Справа № 2а-3265/11/2170
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2015-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"10" лютого 2015 р. м. Київ К/9991/74602/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.
Суддів -Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
при секретарі -Гуловій О.І.
за участю представника:ГПУ - Бараненко І.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргоюОСОБА_6
напостанову Одеського апеляційного адміністративного суду 25.10.2012р.
у справі№ 2-а-3265/11/2170
за позовом1. ОСОБА_6, 2. ОСОБА_7, 3. ОСОБА_8, 4. ОСОБА_9, 5. ОСОБА_10
доХерсонської обласної державної адміністрації
треті особи1. Голопристанська районна державна адміністрація, 2. ОСОБА_11, 3. ОСОБА_12, 4. ОСОБА_13
за участюПрокуратури Херсонської області
провизнання протиправним та скасування розпорядження

ВСТАНОВИЛА:

Позивачі звернулись до Херсонської обласної державної адміністрації з позовом, в якому просили визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 02 березня 2011 року № 103 «Про скасування розпоряджень голови Голопристанської райдержадміністрації Херсонської області від 02 червня 2009 року № 331 та від 14 вересня 2009 року № 527».

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідач неправомірно та безпідставно задовольнив протести прокурора, скасувавши розпорядження Голопристанської РДА, оскільки акти прокурорського реагування містять помилкові і незаконні висновки щодо порушення Голопристанською РДА вимог законодавства при виданні вищезазначених розпоряджень.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2011 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 02 березня 2011 року № 103 «Про скасування розпоряджень голови Голопристанської райдержадміністрації від 02 червня 2009 року № 331 та від 14 вересня 2009 року № 527».

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду 25.10.2012р. постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2011 року скасовано. Прийнято нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою Одеського апеляційного адміністративного суду 25.10.2012р. ОСОБА_6 звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, розпорядженнями голови Голопристанської РДА від 02 червня 2009 року № 331 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства «Дюни» та від 14 вересня 2009 року №527 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства «Дюни» для ведення індивідуального садівництва в садівничому товаристві «Дюни» на території Великокардашинської сільської ради.

На підставі зазначених розпоряджень передано позивачам та третім особам безоплатно у власність земельні ділянки для ведення індивідуального садівництва в садівничому товаристві «Дюни» на території Великокардашинської сільської ради та видано державні акти на право власності на земельні ділянки.

18 лютого 2011 року прокурором Херсонської області внесено протести за №07/4-103 та за №07/4-104, згідно з якими прокурор вимагав від Херсонської ОДА скасувати вищевикладені розпорядження Голопристанської РДА від 02 червня 2009 року за № 331 та від 14 вересня 2009 року за № 527 як такі, що прийняті у порушення вимог земельного законодавства України.

Протест обґрунтовувався тим, що спірні земельні ділянки знаходяться у прибережній захисній смузі, межі цих земельних ділянок в установленому законодавством порядку на місцевості не були визначені, тому позивачам необхідно було надавати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а не на розробку технічної документації.

Крім того, у своїх протестах прокурор зазначав, що розпорядженнями Голопристанської РДА від 02 червня 2009 року за № 331 та від 14 вересня 2009 року за № 527 порушені ст.ст. 35, 60, 61 Земельного кодексу України, в яких міститься вимога про необхідність виділяти земельні ділянки під прибережні захисні смуги навколо озер та інших водоймах з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон.

На виконання протесту прокурора Херсонська ОДА прийняла оспорюване розпорядження, яким скасувала розпорядження від 02 червня 2009 року № 331 «Про дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства «Дюни» та від 14 вересня 2009 року №527 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства «Дюни».

Не погоджуючись з даним розпорядженням від 02 червня 2009 року № 331 позивачі і звернулись з даним позовом.

Розглядаючи справу та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем, як суб'єктом владних повноважень та прокурором у процесі судового розгляду не доведено порушення Голопристанською РДА при винесенні спірних розпоряджень вимог чинного законодавства. Також, винесення головою Херсонської ОДА розпорядження про скасування розпорядження голови Голопристанської РДА, відповідно до протесту прокурора, не узгоджується із нормами Закону України «Про місцеві державні адміністрації», положеннями якого не передбачено існування такої підстави для скасування рішення нижчестоящого органу виконавчої влади, як протест прокурора.

Натомість суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанцій та відмовляючи в задоволенні позовних вимог вмотивував свої висновки тим, що в порушення ст. 20 Закону України «Про землеустрій» та Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженого 26 травня 2004 року постановою Кабінету Міністрів України № 677, позивачами не було отримано дозвіл на розробку та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а був лише отриманий дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою.

Однак колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, враховуючи наступне.

Статтею 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до вимог ст.ст. 6, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", на виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень одноособово видає розпорядження і несе за них відповідальність згідно із законодавством.

Згідно з ст. 43 зазначеного Закону акти місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду та в разі їх невідповідності вимогам чинного законодавства можуть бути скасовані Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Зміст наведених законодавчих норм дає підстави зробити висновок, що акти місцевих органів виконавчої влади можуть бути скасовані чи змінені органом виконавчої влади вищого рівня виключно у випадку невідповідності такого акту (рішення, розпорядження тощо) нормам чинного законодавства.

Водночас, така невідповідність має бути об'єктивно доведеною, а рішення суб'єкта владних повноважень щодо скасування незаконного акту підконтрольного органу має містити відомості щодо виявлених порушень з посиланням на конкретні норми закону.

Між тим, в оспорюваному за даним позовом розпорядженні голови Херсонської обласної державної адміністрації зазначено, що розпорядження про скасування винесено на підставі протесту, та не наведено жодних порушень законодавства України із посиланням на докази, не вказано мотивів, з яких виходив суб'єкт владних повноважень при прийнятті оскаржуваного розпорядження.

Отже, винесення головою Херсонської обласної державної адміністрації розпорядження про скасування розпорядження голови РДА відповідно до протесту прокурора не узгоджується із нормами Закону України "Про місцеві державні адміністрації", положеннями якого не передбачено існування такої підстави для скасування рішення нижчестоящого органу виконавчої влади як протест прокурора.

Крім того, відповідно до ст. 10-1 Закону України "Про прокуратуру", згідно частини першої якої, правові акти Уряду та інших органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, які суперечать Конституції та законам України, а також законам Автономної Республіки Крим, прийнятим в межах її компетенції, можуть бути опротестовані прокурором Автономної Республіки Крим. Згідно частини 2 вказаної статті, протест вноситься до того органу, який видав незаконний акт, а в разі відхилення протесту прокурор Автономної Республіки Крим або його заступники звертаються із заявою до Апеляційного суду Автономної Республіки Крим в порядку, передбаченому законодавством про скасування незаконного правового акта.

З наведеного слідує, що протест прокурора хоча і має бути розглянутий органом державної влади до якого він внесений, однак, не є безумовною підставою скасування органом виконавчої влади акту підзвітного та підконтрольного йому органу.

Крім того, судом апеляційної інстанції при розгляді справи не враховано, що скасовані розпорядження є актами індивідуальної дії, на підставі яких виникли відповідні права та обов'язки, у осіб є державні акти на право власності на земельні ділянки. Затверджені відповідними розпорядженнями голови районної державної адміністрації, на підставі яких передані громадянам у власність земельні ділянки та видано державні акти на право власності на земельні ділянки для ведення індивідуального садівництва відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України "Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами" та п. 12 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України, де чітко визначена послідовність та порядок приватизації земельних ділянок громадянами, які зацікавлені у приватизації земельної ділянки із земель державної власності та подають клопотання до відповідної районної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.

Пунктом 6 ст. 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства), а також вказані підставі згідно яких можлива відмова громадянам у реалізації їх прав на приватизацію.

На час прийняття оскаржуваного розпорядження у позивачів виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав і охоронюваних інтересів.

Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) встановлено, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на певній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення і скасування. Зі змісту ч.2 ст.144 Конституції України та ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності законам України визнаються незаконними у судовому порядку. Однак, Конституційним Судом вказано, що це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою змінити або скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності законам України). Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, змінювати їх у випадках, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних інтересів і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції стосовно того, що розпорядження районної державної адміністрації про надання земельної ділянки у власність за своєю правовою природою є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до правоконстатуючих актів, є виконаним в силу самого факту його прийняття, а тому є таким, що вичерпав свою дію одночасно з його прийняттям. Розпорядження про надання земельної ділянки у власність як адміністративний акт, що вичерпав свою дію, не може бути скасований чи змінений.

Крім того, ст. 140 Земельного кодексу України містить вичерпний перелік підстав припинення права власності на земельну ділянку.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Враховуючи наведене, судова колегія визнає обґрунтованими висновки суду першої інстанції і вважає, що рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону, було помилково скасовано судом апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_6 задовольнити.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду 25.10.2012р. скасувати, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2011 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: