Справа № 826/16034/14
Суддя: Мамчур Я.С
Дата ухвалення: 2015-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Мамчур Я.С
ПОСТАНОВА

Іменем України

27 січня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Мамчура Я.С,

суддів: Шостака О.О., Желтобрюх І.Л.

при секретарі: Гімарі Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу - Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Заступника директора - начальника Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Колтик Оксани Тарасівни, Начальника відділу аудиту госпрозрахункових установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Камінської Гелени В'ячеславівни, головного спеціаліста відділу аудиту бюджетних установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Таборової Катерини Юріївни на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2014 року у справі за позовом Київської клінічної офтальмологічної лікарні «Центр мікрохірургії ока», Рикова Сергія Олександровича до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Заступника директора - начальника Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Колтик Оксани Тарасівни, Начальника відділу аудиту госпрозрахункових установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Камінської Гелени В'ячеславівни, заступника начальника відділу аудиту одержувачів коштів Управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту Департаменту фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Мельниченко Світлани Віталіївни, головного спеціаліста відділу аудиту бюджетних установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Таборової Катерини Юріївни, головного спеціаліста Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» Шустер Надії Борисівни, третя особа: Департамент охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправними дій,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Заступника директора - начальника Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Колтик Оксани Тарасівни, Начальника відділу аудиту госпрозрахункових установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Камінської Гелени В'ячеславівни, заступника начальника відділу аудиту одержувачів коштів Управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту Департаменту фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Мельниченко Світлани Віталіївни, головного спеціаліста відділу аудиту бюджетних установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Таборової Катерини Юріївни, головного спеціаліста Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» Шустер Надії Борисівни, третя особа: Департамент охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправними дій.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2014 року - позов задоволено, а саме:

визнано протиправними дії посадових осіб Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Заступника директора Департаменту - начальника Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Колтик Оксани Тарасівни, Начальника відділу аудиту госпрозрахункових установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Камінської Гелени Вячеславівни, Заступника начальника відділу аудиту одержувачів коштів Управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту Департаменту фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Мельниченко Світлани Віталіївни, Головного спеціалісту відділу аудиту бюджетних установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Таборової Катерини Юріївни зі складання аудиторського звіту (попереднього) від 06.10.2014 р. №054-8-1-04/85;

визнано протиправними дії заступника директора Департаменту - начальника Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Колтик Оксани Тарасівни з направлення аудиторського звіту (попереднього) від 06.10.2014 р. №054-8-1-04/85 заступнику голови Київської міської державної адміністрації, голові комісії з проведення комплексної перевірки Київської міської клінічної офтальмологічної лікарні «Центр мікрохірургії ока» Радуцькому Михайла Борисовича листом від 07.10.2014 р. №054-8-4-04/4516.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, представник відповідача подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи, просить прийняти рішення, яким відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.

Заслухавши у судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення з'явившихся учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з наступного.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Як вбачається з матеріалів справи, суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги дійшов висновку, що відповідачами не доведено правомірності своїх дій щодо проведення внутрішнього аудиту КМКОЛ «Центр мікрохірургії ока» та складання за його результатами попереднього Аудиторського звіту № 054-8-1-04/85. Крім того, вважає протиправними дії відповідача щодо направлення попереднього Аудиторського звіту № 054-8-1-04/85 заступнику голови КМДА, голові комісії з проведення комплексної перевірки КМКОЛ «Центр мікрохірургії ока» Радуцькому М.Б.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Згідно з п. 1.2. Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженими наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247 та зареєстрованими в Мінюсті 20.10.2011 за № 1219/19957 (далі - Стандарти), одним із основних документів з питань внутрішнього аудиту є положення про підрозділ внутрішнього аудиту.

У виконавчому органі Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) такий підрозділ, а саме Управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту, створено у Департаменті фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), через реорганізацію шляхом приєднання Головного управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту до Департаменту фінансів.

Відповідно до п.п. 6.44 п.6 Положення про Департамент фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням КМДА від 24.06.2003 р № 1121, Департамент здійснює контроль роботи розпорядників бюджетних коштів та установ і організацій, що фінансуються з міського бюджету.

Київська міська клінічна офтальмологічна лікарня «Центр мікрохірургії ока» є закладом охорони здоров'я, який фінансується з бюджету м. Києва та безпосередньо підпорядковується Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Відповідно до п.5.7. Положення про Управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту Департаменту фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого наказом Департаменту фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30.01.13 № 24 (далі - Положення), начальник Управління для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на Управління завдань, може прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту чи аналітичного заходу на підставі доручення керівництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

До завдань Управління, визначених у п. 2.1 Положення, зокрема відноситься завдання щодо запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання комунального майна, коштів та інших ресурсів м. Києва.

Крім того, керуючись п. 5.7. Положення на підставі розпорядження №1044 «Про створення комісії з проведення комплексної перевірки Київської міської клінічної офтальмологічної лікарні «Центр мікрохірургії ока» (далі - розпорядження № 1044) Колтик О.Т. є начальником Управління та водночас членом робочої групи, створеної розпорядженням № 1044, прийнято рішення про проведення позапланового аудиту. Тим більше, що в даному випадку враховуючи стислі терміни на виконання розпорядження №1044 щодо проведення перевірки, необхідно було швидке відповідне реагування.

Відповідно до п. 5.10. Положення безпосереднє проведення внутрішнього аудиту чи аналітичного заходу, здійснюється на підставі доручення за підписом начальника Управління.

Отже, відповідно до п. 5.10. Положення Колтик О.Т. було надано доручення від 24.09.2014 № 054-8-1-07/4273 працівникам, очолюваного нею Управління, Камінській Г.В., Мельниченко СВ., Таборовій К.Ю. на проведення позапланового аудиту відповідності за темою «Аналіз фактів, викладених у зверненнях Народного депутата України Капліна С.М. від 27.08.2014 № В-5646, Первинної профспілкової організації «Вільні профспілки медпрацівників України» Київської міської клінічної офтальмологічної лікарні від 03.09.2014 № 22820 та від 17.09.2014 № 22820, Асоціації народних депутатів України від 17.09.2014 № 24467».

В подальшому, враховуючи обмежені терміни, до аудиту залучено спеціаліста КП «Київекспертиза» Шустер Н.Б. на підставі доручення від 29.09.2014 № 054-8-1-07/4354.

Про позаплановий характер даного внутрішнього аудиту можна судити із підстав проведення внутрішнього аудиту, зазначених у дорученнях, а саме: розпорядження №1044 та Порядок здійснення внутрішнього фінансового контролю розпорядниками бюджетних коштів підзвітними і підконтрольними виконавчому органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням КМДА від 10.08.2007 № 1042.

Колегія суддів звертає увагу на те, що якби внутрішній аудит був плановий, то підставою у дорученні був би певний пункт плану, оскільки відповідно до Положення та Стандартів планові аудити проводяться Управлінням на підставі піврічного плану, погодженого із Державною фінансовою інспекцією України та затвердженого Головою Київської міської державної адміністрації.

Враховуючи п. 2 розпорядження №1044, зазначений аудит проводився з відома голови комісії з проведення комплексної перевірки Київської клінічної офтальмологічної лікарні «Центр мікрохірургії ока» Радуцького М.Б., що підтверджено ним листом до Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.11.2014 №004-1400.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, аудит проводився з відома головного лікаря КМКОЛ Рикова С.О., яким підписані зазначені вище доручення відповідно до вимог п.4.12 Стандартів.

Таким чином, аудиторська група діяла з відома Радуцького М.Б. як голови робочої групи і була допущена Риковим СО. як головним лікарем до об'єкту аудиту - КМКОЛ, про що свідчить підпис головного лікаря КМКОЛ - Рикова С.О. на дорученнях.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку щодо відсутності у Колтик О.Т. повноважень на залучення та надання відповідних доручень на проведення внутрішнього аудиту у КМКОЛ працівникам ввіреного їй Управління і, як наслідок, суд першої інстанції прийшов до хибного висновку про відсутність у аудиторської групи повноважень на проведення внутрішнього аудиту та відповідно складання за його результатами аудиторського звіту (попереднього) № 054-8-1-04/85 від 06.10.2014.

Щодо правомірності складання аудиторського звіту (попереднього) від 06.10.2014 № 054-8-1-04/85, то колегія суддів зазначає наступне.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2014 року задоволено клопотання первинної профспілкової організації Київської міської клінічної офтальмологічної лікарні "Центр мікрохірургії ока" про вжиття заходів забезпечення позову. Зупинено дію розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 22 вересня 2014 року № 1044 «Про створення комісії з проведення комплексної перевірки Київської міської клінічної офтальмологічної лікарні «Центр мікрохірургії ока»» до набрання законної сили рішенням у даній справі.

Як вбачається з матеріалів справи, 02.10.2014 працівники КМКОЛ повідомили аудиторів та вручили їм ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.09.2014 по справі №826/14895/14 про зупинення дії розпорядження №1044, вилучивши у аудиторів усі документи, надані для проведення аудиторських досліджень.

Враховуючи зазначене, внутрішній аудит, розпочатий відповідно до доручень від 24.09.2014 №054/8-1-07/4273 та від 29.09.2014 №054-8-1-07/4354, зупинено 02.10.2014 на виконання ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.09.2014 по справі №826/14895/14 внаслідок зупинення дії розпорядження №1044.

Таким чином, 02.10.2014 аудиторська група (у складі працівників УВФКА ДФ та залученого фахівця КП «Київекспертиза») була позбавлена можливості подальшого проведення заходу у зв'язку із відсутністю всіх документів, що досліджувались під час аудиту.

Відповідно до п.6.1 Стандартів документальне оформлення внутрішнього аудиту складається з двох видів документів - робочих та офіційних.

Отже, оскільки проведення внутрішнього аудиту вимушено зупинено достроково, Камінською Г.В. як керівником аудиту, прийнято рішення, про створення робочого документу, яким узагальнювались всі аудиторські дослідження (аналізи, спостереження, інтерв'ю та інше), які проведені під час аудиту з 25.09.2014 по 02.10.2014 року.

Колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що відповідний робочий документ, який складено відповідно до вимог п.п.6.3, 6.4 та 6.5 Стандартів та має назву аудиторський звіт (попередній) від 06.10.2014 №054-8-1-04/85 (далі - звіт), не є документом, що складається за результатами закінчення перевірки, та таким, що за Стандартами є офіційним.

У Стандартах немає вимог щодо передачі робочих документів на підпис установі, в якій проводиться внутрішній аудит.

Крім того, у самому звіті на 3-4 сторінках описано всю ситуацію із вимушеним завчасним припиненням аудиту та зазначено, що у зв'язку з цим, зроблені висновки є попередніми та потребують додаткового дослідження.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що посадові особи Управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту Департаменту фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) діяли у повній відповідності із своїми посадовими обов'язками.

Слід зазначити, що ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2014 року ухвалу суду першої інстанції від 30 вересня 2014 року про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову - скасовано, та в задоволенні клопотання первинної профспілкової організації Київської міської клінічної офтальмологічної лікарні "Центр мікрохірургії ока" про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову - відмовлено.

Щодо правомірності дій Колтик О.Т. стосовно направлення звіту заступнику голови КМДА, голові комісії з проведення комплексної перевірки Київської міської офтальмологічної лікарні «Центр мікрохірургії ока» Радуцькому М.Б. листом від 07.10.2014 № 054-8-4-04/4516, то колегія суддів звертає увагу на наступне.

Судом першої інстанції безпідставно не прийнято до уваги вимоги п.п. З п. 13 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок № 1001), яким встановлено, що працівники підрозділу внутрішнього аудиту зобов'язані невідкладно інформувати керівника центрального органу виконавчої лади, його територіального органу та бюджетної установи про ознаки шахрайства, корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат чи збитків.

Зокрема, судом першої інстанції не прийнято до уваги той факт, що таке інформування здійснюється виключно в разі наявності ознак шахрайства, корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які були виявлені аудиторами під час проведення внутрішнього аудиту та невідкладно після вивлення.

Також не було взято до уваги, що письмове інформування посадової особи про обставини, що стосуються виконання нею її посадових обов'язків іншими посадовцями є цілком звичною практикою, що застосовується у всіх органах державної влади та місцевого самоврядування. У даному випадку Радуцький М.Б. був головою робочої групи, а Колтик О.Т. - членом цієї робочої групи.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції було неповно з'ясовано докази та обставини, що мають значення для справи, оскаржуване судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального права, а доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно частини першої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частиною 1 ст. 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 202, 205, 207, 211, 212 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Заступника директора - начальника Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Колтик Оксани тарасівни, Начальника відділу аудиту госпрозрахункових установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Камінської Гелени В'ячеславівни, головного спеціаліста відділу аудиту бюджетних установ Управління аудиту Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Таборової Катерини Юріївни - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2014 року - скасувати, та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Київській клінічній офтальмологічній лікарні «Центр мікрохірургії ока», Рикову Сергію Олександровичу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий - суддя: Я.С. Мамчур

Судді: О.О. Шостак

І.Л. Желтобрюх

Постанову складено у повному обсязі 30.01.2015.

Головуючий суддя Мамчур Я.С

Судді: Шостак О.О.

Желтобрюх І.Л.