Справа № 826/12589/14
Суддя: Глущенко Я.Б.
Дата ухвалення: 2014-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: №
Головуючий у 1-й інстанції: Келеберда
Суддя-доповідач: Глущенко Я.Б.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 грудня 2014 року
м. Київ

Київський апеляційний
адміністративний суд у складі колегії
суддів:

головуючого - судді Глущенко
Я.Б.,

суддів
Пилипенко О.Є., Романчук О.М.,

розглянувши у письмовому провадженні
справу за адміністративним позовом
Публічного акціонерного товариства
«Акціонерна компанія «Київводоканал»
до Заступника Київського міжрайонного
екологічного прокурора, Київської
міжрайонної екологічної прокуратури
про визнання протиправною та
скасування постанови про проведення
перевірки, за апеляційною скаргою
Публічного акціонерного товариства
«Акціонерна компанія «Київводоканал»
на постанову Окружного
адміністративного суду м. Києва від 07
жовтня 2014 року,

В С Т А Н О В И В :

ПАТ «АК «Київводоканал» звернулося у
суд з позовом до заступника Київського
міжрайонного екологічного прокурора,
Київської міжрайонної екологічної
прокуратури, в якому просило визнати
протиправною та скасувати постанову
заступника Київського міжрайонного
екологічного прокурора радника
юстиції Матвійця В.В. про проведення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
від 08.07.2014 №39.

Постановою Окружного
адміністративного суду м. Києва від 07
жовтня 2014 року у задоволенні позову
відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду,
позивач подав апеляційну скаргу, в якій
просить скасувати постанову суду
першої інстанції та ухвалити нове
рішення про задоволення позовних
вимог.

Заслухавши суддю-доповідача,
дослідивши матеріали справи та доводи
скарги, колегія суддів вважає, що
апеляційна скарга підлягає
задоволенню, а постанова суду -
скасуванню, з таких підстав.

Так, суд першої інстанції дійшов
висновку, що постанова про проведення
перевірки позивача прийнята на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені чинним
законодавством, а також, що це рішення
вичерпало свою дію, адже на час
вирішення справи перевірка проведена і
прокурором внесено відповідне подання,
а тому відсутні підстави для її
скасування.

Проте, з такими висновками суду
погодитися не можна.

Колегією суддів установлено, що
заступником Київського міжрайонного
екологічного прокурора радником
юстиції Матвійцем В.В. винесено
постанову від 08.07.2014 №39 про проведення
перевірки ПАТ «АК «Київводоканал» з
питань додержання вимог законів при
здійсненні господарської діяльності.
Зі змісту вступної частини цієї
постанови слідує, що така винесена з
власної ініціативи прокуратури за
результатами вивчення стану
законності з питань водопостачання і
водовідведення. Із викладених в цій
постанові обставин вбачається, що
фактичною підставою для проведення
перевірки позивача були результати
моніторингу Єдиного державного
реєстру судових рішень, в ході якого
встановлено, що рішеннями судів у
господарських справах вимоги ПАТ «АК
«Київводоканал» до споживачів послуг з
водопостачання та водовідведення про
стягнення заборгованості за надані
послуги задовольнялись лише частково.
Ці рішення судів в частині залишених
без задоволення вимог мотивовані,
зокрема, тим, що позовні вимоги про
стягнення заборгованості за надані
послуги для потреб гарячого
водопостачання є безпідставними,
оскільки позивач не надає послуги з
гарячого водопостачання як
самостійного різновиду енергії, на
балансі у відповідачів не перебувають
теплові пункти (бойлери), що є засобами
вироблення гарячої води, а також
пропущенням позивачем строків
позовної давності.

Наведені у судових рішеннях обставини,
на переконання прокуратури, свідчать
про порушення службовими особами ПАТ
«АК «Київводоканал» вимог законів, які
призвели до значного недоотримання
коштів акціонерами товариства, до яких,
зокрема, відносяться держава в особі
Фонду державного майна України та
Київська міська рада (територіальна
громада), і що такі дії створюють
загрозу невиконання цим товариством
своїх обов'язків перед населенням
міста Києва.

Таким чином, прокуратура дійшла
висновку про необхідність проведення
перевірки щодо додержання позивачем
вимог законів під час здійснення
господарської діяльності.

Не погоджуючись із указаною постановою
прокуратури, позивач, 20 серпня 2014 року,
звернувся у суд.

Відповідно до частин 1, 3 статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень, шляхом справедливого,
неупередженого та своєчасного
розгляду адміністративних справ.

У справах щодо оскарження рішень, дій
чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України, з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано, обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії), безсторонньо
(неупереджено), добросовісно,
розсудливо, з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
всім формам дискримінації,
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія), з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення,
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Надаючи правову оцінку спірному
рішенню відповідача на предмет
відповідності передбаченим
вищеприведеною нормою критеріям,
судова колегія зважає на таке.

