Справа № 9101/66151/2011
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2012-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 квітня 2012 рокусправа № 2а-10609/10/0870
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сафронової С.В.

суддів: Поплавського В.Ю. Чепурнова Д.В.

за участю секретаря судового засідання: Хімушкіної О.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2011 року

у адміністративній справі № 2а-10609/10/0870 за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області і Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області - в особі правонаступника Державної фінансової інспекції в Запорізькій області, а також до оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича, Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області та третіх осіб: Відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області і Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області про визнання незаконними дій відповідачів та зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и л а :

21 грудня 2010 року Молочанська № 2 спеціалізована школа І-ІІІ ступенів Токмацької райради Запорізької області подала в суд адміністративний позов до Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області, Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича, Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області та Відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області, в якому просила: встановити відсутність компетенції КРВ в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області в частині проведення у листопаді 2010 року планової виїзної перевірки Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, з залученням до участі у проведенні перевірки працівника СБУ Вовченка Андрія Вікторовича, використанням для складення акту перевірки незаконно отриманих свідчень фізичних осіб ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, та ненадання акту перевірки для ознайомлення і подання зауважень директору і заступнику директора Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, із складанням відносно ОСОБА_1 та ОСОБА_2 протоколів про адміністративне правопорушення за ч.1 cт.164-2 КУпАП; встановити відсутність компетенції КРУ в Запорізькій області в частині прийняття до виконання звернення Василівського міжрайонного управління СБУ щодо здійснення перевірки школи, призначення у листопаді 2010 року планової виїзної перевірки Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, затвердження програми перевірки та надіслання матеріалів перевірки до правоохоронних органів; а також відсутність компетенції оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича в частині: прийняття у листопаді 2010 року участі у перевірці Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, та проведення опитування фізичних осіб ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 поза рамками порушеної кримінальної або оперативно-розшукової справи і за відсутності ознак подій, реагування на які відноситься до компетенції СБУ.

Під час судового розгляду даної справи, а саме 10 лютого 2011 року, ОСОБА_1 та ОСОБА_2, скористувавшись визначеним у ч.1 ст.53 КАСУ правом, звернулися в суд з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області, Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича, Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області та третьої особи: Відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області, в якому посилаючись на порушення відповідачами вимог чинного законодавства та їх прав при призначенні і проведенні в період жовтня-листопада 2010 р. планової ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності в Відділі освіти Токмацької районної державної адміністрації за період з 01.01.2005 року по 01.10.2010 року, та при фіксації КРВ в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області результатів перевірки в Акті № 140/0014 від 16.11.2010 року «ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації за період з 01.01.2005 року по 01.10.2010 року» з питання «дотримання штатної дисципліни та виплати заробітної плати техпрацівникам Молочанської СЗОШ № 2», просили: визнати незаконними дії Васильківського міжрайонного управління УСБУ в Запорізькій області в частині надіслання 24.06.2010 року звернення за № 59/30/366-нт; визнати незаконними дії КРВ в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області в частині прийняття до виконання звернення Васильківського міжрайонного управління УСБУ в Запорізькій області щодо перевірки школи, призначення і проведення у листопаді 2010 року планової виїзної перевірки Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, з залученням до участі у проведенні перевірки працівника СБУ Вовченка Андрія Вікторовича, з використанням для складення Акту перевірки незаконно отриманих свідчень фізичних осіб ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, та щодо ненадання їм (ОСОБА_1 і ОСОБА_2.) акту перевірки для ознайомлення і подання зауважень, а також щодо складання відносно них (ОСОБА_1 і ОСОБА_2.) протоколів про адміністративне правопорушення за ч.1 cт.164-2 КУпАП; визнати незаконними дії КРУ в Запорізькій області в частині призначення у листопаді 2010 року планової виїзної перевірки Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, затвердження програми перевірки та надіслання матеріалів перевірки до правоохоронних органів; визнати незаконними дії оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича в частині: прийняття у листопаді 2010 року участі при перевірці Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, та стосовно проведення опитування фізичних осіб ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 поза рамками порушеної кримінальної або оперативно-розшукової справи і за відсутності ознак подій, реагування на які відноситься до компетенції СБУ.

Задля відновлення порушених прав, позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 просили в позовній заяві (а.с.125 том 1) просили: зобов'язати КРВ в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області виключити з тексту Акту ревізії № 140/0014 від 16.11.2010 року фрагмент починаючи зі слів «дослідженням факту прийняття…" (сторінка Акту - 6, абзац -3) до слів "…збитки на суму 83690,99 грн." (сторінка Акту - 11, абзац -1); а також зобов'язати КРУ в Запорізькій області відкликати складені відносно них (ОСОБА_1 і ОСОБА_2.) протоколи про адміністративне правопорушення за ч.1 cт.164-2 КУпАП, а також відкликати Акт перевірки 140/0014 від 16.11.2010 року «ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації за період з 01.01.2005 року по 01.10.2010 року» з метою внесення до нього вищезазначених виправлень.

Окремою заявою від 29.03.2011 року (а.с.210-211 том 1), позивачами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 відповідно до ст..51 КАСУ було подано до суду доповнення, з вимогою про: визнання незаконними дій відповідачів по справі стосовно призначення, проведення і оформлення результатів перевірки Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області, як таких, що не відповідають вимогам пунктів 2.1, 2.3, 2.7 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби з органами прокуратури, внутрішніх справ і СБУ, затвердженого спільним наказом № 346/1025/685/53 від 19.10.2006 року.

Ухвалою від 10 лютого 2011 року, судом першої інстанції було прийнято до розгляду вищезазначений позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (а.c.128-129 том 1), а ухвалою від 10 лютого 2011 року (а.c.131 том 1) за результатом розгляду клопотання Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області (а.c.112 том 1) судом першої інстанції було закрито провадження по цій адміністративній справі в частині позову Молочанська № 2 спеціалізована школа І-ІІІ ступенів Токмацької райради Запорізької області звернулася до суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області, Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича, Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області та Відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2011 року відмовлено в задоволені адміністративного позову ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області, Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича, Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області та третіх осіб: Відділу освіти Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області, Молочанської № 2 спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Токмацької районної ради Запорізької області про визнання незаконними дій відповідачів та зобов'язання вчинити певні дії.

Постанова суду першої інстанції оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду позивачами по справі, в особі їх представника, з підстав невідповідності висновків суду першої інстанції фактичним обставинам справи, допущеної судом необ'єктивності під час дослідження доказів у справі, з наданням переваги лише поясненнями представників відповідачів, а також не врахуванням обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, та порушенням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2011 року та задовольнити вимоги позивачів ОСОБА_1 і ОСОБА_2 у повному обсязі.

10 листопада 2011 року представником позивачів по справі подано до апеляційного суду заяву (а.с.26 том 2), за змістом якої позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 відмовляються від апеляційного оскарження постанови суду першої інстанції в частині відмови у задоволені їх вимог до оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича та Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області. Зазначена відмова позивачів від частини вимог апеляційної скарги - судовою колегією прийнята, у зв'язку з чим ухвалено про закриття апеляційного провадження по справі в частині вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 стосовно постанови суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову до оперативного уповноваженого Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області - Вовченка Андрія Вікторовича та Василівського міжрайонного відділення Управління Служби безпеки України в Запорізькій області. В іншій частині розгляд апеляційної скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 судовою колегією продовжено.

Відповідачі по справі та треті особи - не скористалися своїм правом подати письмові заперечення проти апеляційної скарги позивачів ОСОБА_1 і ОСОБА_2, будь-яких додаткових доказів відповідачі та третя особа по справі - апеляційному суду не надали, в тому числі і на вимогу суду.

Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2012 року за результатом клопотання Державної фінансової інспекції в Запорізькій області проведено заміну відповідачів по справі: Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області та Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області - на їх правонаступника Державну фінансову інспекцію в Запорізькій області.

Позивачі по справі та їх представник підтримали в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги, та наполягали на її задоволені

Відповідачі по справі своїх представників неодноразово в судове засідання апеляційної інстанції не направляли, хоча належним чином повідомлялися про час, день та місце розгляду справи, а третьою особою - відділом освіти Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області до суду двічі надсилалися заяви про розгляд справи за відсутності їх представника.

Дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши правову оцінку обставин у справі та повноту їх встановлення, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, судова колегія діючи відповідно до положень статті 195 КАСУ, дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги позивачів, та для скасування постанови суду першої інстанції в оскаржуваній частині, з прийняття нової постанови по справі, виходячи з нижченаведеного

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи КРВ в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах на ІV квартал 2010 року, затвердженого 13.09.2010 р. керівництвом КРУ в Запорізькій області, до ревізії на підставі звернення Василівського МРВ УСБУ в Запорізькій області від 24.06.10 р. були включені окремі питання фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА за 2005-2009 рр. та 2010 рік, у зв'язку з чим на адресу начальника відділу освіти Токмацької РДА від 21.09.10 р. було направлено лист-повідомлення про проведення ревізії і вручено програму ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА за період з 01.01.09 р по 01.10.10 р., а фахівцям КРВ в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та ОСОБА_13 були видані направлення від 04.10.2010 р. та від 11.10.2010 р. на проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА за період з 01.01.2009 р. по 01.10.2010 р.

Тобто, наведене у попередньому абзаці свідчить, що ревізія КРВ мала бути проведена в підконтрольній установі - відділі освіти Токмацької РДА, який є структурним підрозділом державної адміністрації, що утворений головою Токмацької районної державної адміністрації, є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах Державного казначейства, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням (свідоцтво про держреєстрацію юридичної особи від 17.05.2000 р. серії АОО № 538403).

Разом з тим, судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що під час проведення фахівцями КРВ в період з 04.10.2010р. по 16.11.2011 р. ревізії районного відділу освіти Токмацької РДА - фактично перевірялася діяльність Молочанської спеціалізованої школи № 2 стосовно питань оформлення на роботу та виплату заробітної плати технічними працівникам цієї школи.

При цьому, при внесенні (за зверненням СБУ) до плану роботи КРУ питання щодо «дотримання штатної дисципліни і виплати заробітної плати техпрацівникам Молочанської СЗОШ № 2», відповідач по справі не надав належної оцінки тому, що Молочанська № 2 спеціалізована школа І-ІІІ ступенів Токмацької райради Запорізької області - є окремою юридичною особою, яка має самостійний баланс, та рахунок в установі банку, печатку, штамп, ідентифікаційний номер, що відображено в п.1.3 Статуту Молочанської спеціалізованої школи № 2 (далі - Статут) та підтверджено свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи серії АОО № 224694 (а.с.26). При цьому, Молочанська № 2 спеціалізована школа: самостійно приймає рішення і здійснює діяльність в межах своє компетенції, передбаченої законодавством України та власним статутом (п.1.8 Статуту), несе відповідальність за дотриманням фінансової дисципліни (п.с.1.9 Статуту), має матеріально-технічну базу, що включає: будівлі, споруди, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло, земля, та інші матеріальні цінності, вартість яких відображено у балансі школи (а.с.23), а фінансово-господарську діяльність здійснює на основі кошторису (п.6.1 Статуту), джерела формування якого зазначені в п.6.2 Статуту (а.с.23). Безпосереднє керівництво Молочанською СШ № 2 здійснює його директор, який здійснює керівництво педагогічним колективом, забезпечує раціональний добір і розстановку кадрів, створює необхідні умови для підвищення фахового і кваліфікаційного рівня працівників; організовує навчально-виховний процес; відповідає за якість і ефективність роботи педагогічного колективу; розпоряджається в установленому порядку майном закладу та його коштами; контролює організацію харчування і медичного обслуговування учнів; видає у межах своєї компетенції накази та розпорядження і контролює їх виконання; за погодженням із профспілковим комітетом затверджує правила внутрішнього розпорядку, посадові обов'язки працівників школи; несе відповідальність за свою діяльність перед учнями, батьками, педагогічними працівниками та загальними зборами, засновником, місцевими органами державної виконавчої влади, тощо (п.4.6 Статуту).

При цьому, відділ освіти Токмацької РДА, який здійснює лише контроль та управління цим навчальним закладом в обсязі делегованих повноважень (п.2.2, п.2.5, 2.10, п.4.1, п.4.7, п.6.3, п.8.1-п.8.3 Статуту), а Молочанська спеціалізована школа № 2 не є структурним підрозділом відділу освіти, тому є окремо підконтрольною КРУ установою у розумінні Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» N 2939-XII від 26.01.1993 р. (далі - Закон N 2939-XII), планові виїзні перевірки якої відповідно до ст.11 Закону N 2939-XII проводяться згідно плану роботи органу державної контрольно-ревізійної служби за її місцезнаходженням чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Оскільки начальник Василівського МРВ УСБУ в Запорізькій області листом № 59/30/366ит від 24.06.2010 р. (а.с.145) вимагав провести ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА (м.Токмак вул.Революційна 27) в частині діяльності Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 з питань: дотримання штатної дисципліни та виплати заробітної плати техпрацівникам установи згідно даних табелів обліку використання робочого часу; щодо використання державних коштів на закупівлю продовольчої та іншої продукції, матеріалів у приватних підприємств і ТОВ, послуг, інших робіт, тендерних процедур; та з питання нанесення збитків державі з боку посадових осіб Молочанскьої СШ № 2 з вказаних питань, судова колегія вважає, що відповідач по справі корегуючи Програму ревізії фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА (а.с.151) шляхом внесення зазначених в листі Василівського МРВ УСБУ в Запорізькій області питань в частині діяльності Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2, повинен був узяти до уваги, що керівництво Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 мало бути обізнано про проведення ревізії в школі, а право на проведення планової виїзної ревізії школи, як підконтрольної КРУ установи, виникало у відповідача лише при умові надіслання до Молочанської СШ № 2 письмового повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії, як це передбачено ч.3 ст.11 Закону N 2939-XII.

Відповідно до п.8 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою КМ України від 20.04.06р. № 550, орган служби, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об'єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об'єкту контролю повідомлення, що й було зроблено відповідачем.

У даному випадку керівництво Молочанської СШ № 2: взагалі не отримувало програми перевірки, тобто не було обізнано про питання ревізії; не повідомлялося про дату початку і закінчення ревізії; не отримувало під розписку направлення; та інш., що свідчить про порушення відповідачем процедури призначення та проведення планової ревізії Молочанської СШ № 2, та відповідно підтверджує протиправність дій перевіряючих КРУ під час здійснення планової ревізії Молочанської СШ № 2.

Крім того, про протиправність дій відповідача при проведені ревізії Молочанської СШ № 2 свідчить вибірковий характер перевірки, що суперечить приписам ч.2 ст.11 Закону N 2939-XII, якою встановлено, що «планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державної контрольно-ревізійної служби»

В даному випадку матеріалами справі чітко підтверджено, що ревізія КРУ з щодо діяльності Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 з питань: дотримання штатної дисципліни та виплати заробітної плати техпрацівникам установи згідно даних табелів обліку використання робочого часу; щодо використання державних коштів на закупівлю продовольчої та іншої продукції, матеріалів у приватних підприємств і ТОВ, послуг, інших робіт, тендерних процедур; та з питання нанесення збитків державі з боку посадових осіб Молочанської СШ № 2 з вказаних питань - проводилася у зв'язку з отриманням від Василівського МРВ УСБУ в Запорізькій області листом № 59/30/366ит від 24.06.2010 р. (а.с.145)

Факт проведення планової виїзної ревізії в розумінні ст..11 Закону N 2939-XII спростовується також змістом: направлень №№ 123-126 (а.с.146-149) згідно яких контролери-ревізори направлялися для проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності, а не за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ, і підставою для проведення цієї ревізії перш за все стало звернення УСБУ; і акту № 140/0014 від 16.11.2010 р. (а.с.152-161), в якому зазначено, що дотримання штатної дисципліни Молочанської СШ № 2 було проведено вибірковим способом за 2006-2009 р.р. (а.с.154), що суперечить інформації направлень на ревізію (а.с.146-149), в який до ревізії було заплановано лише період з 01.01.2009 р. по 01.10.2010 р.

З приводу відхилення по періоду визначеного в направленнях на ревізію (а.с.146-149) періоду перевірки Молочанської СШ № 2, відповідачем по справі будь-яких пояснень не надано, також як і не мотивовано правові підстави для включення до планової ревізії відділу освіти Токмацької РДА лише окремих питань діяльності Молочанської СШ № 2 (що були визначені в листі УСБУ), і не проведення при таких обставинах позапланової ревізії або перевірки безпосередньо Молочанської СШ № 2, що забезпечило б позивачам у цій справі, як керівникам Молочанської СШ № 2, реалізацію їх права бути обізнаними про питання ревізії (перевірки), надання відповідних пояснень і документів на спростування виявлених порушень, та заперечень проти висновків акту ревізії чи зауважень на висновки контролюючого органу, які безпосередньо стосуються позивачів по справі.

Враховуючи встановлені по справі обставини та вимоги Закону N 2939-XII і Порядку № 550, якими врегульовано процедуру проведення ревізії (перевірки), судова колегія вважає, що вимоги позивачів у цій справі пов'язані саме з захистом їх прав, які були порушені протиправними діями службових осіб державної контрольно-ревізійної служби під час призначення та проведення ревізії Молочанської СШ № 2.

За змістом частини першої статті 13 Закону № 2939-XII дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії); дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства, тощо.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. У даному випадку, відповідач по справі призначаючи та проводячи планову ревізію окремих питань діяльності Молочанської СШ № 2 (що були визначені в листі УСБУ) позбавив керівництво вказаного навчального закладу, який є окремою юридичною особою, будь-яких прав, якими наділено за законом підкронтольна установа КРУ, в тому числі і надання заперечень щодо порушення позивачами по справі Закону України «Про оплату праці» та Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», які полягають у складенні і підписанні директором школи ОСОБА_1 і заступником директора з учбової частини ОСОБА_2 первинних документів для нарахування заробітної плати, а саме: табеля обліку використання робочого часу та графіку роботи сторожів, до яких були внесені особи, які фактично не працювали і не відпрацювали робочий час (а.с.159), та оскарження винесеної за результатом ревізії п.4 вимоги КРУ щодо відшкодування незаконно нарахованої і виплаченої заробітної плати працівникам Молочанської СШ № 2 загально сумою 83690,99 грн. шляхом перерахування до загального фонду районного бюджету, а саме: за жовтень-грудень 2005 року у сумі 954,53 грн., за січень-грудень 2006 р. у сумі 10400,88 грн., за січень-грудень 2007 р. у сумі 15229,58 грн., за січень-грудень 2008 р. у сумі 17337,66 грн., за січень-листопад 2009 р. у сумі 17493,11 грн., та зайво перерахованих внесків до державних цільових фондів, які були нараховані на заробітну плату за невідпрацьований час за період жовтень- грудень 2005 року у сумі 353,18 грн., за січень-грудень 2006 р. у сумі 3765,13 грн., за січень-грудень 2007 р. у сумі 5513,17 грн., за січень-грудень 2008 р. у сумі 6276,26 грн., за січень-листопад 2009 р. у сумі 6367,49 грн. за рахунок винних осіб (а.с.162-163).

Оскільки суд першої інстанції під час розгляду по суті даної справи не звернув уваги на порушення прав позивачів з боку КРУ, також як і не надав належної оцінки порушенням призначення та проведення планової ревізії з окремих питань діяльності Молочанської СШ № 2, судова колегія під час апеляційного перегляду судового рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2011 року, спираючись на положення ч. 14 ст. 11 Закону № 2939-XII, в якій встановлено, що посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби наділені правом розпочати проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку, оформленого у відповідності до норм чинного законодавства, направлення на ревізію та копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення - акцентує увагу на грубому порушенні відповідачами вищенаведених по тексту судового рішення вимог закону № 2939-XII при призначенні та проведені планової ревізії з визначених в листі УСБУ питань, і відповідно про незаконність дій посадових осіб органу державної контрольно-ревізійної служби при перевірці Молочанської СШ № 2.

Також судова колегія звертає увагу на те, що в основу висновків відповідача про допущені з боку керівництва Молочанської СШ № 2 порушень, були покладені не документи об'єкта контролю цього навчального закладу і відділу освіти Токмацької РДА, а взято до уваги не перевірені належним чином письмові пояснення деяких колишніх працівників школи, які суперечать письмовим первинним документам як Молочанської СШ № 2, так і відділу освіти Токмацької РДА, що в свою чергу свідчить про порушення відповідачем вимог Порядку № 550, згідно п.16 якого, об'єктом контролю є: первинні і зведені документи, статистична, фінансова та бюджетна звітність, розпорядчі та інші докумени об'єкта контролю, що пов'язані з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.

Звертає на себе увагу те, що відповідач по справі ніяк не мотивував, а суд першої інстанції не з'ясував, з яких саме причин письмові пояснення колишніх працівників школи (а.с.102-104), які суперечать первинним документам, стали більш пріоритетними для перевіряючих у зрівнянні з документа об'єкта контролю цього навчального закладу і відділу освіти Токмацької РДА. Суд першої інстанції також не звернув уваги на надані до суду письмові пояснення працівників та колишніх працівників Молочанської СШ № 2 (а.с.172-176), повністю спростовуються факти, зазначені в раніше підписаних ними під впливом працівника УСБУ письмових поясненнях (а.с.95-104), що судова колегія приймаючи рішення у справі бере до уваги.

Переглядаючи в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції у цій справі, судова колегія також приймає до уваги те, що ревізія Молочанської СШ № 2 проводилася посадовими особами КРУ фактично з питань дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті технічним працівникам Молочанської СШ № 2 заробітної плати.

Відповідно до статті 35 Закону України «Про оплату праці» контроль за додержанням законодавства про оплату праці на підприємствах здійснюють Міністерство праці та його органи, фінансові органи, органи Державної податкової інспекції, професійні спілки та інші органи (організації), що представляють інтереси найманих працівників. Вищий нагляд за додержанням законодавства про оплату праці здійснює Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори.

Статтею 259 КЗпП України передбачено, що нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю здійснюють спеціально уповноважені на те органи та інспекції, які не залежать у своїй діяльності від власника або уповноваженого ним органу. Центральні органи державної виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні. Вищий нагляд за додержанням законодавства про оплату праці здійснює Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори.

За приписами пункту 36 статті 2 Бюджетного кодексу України місцевий фінансовий орган -це установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету. Для цілей цього Кодексу Міністерство фінансів Автономії Республіки Крим віднесено до місцевих фінансових органів.

Разом з тим, Контрольно-ревізійна служба України не здійснює сукупність цих функцій не за Бюджетним кодексом України, не за будь-якими іншими нормами чинного законодавства. Зокрема, відповідно до статті 113 Бюджетного кодексу України органи Державної контрольно-ревізійної служби здійснюють контроль за: 1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; 2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під державні (місцеві) гарантії; 3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; 4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми; 5) веденням бухгалтерського обліку, а також складання фінансової та бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; 6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків порушень та запобігання їм у подальшому.

З огляду на викладене, органи державної контрольної ревізійної служби, до яких відноситься Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області і Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області не є фінансовим органом, оскільки відповідно до ст.4 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» вона тільки координує свою діяльність з місцевими радами народних депутатів та органами виконавчої влади, державною податковою службою, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, іншими контролюючими органами, а також фінансовими органами.

Статус Державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові засади діяльності визначено нормами Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», зокрема ст. 10 цього Закону встановлено виключений перелік прав органів Державної контрольно-ревізійної служби в Україні.

Так, статтею 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» встановлено, що Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в АРК, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: - перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); - безперешкодного доступу при проведенні ревізій на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підконтрольним установам, для їх обстеження і з'ясування питань, пов'язаних з ревізією; призупиняти бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами у випадках, передбачених законом; - залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контроль них запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок з оплатою за рахунок спеціально передбачених на цю мету коштів; - вимагати від керівників підконтрольних установ, що ревізуються, проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України; - при проведенні ревізій вилучати у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про зловживання, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських доку ментів із складенням опису, який скріплюється підписами представника органу державної контрольно-ревізійної служби та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій таких документів таким підприємствам, установам, організаціям; - одержувати від Національного банку України та його установ, банків та інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції та залишки коштів на рахунках об'єктів, що ревізуються, а від інших підприємств і організацій, в тому числі недержавних форм власності, - довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями, що ревізуються. Одержання від банків інформації, що становить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність»; - одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об'єктів, що ревізуються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході ревізій; - пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; -у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані під контрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; - накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення; - звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною уста новою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, - проводити у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, зустрічні звірки з метою документального під твердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи.

Отже, системний аналіз ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» дає можливість зробити висновок, що у відповідача відсутня компетенція у сфері трудових відносин і посадові особи відповідача не мають компетенції робити за результатами проведених ним ревізій висновки щодо порушення або додержання керівником підконтрольної установи вимог законодавства про працю, що у спірних правовідносинах фактично і відбулося на підставі лише письмових пояснень деяких колишніх працівників Молочанської СШ № 2.

За необхідне судова колегія вважає зазначити і те, що планова ревізія з окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА в частині діяльності Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 - була проведена в період з 04.10.2010 р. по 16.11.2010 року всупереч вимог п.1 Постанови КМ України від 21.05.2009 року N 502 "Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31.12.2010 року», якою Кабінет Міністрів України до 31 грудня 2010 року тимчасово припинив проведення планових перевірок суб'єктів господарювання, крім перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, та планових заходів державного нагляду (контролю) за додержанням санітарного і податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою платежів).

Враховуючи наведені вище обставини та чинні на час перевірки норми законодавства, судова колегія визнає помилковими висновки суду першої інстанції про відмову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 в задоволенні адміністративного позову у цій справі в повному обсязі. З огляду фактів протиправності дій Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області і Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, які були встановлені під час апеляційного перегляду постанови Запорізького окружного адміністративного суду у цій справі, судова колегія визнає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції, та прийняти постанову про задоволення вимог позивачів в частині: визнання протиправними дій Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області і Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області при призначенні та проведенні планової ревізії Молочанської СШ № 2 без належного оформлення програми перевірки вказаного навчального закладу і ознайомлення з нею керівників Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 Токмацької районної ради Запорізької області; без попередження у визначеному законом порядку про проведення планової ревізії керівників Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2; без вручення керівникам Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 направлення та програми ревізії; без ознайомлення керівників Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 з результатами ревізії і не вручення їм копії акту для подання заперечень та зауважень; а також в частині визнання дій Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області такими, що вчинені з перевищенням повноважень при здійсненні планової ревізії з питань дотримання Молочанською спеціалізованою школою І-ІІІ ступенів № 2 штатної дисципліни та виплати зарплати техпрацівникам цього навчального закладу за період з 01.01.2005-01.10.2010 р.р., та при викладенні в акті перевірки висновків про порушення ОСОБА_1 і ОСОБА_2 вимог Закону «Про оплату праці» шляхом внесення недостовірної інформації до первинних бухгалтерських документів для нарахування заробітної плати, з їх підписанням, що мотивовані лише письмовими поясненнями ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_9, тобто, без врахування первинних документів Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 та відділу освіти Токмацької РДА, з дослідження яких посадовими особами КРУ не було встановлено будь-яких порушень

