Справа № 822/3171/13-а
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2015-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" лютого 2015 р. м. Київ К/800/58293/13

К/800/59915/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційними скаргами Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області та Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року у справі №822/3171/13-а за позовом Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради про зобов'язання виконати пункти вимоги, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2013 року Державна фінансова інспекція в Хмельницькій області звернулась з позовом до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, в якому просила: зобов'язати відповідача, у відповідності до п. 3 Вимоги стягнути з ТОВ «Ринок Сардонікс» орендну плату на землю в сумі 156926,23 грн. та з ТОВ речовий ринок «ВВК Поділля - 2» - 82800,29 грн., шляхом проведення претензійно-позовної роботи; зобов'язати відповідача, у відповідності до п.4 Вимоги вжити заходи щодо відшкодування шкоди, заподіяної державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок в сумі 19770,30 грн.; зобов'язати відповідача, у відповідності до п.5 Вимоги вжити заходи щодо надходження до бюджету коштів на загальну суму 191257,74 грн.

В обґрунтування позову ДФІ зазначила, що за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності відповідача було зафіксовано порушення фінансової дисципліни. З метою повного усунення виявлених порушень, позивачем було винесено вимогу у зв'язку із чим позивачем було винесено вимогу від 17.07.2012 р. №22-06-03-14/5312 «Про усунення порушень, виявлених ревізією», яка відповідачем не виконана у повному обсязі.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року постанову суду першої інстанції скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання виконати пункти 3, 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області. Прийнято в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково. Зобов'язано Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради виконати п. 3, 4 обов'язкових Вимог державної фінансової інспекції у Хмельницькій області. В іншій частині постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 року залишено без змін.

Не погоджуючись з постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 року та постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року, Державна фінансова інспекція в Хмельницькій області звернулась з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення першої та апеляційної інстанцій, та ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.

Відповідач - Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради також звернулось з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суд апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на те, що при прийнятті зазначеного судового рішення було порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради підлягає задоволенню, а касаційна скарга Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до плану роботи Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області на ІІ квартал 2012 року, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради за період 2009-2011 роки та І квартал 2012 року, про що складено акт від 25.06.2012 року №06-08/208.

Вказаним актом перевірки були зафіксовані порушення фінансової дисципліни, зокрема:

- в порушення ст.206 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-ІІІ, внаслідок безоплатного використання двома комерційними структурами земельних ділянок більшими площами, ніж визначено договорами оренди землі на 4560 кв.м (2985 кв.м. ТОВ «Ринок Сардонікс» та 1575 кв.м ТОВ речовий ринок «ВВК Поділля-2»), нанесено збитки бюджету на загальну суму 239726,52 грн.;

- в порушення ст.ст.125,126 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-ІІІ, на території м. Хмельницького мають місце випадки самовільного зайняття земельних ділянок загальною площею 979 кв.м., у зв'язку з чим відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 25.07.2007 року №963 «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняттям ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу» нарахована шкода, заподіяна державі на суму 19 770,30 грн.;

- в порушення ст.23 розділу 7 Закону України «Про плату за землю» (зі змінами) та п.1 Порядку проведення індексації грошової оцінки земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2000 року №783, вартість п'яти експертних оцінок (одна в 2008 році та чотирьох в 2009 році) не було проіндексовано на індекс інфляції за попередній рік, що призвело до заниження вартості земельних ділянок, та як наслідок недоотримання місцевими бюджетами коштів на загальну суму 191 257,74 грн.

З метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення в подальшому, керуючись ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», Державною фінансовою інспекцією у Хмельницькій області винесено вимогу від 17.07.2012 р. №22-06-03-14/5312 «Про усунення порушень, виявлених ревізією», якою вимагалось, зокрема:

- стягнути з ТОВ «Ринок Сардонікс» орендну плату на землю в сумі 156926,23 грн. та з ТОВ речовий ринок «ВВК Поділля-2» - 82800,29 грн., шляхом проведення претензійно-позовної роботи (п.3 вимоги);

- вжити заходи щодо відшкодування, заподіяної державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок в сумі 19770,30 грн. (п.4 вимоги);

- вжити заходи щодо надходження до бюджету коштів на загальну суму 191257,74 грн. (п.5 вимоги).

У зв'язку з невиконанням відповідачем п. 3, 4, 5 вимоги від 17.07.2012 р. №22-06-03-14/5312, ДФІ в Хмельницькій області звернулась із вказаним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач вживав всіх можливих заходів для виконання пунктів 3, 4 та 5 вимоги «Про усунення порушень, виявлених ревізією» № 22-06-03-14/5312 від 17.07.2012 року та систематично інформував Державну фінансову інспекцію в Хмельницькій області про вжиття заходів щодо усунення порушень.

Натомість, суд апеляційної інстанції задовольняючи частково позовні вимоги виходив з того, що незважаючи на вжиття відповідачем заходів для виконання пунктів 3, 4 вимоги ДФІ, фактичної їх не виконано, а саме не забезпечено відшкодування заподіяної державі шкоди. Разом з тим, пункт 5 вимоги суперечить чинному на час виникнення спірних правовідносин законодавству.

Колегія суддів вважає передчасними такі висновки суду апеляційної інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 № 499/2011, Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Так, спірним у даному випадку є питання щодо виконання Управлінням земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради пунктів 3, 4 та 5 вимоги «Про усунення порушень, виявлених ревізією» № 22-06-03-14/5312 від 17.07.2012 року.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, на виконання зазначених вимог ДФІ, начальник Управління земельних ресурсів та земельної реформи звернувся з листом від 09.08.2012 року №1305/02-01-10 до міського голови з проханням винести на розгляд сесії Хмельницької міської ради питання щодо втрати чинності рішень Хмельницької міської ради стосовно встановлення пільг щодо земельного податку та орендної плати.

Для добровільного відшкодування збитків, Управління земельних ресурсів та земельної реформи департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів листами 13.08.2012 року № 1314/02-01-15, № 1315/02-01-15, № 1316/02-01-15, повідомило керівництво ТОВ "Браво", ТОВ "ВВК Поділля-2", ТОВ "Ринок Сардонікс" про виявлені правопорушення та необхідність відшкодування завданих збитків. ТОВ "ВВК Поділля-2", ТОВ "Ринок Сардонікс" листами від 17.08.2012 року №35, від 20.08.2012 року №45 повідомило управління земельних ресурсів та земельної реформи про безпідставність вказаних претензій.

Для підготовки матеріалів для примусового відшкодування збитків, завданих ТОВ "Браво", ТОВ "ВВК Поділля-2", ТОВ "Ринок Сардонікс", Управління земельних ресурсів та земельної реформи неодноразово зверталося до Державної інспекції сільського господарства Хмельницької області щодо: надання документів, які підтверджують факт правопорушення. Однак, дані документи до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Хмельницької області не надходили.

Також, Управління земельних ресурсів та земельної реформи Хмельницької області звернулося до прокуратури м. Хмельницького з проханням посприяти в усуненні виявлених порушень шляхом проведення претензійно-позовної роботи для примусового відшкодування завданих збитків.

Прокуратура м. Хмельницького, розглянувши звернення Управління земельних ресурсів та земельної реформи Хмельницької області та додані документи, зокрема, копії актів перевірки дотримання земельного законодавства від 05.06.2012 р., 13.06.2012 р., копії листів порушникам про необхідність відшкодування збитків, копія вимоги "Про усунення порушень, виявлених ревізією" № 22-06-03-14/5312 Державної фінансової інспекції Хмельницької області, повідомила, що для звернення до суду із позовною заявою про стягнення шкоди, необхідно надати належне підтвердження площі таких земельних ділянок, а шкода, завдана самовільним зайняттям земельних ділянок має бути визначена Державною інспекцією сільського господарства Хмельницької області.

З огляду на це, прокуратура м. Хмельницького повідомила, що підстав для звернення до суду про стягнення з ТОВ "Браво", ТОВ "ВВК Поділля-2", ТОВ "Ринок Сардонікс" шкоди, завданої самовільним зайняттям земельних ділянок не вбачається

Поряд з цим, Державна інспекція сільського господарства Хмельницької області повідомила, що в результаті перевірки, проведеної 13.06.2012 року Державною інспекцією сільського господарства Хмельницької області та Державною фінансовою інспекцією Хмельницької області було встановлено лише орієнтовні розміри земельних ділянок, що унеможливлює відкриття адміністративного провадження.

Що стосується виконання пункту 5 вимоги "Про усунення порушень, виявлених ревізією" № 22-06-03-14/5312 від 17.07.2012 року, то Управлінням земельних ресурсів та земельної реформи для роз'яснення надіслано лист від 13.08.2012р щодо необхідності проведення індексації експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Листом Держземагенства України 30.08.2012 року було роз'яснено, що експертна грошова оцінка земельних ділянок та прав на них проводиться з метою визначення вартості об'єкта оцінки. За результатами проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки складається звіт, термін чинності якого становить 1 рік з дати оцінки. Крім того, сфера дії закону "Про плату за землю" до набрання чинності Податкового кодексу України (01.01.2011р.) не поширювалася на відносини при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок та визначення їх вартості, а тому що індексації підлягає лише нормативна грошова оцінка землі (копія листа додається).

Також, відповідач в письмовому вигляді систематично інформував Державну фінансову інспекцію Хмельницької області про вжиття заходів щодо усунення порушень.

Пунктами 7, 10 статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право, зокрема, пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, а також звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що необхідними умовами для виникнення у органу контрольно-ревізійної служби права на звернення до суду на підставі пункту 10 статті 10 Закону є незабезпечення підконтрольною установою виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів. При цьому, категорія осіб, до якої може бути пред'явлений такий позов, положеннями пункту 10 статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» не визначена.

Тобто, у разі невиконання підконтрольною установою вимог щодо проведення претензійно-правової роботи щодо відшкодування заподіяної державі шкоди, КРУ має право самостійно, в інтересах держави, звернутися з відповідним позовом до особи, яка її завдала, навіть якщо вона і не є підконтрольною установою.

З урахуванням встановлених обставин справи та наведених правових положень, судова колегія дійшла висновку про обґрунтованість висновку суду першої інстанції про вжиття Управлінням земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради всіх можливих заходів для виконання пунктів 3, 4 та 5 вимоги "Про усунення порушень, виявлених ревізією" № 22-06-03-14/5312 від 17.07.2012 року.

Таким чином, судом першої інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального і процесуального права, яке скасоване помилково.

Згідно ст. 226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області відхилити.

Касаційну скаргу Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради - задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2013 року скасувати, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 року - залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: