Справа № 872/13779/13
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2014-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

04 грудня 2014 рокусправа № 804/3732/13-а
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Кругового О.О.

суддів: Дадим Ю.М. Уханенка С.А.

за участю секретаря судового засідання: Сколишева О.О..

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 липня 2013 року у справі №804/3732/13-а за позовом Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області до Магдалинівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області про зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в:

14 березня 2013 року Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила зобов'язати Магдалинівську районну державну адміністрацію виконати вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області від 14.09.2012 року №04-08-02-13/11248 на суму 5387681,18 грн., а саме: в повному обсязі відшкодувати збитки міському бюджету у сумі 96069,18 грн., завдані внаслідок недоотримання орендної плати за землю; в повному обсязі відшкодувати збитки міському бюджету у сумі 5271612,0 грн., завдані внаслідок недоотримання вимог п.1 ст. 24, п.3 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Адміністративний позов обґрунтовано тим, що за наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності Магдалинівської районної державної адміністрації встановлено низку порушень, що стали підставою для прийняття обов'язкових до виконання вимог. Станом на час звернення ДФІ у Дніпропетровській області до суду із даним позовом відповідачем не виконано заявлених у позові вимог, чим порушено вимоги чинного законодавства. Отже, на думку позивача, відповідача слід зобов'язати здійснити дії щодо виконання вимог про усунення встановлених порушень законодавства в судовому порядку.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 липня 2013 року адміністративний позов задоволено частково: зобов'язано Магдалинівську районну державну адміністрацію виконати п.2.1 вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області від 14.09.2012 р. №04-08-02-13/11248, а саме, відшкодувати недоотримані бюджетом кошти у сумі 96069,18 грн. за рахунок землекористувачів, в тому числі шляхом проведення претензійно - позовної роботи із землекористувачами, укласти із землекористувачами відповідні договори, в задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області, позивач, звернулась з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржувану постанову в частині відмови в задоволенні позовних вимог скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Відповідач до судового засідання не з'явився, надіслав на адресу суду клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з неможливістю прибуття його представника через погодні умови.

Порадившись на місця колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання відповідача та можливість розгляду справи за відсутності його представника.

Позивач до судового засідання, також, не з'явився, про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, про припини неявку суду не повідомив.

У зв'язку з зазначеним, відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового процесу не здійснювалось.

Як вбачається з апеляційної скарги позивача, він оскаржує рішення суду першої інстанції лише в частині відмовлених позовних вимог про зобов'язання відповідача в повному обсязі відшкодувати збитки міському бюджету у сумі 5271612,0 грн., завдані внаслідок недоотримання вимог п.1 ст. 24, п.3 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

У відповідності до ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу в межах доводів апеляційної скарги.

Отже, суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в межах доводів апеляційної скарги позивача.

Перевіривши, в межах доводів апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи із наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що посадовими особами ДФІ у Дніпропетровській області у період з 25.06.2012 року по 31.08.2012 року було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Магдалинівської районної державної адміністрації та законності використання державних земель за період з 01.01.2009 року по 01.07.2012 року, з результатами якої складено Акту №08-21/80 від 31.08.2012 року.

14.09.2012 року Державною фінансовою інспекцією у Дніпропетровській області прийнято вимогу №04-08-02-13/11248 про усунення виявлених ревізією порушень Магдалинівської районної державної адміністрації, шляхом, зокрема, відшкодування нанесених державі збитків на загальну суму 6472684,00 грн. в установленому законодавством порядку, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи із землекористувачами, які користуються земельними ділянками, на яких знаходилися розорені кургани, а саме: ТОВ «Агро-Овен», ТОВ «Агропартнер», гр.. ОСОБА_1, гр.. ОСОБА_2 і ОСОБА_3, гр.. ОСОБА_4., гр.. ОСОБА_5, гр. ОСОБА_6, гр. ОСОБА_7.(а.с.6-8)

Станом на час звернення позивача до суду із даним адміністративним позовом Магдалинівською районною державною адміністрацією не виконано зазначені вимоги у добровільному порядку у відповідності до вимог Закону.

Вирішення питання щодо зобов'язання відповідача здійснити зазначений пункт вимоги №04-08-02-13/11248, в частині усунення виявлених ревізією порушень є предметом спору, переданого на вирішення суду.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що вимога ДФІ в Дніпропетровській області про забезпечення оформлення із землекористувачами, на території яких знаходяться кургани, охоронні зобов'язання - договори, та забезпечення належного захисту об'єктів культурної (археологічної) спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження є неправомірною, оскільки на зазначені пам'ятки археологічної спадщини не встановлені охоронні зони та не проведена інвентаризація земель історико-культурного призначення.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

В ході ревізії, за результатами обстеження, співставлення картографічного матеріалу відділу культури і туризму та сільських рад, встановлено розорення 12 курганів, які знаходять на території Очеретуватівської, Котовської, Оленівської, Жданівської, Магдалинівської сільських рад, у зв'язку з чим нанесено збитків державні на суму 6472684,00 грн..

В акті ревізії, також, зазначено, що землі історико-культурного призначення (територію 12 курганів) було надано в оренду землекористувачам без улаштування охоронної зони, що суперечить чинному земельному законодавству.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з означеним висновок ДФІ у Дніпропетровській області з огляду на наступне.

Постановою Верховної Ради України від 13.03.1992 року „Про прискорення земельної реформи та приватизації землі" було передбачено визначення переліку сільськогосподарських підприємств та організацій, землі яких будуть передаватись у колективну та приватну власність. Встановлено, що роздержавлення і приватизація земель сільськогосподарських підприємств і організацій проводиться починаючи з 15 травня 1992 року, відповідно до проектів, які розробляються керівництвом цих підприємств та організацій за участю державних землевпорядних організацій, схвалюються трудовими колективами і затверджуються за поданням сільської (селищної) ради, районною радою.

Згідно зазначеної постанови, були затверджені Держкомземом України за погодженням з Міністерством сільського господарства і продовольства України та Міністерством у справах роздержавлення власності і демонополізації виробництва України Рекомендації по складанню проектів роздержавлення і приватизації земель сільськогосподарських підприємств і організацій. Даними Рекомендаціями було передбачено процедуру передачі земель у колективну і приватну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям.

Відповідно до п. 1.7 Рекомендацій, проекти роздержавлення і приватизації земель сільськогосподарських підприємств і організацій розробляються державними і землевпорядними організаціями, при цьому не можуть передаватися у приватну і колективну власність землі, визначені ст. 4 Земельного кодексу України (в редакції 1992 року).

Вищезазначеними Рекомендаціями передбачено, що складання проектів здійснюється на відмежовані землі історико-культурного призначення, які позначаються на проектному плані.

Відповідно до ст. 2 Земельного кодексу України (в редакції 1992 року) встановлено, що однією із категорій земель є землі історико-культурного призначення. Віднесення земель до відповідної категорії проводиться органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або користування. Але для того, щоб ці землі, а саме поховання, археологічні і архітектурні пам'ятки, увійшли до земель історико-культурного призначення необхідно зробити інвентаризацію земель та закріпити їх межовими знаками.

Згідно п.3 ст. 75 Земельного кодексу України (в редакції 1992 року) зазначено, що для забезпечення режиму історико-культурних заповідників, меморіальних парків, поховань, археологічних та архітектурно-ландшафтних комплексів встановлюються охоронні зони з забороною на землях цих зон діяльності, яка шкідливо впливає або може вплинути на забезпечення дотримання режиму земель історико-культурного призначення.

Згідно з Положенням про Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей, яке затверджено розпорядженням облдержадміністрації від 08.04.1998 року № 114-р, передбачено, що до компетенції Центру відноситься подання в установленому порядку проектів охоронних зон на затвердження.

На момент роздержавлення земель не був прийнятий Закон України від 08.06.2000 № 1805-1 11 „Про охорону культурної спадщини", але діяв Закон УРСР „Про охорону і використання пам'яток історії та культури", 1978 року.

Статтею 29 цього Закону встановлено, що з метою забезпечення охорони пам'яток історії, археології встановлюються охоронні зони.

Зони охорони пам'яток історії та культури встановлюються виконавчими комісіями обласних рад, за поданням відповідних державних органів охорони пам'яток. Зони охорони пам'яток історії та культури включаються в проекти планування, забудови і реконструкції відповідних міст та інших населених пунктів.

В своїх запереченнях на апеляційну скаргу позивач зазначає, що внесення 12 курганів на території Очеретуватівської сільської ради, Котовської сільської ради, Оленівської сільської ради, Жданівської сільської ради та Магдалинівської селищної ради до земель історико-культурного призначення було розпочато у 2007 році, для чого відповідачем було зібрано пакет необхідних документів, однак через відсутність визначення конкретного місця розташування курганів і визначення їх меж зазначені землі не було включено до земель історико-культурного призначення.

Тобто, оскільки землі 12 курганів, що розташовані на території Очеретуватівської сільської ради, Котовської сільської ради, Оленівської сільської ради, Жданівської сільської ради та Магдалинівської селищної ради не відносяться до земель історико-культурного призначення, то у відповідача не виникло визначеного законодавцем обов'язку щодо створення навколо них охоронних зон.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що вимога Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про забезпечення оформлення із землекористувачами, на території яких знаходяться кургани, охоронні зобов'язання-договори, та забезпечення належного захисту об'єктів культурної (археологічної) спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження є неправомірною, оскільки на зазначені пам'ятки археологічної спадщини Магдалинівського району на території Очеретуватівської сільської ради, Котовської сільської ради, Оленівської сільської ради, Жданівської сільської ради та Магдалинівської селищної ради (12 курганів), не встановлені охоронні зони та не проведена інвентаризація земель історико-культурного призначення.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Згідно з Положенням Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, яка розглядається, позивачем пред'явлено вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов. Вирішення в судовому порядку питання про зобов'язання підконтрольної установи відшкодувати збитки шляхом вимоги не допускається.

Вказана правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14).

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що оскаржувана постанова є законною та обґрунтованою, прийнятою у відповідності до вимог норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а відтак підстави для її зміни або скасування відсутні.

Керуючись ст.195, ст.196, ст.198, ст.200, ст.205, ст.206 КАС України суд, -

у х в а л и в :

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області - залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 липня 2013 року у справі №804/3732/13-а - без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий: О.О. Круговий

Суддя: Ю.М. Дадим

Суддя: С.А. Уханенко