Справа № 495/2562/14-а
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2014-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 грудня 2014 р.м.ОдесаСправа № 495/2562/14-а

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Чебан Н.В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Косцової І.П.

за участю секретаря - Скоріної Т.С.

за участю сторін:

апелянта - ОСОБА_1;

представника відповідача - Гуцол Є.В.;

представник третьої особи - Чебаненко П.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 15 липня 2014 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Приморської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення,

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача:

- Білгород-Дністровська районна рада;

- громадська організація «АВРОРА 888», -

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2014 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1, позивач) звернулась до Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області з позовом в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Приморської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (надалі - Приморська сільська рада) №658-VI від 24 грудня 2013 року «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення меж с. Курортне Приморської сільської ради».

В обґрунтування позову зазначила, що прийняте Приморською сільською радою рішення порушує її права як депутата місцевої ради та прав виборців, які вона повинна захищати, а погоджений цим рішенням проект землеустрою не відповідає вимогам Закону України «Про землеустрій».

Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 15 липня 2014 року у задоволенні адміністративного позову - відмовлено.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 ставить питання про скасування постанови суду першої інстанції, у зв'язку з тим, що вона прийнята в порушення норм матеріального та процесуального права та просить ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Апелянт у судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримала доводи викладені в апеляції та просила її задовольнити.

Представник громадської організації «АВРОРА 888» в суді апеляційної інстанції підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти апеляційної скарги заперечив та просив рішення суду залишити без змін.

Білгород-Дністровської районна рада просить розглядати справу без участі їх представника та у письмових поясненнях погоджується з позицією апелянта. (т.2 а.с.36-37).

З'ясувавши обставини справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню на наступних підставах.

Із матеріалів справи вбачається, що позивач отримала від сільського голови Приморської сільської ради 23 грудня 2013 року повідомлення про те, що 24 грудня 2013 року згідно його розпорядження за №73 від 23 грудня 2013 року «Про скликання позачергової сесії Приморської сільської ради шостого скликання» відбудеться її засідання (т.1 а.с.55).

Звертаючись до суду першої інстанції, позивач про це зазначила в обґрунтування доводів щодо порушення органом місцевого самоврядування ч. 9 ст.46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі - Закон №280/97).

В процесі розгляду справи, представником відповідача була надана копія розпорядження сільського голови від 02 грудня 2013 року без номера, із якого вбачається, що проведення позачергової сесії Приморської сільської ради відбудеться 24 грудня 2013 року та в порядку денному одним із питань буле погодження проекту землеустрою щодо (зміни) встановлення меж села Курортне.

Викладені обставини справи ставлять під сумнів наявність розпорядження сільського голови від 02 грудня 2013 року про проведення 24 грудня 2014 року позачергової сесії Приморської сільської ради.

В підтвердження таких висновків суду апеляційної інстанції, свідчать і пояснення Білгород-Дністровської районної ради про те, що розпорядження про скликання сесії, на якій було прийняте оскаржуване рішення, було видано сільським головою 23 грудня 2013 року.

Стаття 46 Закону №280/97 регулює питання скликання сесії, в тому числі і сільської ради, а також порядок її проведення.

Відповідно до ч. 5 ст. 46 Закону №280/97, сесія ради скликається сільським головою в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (ч.9 ст.46 Закону №280/97).

Також, відповідно до п. 4.3.6 Регламенту Приморської сільської ради, затвердженого рішенням Приморської сільської ради від 25 травня 2006 року №07-VI (надалі - Регламент), інформаційне повідомлення про скликання сесії сільської ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу та місця проведення сесії, а також основних питань, рекомендованих для розгляду на сесії сільської ради.

У пунктах 4.3.7 та 4.3.8 Регламенту про час і місце проведення пленарного засідання, а також про питання, які рекомендуються на розгляд районної ради, депутати повідомляються секретарем сільської ради, а також індивідуально.(т.1 а.с.204).

Проекти рішень, інші документи і матеріали з питань, що виносяться на розгляд сільської ради, доводяться до відома депутатів не пізніш як за три дні до відкриття сесії, а у виняткових випадках у день проведення сесії.

