Справа № 815/233/14
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2014-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 грудня 2014 р.м.ОдесаСправа № 815/233/14

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К. С.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Косцової І.П.

за участю секретаря - Скоріної Т.С.

за участю сторін:

представники апелянтів - Сиротенко В.С., Черевиченка Д.О.;

представника позивача - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційні скарги Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області та Одеської обласної державної адміністрації на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2014 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області, Одеської обласної державної адміністрації про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії,

за участю третьої особи на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - відділ Держземагенства в Білгород-Дністровському районі Одеської області,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_5 (надалі - позивач, ОСОБА_5.), звернувшись до суду першої інстанції з позовом, із урахуванням уточнених позовних вимог просила наступне:

- визнати протиправними дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області (надалі - Білгород-Дністровська райдержадміністрація), що виразилися у порушенні строку, передбаченого ст.123 Земельного Кодексу України розгляду її звернення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтована площа, якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту, згідно викопіювання із кадастрового плану, погодженого відділом Держземагенства у Білгород-Дністровському районі Одеської області;

- визнати дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської райдержадміністрації такими, що порушують вимоги ст.3, ст.8, ст.22, ст.55, ст.119 Конституції України, а саме порушують права та свободи людини, принцип верховенства права, обов'язки місцевих державних адміністрацій;

- визнати протиправними дії та бездіяльність посадових осіб Одеської обласної державної адміністрації (надалі - Одеська ОДА) щодо порушення ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», що виразилося у наданні відмови у формі звичайного листа при розгляді клопотання від 30 травня 2013 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтована площа, якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту, згідно викопіювання із кадастрового плану, погодженого відділом Держземагенства у Білгород-Дністровському районі Одеської області;

- зобов'язати Одеську ОДА надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтована площа, якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держземагенства у Білгород-Дністровському районі Одеської області.

В обґрунтування позову зазначено про порушення відповідачами строків та процедури розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також про неприйняття з цього приводу рішення.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2014 року адміністративний позов задоволено частково.

Суд визнав протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської райдержадміністрації щодо своєчасного розгляду заяви представника позивача ОСОБА_3 від 30 листопада 2012 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтовна площа якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту.

Визнав протиправною бездіяльність Одеської ОДА щодо забезпечення прийняття належного рішення за заявою представника позивача ОСОБА_3 від 30 травня 2013 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтовна площа якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту.

Зобов'язав Одеську ОДА прийняти рішення, передбачене ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» за заявою представника позивача ОСОБА_3 від 30 травня 2013 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтовна площа якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту.

У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.

В апеляційних скаргах Одеська ОДА та Білгород-Дністровська райдержадміністрація ставлять питання про скасування постанови суду першої інстанції, у зв'язку з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та просять ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

З'ясувавши обставини справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню на наступних підставах.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що представник позивача ОСОБА_3 30 листопада 2012 року звернувся до Білгород-Дністровської райдержадміністрації із клопотанням про отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном на 49 років, орієнтовна площа якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту.

У зазначеному клопотанні з посиланням на ч.4 ст.59 Земельного Кодексу України було зазначено про те, що громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння.

До вказаної заяви були додані всі необхідні документи, в т.ч. ситуаційна схема, виготовлена Держземагенством із земельних ресурсів в Білгород-Дністровському районі Одеської області, з якої вбачається, що спірна земельна ділянка призначена для сінокосіння (а.с.8-11).

Листом Білгород-Дністровської райдержадміністрації від 07 грудня 2012 року представника позивача було повідомлено, що в наданому ним графічному матеріалі не зазначено категорію земельної ділянки, що унеможливлює подальше вирішення питання та запропоновано надати документи підтверджуючі категорію земельної ділянки.

Листом від 09 січня 2013 року №Н-1748/84 (а.с.173), зазначеним органом виконавчої влади заявника було повідомлено про те, що вказана земельна ділянка знаходиться в прибережній захисній смузі річки Дністер, яка проходить на кордоні двох країн та розташована біля Нижнідністровського національного природного парку.

З посиланням на перспективу використання даної території для рекреаційного призначення, позивачу було запропоновано отримати іншу земельну ділянку на території інших сільських рад району.

