Справа № 2а/0470/7919/12
Суддя: Заяць В.С.
Дата ухвалення: 2015-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 січня 2015 року м. Київ К/800/24542/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддів Зайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2014 року у справі за позовом дочірнього підприємства «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» Дніпропетровської обласної спілки споживчих товариств до Управління Держкомзему у м. Дніпродзержинську Дніпропетровської області, Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області про скасування припису, -

ВСТАНОВИВ:

17 липня 2012 року дочірнє підприємство «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» Дніпропетровської обласної спілки споживчих товариств (далі - ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинська») пред'явило позов до Управління Держкомзему у м. Дніпродзержинську Дніпропетровської області, Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області про визнання протиправними дії відповідачів при проведенні планової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» при складанні акту перевірки від 16 грудня 2011 року та при виданні припису № 13 від 19 грудня 2011 року; скасування припису № 13 від 19 грудня 2011 року, виданого завідуючим сектором державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель управління Держкомзему у м. Дніпродзержинськ Дніпропетровської області Шкуренком Є.Г..

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2012 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2014 року апеляційну скаргу ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове, яким адміністративний позов ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» задоволено.

Визнано протиправними дії Управління державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держкомзему у Дніпропетровській області та Управління Держкомзему у м. Дніпродзержинську і Дніпропетровської області, завідуючого сектором Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель управління Держкомзему у м. Дніпродзержинськ, головного спеціаліста Управління державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель у Дніпропетровській області при проведенні планової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» від 16 грудня 2011 року.

Скасовано припис № 13 від 19 грудня 2011 року.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду апеляційної інстанції, скаржник оскаржив його.

У касаційній скарзі Державна інспекція сільського господарства в Дніпропетровській області, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Судами встановлено, що 16 грудня 2011 року посадовими особами Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель управління Держкомзему у м. Дніпродзержинську було проведено планову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинська» під час користування земельною ділянкою по пров. Цегельний, 69 у м. Дніпродзержинськ, за результатами якої складено акт.

Зі змісту акту перевірки від 16 грудня 2011 року слідує, що на підставі рішення Дніпродзержинської міської ради від 21 червня 1995 року № 166, Госпрозрахунковому ринку міста було видано Державний акт на право постійного користування земельною ділянкою площею 5,3103га для торгівлі сільськогосподарськими товарами.

Рішеннями Дніпродзержинського виконкому внесено ряд змін щодо площі землекористування, зазначеної в державному акті, а саме в користуванні ДП «Центральний ринок м. Дніпродзержинськ» залишено земельну ділянку площею 3,7458га по пров. Цегельний, 69.

Актом перевірки від 16 грудня 2011 року було встановлено, що відповідні заходи щодо внесення змін до державного акту на право постійного користування або отримання нового акту на право постійного користування з зазначенням нової юридичної особи, що має право на постійне користування та дані стосовно площі земельної ділянки згідно проведеної інвентаризації відсутні, що є порушенням вимог статтей125-126 Земельного кодексу України.

На підставі вказаного акту перевірки видано припис від 19 грудня 2011 року № 13, яким зобов'язано позивача вжити заходи для усунення виявлених порушень, а саме оформити документи щодо права користування земельною ділянкою у встановленому законом порядку та повідомити Державну земельну інспекцію Управління Держкомзему у м. Дніпродзержинськ про вжиті заходи, зазначені в приписі до 31 січня 2012 року.

Вважаючи дії відповідачів та припис № 13 від 19 грудня 2011 року протиправними, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, прийшов до висновку, що посадові особи Управління Держкомзему у м. Дніпродзержинську Дніпропетровської області при проведенні перевірки та виданні оскарженого припису, діяли у межах наданих повноважень та у спосіб, визначений законом. Крім того доказів на спростування фактів виявлених порушень, позивачем суду надано не було.

Суд апеляційної інстанції із таким висновком суду першої інстанції не погодився та зазначив, що акт перевірки складено всупереч вимог чинного законодавства, а сама перевірка здійснена з порушенням порядку її проведення, а тому вимоги позивача про визнання дій відповідачів при проведенні такої перевірки протиправними та про скасування припису, винесеного на підставі акту такої перевірки, підлягають задоволенню.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією суду апеляційної інстанції погоджується з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов'язані повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом.

Статтею 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Згідно пункту 1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 (далі - Положення № 459) Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до пункту 6 Положення №459 Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2011 року № 1300 «Про утворення територіальних органів Державної інспекції сільського господарства» утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства, за Додатком до цієї постанови до територіальних органів Державної інспекції сільського господарства відноситься Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23 грудня 2011 року № 770 «Про затвердження Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі» передбачено, що Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується.

Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Відповідно статей 4, 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Державний контроль за використанням та охороною земель, за додержанням законодавства про охорону земель здійснюють спеціально уповноважені органи виконавчої влади.

Частиною 4 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання під розписку.

Згідно з підпунктом 3.1. Порядку №312 Інспекційний орган Держкомзему не пізніше десяти днів до початку проведення перевірки надсилає письмово (з повідомленням) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки. У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати інспекційному органу Держкомзему до початку проведення перевірки, та визначається порядок їх надання.

Відповідно до пункту 1.1. Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженого Наказом Держкомзему від 12 грудня 2003 року № 312 (далі - Порядок № 312), який був чинний на момент проведення перевірки, та є спеціальним нормативно-правовим актом, який установлює процедуру планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, визначає підготовчі заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірки.

Відповідно до пункту 3 Порядку №312 Держземінспекція та її територіальні органи (далі - інспекційні органи Держкомзему) проводяться такі види перевірок: планові, позапланові, оперативні. Перевірки дотримання вимог законодавства з питань використання і охорони земель можуть бути планові та позапланові, оперативні, за результатами проведення яких в розумінні пункту 5 Порядку № 312 складається акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

Згідно з частиною 1 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Відповідно до частини 2 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Згідно частини 5 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

Статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

Також згідно з пунктами 4.1, 4.2, 4.3 розділу 4 Порядку №312 державні інспектори проводять перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків. При проведенні перевірки державний інспектор: установлює особу, яка є власником земельної ділянки чи землекористувачем; при встановленні факту зміни власника чи користувача об`єкта нерухомості уживає заходів для з`ясування особи фактичного власника чи користувача; установлює правомірність використання земельних ділянок іншими землекористувачами, яким вони не надані у власність чи користування; перевіряє наявність документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; перевіряє дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення; уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості. При виявленні порушення земельного законодавства державний інспектор: з`ясовує обставини та суть скоєного порушення земельного законодавства; установлює особу, яка здійснила порушення земельного законодавства; установлює, чи є в діях чи бездіяльності особи, яка вчинила порушення земельного законодавства, ознаки адміністративного правопорушення або склад злочину; обстежує земельну ділянку і встановлює, чи завдана юридичними чи фізичними особами шкода земельним ресурсам унаслідок їхньої господарської та іншої діяльності.

Пунктом 11 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб'єкта господарювання.

Як вбачається із матеріалів справи повідомлення про проведення перевірки позивачу направлено не було, наказу на проведення вказаної перевірки позивача, відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» видано не було, перевірка позивача проводилась без залучення свідків та директора підприємства, що свідчить про порушення відповідачем порядку проведення перевірки.

Крім цього судами встановлено, що відповідачем порушений пункт 11 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та підпункт 4.1 пункту 4 Порядку №312, так як плановий захід здійснено без присутності представника позивача та без наявності двох свідків.

Згідно з пункту 5.4 Порядку №312 в акті дотримання вимог земельного законодавства державний інспектор зазначає: дату та місце складання акта; посаду та прізвище інспектора (інспекторів), який (які) проводив (проводили) перевірку; посади та прізвища осіб, які були залучені до перевірки; посаду та прізвище представника юридичної особи чи прізвище фізичної особи, які були присутні при перевірці; місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються; місце розташування земельної ділянки, її площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується; категорію земель та склад угідь; цільове призначення та фактичний стан використання (освоєння) земельної ділянки; наявність документів, які посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; обставини порушення земельного законодавства; суть порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені.

Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що суд апеляційної інстанції повно і всебічно встановив обставини справи, дав їм належну юридичну оцінку, правильно застосував норми матеріального і процесуального права та прийшов до вірного висновку про задоволення позовних вимог з тих підстав, що відповідачем порушено вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо порядку проведення перевірки, та принципи адміністративної процедури при здійсненні владних управлінських функцій та припис видано за результатами неправомірних дії відповідача.

Доводи, викладені в касаційній скарзі, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції та встановлених обставин справи.

Відповідно до частини 1 статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм матеріального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, підстав для задоволення касаційної скарги немає.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 230, 231 КАС України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2014 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: