Справа № 826/11136/14
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2015-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

17 лютого 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Грищенко Т.М., Лічевецького І.О.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою Комуністичної партії України, ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 16 грудня 2014 року у справі за адміністративним позовом Комуністичної партії України, ОСОБА_2 до Апарату Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України ОСОБА_4 про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,-

в с т а н о в и в:

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 16 грудня 2014 року у задоволенні позовних вимог Комуністичної партії України, ОСОБА_2 до Апарату Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України ОСОБА_4 про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії - відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій просять скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Свої вимоги апелянти обгрунтовують тим, що Голова Верховної Ради України ОСОБА_4, оголошуючи про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України на пленарному засіданні Верховної Ради України 24 липня 2014 року, неправомірно застосував норми ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в редакції Закону від 22 липня 2014 року №1599-VII, що призвело до порушення прав та свобод громадян, як членів депутатської фракції - народних депутатів України, так і виборців, які голосували за обрання депутатів Комуністичної Партії України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників процесу, що з'явились в судове засідання, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав:

Судом першої інстанції встановлено, що 24 липня 2014 року під час шістдесят шостого пленарного засідання Верховної Ради України VII скликання Головою Верховної Ради України ОСОБА_4 було оголошено про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України у зв'язку із скороченням кількості народних депутатів депутатської фракції Комуністичної партії України з 33 народних депутатів до 23 народних депутатів із посиланням на ч.4 ст. 60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в редакції Закону від 22 липня 2014 року №1599-VII, яка передбачає, що депутатська фракція (депутатська група), склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів, визначеної ч.4 ст.59 Регламенту, через 15 днів після настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною.

В обгрунтування своїх позовних вимог позивачі зазначають, що 22 липня 2014 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо кількісного складу та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп)» за №1599-VII, згідно положень якого ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» було викладено у наступній редакції: «Депутатська фракція (депутатська група), склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів, визначеної ч.4 ст.59 цього Регламенту, через 15 днів після настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною».

Враховуючи, що попередня редакція ч.4 ст.60 Регламенту поширювала свою дію тільки на депутатські групи, в якій було зазначено, що депутатська група, склад якої стає меншим від необхідності кількості народних депутатів, визначеної ч.4 ст.59 Регламенту, через 15 днів після дня настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною, позивачі вважають дії Апарату Верховної Ради України з анулювання реєстрації депутатської фракції Комуністичної партії України та дії Голови Верховної Ради України ОСОБА_4 щодо оголошення розпуску депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України незаконними, з огляду на положення ст.58 Конституції України, дія якої, за твердженням позивачів, поширюється й на ситуацію з набуттям чинності Законом України №1599-VII від 22 липня 2014 року, з огляду на те, що депутатська фракція і депутатська група являють собою об'єднання депутатів, тобто є об'єднанням фізичних осіб.

Враховуючи, що станом на 22 липня 2014 року ні Конституцією України, ні Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», ні будь якім-іншим Законом України не передбачалися процедури скасування реєстрації, припинення діяльності чи формування депутатської фракції, за твердженням позивачів, зміни, які внесені Законом України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо кількісного складу та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп)» від 22 липня 2014 року №1599-VII, можуть поширювати свою дію лише на майбутнє, тобто на період, коли буде працювати Верховна Рада України нового скликання та в ній будуть формуватись нові парламентькі фракції.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що Головою Верховної Ради України ОСОБА_4 під час пленарного засідання Верховної Ради України 24 липня 2014 року було обґрунтовано та правомірно застосовано до депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання чинні норми ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», в редакції Закону від 22 липня 2014 року №1599-VII, яка передбачає, що депутатська фракція (депутатська група), склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів, визначеної ч.4 ст.59 Регламенту, через 15 днів після настання дня такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною, та оголошено про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання, зважаючи на пряму норму Закону, яка не була та не є скасованою на даний час.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне:

Згідно зі ст.5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

У відповідності до ст.ст.75, 76 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

В силу ст.83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Статтею 1 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» визначено, що порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України. Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.

Голова Верховної Ради України відповідно до повноважень, наданих ст.88 Конституції України та ст.78 Регламенту Верховної Ради України, здійснює покладені на нього розпорядчі функції, організовує роботу Аппарату Верховної Ради України, Верховної Ради України і координує діяльність її органів.

Статтею 27 Регламенту Верховної Ради України встановлено обов'зки головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України, у тому числі - організація розгляду питань відповідно до норм цього Регламенту.

З аналізу вищенаведених норм вбачається, що Голова Верховної Ради України зобов'язаний забезпечити дотримання регламентного порядку внутрішньої діяльності парламенту, забезпечувати можливість безперешкодної реалізації законодавчої, установчої та контрольної функції єдиного законодавчого органу держави, ефективної та безперебійної роботи парламенту.

Згідно ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (в редакції Закону№1599-VII від 22 липня 2014 року, що діяла на час спірних правовідносин), депутатська фракція (депутатська група), склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів, визначеної ч.4 ст.59 цього Регламенту, через 15 днів після дня настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною.

Згідно витягу із стенограми пленарного засідання від 22 липня 2014 року, за вказані зміни до Регламенту свої голоси віддали 232 народних депутата.

В ч. 4 ст.59 Регламенту (в редакції Закону № 5474-VI від 06.11.2012 року зазначено, що зареєстрована депутатська група має права депутатської фракції.

Згідно ч.6 ст.59 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» зареєстрована депутатська група має права депутатської фракції.

На час спірних правовідносин, Глава 11 «Формування депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України» Регламенту Верховної Ради України включала такі поняття: формування депутатських фракцій (ст.57); принципи формування депутатських фракцій (ст.58); умови формування депутатських фракцій (депутатських груп) (ст. 59), ст.59-1 «Депутатська група» виключена Законом України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 06 листопада 2012 року №5474-VI, тобто на період формування депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання (станом на 12 грудня 2012 року) вказана стаття не діяла; порядок реєстрації та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) ( ст.60).

Частина 4 ст.59 Регламенту Верховної Ради України в редакції Закону №5474-VI від 06 листопада 2012 року передбачала, що позафракційні народні депутати можуть входити до складу депутатських фракцій або об'єднуватися у депутатську групу народних депутатів. Кількість осіб у депутатській групі не може бути меншою, ніж кількість осіб у найменшій фракції, що сформована протягом першої сесії.

В Рішеннях Конституційного Суду України від 03 грудня 1998 року №17-рп/98 (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України), від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції) та від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) вказано, що діяльність Верховної Ради України є невід'ємною складовою частиною суспільного життя в Україні і має ґрунтуватися на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

Фракції у Верховній Раді України можуть утворюватися лише на основі політичних партій та виборчих блоків партій.

Об'єднання депутатів у фракції має на меті консолідацію зусиль для досягнення цілей та завдань, визначених виборчими програмами політичних партій (виборчих блоків політичних партій), та об'єктивно приводить до необхідності дотримання депутатами фракційної дисципліни.

Разом з тим, встановлення порядку організації та діяльності фракцій у парламенті, визначення їх кількісного складу, завдань, функцій, цілей тощо є передусім питанням політичної доцільності, які повинні вирішуватися Верховною Радою України на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч.2 ст.19 Конституції України).

Офіційне тлумачення положення ч.2 ст.19 Конституції України щодо підстав, меж повноважень та способу дії органів державної влади, їх посадових осіб зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009.

Принципи демократичної правової держави, зокрема політична та ідеологічна багатоманітність суспільного життя в Україні, обумовили конституційні засади структурування та внутрішньої організації діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в державі. В цьому процесі визначальну роль відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні коаліції депутатських фракцій, тобто депутатська фракція (коаліція депутатських фракцій) є формою політичної діяльності народних депутатів України, а не органом законодавчого процесу, які на основі узгоджених політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність.

