Справа № 320/261/14-а
Суддя: Нагорна Л.М.
Дата ухвалення: 2015-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
і м е н е м У к р а ї н и
22 січня 2015 рокусправа № 320/261/14-а
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Нагорної Л.М.
суддів: Мельника В.В. Юхименка О.В.
за участю секретаря судового засідання: Лащенка Р.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську апеляційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області
на постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 22 квітня 2014 року у справі № 320/261/14-а за позовом ОСОБА_1 до Мелітопольської міської ради Запорізької області про визнання рішення незаконним, нечинним та стягнення моральної шкоди, -
У січні 2014 року ОСОБА_1 (далі Позивач) звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі Відповідач), в якому, з урахуванням уточнених вимог, просив визнати незаконним та недійсним рішення Мелітопольської міської ради Запорізької області від 07.08.2012 р. № 1/24 «Про затвердження порядку проведення топографо-геодезичних робіт з використанням програмно-технічного комплексу ПТК-500» з доповненням № 1 до нього та стягнути завдану моральну шкоду у розмірі 5000 грн.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що рішення Мелітопольської міської ради Запорізької області є незаконним, оскільки протирічить приписам земельного законодавства. Крім того, органам місцевого самоврядування ні Земельним кодексом України, ні Законом України «Про землеустрій», ні Законом України «Про місцеве самоврядування» не надано таких повноважень як розробка та затвердження нормативно-правових актів по затвердженню державних стандартів, норм та правил, розробки та порядку встановлення технічних документів, виду та їх змісту, і переліку необхідних технічних документів землевпорядної документації по здійсненню приватизації земельних ділянок у сфері землевпорядкування. Також вказане рішення Відповідача не було належним чином опубліковано, наслідком чого є його недійсність. Вважає, що оскаржуваним рішенням йому було завдано моральну шкоду, яку він оцінює в 5000 грн., яка виразилась у неможливості продати належний йому житловий будинок та отримати гроші для лікування, внаслідок чого погіршився стан його здоров`я, що призвело до зміни способу його життя. (а.с.2-8,32,55)
Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 22 квітня 2014 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано незаконним та нечинним рішення 25 сесії ІV скликання Мелітопольської міської ради Запорізької області від 07 серпня 2012 року № 1/24 «Про затвердження порядку проведення топографо-геодезичних робіт з використанням програмно-технічного комплексу ПТК-500».
В позові ОСОБА_1 про стягнення моральної шкоди відмовлено.
Постанова суду обґрунтована тим, що Відповідачем було прийнято оскаржуване рішення за відсутності аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акта. Крім того, спірний акт протирічить приписам чинних нормативно-правових актів, адже ні Земельним кодексом України, ні Законами України «Про землеустрій», «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» не передбачено виготовлення та надання такого документу як витяг з містобудівного кадастру по топографічному плану М1-500. В той же час, стягнення моральної шкоди в даному випадку на користь Позивача не передбачено діючим законодавством. (а.с.97-102).
Не погодившись з даною постановою, Мелітопольська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просила постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 22 квітня 2014 року скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги посилалася на те, що затвердження ними порядку проведення топографо-геодезичних робіт з використанням ПТК-500 та приймання їх результатів М 1:500 в електронному вигляді здійснювалося з метою регулювання відносин у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності в межах наданих повноважень відповідно до приписів ст.ст. 12,184 Земельного кодексу України, ст..ст. 34,40,55 Закону України «Про землеустрій». Зазначають, що рішення 17 сесії Мелітопольської міської ради VІ скликання від 28.12.2011 року № 9 «Про створення міської міжвідомчої геоінформаційної системи м Мелітополь «МГІС-Мелітополь» було затверджено концепцію міської міжвідомчої геоінформаційної системи м. Мелітополь «МГІС-Мелітополь», та в розділі «Організаційне забезпечення «МГІС-Мелітополь» зазначено, що похідними від дійсного положення є Положення про порядок використання програмно-технічного комплексу ПТК-500. (а.с.107-108).
ОСОБА_1 - Позивачем у справі, надано заперечення на апеляційну скаргу , відповідно до яких він вважає рішення законним та обґрунтованим. Оскільки повно з`ясовано всі обставини справи, надана їм правильна юридична оцінка та висновки суду Відповідачем не спростовано.
Сторони, будучи належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи, до судового засідання не з`явились, клопотань про розгляд справи за їх участі до суду не надходило, а тому, відповідно до ст. 41 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного запису не здійснюється.
Перевіривши законність та обґрунтованість оскаржуваної постанови суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 07.08.2012 року Мелітопольською міською радою було прийнято рішення № 1/24, яким затверджено порядок проведення топографо-геодезичних робіт з використанням програмно-технічного комплексу ПТК-500 та приймання їх результатів М 1:500 в електронному вигляді на території м.Мелітополь як невід`ємну складову міської міжвідомчої геоінформаційної системи міста Мелітополь - «МГІС Мелітополь» згідно з додатком 1 та визначено, що витяг з містобудівного кадастру по топографічному плану М 1:500 є обов`язковою частиною любої технічної документації по проектуванню будівництва, реконструкції об`єктів та землевпорядної документації ( а.с.10-11)
З даним рішенням не погодився ОСОБА_1 , оскільки воно порушує його права з огляду на наступне.
