Справа № 2а-4865/12/2170
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2015-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2015 р.м.ОдесаСправа № 2а-4865/12/2170

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Хом'якова В.В.
Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Романішина В.Л., Скрипченка В.О.,

при секретарі Голбан К.В.,

за участю представника прокуратури Пашаєва Г.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Одесі апеляційну скаргу Заступника прокурора Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 січня 2013 року по справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Херсонської області до Каховської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

27.11.2012р. Заступник прокурора Херсонської області звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Каховської РДА Херсонської області №527 від 30.08.2012р. «Про надання дозволу громадській організації «Веселий пастушок» с.Федорівка на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду орієнтовною площею 300,00 га для сінокосіння і випасання худоби із земель державної власності».

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що спірне рішення видане з порушенням вимог чинного законодавства та підлягає скасуванню, оскільки згідно ч.2 ст.134 ЗК України, не підлягають продажу на конкурентних засадах земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі їх громадянам для ведення фермерського чи особистого селянського господарства, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння випасання худоби, городництва.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 23 січня 2013 року у задоволенні адміністративного позову заступника прокурора Херсонської області відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою суду 1-ї інстанції, заступник прокурора Херсонської області 06.02.2013р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваної постанови порушено норми матеріального і процесуального права та просив скасувати постанову Херсонського окружного адміністративного суду 23.01.2013р. та прийняти нову постанову, якою задовольнити його адміністративний позов в повному обсязі.

Заслухавши суддю - доповідача, виступ представника прокуратури в підтримку апеляційної скарги, та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

Розпорядженням голови Каховської районної державної адміністрації №527 від 30.08.2012р. надано дозвіл громадській організації "Веселий пастушок" с.Федорівка на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання договору оренди землі, орієнтовною площею 300,00 га для сінокосіння і випасання худоби із земель державної власності Розо-Люксембурзької сільської ради Каховського району Херсонської області.

Тобто, спірним відповідач своїм розпорядженням №527 надав дозвіл громадській організації «Веселий пастушок» с.Федорівка на розробку проекту землеустрою з подальшим укладанням із селищною радою договору оренди землі для сінокосіння та випасання худоби.

Проте, на думку прокурора, надавати в оренду ці земельні ділянки для сінокосіння та випасання худоби без проведення земельних торгів можливо лише тільки громадянам, а не громадським організаціям.

26.10.2012 року на вищевказане розпорядження Каховської РДА №527 від 30.08.2012р. на ім'я голови Херсонської ОДА прокурором Херсонської області було внесено протест №05/3-501, однак, останній, за результатами його розгляду, своїм листом від 12.11.2012р. вказаний протест прокурора відхилив.

Не погоджуючись з вищезазначеними діями та рішенням органу місцевого самоврядування, позивач оскаржив їх до суду.

Вирішуючи справу по суті та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості позовних вимог та відповідно, з правомірності дій та спірного рішення РДА.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до положень ст.ст.17,124 Земельного кодексу України, ст.4 Закону України «Про оренду землі», ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», до компетенції відповідача належить прийняття розпоряджень (рішень) щодо затвердження проектів землеустрою, надання земельних ділянок за межами населених пунктів з земель державної власності в оренду і у власність, а також вирішення інших питань використання землі.

Аналогічні положення містять і приписи ст.ст.123,151 ЗК України, згідно зі змісту яких, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (в разі зміни цільового призначення земельних ділянок, надання в користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі) та на підставі технічної документації і землеустрою (в разі надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі, без зміни її цільового призначення).

Як слідує зі ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», актами місцевих державних адміністрацій - є відповідні розпорядження їх голів.

А як видно з п.2 ч.1 ст.21 вказаного Закону України, до повноважень місцевих державних адміністрацій в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля відносяться зокрема, розпорядження землями державної власності відповідно до закону.

Відповідно до ст.41 цього ж Закону, голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Як вбачається з положень ст.1 Закону України «Про оренду землі» №161-XIV, «оренда землі» - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.

У відповідності ж до вимог ст.2 вказаного Закону, відносини, пов'язані з орендою землі, регулюються Земельним кодексом України, ЦК України, цим Законом, Законами України та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також договорами оренди землі.

Крім того, відповідно до приписів ст.13 Закону України «Про оренду землі», договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов'язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.

