Справа № 826/14785/13-а
Суддя: Олендер І.Я.
Дата ухвалення: 2014-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" грудня 2014 р. м. Київ
К/800/22604/14

Вищий адміністративний суд України в
складі колегії суддів:

Олендера І.Я. (доповідача),
Бутенка В.І., Лиска Т.О.,

за участю секретаря
Пінчук І.В.,

позивача
ОСОБА_4,

представника відповідача
Коренчук О.М.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу за
позовом ОСОБА_4 до Державної
міграційної служби України, Голови
Державної міграційної служби України
Ковальчука Миколи Миколайовича, третя
особа, яка не заявляє самостійних вимог
на предмет спору ОСОБА_7, про визнання
дій, бездіяльності, протиправними та
зобов'язання вчинити дії, провадження в
якій відкрито за касаційною скаргою
Державної міграційної служби України
на постанову Київського апеляційного
адміністративного суду від 25 березня
2014 року, -

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2013 року ОСОБА_4 звернувся до
суду першої інстанції з позовом в
якому, з урахуванням заяви про зміну
позовних вимог, просив:

- визнати відсутність компетенції
(повноважень) Державної міграційної
служби України щодо визначення, як
обов'язкової плати за послуги
Державної міграційної служби України з
оформлення і видачі «паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон» з розміром плати за надання
послуги 87,15 гривень, «паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон на заміну втраченого» з
розміром плати за надання послуги 73,32
гривень, «проїзного документу дитини
для виїзду за кордон» з розміром плати
за надання послуги 30,35 гривень,
можливість надання котрих передбачена
пунктом 27 Переліку платних послуг, які
надаються підрозділами Міністерства
внутрішніх справ та Державної
міграційної служби,і розміру плати за
їх надання затвердженого Постановою
Кабінету Міністрів України №795 від
04.06.2007 року (у редакції Постанови
Кабінету Міністрів України від 26
жовтня 2011 року № 1098 «Деякі питання
надання підрозділами Міністерства
внутрішніх справ та Державної
міграційної служби платних послуг»);

- визнати відсутність компетенції
(повноважень) Державної міграційної
служби України щодо визначення, як
обов'язкової оплати вартості бланку
паспорта громадянина України для
виїзду за кордон та бланку проїзного
документу дитини для виїзду за кордон
та оплати вартості їх персоналізації;

- визнати протиправними дії
відповідача, щодо розповсюдження
недостовірної інформації про порядок
реалізації громадянами
конституційного права на вільне
залишення території України, шляхом її
оприлюднення через засоби масової
інформації, публікації в друкованих
виданнях, розміщення на офіційному
веб-сайті Державної міграційної служби
України в мережі Інтернет, і в котрій
йдеться про обов'язковість оплати
послуг Державної міграційної служби
України і про обов'язковості оплати
вартості бланків документів, в тому
числі і їх персоналізації, при
оформленні і видачі паспорту
громадянина України для виїзду за
кордон та проїзного документу дитини;

- визнати відсутність компетенції
(повноважень) у відповідача, щодо
самостійного визначення Державної
міграційної служби України суб'єктом
надання адміністративних послуг;

- визнати відсутність компетенції
(повноважень) у відповідача
самостійного визначення і віднесення
дій, що вчиняються Державною
міграційною службою України і
полягають в оформленні і видачі
паспорта громадянина України для
виїзду за кордон, в тому числі
дострокового (до десяти робочих днів), а
також в оформленні і видачі проїзного
документу дитини до адміністративних
послуг;

- визнати протиправним та скасувати
Наказ Державної міграційної служби № 48
від 11.03.2013 року «Про затвердження
інформаційних і технологічних карток
надання адміністративних послуг ДМС»;

- визнати протиправною бездіяльністю
неоприлюднення відповідачем на
офіційному веб-сайті Державної
міграційної служби України в мережі
Інтернет зразків заяви - анкети на
оформлення паспорта громадянина
країни для виїзду за кордон і проїзного
документу дитини з прикладом їх
заповнення, а також інформації про
фінансові ресурси (структуру та обсяг
бюджетних коштів, порядок та механізм
їх втрачання тощо), обов'язок
оприлюднення якої передбачений
пунктом 1 та пунктом 3 частини 1 статті 15
Закону України «Про доступ до
публічної інформації»;

