 5) шкоди завдано недостачею, умисним знищенням або умисним зіпсуттям матеріалів, напівфабрикатів, виробів (продукції), в тому числі при їх виготовленні, а також інструментів, вимірювальних приладів, спеціального одягу та інших предметів, виданих підприємством, установою, організацією працівникові в користування; 6) відповідно до законодавства на працівника покладено повну матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації при виконанні трудових обов'язків; 7) шкоди завдано не при виконанні трудових обов'язків; 8) службова особа винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу; 9) керівник підприємства, установи, організації всіх форм власності, винний у несвоєчасній виплаті заробітної плати понад один місяць, що призвело до виплати компенсацій за порушення строків її виплати, і за умови, що Державний бюджет України та місцеві бюджети, юридичні особи державної форми власності не мають заборгованості перед цим підприємством.

Таким чином, вказуючи на необхідність відшкодування шкоди з винних осіб в порядку статей 130-136 КЗпП України, інспекція не з'ясувала, а суди не надали оцінки тому, який вид відповідальності слід застосувати.

При цьому не враховано, що результат проведення претензійно-позовної роботи не може бути відомий заздалегідь, тобто вчинення таких дій не обов'язково призведе до усунення порушення.

Крім того, зміст оскаржуваних пунктів вимоги вказує на те, що в ньому відповідач зобов'язує позивача вчинити дії та утриматись від вчиненнях дій (відобразити в обліку дебіторську заборгованість, повернення майна). Між тим, покладаючи на інспекцію повноваження з контролю за станом і достовірністю бухгалтерського обліку, вищевказані приписи законодавства автоматично не надають йому можливості їх реалізації у будь-який спосіб, натомість містять конкретні обмеження з їх використання.

Разом з цим контролюючий орган не вказує на те, якою нормою закону (підзаконного акту) передбачено відновлення порушених вимог законодавства саме в такий спосіб.

Розглядаючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій на такі обставини увагу не звернули, не проаналізували вказані норми на предмет того, чи можливе їх застосування до спірних відносин.

Правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 31-89а14).

З врахуванням викладеного, судам при новому розгляді справи слід також дослідити, чи узгоджуються оскаржені позивачем пункти вимоги з приписами законодавства України.

Відповідно до ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційні скарги Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області та Служби автомобільних доріг у Вінницькій області задовольнити частково.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: