Справа № 821/1866/13-а
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2015-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 лютого 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/1866/13-а

Категорія: 7.1 Головуючий в 1 інстанції: Горшков В.М.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Домусчі С.Д., Косцової І.П.

за участю секретаря - Скоріної Т.С.

за участю апелянта Чмир Г.І.;

представників позивача - Федосєєва С.П., Пашаєва Г.В., Вербовщука С.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Цюрупинської міської ради Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2014 року у справі за адміністративним позовом Прокурора Цюрупинського району Херсонської області в інтересах Держави до Цюрупинської міської ради Херсонської області про визнання дій протиправним та скасування рішення,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_5, -

В С Т А Н О В И В:

У травні 2013 року прокурор Цюрупинського району Херсонської області звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах Держави про визнання протиправним та скасування рішення сорок другої позачергової сесії Цюрупинської міської ради Херсонської області (надалі - Цюрупинська міськрада) VI скликання №719 від 03 квітня 2013 року «Про розгляд звернення».

В обґрунтування позову зазначено про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення вимог Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відходи» та «Про охорону земель», а також Земельного кодексу України.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2014 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі.

Суд, визнав протиправним та скасував рішення Цюрупинської міськради сорок другої позачергової сесії міської ради VІ скликання № 719 від 03 квітня 2013 року «Про розгляд звернення».

В апеляційній скарзі Цюрупинська міськрада ставить питання про скасування постанови суду першої інстанції, у зв'язку з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи та просить прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.

Так, апелянт зазначає, що оскаржуване рішення було прийняте з метою недопущення екологічної катастрофи, шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, задля стабілізації ситуації, яка склалася в сфері збирання, перевезення, зберігання, сортування, оброблення, утилізації, знешкодження та захоронення відходів.

З'ясувавши обставини справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню на наступних підставах.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Цюрупинською міською радою на сорок другій позачерговій сесії VI скликання 03 квітня 2013 року прийнято рішення «Про розгляд звернення» (а.с.8).

Відповідно до п.1 вказаного рішення, дозволено тимчасово МКП «Цюрупинськ-комунгосп» вивозити тверді побутові відходи на територію, що планується для розміщення сміттєпереробного заводу з сортувальною лінією, площадкою для тимчасового складування відходів, а саме на площадку для тимчасового складування відходів.

Зобов'язано МКП «Цюрупинськ-комунгосп», КП «ППВ» забезпечити сортування, зберігання та прибирання (видалення) твердих побутових відходів на території, що планується для розміщення сміттєпереробного заводу з сортувальною лінією, площадкою для тимчасового складування відходів, з подальшим видаленням залишків (п.2 спірного рішення).

Поряд із цим, після винесення оскаржуваного рішення, Державною екологічною інспекцією у Херсонській області на підставі проведеної позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земель та поводження з відходами на території Цюрупинської міської ради, складено акт, яким встановлено, що тверді побутові відходи вивозяться на несанкціоноване стихійне сміттєзвалище в межах населеного пункту м. Цюрупинськ на місці розміщення сміттєпереробного заводу з сортувальною лінією.

Під'їзні шляхи до несанкціонованого стихійного сміттєзвалища має ґрунтове покриття, прилегла територія до нього засмічена легкими фракціями відходів. Охорона сміттєзвалища відсутня.

Матеріали справи свідчать про те, що документи, що посвідчують право користування земельною ділянкою у МКП «Цюрупинськ - комунгосп» відсутні, місце розташування площадки для тимчасового складування відходів на вищевказаній земельній ділянці з Цюрупинським районним Управлінням Головного управління Держсанепідслужби у Херсонській області не погоджувалось (а.с.13-16).

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що Цюрупинською міською радою не вжито активних заходів щодо виконання повноважень, покладених на нею Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про відходи», що створює складну санітарно-епідеміологічну ситуацію в м. Цюрупинськ та погіршує екологічний стан навколишнього природного середовища.

Згідно із вимогами ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, приймаючи рішення невірно витлумачив закон, що підлягав застосуванню, а саме Закон України «Про прокуратуру» та не застосував до спірних правовідносин інші норми права, що підлягали застосуванню.