Конституцією України у статті 121
закріплено, що прокуратура України
становить єдину систему, на яку
покладаються:

1) підтримання державного
обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів
громадянина або держави в суді у
випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів
органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при
виконанні судових рішень у
кримінальних справах, а також при
застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з
обмеженням особистої свободи громадян;

5) нагляд за додержанням прав і свобод
людини і громадянина, додержанням
законів з цих питань органами
виконавчої влади, органами місцевого
самоврядування, їх посадовими і
службовими особами.

Ці ж функції прокуратури визначені
статтею 5 Закону України «Про
прокуратуру» (крім п. 5).

Пунктом 9 Перехідних положень
Конституції України встановлено, що
прокуратура продовжує виконувати
відповідно до чинних законів функцію
нагляду за додержанням і застосуванням
законів та функцію попереднього
слідства - до введення в дію законів, що
регулюють діяльність державних
органів щодо контролю за додержанням
законів, та до сформування системи
досудового слідства і введення в дію
законів, що регулюють її
функціонування.

Згідно частини 2 статті 19 Закону
України «Про прокуратуру» визначено,
що перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора.

Перевірки та порядок їх проведення
визначений статтею 21 названого Закону.
Зі змісту ч. 1 цієї статті перевірки
проводяться за письмовими зверненнями
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, депутатів
усіх рівнів, фізичних та юридичних
осіб, а також за власною ініціативою
прокурора.

У статті 1 Закону України «Про
прокуратуру» встановлено, що
прокурорський нагляд за додержанням
законів в Україні здійснюється
Генеральним прокурором України і
підпорядкованими йому прокурорами.

Генеральний прокурор України у рамках
керівництва органами прокуратури,
зокрема, відповідно до законів України
видає обов'язкові для всіх органів
прокуратури накази, розпорядження,
затверджує положення та інструкції (п. 7
ст. 15 вказаного Закону).

Колегія суддів зазначає, що
досліджуючи питання дотримання
заступником Київського міжрайонного
екологічного прокурора вимог
законодавства при винесенні
оспорюваної постанови, застосуванню
підлягають прийняті на підставі п. 6 ст.
15 Закону України «Про прокуратуру»
накази Генерального прокурора України
від 12.11.2012 № 111 «Про затвердження
Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів», від 07.11.2012 № 3гн
«Про організацію прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів» та від 04.10.2011 №3/2гн «Про
особливості організації діяльності
органів прокуратури у сферах охорони
навколишнього природного середовища
та земельних відносин».

Так, відповідно до визначення
Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 № 111, постанова про
проведення перевірки - це документ, що
приймається керівником прокуратури
для здійснення перевірки відповідного
об'єкта.

Відповідно до пункту 2.4 цього Положення
підставами для проведення перевірки
прокурором за власною ініціативою є
дані, що свідчать про можливі порушення
законності.

Висновки про наявність підстав для
проведення перевірки можуть бути
зроблені за наслідками проведених
аналізів, узагальнень, опрацювання
інформацій про стан законності,
вивчень актів та матеріалів органів
державного нагляду (контролю),
матеріалів розгляду судами цивільних,
адміністративних, господарських справ
та справ про адміністративні
правопорушення, матеріалів
кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел, які також можуть відображатися
в:

- дорученнях Генерального прокурора
України, наданих у межах компетенції
дорученнях його першого заступника,
заступників, прокурорів Автономної
Республіки Крим, міст Києва і
Севастополя, областей та прирівняних
до них прокурорів, їх перших
заступників та заступників;

- наказах Генерального прокурора
України;

- планах роботи органів прокуратури;

- рішеннях колегій Генеральної
прокуратури України, прокуратур
обласного рівня;

- рішеннях нарад у керівників органів
прокуратури;

- дорученнях прокуратури іншого
регіону щодо проведення перевірки, яка
потребує вчинення окремих дій у межах
повноважень, передбачених статтею 20
Закону України «Про прокуратуру»;

- інших організаційно-розпорядчих
документах.

Зазначеним положенням кореспондують
приписи пункту 7.2 наказу Генерального
прокурора України від 07.11.2012 №3гн, якими
визнано, що перевірки за власною
ініціативою слід проводити з
урахуванням стану законності в
регіоні, на підставі рішень колегій
органів прокуратури, координаційних і
міжвідомчих нарад, вимог інших
організаційно-розпорядчих документів,
доручень керівництва прокуратур
вищого рівня.