У зв'язку з набранням чинності з 01 січня 2013 року змін до ч.5 ст.122 Земельного Кодексу України, які позбавили місцеві державні адміністрації розпоряджатися земельними ділянками поза межами населеного пункту та наділили такими повноваженнями обласні державні адміністрації, представник позивача 30 травня 2013 року подав аналогічне клопотання з вищевказаним переліком документів до Одеської ОДА, з метою отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном на 49 років, орієнтовна площа якої складає 3,0га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту (а.с.59-61).

Проте, Одеська ОДА розглянувши вказану заяву, листом від 27 червня 2013 року повідомила заявника про повернення його клопотання на доопрацювання, враховуючи висновок Головного управління Держземагенства в Одеській області від 21 червня 2013 року №7-71304/326, в якому зазначено про відсутність інформації про віднесення земель до тієї або іншої категорії.

Зокрема, в цьому висновку пропонувалося Одеської ОДА вирішити питання щодо встановлення водоохоронної зони і прибережної захисної смуги вздовж річки Дністер, після чого вирішувати питання щодо оренди спірної земельної ділянки із земель водного фонду або земель сільськогосподарського призначення (а.с.63-65).

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що органи виконавчої влади, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо її відведення, діяли всупереч ст.19 Конституції України, ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

На думку суду першої інстанції у разі відмови у задоволенні такої заяви, компетентний орган повинен прийняти розпорядження із зазначенням мотивів відмови, а також із посиланням на конкретні обставини та норми права.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції вказав на те, що заява представника позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки належним чином компетентним органом не розглядалася, відповідне рішення з цього приводу не приймалось, а тому суд не може перебирати на себе повноваження щодо вирішення цього питання.

Згідно із вимогами ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Колегія суддів вважає, що правова позиція суду першої інстанції про те, що відмова органу виконавчої влади у наданні дозволу розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинна бути оформлена у вигляді розпорядження - не заснована на нормах діючого законодавства.

В іншій частині рішення суду є законним та обґрунтованим, виходячи з наступних підстав.

Частиною 4 ст.59 Земельного Кодексу України громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об'єктів портової інфраструктури та інших об'єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом.

Відповідно до положень ч.2 ст.123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Після отримання вказаного клопотання компетентний орган державної влади чи місцевого самоврядування, згідно положень ч.3 ст.123 Земельного Кодексу України повинен у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зміст вказаної статті зобов'язує компетентний орган надати заявнику мотивовану відмову.

Проте, законом не передбачено, що дана відмова повинна бути викладена в формі розпорядження органу виконавчої влади.

Колегія суддів погоджується з зауваженнями апелянтів про те, що земельним законодавством не передбачено прийняття рішень (розпоряджень) щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, такі рішення компетентним органом приймаються тільки у разі позитивного вирішення зазначеного питання.

Відповідно до ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, у тому числі використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.

Розпорядженням Одеської ОДА №158/А - 2012 від 23 лютого 2012 року затверджена Інструкція з діловодства в Одеській обласній державній адміністрації.

Пунктами 178,179 даної Інструкції встановлено, що всі документи, що надійшли на адресу ОДА, а також такі, в яких не зазначено конкретну посадову особу, підлягають обов'язковому попередньому розгляду у Відділі діловодства.

Метою попереднього розгляду документів є розподілення їх для розгляду голові ОДА або його заступникам відповідно до функціональних обов'язків.

Документи, які направляються для роботи заступникам голови ОДА, одержують відповідні спеціалісти відділу забезпечення діяльності керівництва апарату облдержадміністрації та передаються, відповідно до резолюції на виконання у структурні підрозділи облдержадміністрації відповідно до функціональних обов'язків (п. п.218, 219).

Департамент економічного розвитку і торгівлі Одеської обласної державної адміністрації, відповідно до свого Положення, яке затверджено розпорядженням Одеської ОДА 24 червня 2014 року за №534/А-2014 р., в тому числі: сприяє ефективному розпорядженню землями державної власності, організовує приймання заяв та клопотань про надання дозволу на розробку відповідного проекту землеустрою та технічної документації із землеустрою, про видачу розпорядження про передачу у власність, надання у постійне користування та оренду та про продаж земельних ділянок, розпорядження якими віднесено до компетенції облдержадміністрації, бере участь у підготовці та здійснює контроль за підготовкою та дотриманням строків погодження відповідних проектів розпоряджень голови облдержадміністрації, а також передачі документів дозвільного характеру державному адміністратору (ст.4 п.5).

Для виконання зазначених завдань, Департамент має право залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань спеціалістів, фахівців підприємств, установ, організацій (ст.5 п.1).

Із матеріалів справи вбачається, що клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою знаходилося на розгляді Департаменту економічного розвитку і торгівлі Одеської обласної державної адміністрації, який залучив до вивчення цього питання Головне управління Держземагенства в Одеській області.

Отже, викладені положення нормативно-правових актів, які є діючими та не визнані такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили, свідчать про дотримання Одеською ОДА процедури розгляду клопотання представника позивача про надання дозволу на розробку відповідного проекту землеустрою.

Проте, дотримавшись процедури прийняття рішення щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розробку відповідного проекту землеустрою, відповідачі це рішення належним чином не обґрунтували.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що клопотання позивача з додатками відповідає вимогам, визначеним Земельним кодексом України, зокрема додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.

Відповіді відповідачів, не містять інформації про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, мотивованої відмови у його наданні, інформації про не прийняття до розгляду, або повернення такого клопотання позивачу на доопрацювання.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що за наслідками розгляду клопотання позивача відповідачами не прийнято одного із тих рішень, які передбачені вищенаведеними нормами, у зв'язку з чим такі дії вчинені не в межах повноважень, не на підставі та не у спосіб, що передбачені діючим законодавством.

В апеляційній скарзі Одеська ОДА зазначає, що спірна земельна ділянка відноситься до земель водного фонду у зв'язку з чим, на підставі ч.1 ст.134 ЗК України підлягає продажу на конкурентних засадах.

Оцінюючи дані доводи, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що вони не зазначалися як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою в листі, який оскаржує позивач.

У цьому листі, відповідач не міг визначитися до якої категорії земель відноситься спірна земельна ділянка і це було головним, що слугувало відмовою для задоволення клопотання позивача.

Доводи апелянта в особі Білгород-Дністровської райдержадміністрації, що відповідь на звернення представника позивача була надана відповідно до ст.19 Закону України «Про звернення громадян» спростовуються наступним.

Як вбачається із клопотання представника позивача на адресу Білгород-Дністровської райдержадміністрації від 30 листопада 2012 року, воно не було оформлено відповідно до звернення, форма якого встановлена ст.5 Закону України «Про звернення громадян».

Крім того, статтею 3 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Клопотання представника позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою за змістом до жодного з цих звернень не підпадає.

Також, суд апеляційної інстанції спростовує ствердження зазначеного апелянта про надання обґрунтованих відповідей, так як аналіз їх змісту свідчить що вони, є суперечливими.

У суді апеляційної інстанції представник Білгород-Дністровської райдержадміністрації зайняв іншу позицію щодо відмови позивачу у заявленому клопотанні, заявивши, що спірна земельна ділянка належить до земель лісогосподарського призначення.

Правова позиція суду щодо відмови у задоволенні позову в частині зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідає рекомендації Ради Європи щодо недопустимості втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим ч.3 ст.2 КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.202 КАС України, підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області та Одеської обласної державної адміністрації - задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2014 року - скасувати.

Прийняти у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області, Одеської обласної державної адміністрації про визнання дій незаконним та зобов'язання вчинити певні дії - нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати відмову Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області, яка прийнята за результатами розгляду клопотання ОСОБА_3, який діє на підставі довіреності в інтересах ОСОБА_7 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтована площа, якої складає 3,0га, для сінокосіння, що знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, за межами населеного пункту - протиправною.

Визнати відмову Одеської обласної державної адміністрації яка прийнята за результатами розгляду клопотання ОСОБА_3, який діє на підставі довіреності в інтересах ОСОБА_7 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтована площа, якої складає 3,0га, для сінокосіння, що знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, за межами населеного пункту - протиправною.

Зобов'язати Одеську обласну державну адміністрацію повторно розглянути клопотання ОСОБА_3, який діє на підставі довіреності в інтересах ОСОБА_7 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, терміном на 49 років, орієнтована площа, якої складає 3,0га, для сінокосіння, що знаходиться на території Удобненської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, за межами населеного пункту

В іншій частині позову - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з моменту виготовлення повного тексту судового рішення.

Доповідач - суддя І.О.Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя І.П. Косцова

Повний текст постанови складено 19.12.2014 року.