Справа № 815/3654/13-а
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2015-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" лютого 2015 р. м. Київ К/800/37266/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді Шведа Е.Ю.,

суддів Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за

касаційною скаргою Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області

на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року

та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2014 року

у справі № 815/3654/13-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Надєжда»

до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області

про визнання протиправними дій та скасування постанови про накладання штрафу,

в с т а н о в и в:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Надєжда» (далі - ТОВ «Надєжда») звернулось до суду з позовом до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, в якому просило скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області № 14 від 01 лютого 2013 року про накладення штрафу та визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 січня 2013 року, акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ «Надєжда» від 31 січня 2013 року.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2014 року, позов задоволено: скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області № 14 від 01 лютого 2013 року про накладення штрафу у розмірі 103230 грн.; визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 січня 2013 року, акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ «Надєжда» від 31 січня 2013 року.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування обставин у справі, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. Вимоги касаційної скарги мотивовані тим, що судами допущено порушення правил належності та допустимості доказів. Так, документи, надані суду та що містяться в матеріалах справи, не мають відношення до предмету спору, не місять інформацію щодо предмету доказування. Зазначає, що відповідачем встановлено, що замовником будівництва наведено недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт. Крім того, ненаправлення позивачу копії оскаржуваної постанови спростовується доказами, що є в матеріалах справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Судами встановлено наступні обставини. 31 січня 2013 року головним державним інспектором інспекційного відділу № 1 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, Бацуєвим В.В. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ «Надєжда», за наслідками якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 31 січня 2013 року.

Вказаним актом перевірки від 31 січня 2013 року встановлено, що в декларації про початок виконання будівельних робіт ОД 2 зазначено недостовірні дані щодо наявності проектної документації, документу на земельну ділянку під прибудови, особи, що веде технічний нагляд, авторський нагляд.

Крім того, за наслідками перевірки складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 січня 2013 року, яким встановлено порушення ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зазначено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті III категорії складності, відповідальність за що передбачено п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Також, відповідачем 31 січня 2013 року складено припис № 60, яким від позивача вимагається зупинити будівельні роботи, усунути виявлені порушення в термін 15 днів, а також привести ділянку зайняту прибудовою до попереднього стану.

На підставі матеріалів перевірки відповідачем прийнято постанову № 14 від 01 лютого 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з якою на позивача за порушення ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» накладено штраф у розмірі 103230 грн.

В Постанові № 14 від 01 лютого 2013 року зазначено, що ТОВ «Надєжда» визнана винною у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Не погоджуючись з постановою про накладення штрафу, діями відповідача щодо складання вказаного акту перевірки, протоколу, позивач звернувся до суду з даним позовом про визнання протиправними дій та скасування постанови про накладання штрафу.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що позивачем в декларації про початок виконання будівельних робіт зазначено достовірні дані.

Проте, суд касаційної інстанції не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій та вважає їх передчасними, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації (ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Як зазначено, протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 січня 2013 року встановлено порушення позивачем п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», натомість постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Зазначені обставини залишені поза увагою судами першої та апеляційної інстанцій.

Разом з тим, як встановлено судами та підтверджується матеріалами перевірки, позивачем вказано відомості в декларації про початок виконання будівельних робіт, які не відповідають дійсному стану справ, тобто вказано недостовірні відомості.

Суд першої інстанції, зазначивши перелік документів, що є в матеріалах справи, вказав, що позивачем в декларації про початок виконання будівельних робіт дані зазначено достовірно та відповідно до документів, досліджених судом.

З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, що наведення в рішенні суду переліку документів, що мають відношення до об'єкту будівництва, жодним чином не спростовує та не підтверджує обставин зазначення позивачем в декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних.

Для спростування чи підтвердження такої обставини суд повинен здійснити перевірку даних, вказаних позивачем в декларації про початок виконання будівельних робіт, які відповідач вважає недостовірними, на відповідність документам, на підставі яких такі дані занесені до декларації про початок виконання будівельних робіт.

Суд першої інстанції не здійснив таку перевірку, тобто не дослідив та не встановив фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, суд апеляційної інстанції не виправив допущені судом першої інстанції порушення норм процесуального права.

Таким чином, судами неповно встановлені обставини у справі, без їх встановлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно перевірити законність прийняття позивачем постанови про накладення штрафу.

Крім того варто зазначити, що та обставина, що чинність декларації про початок виконання будівельних робіт не ставилась під сумнів не впливає на вчинення суб'єктом містобудування правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, зазначення в такій декларації недостовірних відомостей.

Наведене узгоджується з нормою п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553, відповідно до якого однією з підстав проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Щодо задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, слід зазначити наступне.

Відповідно до п. 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п. 17 вказаного Порядку).

П. 22 зазначеного Порядку передбачено складання постанови про накладення штрафу.

Ч. 8 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені відповідно до закону.

Суб'єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю (ч. 10 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Разом з тим, не всі дії, бездіяльність посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до суду. Так, можуть бути оскаржені до суду дії посадової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки, наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення перевірки; дії, які полягають у перевищенні повноважень службовою, посадовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами перевірки; дії щодо проведення перевірки без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, протоколі не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження органу державного архітектурно-будівельного контролю, викладені в акті перевірки, протоколі є висновками тільки такого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акту, протоколу можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акту, протоколу.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є дії чи бездіяльність посадових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що акт перевірки та протокол про правопорушення не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 17 КАС, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому їх висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки, протокол про правопорушення є носіями доказової інформації про виявлені органом державного архітектурно-будівельного контролю порушення вимог містобудівного законодавства суб'єктами містобудування, документами, на підставі яких приймається відповідне рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю, а тому оцінка акта, протоколу, в тому числі й оцінка дій службових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо їх складання, викладення у них висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, тобто постанови про накладення штрафу.

За таких обставин, вимоги про визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил не можуть бути предметом судового розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 228 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права в частині позовних вимог.

За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд в частині вимог про скасування постанови про накладення штрафу, в іншій частині вимог провадження у справі слід закрити.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2014 року скасувати.

Провадження в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил закрити.

Справу в частині позовних вимог про скасування постанови про накладення штрафу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: