Справа № 821/4054/14
Суддя: Милосердний М.М.
Дата ухвалення: 2015-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

17 лютого 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/4054/14

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.

Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого - Милосердного М.М.,

суддів - Бітова А.І. та Ступакової І.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2014 року по справі за адміністративним позовом Цюрупинської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А :

У жовтні 2014 року Цюрупинська районна державна лікарня ветеринарної медицини (далі - Лікарня) звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції (далі - Держфінінспекція) в Херсонській області про визнання протиправними та скасування Вимоги від 14 липня 2014 року №44-13/1493 щодо усунення порушень (далі - Вимога) та попередження про бюджетне правопорушення від 14 липня 2014 року №44-13/1499 (далі - Попередження).

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2014 року адміністративний позов задоволено частково. Суд визнав протиправним та скасував пункт 6 Вимоги Голопристанської міжрайонної Державної фінансової інспекції від 14 липня 2014 року, а також визнав протиправним та скасував Попередження від 14 липня 2014 року №44-13/1499.

Не погоджуючись з постановою суду, начальником Держфінінспекції в Херсонській області подана апеляційна скарга, в якій зазначається, що вказана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права в частині скасування п.6 Вимоги, судом не з'ясовані усі обставини, що мають значення у справі, тому постанова підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про залишення позовних вимог без задоволення.

Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до п.1.1.5 плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ України на І квартал 2014 р., на підставі направлень на проведення ревізії №52 від 24.03.2014 р. та №112 від 06.05.2014 р., державними фінансовими інспекторами Голопристанської МДФІ проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Цюрупинської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011 р. по 01.04.2014 р.

За наслідками ревізії складено акт №44-27/14 від 01.07.2014 р., в якому зафіксовані порушення: - п.1.2 Порядку складання фінансової та бюджетної звітності про виконання Зведеного бюджету України, Державного бюджету України і бюджетів АРК , міст Києва та Севастополя від 10.02.2011 р. №2 та ст. 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність" від 16.07.1999 р., яке полягає в зайвому нарахуванню та сплаті коштів на відрядження (добові) за загальну суму 30,00 грн., а саме на авансовий звіт від 19.12.2011 р. №57 відсутній наказ про відрядження. Внаслідок допущеного порушення у формі "Звіт про виконання спеціального фонду кошторису установи" за відповідні звітні періоди завищені касові та фактичні видатки за КТКВ 2802030 КЕКВ 1140 завищені на суму на суму 30,00 грн.;

- ч.4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п.23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою КМУ №228 від 28.02.2002 р., яке полягає в тому, що Лікарнею проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати (ветеринарні лікарі, лаборанти, ветеринарні санітари, які виконують роботу по проведенню лабораторних досліджень, приготування реактивів, робочих розчинів і т.д., за які надходять грошові кошти до спеціального фонду кошторису лікарні), склали на загальну суму 281611,93 грн. у т.ч. по КЕКВ 1111 (з 01.01.2013 р. КЕКВ 2111) - 206621,01 грн. та КЕКВ 1120 (з 01.01.2013 р. КЕКВ 2120) 74990,93 грн. та по рокам (2011 р.-67181,52 грн. у т.ч. по КЕКВ 1111-49289,45 грн. та КЕКВ 1120 - 17892,06 грн., 2012 р. - 87882,82 грн. по КЕКВ 1111-54486,65 грн. та КЕКВ 1120-23396,16 грн.; 2013 р. - 96248,70 грн., у т.ч. по КЕКВ 2111 - 70615,33 грн. та КЕКВ 2120 - 25633,37 грн.; за 1 квартал 2014 р. - 30298,89 грн., у т.ч. КЕКВ 2111 - 22229,56 грн., КЕКВ 2120 - 8069,33 грн.). Було спрямовано кошти спеціального фонду державного бюджету до загального фонду на покриття видатків у 2013 р. по КЕКВ 2240 "Оплата послуг (крім комунальних)" у сумі 17960,00 грн. на сплату кредиторської заборгованості, яка опубліковувалась на початок періоду по загальному фонду у сумі 17960,00 грн. на кінець 2012р. Таким чином, Цюрупинською райдержветлікарнею не було спрямовано коштів спеціального фонду державного бюджету на здійснення видатків з оплати праці до загального фонду відповідного бюджету;

- ч.1 ст.3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".