- зобов'язати відповідача розмістити на
офіційному веб - сайті Державної
міграційної України в мережі Інтернет
достовірну, точну та повну інформацію
про умови Оформлення і видачі паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон, проїзного документу дитини,
зразки заяв - анкет на оформлення
паспорта громадянина України для
виїзду за кордон і проїзного документу
дитини з прикладом їх заповнення, а
також інформацію про фінансові ресурси
(структуру та обсяг бюджетних коштів,
порядок та механізм їх витрачання
тощо).

Постановою Окружного
адміністративного суду м. Києва від 9
грудня 2013 року в задоволенні
адміністративного позову відмовлено.

Суд першої інстанції мотивував своє
рішення тим, що у Державної міграційної
служби України, з огляду на положення
постанови Кабінету Міністрів України
від 26.10.2011 року № 1098, наявна компетенція
по визначенню та встановленню
обов'язкової плати за адміністративні
послуги та обов'язкової плати за бланк
паспорта громадянина України для
виїзду за кордон та бланку проїзного
документу дитини для виїзду за кордон,
вартості їх персоналізації. Наказ ДМС
України від 11.03.2013 року № 48 «Про
затвердження інформаційних і
технологічних карток надання
адміністративних послуг ДМС»,
прийнятий в межах компетенції та на
підставі норм чинного законодавства
України. Чинним законодавством не
передбачено обов'язку відповідача щодо
розміщення на офіційному веб-сайті
Державної міграційної служби України в
мережі Інтернет зразків заяви-анкети
на оформлення паспорта громадянина
країни для виїзду за кордон і проїзного
документу дитини з прикладом їх
заповнення, а також інформації про
фінансові ресурси.

Постановою Київського апеляційного
адміністративного суду від 5 березня 2014
року апеляційну скаргу позивача
задоволено частково, рішення суду
першої інстанції скасовано та ухвалено
нову постанову про часткове
задоволення адміністративного позову,
а саме:

- визнано відсутність у Державної
міграційної служби України
компетенції щодо встановлення
обов'язкової плати за надання
адміністративних послуг з оформлення
та видачі паспорта громадянина України
для виїзду за кордон, паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон на заміну втраченого, проїзного
документу дитини для виїзду за кордон,
які передбачені п. 27 Переліку платних
послуг, які можуть надаватися органами
та підрозділами Міністерства
внутрішніх справ, затвердженого
постановою Кабінету міністрів України
від 04.06.2007 року № 795 (зі змінами
внесеними постановою Кабінету
Міністрів України від 26.10.2011 року № 1098);

- визнано відсутність у Державної
міграційної служби України
компетенції щодо встановлення
обов'язкової оплати вартості бланку
паспорта громадянина України для
виїзду за кордон та бланку проїзного
документу дитини для виїзду закордон
та оплати вартості їх персоналізації;

- визнано протиправним та скасовано
наказ Державної міграційної служби
України від 11.03.2013 року № 48;

- в іншій частині адміністративний
позов залишено без задоволення.

Суд апеляційної інстанції, частково
задовольняючи позовні вимоги,
мотивував своє рішення тим, що умови,
які є обов'язковими для виконання при
оформленні та видачі паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон встановлюються виключно
положеннями Закону України «Про
порядок виїзду з України і в'їзду в
Україну громадян України» та Правилами
оформлення і видачі паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон і проїзного документа дитини, їх
тимчасового затримання та вилучення,
затверджених постановою Кабінету
Міністрів України від 31.03.1995 року № 231. У
Державної митної служби України з
огляду на положення постанови Кабінету
Міністрів України від 26.10.2011 року №1098
відсутня компетенція по визначенню та
встановленню обов'язкової плати за
адміністративні послуги, а тому
оскаржуваний наказ Державної
міграційної служби України від 11.03.2013
року № 48 слід визнати протиправним та
скасувати. Крім того, у Державної
міграційної служби України відсутня
компетенція на встановлення
обов'язкової плати за бланк паспорта
громадянина України для виїзду за
кордон та бланку проїзного документу
дитини для виїзду за кордон, вартості
їх персоналізації, оскільки вартість
бланка та вказаних послуг
персоналізації покривається за
рахунок сплаченого особою коштів
відповідно до положень Декрету
Кабінету Міністрів України від 21.01.1993
року № 7-93 «Про державне мито».

У поданій касаційній скарзі Державна
міграційна служба України заявила
вимоги про скасування рішення суду
апеляційної інстанції, як такого, що
ухвалене із порушенням норм
матеріального і процесуального права,
рішення суду першої інстанції залишити
в силі, як скасованого помилково.

У доводах касаційної скарги, скаржник
зазначає, що судом апеляційної
інстанції не враховано правову позицію
викладену в постанові Верховного суду
України від 03.12.2013 року у справі № 21-41а13.
Всупереч вказаній правовій позиції суд
апеляційної інстанції дійшов висновку
про необов'язковість оплати послуг, які
надаються органами ДМС України, та
залишив поза увагою вимоги
спеціального правового акта, що
регулює спірні правовідносини - Закону
України «Про адміністративні послуги»
та інше.

Касаційний розгляд справи проведено у
відкритому судовому засіданні,
відповідно до статті 221 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Судами попередніх інстанцій
встановлено наступні обставини.

Наказом Державної міграційної служби
України від 11.03.2013 року № 48 затверджено
інформаційні та технологічні картки
надання адміністративних послуг ДМС,
пов'язані з оформленням та видачею
документів, що посвідчують особу,
підтверджують громадянсько України чи
спеціальний статус особи, що додаються.

Постановою Кабінету Міністрів України
від 26.10.2011 року № 1098 затверджено
Порядок надання підрозділами
Міністерства внутрішніх справ та
Державною міграційною службою платних
послуг, якою внесено зміни постанови
Кабінету Міністрів України від 04.06.2007
року №795 «Про затвердження переліку
платних послуг, які можуть надаватися
органами та підрозділами Міністерства
внутрішніх справ».

Вважаючи, що у Державної міграційної
служби України відсутня компетенція
щодо визначення обов'язкової плати за
надані нею адміністративні послуги,
позивач звернувся до суду з даним
адміністративним позовом.

Перевіривши правильність застосування
судами норм матеріального і
процесуального права, колегія суддів
приходить до висновку, що зазначена
касаційна скарга підлягає частковому
задоволенню, виходячи з наступних
мотивів.

Відповідно до ч. 2 ст. 220 КАС України суд
касаційної інстанції переглядає
судові рішення судів першої та
апеляційної інстанцій у межах
касаційної скарги, але при цьому може
встановлювати порушення норм
матеріального чи процесуального права,
на які не було посилання в касаційній
скарзі.

Частиною 3 статті 159 КАС України
встановлено, що обґрунтованим є
рішення, ухвалене судом на підставі
повно і всебічно з'ясованих обставин в
адміністративній справі,
підтверджених тими доказами, які були
досліджені в судовому засіданні.

Суд касаційної інстанції вважає, що при
розгляді справи судами першої та
апеляційної інстанцій не дотримано
вимог процесуального права від яких
прямо залежало правильне по суті
вирішення справи.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 6 КАС України
(тут і далі в редакції чинній на момент
звернення позивача до суд першої
інстанції) кожна особа має право в
порядку, встановленому цим Кодексом,
звернутися до адміністративного суду,
якщо вважає, що рішенням, дією чи
бездіяльністю суб'єкта владних
повноважень порушені її права, свободи
або інтереси; у випадках, установлених
законом, до суду можуть звертатися
органи та особи, яким надано право
захищати права, свободи та інтереси
інших осіб.