Так відповідно до п. 2 ст. 121 Конституції України, на прокуратуру України покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

З аналізу приписів Кодексу адміністративного судочинства України (пункт 4 частини другої статті 17, пункт 5 частини четвертої статті 50, стаття 104) вбачається, що суб'єкт владних повноважень має право на звернення з позовом до адміністративного суду у випадках, встановлених законом.

Так, частинами 1 та 2 ст. 60 КАС України передбачено, що у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) зазначено, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру», прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 цього Закону, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою, зокрема щодо скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом.

Подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.

Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10-ти днів.

Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день його розгляду прокурору, який вправі особисто взяти участь у засіданні цього органу.

У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:

1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;

2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;

3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-ти денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду.

Таким чином, прокурор може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадку, визначеному частиною п'ятою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

В інших випадках прокурор при зверненні до суду здійснює представницькі функції, а тому в позовній заяві повинен визначити підстави представництва у суді інтересів громадянина або держави, особу чи орган, які представляє.

Водночас статтею 36-1 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:

1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);

2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справ.

Обираючи форму представництва, передбачену частиною п'ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

Із матеріалів даної справи вбачається, що при поданні позову, прокурор керувався ст.36-1 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів апеляційного суду, проаналізувавши подану позовну заяву дійшла висновку, що прокурором в позові не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Крім того, зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор в даному випадку сам є позивачем, а дане процесуальне становище може бути їм використано лише у випадку звернення до суду в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Звертаючись же з позовами згідно ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру», прокурор має окреме процесуальне становище, позивачем же виступає уповноважений орган держави чи державне підприємство, у чиїх інтересах подає позов прокурор.

В Інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 11 вересня 2013 року № 1237/12/13-13 «Щодо застосування положень Закону України «Про прокуратуру» зазначено наступне.

Аналіз, абзацу другого частини другої статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України дозволяє дійти висновку, що відсутність у позовній заяві інформації про зміст порушення інтересів держави, наявності чи відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є недоліком позовної заяви та підставою для залишення такої позовної заяви без руху.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково зробив висновок про правове становище прокурора у даній справі і характер поданого їм позову.

Приписи частини 5 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» свідчать про те, що у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду.

Невнесення подання не виключає можливості звернення прокурора до суду.

На думку суду апеляційної інстанції для набуття прокурором права на внесення подання або його невнесення та для набуття права звернення його до суду, в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру», повинна бути проведена прокурорська перевірка, якою встановлені порушення законодавства.

Цей висновок суду підтверджується Наказом Генеральної прокуратури від 12 листопада 2012 року № 111 Про затвердження Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Розділом 7 цього Положення «Оформлення результатів перевірки», зокрема п.7.4. встановлено, що у разі виявлення порушень закону прокурором готуються проекти документів реагування відповідно до характеру виявлених порушень, зокрема:

1) подання;

2) постанова про ініціювання притягнення особи до адміністративної відповідальності;

3) протокол про адміністративне правопорушення;

4) позовна заява (заява), апеляційна скарга до суду у передбачених законом випадках.

У даному випадку прокурорська перевірка Цюрупинської міської ради за додержанням та застосуванням законодавства не проводилася, у зв'язку з чим, у прокурора не виникло право звертатися до суду з позовом про скасування рішення.

Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає зазначити, що невиконання прокурором вимог щодо обґрунтування у позові своїх представницьких функцій, є підставою для залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 155 КАС України, а саме позовна заява від позивача подана особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Особа, позовна заява якої залишена без розгляду, після усунення підстав, з яких заява була залишена без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.

Відповідно до вимог ст. 203 КАС України, постанова суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав встановлених ст.155 КАС України.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 203, 205, 206, 254 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Цюрупинської міської ради Херсонської області - задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2014 року - скасувати.

Адміністративний позов Прокурора Цюрупинського району Херсонської області до Цюрупинської міської ради Херсонської області про визнання дій протиправними та скасування рішення - залишити без розгляду.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з моменту виготовлення повного тексту судового рішення.

Доповідач - суддя І.О.Турецька

суддя С.Д. Домусчі

суддя І.П. Косцова

Повний текст ухвали складено 24.02.2015 року.