Згідно рішення 10-ої сесії 23 скликання Мелітопольської міської ради № 2/3 від 24.02.1999 р. «Про надання права користування земельними ділянками під індивідуальне будівництво» було прийнято рішення про надання Позивачу права постійного користування земельною ділянкою площею 800 м2 для будівництва індивідуального житлового будинку з господарчими спорудами по АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 (а.с.17).
З метою приватизації даної земельної ділянки Позивач звернувся до Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради, де йому листом від 19.01.2012 р. № 73/20 повідомили про необхідність надання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, які посвідчують право на земельну ділянку. Крім того, йому було роз`яснено, що потім його заява буде розглянута на засіданні постійної депутатської комісії Мелітопольської міської ради з питань земельних відносин та комунальної власності територіальної громади. (а.с.16).
В грудні 2012 року вищевказана документація було передана на розгляд постійної депутатської комісії з земельних питань Мелітопольської міської ради та була позитивно затверджена даною комісією - протокол від 03.01.2013 року. Даний протокол засідання депутатської комісії був направлений до Управління комунальною власністю для підготовки проекту рішення Мелітопольської міської ради про передачу ОСОБА_1 земельної ділянки у власність. (а.с.2)
Листом від 30 серпня 2013 року № В-166/з та від 06.11.2013 р. № В-216/з на повторне звернення Позивача йому повідомили, що технічна документація не відповідає вимогам чинного земельного законодавства та, зокрема, повідомлялося, що ОСОБА_1 необхідно додатково надати витяг з містобудівного кадастру по топографічному плану М 1:500 згідно рішення 25 сесії Мелітопольської міської ради VI скликання від 07.08.2012 року №1/24. (а.с.13,14-15).
Визнання незаконним та нечинним рішення 25 сесії Мелітопольської міської ради VI скликання від 07.08.2012 року №1/24 і є предметом даного спору.
Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем було прийнято оскаржуване рішення за відсутності аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акта. Крім того, спірний акт протирічить приписам чинних нормативно-правових актів, адже ні Земельним кодексом України, ні Законами України «Про землеустрій», «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» не передбачено виготовлення та надання такого документу як витяг з містобудівного кадастру по топографічному плану М1-500. В той же час, стягнення моральної шкоди в даному випадку на користь Позивача не передбачено діючим законодавством.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення, виходячи з наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що посадові особи органів державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1. на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України; 2. з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надані; 3. обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4. безсторонньо (неупереджено); 5. добросовісно; 6. розсудливо; 7. з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8. пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія); 9. з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10. своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Крім того, у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 року зазначено, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди, незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.
Як слідує зі змісту оскаржуваного рішення, воно прийнято міською радою з метою регулювання відносин у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності для забезпечення потреб держави і громадян результатами топографо-геодезичної і картографічної діяльності, з метою реалізації повноважень виконавчих органів міської ради щодо раціонального використання території та комплексного містобудівного розвитку міста, забезпечення збільшення дохідної частини бюджету та сталого розвитку міста Мелітополь. При цьому вказане рішення не містить посилань на конкретні статті законодавчих актів, які б мали свідчити, що рішення прийнято у межах повноважень Мелітопольської міської ради та є обґрунтованим. ( а.с.10-11)
В той же час, згідно зі статтею 6 Закону України № 353 від 23.12.1998 р. «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, визначено, що державне управління в сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності здійснює Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань топографо-геодезичної і картографічної діяльності та його органи на місцях, Міністерство оборони України, інші органи виконавчої влади.
Статтею 8 вказаного Закону регламентовано компетенцію спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань топографо-геодезичної і картографічної діяльності, до якої, зокрема, належить: організація топографо-геодезичних і картографічних робіт; ведення картографічного моніторингу території України, включаючи шельфову зону та населені пункти; організація проведення астрономо-геодезичних, гравіметричних, картовидавничих робіт, аерокосмічних зйомок для дистанційного зондування Землі з метою вивчення природних ресурсів і стану довкілля; координація топографо-геодезичної і картографічної діяльності та здійснення методичного керівництва топографо-геодезичними і картографічними роботами; розроблення і виконання державних цільових програм у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності;
Таким чином, приймаючи оскаржуване рішення з метою регулювання відносин у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності для забезпечення потреб держави і громадян результатами топографо-геодезичної і картографічної діяльності, та визначаючи обов`язковою частиною любої землевпорядної документації витяг з містобудівного кадастру саме по топографічному плану М 1:500, Відповідач, як орган місцевого самоврядування, діяв поза межами своїх повноважень та не у відповідності до Законів, що регулюють дані правовідносини.