Так, в Лікарні орендується приміщення Управлінням ветеринарної медицини в Цюрупинському районі і згідно розрахунків до договорів відшкодовує Лікарні вартість спожитих комунальних послуг: електроенергії та газу. Однак, протягом періоду з 01.01.2011 р. по 01.04.2014 р. Цюрупинською лікарнею проведено покриття витрат сторонніх юридичних осіб (за спожитий газ, електроенергію) та не поновлено орендарями проведених Лікарнею касових та фактичних витрат по опаленню приміщень природним газом та освітлення в загальній сумі 14307,15 грн., у т.ч. по лабораторії - 9556,47 грн., по Управлінню - 4750,68 грн.

За наслідками ревізії на адресу відповідача надіслано, оскаржену у даній справі Вимогу, якою зобов'язано Цюрупинську лікарню усунути вказані порушення шляхом:

- відшкодувати зайві виплати на відрядження в сумі 30,00 грн. за рахунок винних осіб або за згодою одержувачів;

- вжити заходи щодо надходження від орендарів витрат за спожитий природний газ, електроенергію в сумі 14307,15 грн. У разі не надходження, провести претензійно-позовну роботу;

- провести відшкодування видатків по загальному фонду кошторису на утримання штатних одиниць лабораторій на ринках шляхом зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису на суму 251313,02 грн. із них: по КЕКВ 2111 - 184391,43 грн. та КЕКВ 2120 - 66921,50 грн. та за рахунок коштів спеціального фонду здійснити відновлення касових видатків по загальному фонду в межах кошторису установи на суму 30298,89 грн., з них: по КЕКВ 2111 - 22229,56 грн. та КЕКВ 2120 - 8069,33 грн.

Крім того, позивача зобов'язано у строк до 14 серпня 2014 року надати інформацію про вжиті заходи та виконання Вимоги. Також, Голопристанська міжрайонна Держфінінспекція винесла Попередження, що стало підставою звернення до суду.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції вважав, що контролюючим органом належним чином не обґрунтовано правомірність застосування до спірних відносин положень Наказу Державного комітету ветеринарної медицини України від 26.11.2010р. №524 та відповідність самого розрахунку цьому наказу з огляду на відсутність у матеріалах ревізії відомостей про реальні витрати часу працівників на здійснення досліджень за рахунок бюджету та за рахунок коштів замовників, а також на те, що затверджені наказом норми витрати часу на проведення досліджень не є єдиними та абсолютними величинами, від яких безпосередньо залежить визначення розміру заробітної плати працівників та джерела їх виплати - чи то загальний чи спеціальний фонд кошторису установи. Таким чином, суд вважав, що ДФІ в Херсонській області не доведено вчинення Цюрупинською лікарнею порушення ч.4 ст. 13 Бюджетного Кодексу України та п.23 Порядку складання розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ №228 від 28.02.2002 р., що стало підставою для скасування п. 6 Вимоги та Попередження.

Суд першої інстанції обґрунтовував свої висновки наступним, з чим також погоджується і колегія суддів.

Відповідно до п. 1 Положення про міські державні лікарні ветеринарної медицини, затвердженого наказом Державного комітету ветеринарної медицини України від 28 жовтня 1008 р. № 238, та п.1 Положення про Цюрупинську лікарню, затвердженого начальником управління ветеринарної медицини в Цюрупинському районі та зареєстрованого державним реєстратором Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області 26.11.2010р., Цюрупинська лікарня, відповідно до Закону України "Про ветеринарну медицину" є державною установою ветеринарної медицини та підпорядковується управлінню ветеринарної медицини в районі.

Згідно до п.4 зазначеного Положення основним завданням Цюрупинської лікарні є: охорона території району від занесення з території інших держав, регіонів, областей, районів або з карантинної зони збудників інфекційних хвороб тварин, а також недопущення їх розповсюдження за межі території району або карантинної зони; ветеринарне обслуговування суб'єктів господарювання всіх форм власності та фізичних осіб на відповідній території; реалізація заходів щодо додержання ветеринарно-санітарних вимог, установлених законодавством; профілактика, діагностика інфекційних, інвазійних і незаразних хвороб тварин і їх лікування; захист населення від хвороб, спільних для тварин і людей, тощо.

Структурним підрозділом Цюрупинської лікарні є Лабораторія ветеринарно-санітарної експертизи на ринку. Наказом Державного департаменту ветеринарної медицини № 16 від 15.04.2002р, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2002 року за № 404/6692 затверджено Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи на ринку (далі - Положення), відповідно до якого лабораторія здійснює обов'язковий державний ветеринарно-санітарний контроль за якістю та безпечністю усієї підконтрольної продукції, що реалізується, у т.ч. харчових продуктів тваринного походження, які призначаються для харчування людей та дотриманням ветеринарно-санітарних правил торгівлі на ринках. Пунктом 1.9 Положення визначені обов'язки завідувача лабораторії.