Відповідно до ч. 2 ст. 17 КАС України
юрисдикція адміністративних судів
поширюється на публічно-правові спори,
зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із
суб'єктом владних повноважень щодо
оскарження його рішень
(нормативно-правових актів чи правових
актів індивідуальної дії), дій чи
бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на
публічну службу, її проходження,
звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних
повноважень з приводу реалізації
їхньої компетенції у сфері управління,
у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу
укладання, виконання, припинення,
скасування чи визнання нечинними
адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних
повноважень у випадках, встановлених
Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних
з виборчим процесом чи процесом
референдуму.

Згідно з ч. 4 ст. 105 КАС України
адміністративний позов може містити
вимоги про:

1) скасування або визнання нечинним
рішення відповідача - суб'єкта владних
повноважень повністю чи окремих його
положень;

2) зобов'язання відповідача - суб'єкта
владних повноважень прийняти рішення
або вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача - суб'єкта
владних повноважень утриматися від
вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача - суб'єкта
владних повноважень коштів на
відшкодування шкоди, завданої його
незаконним рішенням, дією або
бездіяльністю;

5) виконання зупиненої чи невчиненої
дії;

6) встановлення наявності чи
відсутності компетенції (повноважень)
суб'єкта владних повноважень;

7) примусове відчуження земельної
ділянки, інших об'єктів нерухомого
майна, що на ній розміщені, з мотивів
суспільної необхідності.

Адміністративний позов суб'єкта
владних повноважень може містити інші
вимоги у випадках, встановлених
законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 106 КАС України
суддя після одержання позовної заяви
з'ясовує, подана позовна заява особою,
яка має адміністративну процесуальну
дієздатність.

Відкриваючи провадження у справі та
проводячи її розгляд, суди попередніх
інстанцій виходили з того, що вказаний
спір виник між позивачем та Державною
міграційною службою України з приводу
реалізації компетенції (повноважень)
відповідача у сфері управління.

Як зазначалось вище, юрисдикція
адміністративних судів поширюється на
публічно-правові спори, зокрема спори
між суб'єктами владних повноважень з
приводу реалізації їхньої компетенції
у сфері управління, у тому числі
делегованих повноважень.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб'єкт
владних повноважень - це орган
державної влади, орган місцевого
самоврядування, їхня посадова чи
службова особа, інший суб'єкт при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень.

Суд касаційної інстанції звертає увагу
на те, під компетенційними спорами
розуміються спори між суб'єктами
владних повноважень з приводу
реалізації їхньої компетенції у сфері
управління (публічної адміністрації), у
тому числі делегованих повноважень.
Особливістю таких спорів є те, що
сторонами у них - як позивачем, так і
відповідачем - є суб'єкти владних
повноважень. Тобто, позивачем у
компетенційних спорах є суб'єкт
владних повноважень, якщо він вважає,
що інший суб'єкт владних повноважень -
відповідач своїм рішенням або діями
втрутився у його компетенцію або що
прийняття такого рішення чи вчинення
дій є його прерогативою.

Тобто, ОСОБА_4, як фізична особа, не
наділений адміністративною
процесуальною дієздатністю в частині
пред'явлення позову щодо визнання
наявності чи відсутність компетенції
(повноважень) у відповідача.

Статтею 52 КАС України передбачено, суд
першої інстанції, встановивши, що з
адміністративним позовом звернулася
не та особа, якій належить право вимоги,
або не до тієї особи, яка повинна
відповідати за адміністративним
позовом, може за згодою позивача
допустити заміну первинного позивача
або відповідача належним позивачем або
відповідачем, якщо це не потягне за
собою зміни підсудності
адміністративної справи. Якщо позивач
не згоден на його заміну іншою особою,
то ця особа може вступити у справу як
третя особа, яка заявляє самостійні
вимоги на предмет спору, про що суд
повідомляє третю особу. Якщо позивач не
згоден на заміну відповідача іншою
особою, суд може залучити цю особу як
другого відповідача. У разі відмови у
задоволенні адміністративного позову
до такого відповідача понесені
позивачем витрати відносяться на
рахунок держави. Після заміни сторони,
вступу третьої особи, що заявляє
самостійні вимоги на предмет спору,
залучення другого відповідача розгляд
адміністративної справи починається
спочатку.

Судами попередніх інстанцій не
встановлено, хто наділений правом на
пред'явлення позову в частині позовних
вимог щодо визнання наявності чи
відсутність компетенції (повноважень)
у відповідача та, як наслідок, не
дотримано вимог процесуального закону,
що унеможливило встановлення
фактичних обставин, що мають значення
для правильного вирішення справи.

Крім того, як вбачається із матеріалів
адміністративного позову, такий
містить вимогу про визнання
протиправним та скасування наказу
Державної міграційної служби № 48 від
11.03.2013 року «Про затвердження
інформаційних і технологічних карток
надання адміністративних послуг ДМС».

Згідно п. 1 Положення про Державну
міграційну службу України,
затвердженого Указом Президента
України від 06.04.2011 року (в редакції
чинній на момент звернення позивача до
суду першої інстанції), Державна
міграційна служба України є
центральним органом виконавчої влади,
діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів
України через Міністра внутрішніх
справ України. ДМС України входить до
системи органів виконавчої влади та
утворюється для реалізації державної
політики у сферах міграції (імміграції
та еміграції), у тому числі протидії
нелегальній (незаконній) міграції,
громадянства, реєстрації фізичних
осіб, біженців та інших визначених
законодавством категорій мігрантів.

КАС України встановлено особливий
порядок провадження у справах щодо
оскарження нормативно-правових актів
органів виконавчої влади, Верховної
Ради Автономної Республіки Крим,
органів місцевого самоврядування та
інших суб'єктів владних повноважень.
Зокрема, ст. 171 КАС України, передбачено,
що правила цієї статті поширюються на
розгляд адміністративних справ щодо
законності та відповідності правовим
актам вищої юридичної сили
нормативно-правових актів міністерств,
інших центральних органів виконавчої
влади, Ради міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевих державних
адміністрацій, органів місцевого
самоврядування, інших суб'єктів
владних повноважень.

Судами попередніх інстанцій не
встановлено чи вказаний наказ є
нормативно-правовим актом органу
виконавчої влади в розумінні ст. 171 КАС
України.

Згідно ст. 159 Кодексу адміністративного
судочинства України обґрунтованим є
рішення, ухвалене судом на підставі
повно і всебічно з'ясованих обставин в
адміністративній справі,
підтверджених тими доказами, які були
досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 223 КАС України
суд касаційної інстанції за наслідками
розгляду касаційної скарги має право
скасувати судові рішення судів першої
та апеляційної інстанцій і направити
справу на новий розгляд або для
продовження розгляду.

Згідно ч. 2 ст. 227 КАС України підставою
для скасування судових рішень судів
першої та (або) апеляційної інстанції і
направлення справи на новий судовий
розгляд є порушення норм
процесуального права, які унеможливили
встановлення фактичних обставин, що
мають значення для правильного
вирішення справи.

Враховуючи, що передбачені
процесуальним законодавством межі
перегляду справи в касаційній
інстанції не дають права встановлювати
та визнавати доведеними обставини, що
не були встановлені попередніми
судовими інстанціями, оскаржувані
судові рішення у справі підлягають
скасуванню з направленням справи на
новий судовий розгляд до суду першої
інстанції відповідно до частини 2
статті 227 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Під час нового розгляду справи суду
необхідно врахувати все вище
викладене, всебічно і повно з'ясувати і
перевірити всі фактичні обставини
справи та прийняти обґрунтоване і
законне судове рішення.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 171, 220, 221, 223, 227, 231,
254 КАС України, суд -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Державної
міграційної служби України
задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного
адміністративного суду від 25 березня
2014 року та постанову Окружного
адміністративного суду м. Києва від 9
грудня 2013 року скасувати, а справу
направити на новий розгляд до суду
першої інстанції.

Ухвала набирає законної з моменту
проголошення та оскарженню не
підлягає.

Головуючий
І.Я. Олендер

Судді
В.І. Бутенко

Т.О. Лиска