Посилання заявника апеляційної скарги, як на правомірність прийнятого рішення, на приписи статті 1 Закону України № 353 від 23.12.1998 р. «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», визнаються колегією суддів безпідставними та такими, що спростовуються вищенаведеними правовими нормами.
Крім того, статтею 3 Закону України «Про землеустрій» визначено, що система землеустрою включає, зокрема:
а) законодавчо визначену діяльність у сфері землеустрою;
б) органи, що здійснюють державне регулювання у сфері землеустрою;
в) організацію, регулювання та управління у сфері землеустрою;
г) здійснення землеустрою на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях (далі - загальнодержавному, регіональному і місцевому рівнях);
ґ) державний і самоврядний контроль за здійсненням землеустрою;
д) наукове, кадрове та фінансове забезпечення землеустрою;
е) суб`єкти та об`єкти землеустрою.
Аналіз вказаної статті свідчить про те, що законодавець розмежовує такі поняття як законодавчо визначена діяльність у сфері землеустрою та регулювання і управління у сфері землеустрою , при цьому не ставить між вказаними поняттями знак тотожності, при цьому визначає органи, що здійснюють державне регулювання у сфері землеустрою , та розмежовує їх компетенцію.
Статтею 19 вказаного Закону регламентовано повноваження міських рад, до яких віднесено вирішення питань щодо : а) організації і здійснення землеустрою; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координації здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону. Таким чином, вказаними нормами Закону не наділено міські ради повноваженнями щодо визначення, які конкретно документи є обов`язковою частиною любої землевпорядної документації.
Види документації із землеустрою визначені статтею 25 Закону України «Про землеустрій», а приписи статей 55 та 56 вказаного Закону прямо визначають, що є технічною документацією із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), та що саме має містити технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку.
Крім того, Інструкція про затвердження (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками також встановлює чітке визначення технічної документації із землеустрою та перелік документів при вирішенні питання щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), тому додаткового врегулювання вказаного питання саме рішенням органу місцевого самоврядування не потребується повноважень .
Таким чином, посилання Відповідача на приписи статті 34 Закону України «Про землеустрій», як на правомірність свого рішення, є безпідставним та свідчить проте, що оскаржуване рішення не узгоджується з приписами частини 3 статті 2 КАС України, оскільки не містить будь яких законодавчо визначених повноважень міської ради на його прийняття та не містить обґрунтувань правомірності його прийняття, а тому підлягає скасуванню.
Крім того, як одною із підстав для скасування оскаржуваного рішення, судом першої інстанції зазначено і про порушення процедури його прийняття. Слід зазначити, що будь яких заперечень та доводів незгоди з висновком суду першої інстанції про порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення подана Відповідачем апеляційна скарга не містить, що свідчить про те, з таким висновком суду Першої інстанції Відповідач погоджується та про наявність доказів на спростування вказаних висновків не зазначає.
Що ж до доводів Відповідача про те, що прийняте судом рішення не узгоджується з приписами статті 162 КАС України, оскільки рішення суб`єкта владних повноважень визнано судом одночасно незаконним та нечинним, колегія суддів вважає такі доводи обгрунтованими з огляду на наступне.
Сторонами не заперечується, що оскаржуване рішення є актом нормативно-правового характеру.
Процесуальним законом передбачено різні способи захисту порушеного права, передбачені ст. 162 КАС України, зокрема - визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень і його скасування, або визнання рішення нечинним. З цим пов`язаний час втрати чинності правовим актом.
Так, визнання протиправним (недійсним, незаконним) правового акта індивідуальної дії та його скасування передбачає втрату таким актом сили з часу його прийняття.
Щодо оспорювання акта нормативно-правового характеру, то слід враховувати, що його існування потягло настання певних юридичних наслідків для невизначеного кола суб`єктів, а тому, на думку колегії суддів, в даному випадку його дія може бути припинена тільки на майбутнє, тобто, з часу набрання законної сили рішенням суду.
З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку про визнання оскаржуваного рішення нечинним, а визнання такого рішення іще і незаконним не потребується. В той же час зазначення судом першої інстанції у резолютивній частині рішення про визнання рішення наряду з нечинним іще і не законним, на думку колегії, не може слугувати законодавчо визначеною підставою для скасування вірного по суті рішення, достатньо виключення із його резолютивної частини посилання про визнання оскаржуваного рішення міської ради незаконним.
Керуючись п.1 ч.1 ст.198, ст. 200, 205, 206 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області залишити без задоволення.
Постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 22 квітня 2014 року у справі № 320/261/14-а залишити без змін, виключивши з пункту другого резолютивної частини постанови посилання про визнання незаконним оскаржуваного рішення, залишивши без змін визнання рішення 25 сесії ІV скликання Мелітопольської міської ради Запорізької області від 07 серпня 2012 року № 1/24 «Про затвердження порядку проведення топографо-геодезичних робіт з використанням програмно-технічного комплексу ПТК-500» саме нечинним.
Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.
Головуючий: Л.М. Нагорна
Суддя: В.В. Мельник
Суддя: О.В. Юхименко