Таким чином, порушення вищевикладеного порядку скликання сесії сільської, селищної або міської ради та процедури підготовки питань до розгляду на сесії, на думку суду апеляційної інстанції призводить до прийняття протиправних рішень.

Зазначену думку висловив Верховний Суд України (Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України від 16 червня 2009 року № 09/104).

Матеріали справи свідчать, що жодна із вимог ст.46 Закону №280/97 та Регламенту відповідачем не була дотримана.

Переходячи до подальших порушень, допущених органом місцевого самоврядування, слід зазначити наступне.

Відповідно до положень статті 47 Закону №280/97, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

У Регламенті Приморської сільської ради також знайшли своє відображення вимоги законодавства щодо попереднього розгляду постійними комісіями сільських рад питань, що виносяться на розгляд сесії.

Так, в п.4.6.9 Регламенту зазначено, що всі зауваження та висновки постійних комісії передаються ініціаторам розгляду питання денного сесії секретарю ради у дводенний термін з дня їх надходження.

Проте, відповідно до протоколу № 27 від 24 грудня 2013 року, тобто в день проведення сесії, було проведено спільне засідання постійних комісій Приморської сільської ради шостого скликання, з якого вбачається початок засідання - о 10:00 год. та кінець засідання - об 11:00 год. (а.с.37).

Зазначені обставини підтверджують доводи апелянта про те, що фактично постійними комісіями попередньо не розглядалося питання про погодження проекту землеустрою щодо встановлення меж с. Курортне, як того вимагає законодавство та Регламент Приморської сільської ради.

24 грудня 2013 року Приморською сільською радою Білгород-Дністровського району Одеської області прийнято рішення за № 658-VI «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення меж с. Курортне Приморської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області», яке є предметом оскарження (а.с.36).

Розглядаючи законність прийнятого рішення, суд першої інстанції вважав, що Приморська сільська рада реалізувала надане їй чинним законодавством право на прийняття відповідних рішень, а тому дане рішення прийнято в межах її повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів вважає, що зазначений висновок суду першої інстанції не відповідає вимогам по перше, як вже зазначалося Закону №280/97, а по - друге Законам України:

- «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (надалі - Закон №2939);

- «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (надалі - Закон №1160);

- «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року № 858-IV (надалі - Закон №858).

Також, судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, а саме ст.171 КАС України, яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування.

Так, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Особа є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано нормативно-правовий акт, якщо вона безпосередньо є учасником матеріальних правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.

Положення цієї статті свідчать про те, що ОСОБА_1 є належним позивачем, тобто особою, яка є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Судом першої інстанції порушена процедура розгляду такої категорії справ, а саме не опубліковане оголошення про відкриття провадження у цій справі.

Так, із Регламенту Приморської сільської ради (п.4.13.4) вбачається, що у відповідача відсутній друкований засіб масової інформації, регуляторні акти, які приймаються сільською радою оприлюднюються на дошці оголошень.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції повинен був зобов'язати відповідача оприлюднити таке оголошення на дошці оголошень для повідомлення заінтересованих осіб про час та місце судового розгляду.

Між тим, із матеріалів справи вбачається, що заінтересовані особи звернулися до суду першої інстанції про залучення їх до участі у справі в якості третіх осіб на стороні відповідача, але суд їм в цьому відмовив і вони з цим погодилися і рішення суду не оскаржили.

Враховуючи, що суд апеляційної інстанції, відповідно до вимог ст.195 КАС України розглядає справу в межах апеляційної скарги, то питання залучення даних осіб до розгляду справи, суд поважав недоцільним.

Як вже зазначалося вище, за наслідками розгляду справи суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Акт визнається незаконним, якщо він не відповідає одному чи декільком законам, тобто актам Верховної Ради України. Слово «закон» в цій нормі вживається у власному значенні і розширеному тлумаченню не підлягає.

Акт визнається таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, якщо він не відповідає підзаконному нормативному акту.

Переходячи к питанню, яким законам не відповідає спірне рішення, суд апеляційної інстанції бажає зазначити наступне.

Відповідно до ч.1 ст.46 Закону №858, для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень.

Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації (ч.2 ст.46 Закону №858).

Як вбачається з матеріалів справи, погоджений спірним рішенням проект землеустрою не відповідає вимогам Закону України «Про землеустрій», що підтверджується висновком державної експертизи землевпорядної документації від 26 листопада 2013 року №484 (т.1 а.с.41).

Виходячи зі змісту даного висновку, проект землеустрою необхідно привести у відповідність до ст.46 Закону №858, так як відповідно до ч.13 цієї статті складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади. Однак, представлений проект землеустрою не містить перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність Приморської сільської ради.

Враховуючи безпосередню наближеність населеного пункту с. Курортне до водних об'єктів державна експертиза вимагає надати технічні матеріали з встановленням прибережно-захисної смуги, оскільки такі документи у відповідача взагалі відсутні (ч.10 п.3 висновку державної експертизи).

У зв'язку з виявленими недоліками, представлений на державну землевпорядну експертизу проект землеустрою щодо встановлення меж с. Курортне повернутий на доопрацювання.

Відповідно до ст.35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

Позитивні висновки державної експертизи щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.

У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.

Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи.

Таким чином, Приморська сільська рада діяла всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки прийняття рішення №658-VI від 24 грудня 2013 року відбувалось за наявності негативного висновку державної експертизи.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи Приморської сільської ради, про те, що зауваження до землевпорядної документації усунені, що вбачається з резолюції начальника відділу Держземагенства у Білгород-Дністровському районі Одеської області, оскільки відсутні докази щодо внесення відповідних виправлень.

Необхідно зазначити, що відповідно до ч.3 ст.15 Закону №2939, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (ч.12 ст.46 Закону №280/97).

Спірне рішення та погоджений цим рішення проект землеустрою відповідно до Закону є регуляторним актом, вказане також не заперечується сторонами.

Відповідно до ч.12 ст.59 Закону №280/97, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Частина 1,2 ст.8 Закону №1160 передбачає, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань (ч.1 ст.9 Закону №1160).

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет (ч.2 ст.13 Закону №1160).

Якщо в межах адміністративно-територіальної одиниці чи в населеному пункті не розповсюджуються друковані засоби масової інформації, а місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади, органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають своїх офіційних сторінок у мережі Інтернет, документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті, можуть оприлюднюватися у будь-який інший спосіб, який гарантує доведення інформації до мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи до відповідної територіальної громади (ч.5 ст.13 Закону №1160).

Відповідно до пп.14.13.7 п.4.13 Регламенту, кожен проект регуляторного акта разом з відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у термін не пізніше 5 робочих днів з дня опублікування повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта, але не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Витрати, пов'язані з оприлюдненням документів фінансуються за рахунок розробників проектів регуляторних актів (пп.4.13.10 п.4.13 Регламенту).

Кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської ради, подається до постійної комісії з питань економіки, фінансової та регуляторної діяльності для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону №1160.

Зазначена постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта (пп.4.13.11 п.4.13 Регламенту).

До матеріалів справи приєднано аналіз регуляторного впливу та повідомлення про оприлюднення регуляторного акта на інформаційному стенді - проект рішення Приморської сільської ради «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення меж с. Курортне Приморської сільської ради», з якого вбачається, що 20 листопада 2013 року розміщено вказане повідомлення з інформацією про адресу на яку належить надсилати зауваження і пропозиції (т.1 а.с.33-34).

Однак, колегія суддів вважає, що ці документи були складені в порушення вимог Закону №1160 та Регламенту сільської ради.

За таких обставин, враховуючи неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, які мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, а також порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, відповідно до статті 202 КАС України, судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового про задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч.11 ст.171 КАС України, резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 15 липня 2014 року - скасувати.

Прийняти у справі нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Приморської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення - задовольнити.

Визнати незаконним рішення Приморської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області №658-VI від 24 грудня 2013 року «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення меж с. Курортне Приморської сільської ради».

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту судового рішення.

Доповідач - суддя І.О.Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя І.П. Косцова

Повний текст постанови складено 16.12.2014 року.