Справа № 826/11340/14
Суддя: Санін Б.В.
Дата ухвалення: 2015-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Вн. № 8/464
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 січня 2015 року 18:44 № 826/11340/14

Окружний адміністративний суд м. Києва у складі колегії: головуючого судді Саніна Б. В., суддів Кобилянського К.М., Скочок Т.О., при секретарі судового засідання Дмітрієвій В. В. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом1. Благодійного фонду Дніпровського району м. Києва «Київський еколого-культурний центр». 2. Громадської еколого-правової організації «ЕкоПраво-Київ»
доМіністерства екології та природних ресурсів України
треті особи 1. Дунайський біосферний заповідник Національної академії наук України 2. Національна академія наук України
провизнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії,-
за участю представників сторін:

від позивача-1Борейко В.Є. (довіреність) Левіна Г.М. (довіреність)
від позивача-2Левіна Г.М. (довіреність)
від відповідачаГайдаєнко К.О. (довіреність)
від третьої особи-1Федоренко В. А. (довіреність)
від третьої особи-2Афанасьєв С.О. (довіреність) Черінько П. М. (довіреність)

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва надійшов адміністративний позов Благодійного фонду Дніпровського району м. Києва «Київський еколого-культурний центр» (надалі - Позивач-1), Громадської еколого-правової організації «ЕкоПраво-Київ» (надалі - Позивач-2) до Міністерства екології та природних ресурсів України (надалі - Відповідач), в якому просить суд:

1. Визнати протиправною бездіяльність Відповідача, пов'язану з не усуненням протиріччя між абз.2 пп.3.1.1 п.3.1 в частині слів «(за винятком передбаченого в п.3.1.4)» та пп.3.1.4 п.3.1 (повністю) Положення про Дунайський біосферний заповідник, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №538 від 22.10.2008 р. (надалі-Положення №538) та абз.3 ч.1 ст.16, абз.1 ч.1 ст.18 Закону України «Про природно-заповідний фонд» (надалі-Закон №2456) щодо можливості здійснення рибальства в заповідній зоні Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України (надалі - ДБЗ НАН України).

2. Поновити порушені права та інтереси Позивача-1 та Позивача-2 шляхом зобов'язання Відповідача в межах своїх повноважень усунути протиріччя між абз.2 п.3.1.1 п.3.1 в частині слів «(за винятком передбаченого в п.3.1.4)» та пп.3.1.4 п.3.1 (повністю) Положення №538 та абз.3 ч.1 ст.16, абз.1 ч.1 ст.18 Закону №2456 щодо можливості здійснення рибальства в заповідній зоні ДБЗ НАН України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва №826/11340/14 від 07.08.2014 р. позовну заяву було залишено без розгляду.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Позивач звернулася до Київського апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду №826/11340/13-а від 30.09.2014 р. апеляційну скаргу Позивачів задоволено, ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.08.2014 р. про залишення позовної заяви без розгляду скасовано та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.10.2014 р. було відкрито провадження по справі та призначено до судового розгляду.

В судовому засіданні було залучено в якості третіх осіб без самостійних вимог на стороні Відповідача - ДБЗ НАН України та Національну академію наук України (надалі - НАН України).

В судове засідання з'явився представники Позивача-1 та Позивача-2, який адміністративний позов підтримує в повному обсязі, просить позовні вимоги задовольнити із підстав викладених в адміністративному позові, зокрема зазначають про не приведення Відповідачем Положення №548 у відповідність до норм Закону №2456. Так, зокрема представники Позивачів зазначають про здійснення промислового рибальства в ДБЗ НАН України, на підставі Положення №538, що прямо заборонено положеннями Закону №2456.

В судове засідання з'явився представник Відповідача, який щодо заявлених вимог заперечує в повному обсязі, просить відмовити із підстав викладених в письмових запереченнях, зокрема зазначає про здійснення в ДБЗ НАН України традиційного рибальства, що відповідає положенням Закону №2456.

В судове засідання з'явились представники третіх осіб (ДБЗ НАН України та НАН України), які щодо позовних вимог заперечують в повному обсязі, зазначають що промислове рибальство, яке здійснюється в ДБЗ НАН України, є традиційним видом промислу, що забезпечує формування екосистеми в ДБЗ НАН України.

В судовому засіданні було оголошено вступну та резолютивну частини постанови, повний текст постанови було виготовлено та підписано 23.01.2015 р.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

16.05.2014 р. Позивач-1 направив до Відповідача лист №39, в якому просив відмінити пункти Положення №538 та проекту організації території ДБЗ НАН України як незаконного та внести доповнення, у відповідності Закону №2456.

Листом №9-03/522-14 від 02.06.2014 р. директор Департаменту заповідної справи Міністерства екології та природних ресурсів України вказав, щодо створення комісії з питання перезонування території ДБЗ НАН України. Крім того, вказано про направлення до біосферних заповідників листа з доручення переглянути проекти організації їх території стосовно Закону, а також відповідності задекларованої в них діяльності спеціальних адміністрацій основним завданням та режиму об'єкту природно-заповідного фонду, і, зазначено, що у разі виявлення невідповідностей у місячний строк підготувати проекти змін до проектів організації території та подати їх до міністерства.

02.09.2013 р. Позивач-1 звернувся до Відповідача із листом №65, в якому просив відмінити пункти Положення №538 та проекту організації території ДБЗ НАН України як незаконного та внести доповнення, у відповідності Закону №2456.

Листом №519/09/3-13 від 17.09.2013 р. «Щодо розгляду звернення» Відповідач вказав Позивачу-1 про звернення до НАН України, з проханням надати узгоджені пропозиції щодо внесення змін до Положення та Проекту організації території з метою приведення їх у відповідність до вимог Закону №538.

Позивач вважаючи, що Відповідачем було порушено охоронювані права та інтереси Позивача, тому звернувся до суду для захисту своїх прав та інтересів.

Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи усіх форм дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до преамбули Закону №2456, цей Закон визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

В ст.1 Закону №2456 передбачено, що завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону №2456 передбачено, що завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються Центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки загальнодержавного значення, а також регіональні ландшафтні парки є юридичними особами.

Як вбачається із матеріалів справи, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища №538 від 22.10.2008 р. було затверджено Положення про Дунайський біосферний заповідник, в пп.3.1.1 п.3.1 р.3 якого зафіксовано, що на території (акваторії) заповідної зони забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню ДБЗ НАН України, порушує природний розвиток процесів і явищ або створює загрозу шкідливого пливу на його природні комплекси та об'єкти, а саме мисливство, рибальство (за винятком передбаченого в пп.3.1.4).

Згідно пп.3.1.4 п.3.1 р.3 Положення №538 для підтримки деяких традиційних видів господарської діяльності в заповідній зоні також допускається рибальство на спеціально відведених ділянках в заповідній зоні ДБЗ НАН України, яке не суперечить його цільовому призначенню та не порушує природний розвиток процесів та явищ відповідно до висновку наукової експертизи від 09.07.2008 р. Інституту гідробіології НАН України.

На думку Позивачів, норми пп.3.1.1 та пп.3.1.4 п.3.1 р.3 Порядку №538 порушують п.3 ч.1 ст.16 Закону №2456, проте, колегія судів не погоджується із даним посиланнями Позивачів, з огляду на наступне.

Указом Президента України «Про створення Дунайського біосферного заповідника» №861 від 10.08.1998 р. у Кілійському районі Одеської області на базі природного заповідника «Дунайські плавні».

Так, в п.1.3 та п.1.5 Положення №538 зазначено, що Дунайський біосферний заповідник є природоохоронною, науково-дослідною установою міжнародного значення, який рішенням ЮНЕСКО від 02.02.1999 р. включено до світової мережі біосферних заповідників у складі білатерального румунсько-українського біосферного резервату «Дельта Дунаю».

Крім того, п.1.4 Положення №538 для Дунайського біосферного заповідника установлено диференційований режим охорони, відтворення та використання природних комплексів згідно з функціями зонування, зокрема:

ь заповідна зона - територія колишнього природного заповідника «Дунайські плавні» , східна частина о. Стамбульський - 14 909 га.;

ь зона регульованого заповідного режиму - територія Стенцівського-Жебріянівських плавнів - 7 811,0 га;

ь буферна зона - смуга Чорного моря і Жебрянівської бухти, південна честина о. Єрмаків, плавні між Жебріянським пасом та морським краєм дельти, частина о, Стамбульський - 18 392,0 га.;

ь зона антропогенних ландшафтів - північна частина о. Ємаків, Жебрівське пасмо, городні ділянки та пасовища навколо м. Вилково, прибережна захисна смуга проток р. Дунаю (Бистре (Новостамбульске), Очагівське гирла), прилегла частина акваторії Чорного моря, верхів'я озера Сасик та частина Джантейського лиману - 8 145,9 га.