Відповідно до п.1.1. Положення - Державна лабораторія ветеринарно-санітарної експертизи на ринку (далі - лабораторія) функціонує на ринках (зоологічних ринках), ринкових комплексах усіх типів, торгівельних майданчиках тощо незалежно від форми власності (далі - ринок), де організовано продаж тварин, продукції тваринного і рослинного походження, кормів тваринного і рослинного походження, кормових добавок та ін. (далі - продукція) де є обов'язковим проведення ветеринарно-санітарної експертизи.

Функціонування ринку, на якому не організована ветеринарно-санітарна експертиза продукції, що є об'єктом державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, за відсутності лабораторії забороняється.

Згідно до ст.1 Закону України "Про ветеринарну медицину", державний ветеринарно-санітарний контроль - функції, що виконуються державними інспекторами ветеринарної медицини та/або уповноваженими лікарями ветеринарної медицини і полягають у постійному забезпеченні виконання встановлених чинним законодавством ветеринарно-санітарних заходів та технічних регламентів.

Пунктом 1.6 Положення передбачено, що у штат лабораторії входять лікарі ветеринарної медицини, фельдшери (лаборанти) ветеринарної медицини... Чисельність фахівців встановлюється залежно від кількості проведених експертиз продукції в середньому за робочий день, а також виходячи з обсягу робіт щодо здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за об'єктами, розташованими на території ринку.

Додатком 1 до п. 1.6 Положення встановлено орієнтовну кількість працівників лабораторії на ринку, в залежності від кількості умовних експертиз, проведених за один робочий день.

Крім лаборантів, кількість яких залежить від кількості умовних експертиз, проведених за один робочий день, до штату лабораторії на ринку мають входити: завідувач лабораторії, лікар ветеринарної медицини, технік-трихінелоскопіст, санітар ветмедицини.

Згідно посадових розписів до штату лабораторії Цюрупинської лікарні входять завідувач лабораторії, лікар ветсанекспертизи, лаборанти та ветсанітар. На вказаних осіб покладено виконання ряд функцій, передбачених їх посадовими інструкціями.

Відповідно до ст. 97 Закону України "Про ветеринарну медицину", якому і відповідає п.п.1. 23 Положення, фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності лабораторії здійснюються за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету.

Статтею 98 Закону України "Про ветеринарну медицину" визначено види послуг, що надаються державною службою ветеринарної медицини як за рахунок коштів заявників (власників тварин), так і за рахунок коштів Державного бюджету України згідно з переліком та у розмірах, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Перелік заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини та джерела їх фінансування затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15.08.1992 р. № 478 Про перелік протиепізоотичних, лікувальних, лабораторно-діагностичних, радіологічних та інших ветеринарно-санітарних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок відповідних бюджетних та інших коштів" (далі - Постанова № 478). В додатках 1, 2 та 3 до зазначеної постанови наведено перелік ветеринарно-санітарних та лабораторно-діагностичних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок коштів державного бюджету, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів.

Відповідно до Постанови №478, працівники Цюрупинської лікарні, відповідно до їх функціональних повноважень, зобов'язані проводити ветеринарно-санітарні та лабораторно-діагностичні заходи, джерелами фінансування яких законодавчо передбачено як кошти власників тварин і тваринницької продукції, так і кошти державного бюджету, що також відповідає нормам ст.97 Закону України "Про ветеринарну медицину", в редакції Закону України від 16.11.2006р. № 361-V.

Приписами статті 51 Бюджетного кодексу України передбачено, що основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень, є кошторис.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 затверджено Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ (далі - Порядок № 228),

Відповідно до п.1 Порядку №228, кошторис бюджетних установ має такі складові частини:

- загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

- спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Згідно п. 5 Порядку № 228 установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду.

Пунктом 19 Порядку №228 передбачено, що розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Відповідно до п. 23 Порядку № 228 видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства".

Отже, відповідно до норм Бюджетного кодексу та Порядку № 228 основним плановим документом бюджетної установи є кошторис, який складається з загального та спеціального фондів Державного бюджету. Бюджетні установи мають право провадити діяльність виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисами.