Разом з тим, судова колегія вважає, що визнання протиправними вищенаведених дій відповідачів по цій справі є достатнім способом захисту позивачів у цій справі, оскільки встановлений в судовому порядку факт протиправності дій Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області і Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області при призначенні та проведенні планової ревізії Молочанською спеціалізованою школою І-ІІІ ступенів № 2 - не породжує для вказаного навчального закладу і його керівників (ОСОБА_1 та ОСОБА_2) будь-яких негативних наслідків.

Не підлягають також задоволенню вимоги позивачів в частині незаконності дій Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області при складенні відносно них протоколів про адміністративне правопорушення, оскільки питання законності складення зазначених протоколів повинно вирішуватися під час розгляду по суті справи про адміністративне правопорушення, та під час оскарження прийнятої у тій справі постанови.

Керуючись п.3 ч.1 ст.198, п.1-4 ст.202, ст.205, ст.207 Кодексу адміністративного судочинства України, судова колегія -

П о с т а н о в и л а :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - задовольнити частково

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2011 року - скасувати, та прийняти нову постанову про часткове задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 та ОСОБА_2.

Визнати протиправними та такими, що порушують права ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - дії Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області щодо погодження 01.09.2010 р. в Програмі ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА за період з 01.01.2009 по 01.10.2010 р.р. питання 4.1 щодо дотримання штатної дисципліни та виплати заробітної плати за період з 01.01.2005 р. по 01.10.2010 р. технічним працівникам Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 Токмацької райради, яка є окремою юридичною особою та окремою підконтрольною КРУ установою з вказаних питань.

Визнати протиправними та такими, що порушують права ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - дії Контрольно-ревізійного відділу в м.Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області щодо: затвердження в Програмі ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу освіти Токмацької РДА за період з 01.01.2009 по 01.10.2010 р.р. питання 4.1 про дотримання штатної дисципліни та виплати заробітної плати за період з 01.01.2005 р. по 01.10.2010 р. технічним працівникам Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 Токмацької райради, яка є окремою юридичною особою та окремою підконтрольною КРУ установою з вказаних питань; призначення та проведення планової ревізії Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 без: належного оформлення програми перевірки вказаного навчального закладу і ознайомлення з нею керівників Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 Токмацької районної ради Запорізької області; без попередження керівників Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 у визначеному законом порядку про проведення планової ревізії; без вручення керівникам Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 направлення та програми ревізії; без ознайомлення керівників Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 з результатами ревізії і не вручення їм копії акту для подання заперечень і зауважень.

Визнати дії Контрольно-ревізійного відділу в м. Токмаку, Токмацькому та Чернігівському районах Запорізької області такими, що вчинені з перевищенням повноважень при здійсненні планової ревізії з питань дотримання Молочанською спеціалізованою школою І-ІІІ ступенів № 2 штатної дисципліни та виплати зарплати техпрацівникам цього навчального закладу за період з 01.01.2005-01.10.2010 р.р., та при викладенні в акті перевірки висновків про порушення ОСОБА_1 і ОСОБА_2 вимог Закону «Про оплату праці» шляхом внесення недостовірної інформації до первинних бухгалтерських документів для нарахування заробітної плати, з їх підписанням, що мотивовані тільки письмовими поясненнями ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_9, та без врахування первинних документів Молочанської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів № 2 та відділу освіти Токмацької РДА, з дослідження яких посадовими особами КРУ не було встановлено будь-яких порушень

В іншій частині адміністративного позову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - відмовити

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в порядку та строки, передбачені статтею 212 КАС України

Головуючий: С.В. Сафронова

Суддя: В.Ю. Поплавський

Суддя: Д.В. Чепурнов