Справа № 821/4422/14
Суддя: Кравець О.О.
Дата ухвалення: 2015-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

18 лютого 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/4422/14

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді -Кравець О.О.
судді -Домусчі С.Д.
судді -Шеметенко Л.П.
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 10.12.2014 р. по справі за адміністративним позовом Високопільської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Високопільська районна державна лікарня ветеринарної медицини звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області та просила визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги №45-13/1116 від 11.08.2014 р. та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №45-13/1116 від 11.08.2014 р.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 13.11.2014 року позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №45-13/1116 від 11.08.2014 р. було залишено без розгляду.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2014 року позов був задоволений.

Не погоджуючись з постановою суду представник відповідача подав апеляційну скаргу, в якій вважає вказану постанову прийнятою з порушенням норм процесуального права, просив її скасувати та прийняти нову , якою у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Особи, що беруть участь у справі, про час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст.34 -39 КАС України, але до судового засідання не з'явилися , а тому суд відповідно до п.1, 2 ч.1 ст.197 КАС України розглядає справу в порядку письмового провадження.

Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст.4 Закону України № 2939-XII від 26.01.1993р. "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні"( в ред.,діючої на момент виникнення правовідносин) інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Згідно до п. 7 ст. 10 Закону України № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до ч.2 ст.15 Закону України № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Бюджетного кодексу України , якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) готує пропозиції про зменшення відповідного бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету). Кабінет Міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної місцевої ради) у двотижневий строк подає до Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради) у встановленому порядку пропозиції про зменшення відповідних бюджетних призначень Державного бюджету України (місцевого бюджету).

Згідно з п.4 ст.117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу:

зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу.

Зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та у разі необхідності з подальшим внесенням змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

Судом 1-ої інстанції було встановлено , що відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ України на І квартал 2014 р., на підставі направлення на проведення ревізії №46 від 31.03.2014 р., головним державним фінансовим інспектором Нововоронцовської МДФІ Бідниною І.О. проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності у Високопільській райдержветлікарні за період з 01.01.2011 р. по 01.03.2014 р.

За наслідками ревізії складено акт №45-27/44 від 07.07.2014 р., яким встановлено порушення ч.4 ст.13 Бюджетного Кодексу України, а саме , що Лікарнею проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати (лікарям, виконують платні послуги та за які надходять грошові кошти до спеціального фонду кошторису Лікарні), на загальну суму 26637,04 грн. та відповідно, перераховано до державних цільових фондів 9669,25 грн.

Внаслідок допущеного порушення, у формі "Звіт про виконання загального фонду кошторису установи" по КПКВ 2802030 завищено бюджетні асигнування за КЕКВ 2111 "Заробітна плата" в сумі 26637,04 грн. та відповідно за КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" - 9669,25 грн., що є порушенням вимог п.1.2, 1.3 Порядку складання фінансової звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженого наказом ДКУ від 25.05.2010 року № 164 , п.1.2, 1.3 Порядку складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.01.2012 року №44 та п.1 ст.3, п. 7 ст.8 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні". Вказане порушення призвело до втрат фінансових ресурсів на загальну суму 36306,29 грн.

Один примірник акту ревізії отримано відповідачем та підписано 10.07.2014 р. із запереченнями.

На підставі вказаного акту ревізії Нововоронцовською МДФІ Херсонської області було надано Високопільській райдержветлікарні вимогу про усунення порушень №45-13/1116 від 11.08.2014 р., а саме п.2 щодо усунення порушення бюджетного законодавства, виявленні в ході проведення ревізії наступним шляхом проведення зменшення бюджетних асигнувань загального фонду кошторису Лікарні за кодом програмної кваліфікації видатків 2802030 "Організація і регулювання діяльності установ в системі державної ветеринарної та фітосанітарної служби України" на суму 36306,29 грн., у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою в цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні бюджетні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму.

При цьому Лікарню зобов'язано надати інформацію про вжиті заходи та виконання вищезазначених вимог в строк до 15.09.2014 р.

Відповідно до п.1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ ,затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 ,кошторис бюджетних установ має такі складові частини:

- загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

- спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Згідно п.5 Порядку №228, установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду. Установи мають право брати бюджетні зобов'язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду.

Судом 1-ої інстанції було встановлено , що спеціальний фонд Високопільської районної державної лікарні ветеринарної медицини формується за рахунок надходжень коштів від надання платних послуг, пов'язаних з роботою по ветеринарному контролю.

Згідно п. 19 Порядку №228 розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Відповідно до п.23 Порядку № 228 видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Відповідно до ст.7 Бюджетного кодексу України, одним з основних принципів бюджетної системи є принцип цільового використання бюджетних коштів - тобто бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

Згідно з ст. 48 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу).

Згідно із ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи:

перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;

друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

У складі першої групи виділяються такі підгрупи:

підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;

підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності;

підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ;

підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

У складі другої групи виділяються такі підгрупи:

підгрупа 1 - благодійні внески, гранти та дарунки;

підгрупа 2 - кошти, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів, у тому числі заходів з відчуження для суспільних потреб земельних ділянок та розміщених на них інших об'єктів нерухомого майна, що перебувають у приватній власності фізичних або юридичних осіб;

підгрупа 3 - кошти, що отримують вищі та професійно-технічні навчальні заклади від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право.

Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу) на: покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи); організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи); утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи); ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи); господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи); організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи); виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).

Згідно ч.9 ст.51 Бюджетного Кодексу України , якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.

Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою.

У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов'язаннями із спеціального фонду бюджету.

Апеляційний суд погоджується із висновком суду 1-ої інстанції ,що бюджетні установи мають право провадити діяльність виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисами, які складається з загального та спеціального фондів Державного бюджету, видатки яких ,згідно із Порядком № 228 ,здійснюються бюджетною установою на проведення заходів, пов'язаних з виконанням її основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.При цьому зазначені нормативні документи не містять переліку видатків за кодами економічної класифікації, на які саме необхідно спрямовувати кошти, отримані до спеціального фонду.

Судом 1-ої інстанції було встановлено , що на протязі 2011-2014р.р. за рахунок коштів загального фонду передбачалось фінансування видатків на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату, а також на часткову оплату придбання товарів і послуг (предмети, матеріали, обладнання та інвентар; медикаменти та перев'язувальні матеріали; оплата послуг крім комунальних), витрат на відрядження, оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

В той же час, протягом 2011-2014р.р. за рахунок коштів спеціального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні на виплату заробітної плати з нарахуваннями та на оплату комунальних послу (незабезпечені видатками загального фонду), а також видатків на заходи пов'язані з організацією діяльності лікарні, що відповідає вимогам Бюджетного кодексу України та п.23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228.

Крім того, лікарнею було складено та затверджено в установленому порядку штатні розписи на відповідні роки, у яких передбачено посади лікарів, які утримуються за рахунок коштів загального фонду.

Ревізією не виявлено порушень щодо дотримання законодавства при складанні, розгляді і затвердженні кошторисів та при складанні штатних розписів на 2011-2014р.р., що підтверджується змістом акту ревізії від 07.07.2014р. №45-27/44.

Оплата праці працівників лікарні відбувається на підставі загального трудового законодавства: Законів України "Про державну службу", "Про оплату праці", Кодексу законів про працю України, постановами Кабінету Міністрів України від 30.08.2002р. №1298 "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери", від 11 грудня 1998 р. №1960 "Про умови оплати праці працівників підприємств, установ і організацій державної ветеринарної медицини" та інших нормативно-правових актів. Зокрема, вона складається з посадового окладу (тарифної ставки), надбавок і доплат.

За змістом Закону України "Про ветеринарну медицину", постанов Кабінету Міністрів України від 15.08.1992р. №478, від 28.12.2011р. №1348 та від 09.06.2011р. №641 працівники Високопільської районної державної лікарні ветеринарної медицини, відповідно до їх функціональних повноважень, зобов'язані проводити ветеринарно-санітарні та лабораторно-діагностичні заходи, джерелами фінансування яких законодавчо передбачено як кошти власників тварин і тваринницької продукції, так і кошти державного бюджету.

Відповідно до ст.244-2 КАС України , враховуючи правову позиції щодо застосування норм матеріального права вказану у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14) та від 13.05.2014 року (справа №21-89а14) , апеляційний суд вважає,що у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Але , апеляційний суд погоджується із висновком суду 1-ої інстанції ,щодо неправомірності п.2 вимоги ДФІ у Херсонській області ,так як позивач не має можливості планувати доходи від платних послуг, а відтак витрати спеціального фонду по кодам КЕКВ 1111 (2111) і 1120 не можуть бути ним сплановані, оскільки неможливо передбачити доходи від надання платних послуг у майбутніх періодах, факт вчинення Лікарнею порушення, не є доведеним , ДФІ у Херсонській області не надано будь-яких первинних документів, які б свідчили про те, що працівниками виконано роботи з надання платних послуг в конкретному об'ємі, за який до лікарні надійшли грошові кошти і на підставі яких обчислено суму заробітної плати, що повинна була, на думку ревізорів, виплачена за рахунок саме цих коштів, а не коштів загального фонду кошторису, крім того, чинним законодавством не передбачено такого заходу впливу до одержувача бюджетних коштів, як зобов'язання його зменшити бюджетні асигнування.

Апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції правильно застосовані норми матеріального та процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та дана правова оцінка, постановлене рішення суду першої інстанції викладена достатньо повно, висновки обґрунтовані з посиланням на конкретні норми законів України та відповідає чинному законодавству.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні позивачем фактичних обставин і норм матеріального права.

Згідно з ч.2 ст.200 КАС України (в редакції на момент вчинення процесуальної дії) не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 198 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Таким чином , апеляційний суд доходить до висновку, що не має підстав в межах доводів апеляційної скарги для скасування чи зміни постанови суду 1-ої інстанції .

Керуючись ч.1 ст. 195, ст.197, п.1 ч.1. ст.198, 200, п.1 ч.1 ст. 205,ст. 206,210, 211, 212 , ч. 5 ст. 254 КАС України, апеляційний суд

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 10.12.2014 р. - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі ,та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя Кравець О.О.

Суддя Домусчі С.Д.

Суддя Шеметенко Л.П.