Порядком № 228 передбачено, що видатки спеціального фонду кошторису здійснюються бюджетною установою на проведення заходів, пов'язаних з виконанням її основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому зазначені нормативні документи не містять переліку видатків за кодами економічної класифікації, на які саме необхідно спрямовувати кошти, отримані до спеціального фонду.

Крім того, ч.4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою кабінету Міністрів України № 465 та ч.7 ст.8 Закону України "Про бухгалтерський фінансову звітність в Україні" №966 не передбачають обов'язку лікарні здійснювати виплату заробітної плати саме за рахунок спеціального фонду.

До того, відповідно ст.55 Бюджетного кодексу України, захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на: оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів, та ін.

Як встановлено судом першої інстанції, згідно показників кошторисів Цюрупинської лікарні на 2011, 2012 та 2013 роки та 2014 роки: - протягом 2011-2013 років, січня-лютого 2014 року за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні в основному на виплату заробітної плати, нарахування на неї, оплату комунальних послуг та капітальних видатків.

- протягом 2011-2013 років, січня-лютого 2014 року за рахунок коштів спеціального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні на виплату заробітної плати з нарахуваннями та на оплату комунальних послу (незабезпечені видатками загального фонду), а також видатків на заходи пов'язані з організацією діяльності лікарні, що відповідає вимогам ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України, та п.23 Порядку складання.

Отже, кошториси Цюрупинської лікарні на 2011-2013 роки , січня-лютого 2014 року по загальному та спеціальному фонду складено та затверджено в установленому порядку, видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату були передбачені затвердженими кошторисами, як по загальному так і по спеціальному фондах установи.

Ревізією не виявлено порушень щодо дотримання законодавства при складанні, розгляді і затвердженні кошторисів та при складанні штатних розписів на 2011-2014 роки.

Згідно з п.п.5, 8 ст.51 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів беруть зобов'язання та проводять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, все інше буде вважатися бюджетними правопорушеннями. Контроль за видатками Державного бюджету здійснюється казначейством, яке проводить платежі у разі наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку, відповідності напрямків витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню та наявності розпорядника бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Судом першої інстанції було встановлено, що витрачання бюджетних коштів позивачем, у тому числі і виплата заробітної плати завідувача та лаборанта лабораторії здійснювалось відповідно до бюджетних асигнувань, напрямків витрачання та наявності невикористаних бюджетних асигнувань, що підтверджується також актом ревізії, де вказано про відсутність порушень Порядку складання, розгляду та затвердження кошторисів витрат бюджетних асигнувань та штатних розписів.

Крім того, нарахування та виплата заробітної плати саме спеціалістам ветеринарної медицини здійснюється на підставі постанови Кабинету Міністрів України №1298, якою затверджені та визначені граничні розміри посадових окладів працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників за рахунок як загального який фінансується не у повному обсязі) так і за рахунок спеціального фондів державного бюджетів, тобто власних надходжень лікарні, а не на підставі ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України, як стверджує відповідач.

Відповідно до затверджених у встановленому порядку штатних розписів загального фонду Цюрупинської лікарні на 2011, 2012, 2013 та 2014 роки, заробітна плата завідувача, лікаря, лаборанта та ветсанітара лабораторії включена до загального фонду кошторису. До того ж, в Акті ревізії відсутні будь-які посилання на порушення позивачем порядку складання та затвердження і штатних розписів, відповідно до яких здійснювалося виплата заробітної плати лаборанту.

Крім того, контролюючим органом не тільки було завищено більш ніж в двічі витрати часу лаборантом на проведення ветеринарно-санітарних експертиз та в супереч норм, визначених розділом III Норм часу і чисельності працівників державних установ ветеринарної медицини на проведення забою тварин і переробку продукції, затверджених Наказом Державного комітету ветеринарної медицини України 26.11.2010 № 524, а й без жодного посилання на вимоги чинних нормативних актів пов'язує свій розрахунок з твердженням необхідності проведення виплати заробітної плати лаборанта саме зі спеціального фонду лікарні.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції про протиправність та скасування пункту 6 Вимоги, та як наслідок скасування Попередження про бюджетне правопорушення від 14.07.2014 р. №44-13/1499 є правильним.

Виходячи з вищезазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на вірно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні норм матеріального права.

За таких обставин, підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

Керуючись ст. ст. 195, 197, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, судова колегія,

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області - залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий: М.М. Милосердний

Судді: А.І. Бітов

І.Г.Ступакова