Справа № 808/7639/14
Суддя: Каракуша Сергій Миколайович
Дата ухвалення: 2014-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2014 року 11 год. 25 хв. Справа № 808/7639/14 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Каракуші С.М.

за участю секретаря Рибакової М.В.

представника позивача Кравченка С.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу

за позовом: Публічного акціонерного товариства «Запорізьке облплемпідприємство»

до: Прокуратури Оріхівського району Запорізької області

про: скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «Запорізьке облплемпідприємство» (далі - позивач або ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство») звернулось з адміністративним позовом до Прокуратури Оріхівського району Запорізької області (далі - відповідач) про скасування постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 16.10.2014 № 54 як такої, що є протиправною та суперечить законодавству України.

Під час розгляду справи проведено зміну первинного позивача - Відкритого акціонерного товариства «Запорізьке облплемпідприємство» на належного позивача - Публічне акціонерне товариство «Запорізьке облплемпідприємство».

В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначає, що постанова про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 16.10.2014 № 54 винесена із перевищенням функцій, визначених для органів прокуратури, з порушенням обмеження на проведення перевірок, встановлених статтею 31 Закону України «Про державний бюджет України на 2014 рік» та органом, який на час винесення оскаржуваної постанови, не мав юридичної правоздатності, у зв'язку з чим вважає, що постанова про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 16.10.2014 № 54 винесена протиправна та підлягає скасуванню.

У судовому засіданні представник позивача позов підтримав у повному обсязі та надав пояснення в його обґрунтування, аналогічні викладеним у позовній заяві.

Представник відповідача в судове засідання не прибув, подав до суду заперечення на адміністративний позов з яких вбачається, що відповідач позов не визнає оскільки відповідно до чинного законодавства прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Крім того, відповідач зазначає, що по оскаржуваній постанові прийнято рішення про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та зареєстровано кримінальне провадження № 000005 від 03.11.2014, а постанова про проведення перевірки є актом одноразового застосування і вичерпує свою дію фактом виконання. У зв'язку з викладеним просить у задоволенні позову ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» відмовити у повному обсязі.

Вислухавши пояснення представника позивача, з'ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд приходить до висновку, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ, прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Згідно зі статтею 8 Закону України «Про прокуратуру», законні вимоги прокурора, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. Статистична та інша інформація або їх копії, необхідні для здійснення прокурорського нагляду чи розслідування, видаються на вимогу прокурора або слідчого безкоштовно.

Судом встановлено, що 16.10.2014 прокурором Оріхівського району В. Шустовим на підставі розглянутих матеріалів щодо законності отримання та використання сільгоспвиробниками земель сільськогосподарського призначення на території району винесено постанову № 54 про проведення перевірки ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів при використанні земель на території Оріхівської міської ради (а.с. 15-16).

Вказана постанова була направлена засобами поштового зв'язку на адресу позивача та отримана 28.10.2014.

20.10.2014 прокурором Оріхівського району В. Шустовим, в порядку статей 8, 20 Закону України «Про прокуратуру», винесено вимогу про надання інформації щодо використання ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» земель сільськогосподарського призначення на території району, щодо сплати податку або орендної плати за використання земель сільськогосподарського призначення протягом 2013-2014 років, чи є у підприємства сільськогосподарська техніка для обробки землі та вимагалось надати статут та реєстраційні документи ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» (а.с. 17).

Вважаючи винесену постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів протиправною та такою, що суперечить законодавству України, позивач звернувся із позовом до суду.

Відповідно до частини 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Так, відповідно до статті 5 Закону України «Про прокуратуру», прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Згідно зі статтею 19 Закону України «Про прокуратуру», предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Статтею 21 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.

З метою належної організації проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів Наказом Генерального прокурора України № 111 від 12.11.2012 затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення).

Згідно з пунктом 1.3, 1.4 зазначеного Положення, перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об'єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб - підприємців та громадян.

Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин; додержання законів про адміністративні правопорушення.

У відповідності до пункту 2.1 Положення, перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою.

Пунктом 2.4 Положення визначено, що підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в:

- дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників;

- наказах Генерального прокурора України;

- планах роботи органів прокуратури;

- рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня;

- рішеннях нарад у керівників органів прокуратури;

- дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України «Про прокуратуру»;

- інших організаційно-розпорядчих документах.

З метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, керуючись статтею 15 Закону України «Про прокуратуру», Генеральною прокуратурою України 07.11.2012 був прийнятий Наказ № 3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів», згідно пункту 7.2 якого встановлено, що перевірки за власною ініціативою проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.

Виходячи з системного аналізу вказаних норм, на переконання суду, прокурор має право за власною ініціативою проводити перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, в тому числі і в товариствах. Але, підставою для проведення перевірки за власною ініціативою прокурора може бути лише наявність відповідних даних про можливі порушення законності, що містяться в проведених аналізах, узагальненнях, опрацюваннях інформації про стан законності, матеріалах розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалах кримінальних проваджень, інформаційних базах даних державних органів, повідомленнях у засобах масової інформації, мережі Інтернет та які відображені в наказах Генерального прокурора України, планах роботи органів прокуратури, рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня, рішеннях нарад у керівників органів прокуратури, дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, інших організаційно-розпорядчих документах.

Як вбачається з постанови № 54 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 16.10.2014, вона дійсно проведена за власною ініціативою прокурора Оріхівського району Запорізької області, підставами для проведення якої були наявні у прокурора матеріали щодо законності отримання та використання сільгоспвиробниками земель сільськогосподарського призначення на території району, а саме:

- статистична звітність 4-сг та інформація Оріхівського відділення Пологівської ОДПІ ГУ Міндоходів у Запорізькій області, відповідно до якої встановлено, що ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» використовує землі сільськогосподарського призначення загальною площею 159 га та сплачує податок за їх використання;

- інформації від Оріхівської міської ради та Оріхівської РДА, відповідно до якої рішення чи розпорядження стосовно передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» у власність чи користування не передавалось;

- інформації відділення Держземагенства у Пологівському районі, відповідно до якої встановлено, що реєстрація права власності чи права користування землями сільськогосподарського призначення за ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» не відбувалось.

Таким чином, підставою для призначення перевірки ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» згідно оскаржуваної постанови стала інформація про ймовірні порушення з боку керівництва ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство», яка була наявна у прокуратури та отримана відповідачем з інших джерел.

Щодо посилання представника позивача, що відповідно до статті 31 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до статті 41 Податкового кодексу України, контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Згідно з пунктом 3 Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній фінансовій інспекції України та її територіальних органах, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України № 707 від 26.07.2013, контролюючий орган - Держфінінспекція, її територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головні державні фінансові інспектори в районах та містах.

Статтею 1 Закону України «Про державну підтримку підприємств, науково-дослідних інститутів і організацій, які розробляють та виготовляють боєприпаси, їх елементи та вироби спецхімії» № 1991-ІІІ від 21.09.2000, контролюючі органи - державні органи, які в межах своєї компетенції, визначеної законом, здійснюють контроль за своєчасністю, достовірністю та повнотою нарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) та погашенням податкових зобов'язань чи податкового боргу.

Таким чином, вказаними нормами дано визначення поняття контролюючого органу, зі змісту якого вбачається, що органи прокуратури не є контролюючими органами, у зв'язку з чим, вимоги статті 31 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» на органи прокуратури не розповсюджуються.

Крім того, суд не погоджується із твердженням позивача, що оскільки Закон України «Про прокуратуру» прямо не уповноважує органи прокуратури на здійснення державного контролю дотримання вимог земельного законодавства, тому призначення перевірки суперечить вимогам частини 4 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої, виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Так, статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що дія цього Закону, серед іншого, не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення прокурорського нагляду.

А отже Прокуратура Оріхівського району Запорізької області при прийнятті постанови № 54 від 16.10.2014 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів діяла у межах повноважень та у відповідності до вимог чинного законодавства.

Також, представником відповідача зазначено, що оскаржувана постанова вже реалізована та прокуратурою району прийнято рішення про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та зареєстроване кримінальне провадження № 000005 від 03.11.2014, на підтвердження чого надано витяг з зазначеного кримінального провадження.

Щодо зазначення представником позивача на ту обставину, що Прокуратура Оріхівського району Запорізької області відсутня в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, а отже відсутня як окрема юридична особа, суд зазначає наступне.

Статтею 13 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах, а також військові прокуратури. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

Відповідно до статті 54 Закону України «Про прокуратуру», Генеральна прокуратура України і підпорядковані їй прокуратури є юридичними особами і мають свою печатку з зображенням Державного герба України та своїм найменуванням.

Аналізуючи зазначені норми закону, суд приходить до висновку, що всі прокуратури є юридичними особами та твердження представника позивача суперечить змісту статті 54 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Частиною 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На підставі викладеного суд приходить до висновку, що Прокуратура Оріхівського району Запорізької області при винесенні постанови № 54 від 16.10.2014 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів діяла в межах повноважень та у відповідності до вимог чинного законодавства, у зв'язку з чим вимоги ПАТ «Запорізьке облплемпідприємство» про скасування зазначеної постанови не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 11, 17, 94, 160, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя С.М. Каракуша