Але, при цьому, слід вказати, що згідно з ч.2 ст.125 ЗК України, право на оренду земельної ділянки виникає виключно лише після укладення договору оренди і його державної реєстрації, а ч.2 ст.126 цього ж Кодексу, передбачено, що право оренди землі оформляється договором, який реєструється відповідно до закону.

У відповідності до змісту ст.ст.18,20 Закону України «Про оренду землі», договір оренди землі набирає чинності після його державної реєстрації, яка проводиться у порядку, встановленому законом.

Як вбачається зі змісту положень ч.1 ст.124 ЗК України та вже зазначалося вище, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст.122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Згідо ж із ч.ч.2,3 цієї ж статті, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених ч.ч.2,3 ст.134 цього Кодексу. А передача ж в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним ч.ч.2,3 статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому ст.123 цього Кодексу.

В свою, чергу, необхідно зазначити, що земельні торги проводяться у формі аукціону (ст.135 ЗКУ), у земельних торгах можуть брати участь громадяни і юридичні особи, які сплатили реєстраційний та гарантійний внески і можуть бути покупцями відповідно до законодавства України.

Проте, в ст.134 ЗК України наведено перелік окремих випадків не застосування конкурентних засад при продажу або передачі в оренду землі тим категоріям землекористувачів, які не спроможні конкурувати, зокрема, це громадяни, державні, комунальні, релігійні організації, підприємства, установи і громадські організації у сфері культури і мистецтв, також без проведення конкурсу виділяються землі для конкретного цільового використання, зазвичай, не пов'язаного з комерційними цілями. Так, згідно з вимогами ч.ч.2,3 цієї ж ст.134, не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі їх громадянам для ведення фермерського чи особистого селянського господарства, садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, городництва. Земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених ст.ст.34,36,121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу.

Як встановлено судовою колегією з матеріалів справи, а саме з наявного в них Статуту та довідки з ЄДРПОУ, Громадська організація «Веселий пастушок» селища Федорівка є юридичною особою, неприбутковою громадською організацією, створена з метою задоволення та захисту членів організації в частині використання орендованих земель, виділених під пасовища та інших інтересів.

Відповідно до положень Закону України «Про об'єднання громадян» №2460-XII, об'єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Громадською організацією є об'єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.

Зі змісту приписів статті 34 ЗК України видно, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння та випасання худоби, а органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, в свою чергу, мають право створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.

Судами обох інстанцій встановлено, що в даному конкретному спорі громадяни вирішили реалізувати своє право на оренду земельної ділянки для випасання худоби не окремо кожний, а створивши об'єднання громадян-власників худоби. Це громадське об'єднання діє через уповноважену особу, яка в подальшому й буде укладати договір оренди на використання пасовищ із земель запасу чи резерву. При чому, укладання договору з громадською організацією є значно вигіднішим як для власників худоби, оскільки в такому випадку економляться грошові кошти для оплати проекту відведення, так і для орендодавця, оскільки замість декількох договорів укладається один, адміністрування якого вимагає значно менше зусиль зі сторони органу влади.

Так, підставами для визнання недійсним розпорядження Каховської РДА, як акту державного органу, є невідповідність його вимогам чинного законодавства або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Проте, на думку суду, прокурор, в даному випадку, не довів, що оскаржуване розпорядження РДА суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, або що воно є недоцільним, неекономним, неефективним за очікуваними чи фактичними результатами.

Посилання ж в позові лише тільки на порушення відповідачем вимог ч.2 ст.134 ЗК України, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, вважає необґрунтованим, оскільки надання спірної ділянки в оренду (а не її продаж) громадянам, які об'єднались в громадську організацію для отримання цієї земельної ділянки з метою випасання своєї худоби та сінокосіння, фактично не суперечить вказаній нормі Кодексу. Так, пасовища можуть використовуватись як громадянами окремо, так і громадянами, які створили об'єднання громадян-власників худоби, головне, що випасається саме худоба громадян, а не поголов'я, яке вирощується юридичною особою з метою одержання прибутку.

До того ж, з огляду на зміст ст.134 ЗК України, слід вказати, що в даному випадку законодавець передбачив цей випадок надання земельної ділянки без проведення конкурсу, виходячи з мети використання ділянки - для випасання худоби, оскільки ці громадяни-власники худоби як суб'єкти права на земельну ділянку є неконкурентоспроможними і держава дає таким чином їм підтримку, оскільки вирощування худоби, як напрямок тваринництва, завжди має державну підтримку, в тому числі, у вигляді дотацій та виділення бюджетних коштів.

При цьому, необхідно звернути увагу і на той факт, що аналочіна правова позиція з даного питання була висловлена і в роз'ясненні Державного комітету України по земельних ресурсах від 16.12.2005р. №14-20-ІІ/10867 (а.с.6).

Також, суд звертає увагу й на те, що спірне розпорядження голови Каховської РДА Херсонської області №527 від 30.08.2012р. надає лише дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання договору оренди, який, в свою чергу, до цього часу з ГО «Веселий пастушок» ще не укладено.

Таким чином, надання громадській організації дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є одним з проміжних етапів розгляду заяви юридичної особи про надання в оренду (одержання безоплатно у власність) земельної ділянки із земель державної або комунальної власності і, в свою чергу, не означає позитивного рішення про надання її у власність чи в оренду.

При цьому, як вбачається із змісту ст.123 ЗК України, розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також його експертиза мають на меті визначення меж земельної ділянки в натурі, а також зясування обставин, що можуть бути перешкодою для надання земельної такої ділянки громадянинуа або юридичній особі.

До того ж, ще слід зазначити, що з'ясування вказаних обставин є обов'язком органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, що передує прийняттю рішення про надання громадянам (юридичним особам) безоплатно у власність або в оренду земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.

Одночасно, суд ще раз наголошує на тому, що факт надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, отримання висновків від уповноважених органів державної влади щодо можливості передачі юридичній особі (громадянину) в оренду, у власність чи користування земельної ділянки, а також експертиза проекту з метою з'ясування обставин, що перешкоджають відчуженню земельної ділянки або визначають умови її використання, не можуть призвести до порушення прав держави, адже є обов'язковою складовою визначеної Земельним кодексом України процедури відчуження державою земельної ділянки чи передачі її у користування громадянам.

Слід вказати, що аналогічна позиція з цього питання була висловлена Верховним Судом України в постанові від 10.12.2013р.

Окрім того, необхідно зазначити й про те, що з 01.01.2013р. оскаржуване розпорядження Каховської РДА, яке є предметом спору, фактично вже втратило свою юридичну силу і не може спричиняти будь-які правові наслідки, а також порушувати інтереси держави, оскільки з зазначеної дати рішення щодо передачі землі у оренду громадському об'єднанню, згідно із змінами внесеними в ст.122 ЗК України Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06.09.2012р. №5245-VІ, приймає виключно центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи, а не відповідач. На час розгляду справи доказів того, що громадська організація розробило відповідну технічну документацію та подало її на затвердження відповідачу, а останній її затвердив, та уклав договір оренди, виділив земельну ділянку в натурі, немає. Отже, з 01.01.2013 року для отримання спірної земельної ділянки ГО "Веселий пастушок" повинна звертатись знову з аналогічною заявою у загальному порядку, але вже до територіального органу з питань земельних ресурсів.

Також, при розгляді даної справи по суті та прийнятті остаточного рішення, судова колегія вважає за необхідне ще врахувати наступне.

Так, як слідує зі змісту приписів ч.3 ст.140 та ч.1 ст.144 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Окрім того, у відповідності до змісту п.п.4,6 рішення Конституційного суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009р., ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування і вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому, вони не можуть бути скасовані чи змінені цим самим органом місцевого самоврядування після їх виконання.

При чому, такі акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними (нечинними) лише в судовому порядку (ч.10 ст.59 ЗУ від 21.05.1997р. №280/97-ВР).

Аналогічне положення закріплене і ч.1 ст.21 ЦК України, з якої також вбачається, що тільки суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії органу місцевого самоврядування, якщо цей акт суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Як встановлено судом 2-ї інстанції, спірне розпорядження голови Каховської РДА Херсонської області №527 від 30.08.2012р. про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання договору оренди на той час не суперечило актам цивільного законодавства і не порушувало ні чиї цивільні права або інтереси. При чому, будь-яких доказів зворотного прокуратурою області не представлено.

До того ж, згідно із приписами ст.ст.11,71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, у відповідності до ст.86 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.198 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.200 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову окружного суду - без змін.

Керуючись ст.ст.195,196,198,200,205,206,254 КАС України, апеляційний суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Херсонської області - залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 січня 2013 року - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Головуючий: Ю.В. Осіпов

Судді: В.Л. Романішин

В.О. Скрипченко