Представниками ДБЗ НАН України в судовому засіданні пояснено, що традиційне промислове рибальство здійснюється як в зоні антропогенних ландшафтів та буферній зоні ДБЗ НАН України, так і в зоні регульованого заповідного режиму та ділянках заповідної зони ДБЗ НАН України, а саме: двох внутрішніх озерах; в гирлах та протоках.

В п.3 ч.1 ст.16 Закону №2456 визначено, що на території природних заповідників забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти, зокрема мисливство, рибальство, туризм, інтродукція нових видів тварин і рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окремих видів тварин понад допустиму науково обґрунтовану ємкість угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, за винятком матеріалів, необхідних для виконання наукових досліджень.

Одночасно, згідно ч.1 ст.18 Закону №2456 передбачається, що для біосферних заповідників установлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних комплексів згідно з функціональним зонуванням: заповідна зона, буферна зона, зона антропогенних ландшафтів. Під заповідною зоною законодавець визначає включає території, призначені для збереження і відновлення найбільш цінних природних та мінімально порушених антропогенними факторами природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу; її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників.

Водночас, колегія суддів погоджується із доводами Відповідача та Третіх осіб, що в змістовно-логічному формулюванні норми п.3 ч.1 ст.16 Закону №2456, забороняється будь-яка господарська та інша діяльність на території природних заповідників саме в тому випадку, якщо це суперечить цільовому призначенню такого заповідника. При цьому, ч.1 ст.18 Закон №2456 дозволяє в заповідній зоні мінімальний антропогенний вплив.

Одночасно, колегія суддів приймає до уваги пояснення Відповідача та Третіх осіб, що рибальство, яке здійснюється в ДБЗ НАН України є традиційним видом промислу в акваторії ДБЗ НАН України, та є таким, що відповідає цільовому призначенню заповідника.

Як вбачається із матеріалів справи, ДБЗ НАН України створено відповідно до указу Президента України «Про створення Дунайського біосферного заповідника» №861 від 10.08.1998 р. у Кілійському районі Одеської області на базі природного заповідника «Дунайські плавні». В додатку 2 до вказаного указу Президента України затверджено Перелік землекористувачів, землі яких включаються до складу Дунайського біосферного заповідника без вилучення у землекористувачів, зокрема: Ізмаїльське державне лісогосподарське підприємство; Вилківське рибогосподарсько-аграрне колективне підприємство; Колективне сільськогосподарське підприємство «Прикордонник»; Порт «Усть-Дунайський» та Акваторія Чорного моря (із збереженням традиційного рибальства). Відповідно наданої карти «Дунайський біосферний заповідник НАН України» вбачається, що акваторія Чорного моря входить до заповідної зони.

При цьому, постановою Ради Міністрів УРСР №490 від 24.07.1967 р. «Про заходи по охороні природи в р. Дунай», було створено заповідну територію, яка включала плавневі землі та прилеглу однокілометрову заборонну зону вздовж прибережної частини Чорного моря. В п.1 постанови Ради Міністрів УРСР №490 від 24.07.1967 р. «Про заходи по охороні природи в р. Дунай» передбачено, що лов риби дозволяється провадити (в порядку, погодженому з Державним комітетом Ради Міністрів УРСР по охороні природи, за винятком дільниць, лов риби в яких заборонено діючими Правилами рибальства.

Постановою Ради Міністрів УРСР №203 від 23.04.1981 р. «Про організацію природного заповідника «Дунайські плавні» було організовано у віданні Академії наук УРСР природного заповідника «Дунайські плавні» з метою посилення охорони тваринного та рослинного світу водно-болотних угідь заповідної території в дельті Дунаю, поліпшення умов для вивчення унікального природного комплексу плавнів та закономірностей процесу формування дельти.

Таким чином, нормативно-правові акти, які врегульовували процес становлення та створення ДБЗ НАН України, передбачали збереження традиційного рибальства на території ДБЗ НАН України.