Діяльність народного депутата України у депутатській фракції (депутатській групі) визначається Законами України «Про статус народного депутата України, «Про Регламент Верховної України» та Положенням про депутатську фракцію.

Відповідно до вимог ст.ст.58-60 Регламенту Верховної Ради України, ст.13 Закону України «Про статус народного депутата України», Апаратом Верховної Ради України 12 грудня 2012 року за №232819 було зареєстровано, адресоване Верховній Раді України, повідомлення про сформування депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання (за підписом голови депутатської фракції ОСОБА_5), до якого було додано витяг з протоколу установчих зборів народних депутатів України, обраних від Комуністичної партії України від 12 грудня 2012 року щодо формування депутатської фракції і обрання голови та заступників голови депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України, а також персональний склад депутатської фракції Комуністичної партії України станом на 12 грудня 2012 року за особистими підписами в кількості 32 членів фракції.

Проголошення головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради України про сформування та реєстрацію у Верховній Раді України сьомого скликання депутатських фракцій і є фактом реєстрації депутатських фракцій без прийняття рішення.

Кожна депутатська фракція (депутатська група) реєструється в Апараті Верховної Ради. Умовою реєстрації є надходження до Апарату Верховної Ради України підписаного особисто кожним народним депутатом, який увійшов до складу депутатської фракції (депутатської групи), письмового повідомлення про сформування депутатської фракції (депутатської групи), а також інші відомості, у тому числі персональний склад та партійна належність членів депутатської фракції (депутатської групи).

Відповідно до ст.60 Регламенту про вступ, вихід зі складу зареєстрованої депутатської фракції (депутатської групи) народний депутат повідомляє письмово головуючого на пленарному засіданні. Головуючий на пленарному засіданні оголошує заяву народного депутата України про вихід зі складу зареєстрованої депутатської фракції (депутатської групи).

Як вбачається з матеріалів справи, з травня 2014 року по липень 2014 року на ім'я Голови Верховної Ради України ОСОБА_4 поступили заяви від народних депутатів України про вихід зі складу зареєстрованої фракції Комуністичної партії України (ОСОБА_6, реєстраційний номер 99414 від 21 травня 2014 року; ОСОБА_7, ОСОБА_8 від 19 червня 2014 року, ОСОБА_9, реєстраційний №128393 від 01 липня 2014 року; ОСОБА_10, реєстраційний №128398 від 01 липня 2014 року; ОСОБА_11, реєстраційний №128399 від 01 липня 2014 року; ОСОБА_12, реєстраційний №128402 від 01 липня 2014 року; ОСОБА_13, реєстраційний №128403 від 01 липня 2014 року; ОСОБА_14, реєстраційний №128406 від 01 липня 2014 року; ОСОБА_15, реєстраційний №130661 від 03 липня 2014 року).

Оголошення про вихід народного депутата України із депутатської фракції (депутатської групи), у тому числі із депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання, здійснюється головуючим на пленарному засіданні парламенту.

Витягом із стенограми пленарного засідання Верховної Ради України від 29 травня 2014 року, від 19 червня 2014 року, від 01 липня 2014 року, від 04 липня 2014 року підтверджується факт оголошення головуючим на пленарному засіданні парламенту про вихід народних депутатів ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_14, ОСОБА_13, ОСОБА_16, ОСОБА_11, ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_15, зі складу депутатської фракції Комуністичної партії України.

Витягом із стенограми пленарного засідання Верховної Ради України підтверджується, що 24 липня 2014 року, в присутності народних депутатів України, (зареєстровано 332 народних депутата), голова Верховної Ради України ОСОБА_4 оголосив про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України у зв'язку із скороченням її до 23 народних депутатів.

Саме таке право оголосити про розпуск депутатської фракції у Верховній Раді України надано Голові Верховної Ради України ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в редакції Закону від 22 липня 2014 року №1599-VII, що свідчить, що Голова Верховної Ради України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Оголошення Головою Верховної Ради України на пленарному засіданні Верховної Ради України про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання по суті і є реєстрацією вказаного факту, про що Апарат Верховної Ради України надає відповідну інформацію.

Пунктом 1 Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженим розпоряджденням Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011 року №769, визначено, що Апарат Верховної Ради України є органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України.

Пунктом 8 вищезазначеного Положення встановлено, що на Апарат Верховної Ради України покладаються завдання у сфері організаційного забезпечення реалізації Верховною Радою України своїх конституційних повноважень, організаційно-методичне забезпечення роботи зареєстрованих у Верховній Раді України депутатських фракцій (депутатських груп), забезпечення народних депутатів України законопроектами та інформаційними матеріалами з питань, що виносяться на розгляд Верховної Ради України.

Апарат Верховної Ради України не має статусу самостійного органу державної влади, а є лише необхідною допоміжною структурою, яка забезпечує функціонування парламенту як єдиного органу законодавчої влади, що також закріплено в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України», а тому в діях Апарату Верховної Ради України відсутня будь-яка протиправність, оскільки останній не здійснює процедуру анулювання реєстрації депутатської фракції, а лише технічно формує матеріал і надає інформацію про дату створення і дату розпуску.

Наслідком оголошення Головою Верховної Ради України ОСОБА_4 про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України є те, що народні депутати України повідомили письмово головуючого на пленарному засіданні про вихід зі складу зареєстрованої депутатської фракції (депутатської групи), в результаті чого, склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів. Тобто настання такого факту відбулося, що не заперечується позивачами, народні депутати України були повідомлені про зміни в складі депутатської фракції, Регламентом встановлено, що зареєстрована депутатська група має права депутатської фракції.

Згідно ст.1 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та Законами України.

Фракції у Верховній раді України можуть утворюватися лише на основі політичних партій та виборчих блоків партій. Об'єднання депутатів у фракції має на меті консолідацію зусиль для досягнення цілей та завдань, визначених виборчими програмами політичних партій, є формою політичної діяльності народних депутатів України, а не органом законодавчого процесу.

Таким чином, оголошення про розпуск депутатської фракції Комуністичної партії України не тягне за собою наслідки особисто для кожного депутата окремо, і не порушує їх права та свободи як членів депутатської фракції - народних депутатів України, так і виборців, які голосували за обрання депутатів Комуністичної партії України, оскільки кожен з обраних народних депутатів, що входили до фракції, продовжує протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та Законами України.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Головою Верховної Ради України ОСОБА_4 під час пленарного засідання Верховної Ради України 24 липня 2014 року було обґрунтовано та правомірно застосовано до депутатської фракції Комуністичної партії України у Верховній Раді України сьомого скликання чинні (на час вчинення дій та на час розгляду судом даної страви) норми ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в редакції Закону від 22 липня 2014 року №1599-VII (яка передбачає, що депутатська фракція (депутатська група), склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів, визначеної ч.4 ст.59 Регламенту, через 15 днів після настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною).

Крім того, апелянтами вказана норма Закону, а саме ч.4 ст.60 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в редакції Закону від 22 липня 2014 року №1599-VII, не оскаржувалася в судовому порядку та не була скасована в судовому порядку, відповідно до чого така норма закону була чинною станом на час виникнення спірних відносин та продовжує бути чинною (діяти) станом на час розгляду судом даної справи, а отже є обов'язковою до виконання на всій території України.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для зміни або скасування постанови суду.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд,-

у х в а л и в:

Апеляційну скаргу Комуністичної партії України, ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 16 грудня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено 24 лютого 2015 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді Т.М.Грищенко

І.О.Лічевецький

.

Головуючий суддя Мацедонська В.Е.

Судді: Лічевецький І.О.

Грищенко Т.М.