Більше того, колегія суддів приймає до уваги пояснення представників ДБЗ України, НАН України що рибальство є традиційним видом господарської діяльності місцевого населення та здійснюється в пониззі р. Дунаю вже протягом 300 років. Саме під дією антропогенного впливу людини (рибальство, заготівля очерету, випас худоби та випалювання плавнів з метою розширення територій для випасу худоби) формувались острови, дельти та гирла р. Дунаю, що наразі входить до ДБЗ НАН України.

Суд приймає до уваги пояснення представників НАН України, що саме традиційне рибальство виконувало роль середовище утворюючого фактору, зокрема: від рибацьких сіток здійснювалось розчищення проток р. Дунай від рослинності, під дією рибальських човнів розблоковувались мулові вали та формувались берегові вали, рибалки розчищали протоки від завалів дерев.

Одночасно, відповідно до пояснень представників Третіх осіб, традиційним рибальством в ДБЗ НАН України є: сплав на човнах із частиковими плавними сітками; розміщення глибинних ятерів. Інший спосіб промислового рибальства в ДБЗ НАН України не застосовується. Антропогенне навантаження відбувається в короткий проміжок часу та в обмеженій частині заповідної зони.

Відповідно до наданого ДБЗ України Висновку наукової експертизи обґрунтування до п.3.1.4 Положення про ДБЗ щодо збереження традиційного рибальства (відповідно до протоколу погоджувальної наради в Державній службі заповідної справи Мінприроди України від 07.02.2008 р.), затвердженого академіком-секретарем відділення загальної біології НАН України академіком НАН України, традиційне рибальство на території ДБЗ не створює загрози шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти. Також в даному Висновку зазначається, що Кілійська дельта сформувалась під постійним впливом рибальства і тому цей фактор слід розглядати як постійний чинник дельтоутворення.

І наразі, як зазначають представники НАН України та ДБЗ НАН України) процес формування території ДБЗ НАН України не закінчується, а триває. Згідно пояснень експертів НАН України, заборона традиційного рибальства в гирлах та озерах ДНЗ НАН України призведе до замулення гирл, проростання інвазивних видів рослин та риб.

При цьому, в п.2.1 Положення №538 визначено, що Дунайський біосферний заповідник створено з метою збереження в природному стані найбільш типових та унікальних природних комплексів у дельті р. Дунай, охорони водно-болотних угідь міжнародного значення, інших цінних природних комплексів Українського Придунав'я, здійснення фонового екологічного моніторингу, вивчення навколишнього природного середовища, його змін під дією антропогенних факторів. При цьому, одним із завдань Дунайського природного заповідника є розробка та впровадження стратегії і тактики охорони природних комплексів. Екологічно-збалансованого використання природних ресурсів з урахуванням існуючих традицій і на основі відповідних угод з природокористувачами, а також вдосконалення заповідного режиму на основі наукових даних (п.3.1 Положення №538).

Як наслідок, суд погоджується із доводами Відповідача та Третіх осіб, що рибальство, яке проводиться в ДБЗ НАН України є традиційним, та відповідає цілям створення ДБЗ НАН України.

Одночасно, суд не приймає до уваги посилання Позивача на наукову статтю «Гибель птиц в рыбацких вентерях в дельте Днестра» оскільки дана стаття стосується іншої річки та іншого біосферного заповідника.

Відповідно до ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.72 цього Кодексу.

Згідно з ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

При цьому, відповідно до ч.4 ст.70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Враховуючи все вищевикладене, суд за правилами, встановленими ст.86 КАС України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

З огляду на вищевказане, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову, та, відповідно до положень ст.94 КАС України, відсутність підстав для відшкодування судового збору Позивачам.

Керуючись положеннями ст.2, ст.17, ст.71, ст.86, ст.158-ст.163, ст.167, ст.254 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. В задоволенні позовних вимог Благодійного фонду Дніпровського району м. Києва «Київський еколого-культурний центр» та Громадської еколого-правової організації «ЕкоПраво-Київ» відмовити в повному обсязі.

Постанова набирає законної сили відповідно до ст.254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.185-187 КАС України.

Головуючий суддя Б. В. Санін

Судді К. М. Кобилянський

Т. О. Скочок