Матеріали справи свідчать, що
підставою для ініціювання проведення
перевірки позивача була довідка
заступника Київського міжрайонного
екологічного прокурора радника
юстиції Матвійця В.В. від 21.06.2014, з якої
слідує, що ця особа дійшла висновку про
можливе неналежне здійснення ПАТ «АК
«Київводоканал» господарської
діяльності на підставі аналізу деяких
судових рішень, виявлених у ЄДРСР,
предметом спору в яких було стягнення
на користь позивача заборгованості зі
споживачів послуг водопостачання та
водовідведення.

Обговорюючи підставність проведення
перевірки позивача на основі
викладеного у вказаній довідці,
колегія суддів зауважує, що
особливості організації діяльності
органів прокуратури у сферах охорони
навколишнього природного середовища
та земельних відносин визначені
наказом Генерального прокурора
України від 04.10.2011 №3/2гн.

Пунктом 5 цього акту наказано, зокрема,
спеціалізованим прокурорам (на правах
обласних), керівникам структурних
підрозділів апаратів, міським,
районним, міжрайонним і прирівняним до
них прокурорам здійснювати
правозахисну діяльність з урахуванням
стану законності, використовуючи
статистичні та аналітичні дані
відповідних контролюючих,
правоохоронних, інших державних
органів, даних моніторингу довкілля,
кадастрів природних ресурсів, Єдиного
державного реєстру судових рішень,
повідомлень засобів масової
інформації, юридичних осіб і громадян
про порушення законодавства.

Відповідно до пункту 8.4 цього наказу
Дніпровський екологічний прокурор та
міжрайонні екологічні прокурори
здійснюють правозахисну,
представницьку та іншу діяльність в
межах річки Дніпро, її водосховищ,
Дніпровсько-Бузького лиману, їх
водоохоронних зон, прибережних
захисних смуг з питань:

- водокористування та збереження вод
(забір, водопостачання, скиди), водних
живих ресурсів;

- додержання законодавства про охорону
водних ресурсів при експлуатації
гідротехнічних та водогосподарських
об'єктів, насамперед підвищеної
небезпеки;

- надання у власність, користування,
вилучення, зміни цільового призначення
земель водного фонду;

- додержання водоохоронного та
екологічного законодавства в
діяльності на зазначеній території
фізичних та юридичних осіб незалежно
від форм власності, підпорядкованості
та належності, а також суб'єктів
господарювання, які здійснюють скиди
безпосередньо у річку Дніпро, її
водосховища та Дніпровсько-Бузький
лиман;

- додержання законів у діяльності
органів виконавчої влади, місцевого
самоврядування, спеціально
уповноважених органів, які здійснюють
державний контроль у цих сферах та на
об'єктах, що здійснюють скиди
безпосередньо у річку Дніпро, її
водосховища та Дніпровсько-Бузький
лиман;

- розгляду заяв і повідомлень про
підслідні органам прокуратури злочини
у сферах охорони довкілля та земельних
відносин, а також про злочини, вчинені
працівниками піднаглядних
правоохоронних органів, провадження
досудового слідства у вказаній
категорії кримінальних справ,
прокурорського нагляду та підтримання
державного обвинувачення у них;

- нагляду, у межах компетенції, за
додержанням законів при прийманні,
реєстрації та вирішенні заяв і
повідомлень про вчинені злочини або ті,
що готуються, при провадженні
дослідчих перевірок,
оперативно-розшукової діяльності,
дізнання та досудового слідства
органами внутрішніх справ, Служби
безпеки та податкової міліції;

- виконання антикорупційного
законодавства у зазначених сферах.

Враховуючи викладене, питання ведення
господарської діяльності юридичних
осіб, пов'язаної із водопостачанням та
водовідведенням, зокрема, в частині
забезпечення належного виконання
договірних відносин із споживачами
відповідних послуг, а також розподіл
доходу й прибутків за наслідками такої
діяльності між акціонерами позивача,
не відноситься до компетенції
міжрайонних екологічних прокурорів.
Також, довідка заступника Київського
міжрайонного екологічного прокурора
не відноситься до перелічених у
наказах Генерального прокурора
України від 12.11.2012 № 111 та від 07.11.2012 №
3гн документів, які можуть становити
підстави для проведення перевірки
прокуратури за її власною ініціативою.

У відповідності до вимог ч.ч. 1, 2 ст. 71
КАС України кожна сторона повинна
довести ті обставини, на яких
ґрунтуються її вимоги та заперечення,
крім випадків, встановлених статтею 72
цього Кодексу. В адміністративних
справах про протиправність рішень, дій
чи бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Таким чином, колегія суддів приходить
до висновку, що відповідачем не
доведено правомірність прийняття
оскаржуваної постанови.

Також, колегія суддів зауважує, що
положеннями частини 2 статті 5 та
частини 2 статті 19 Закону України «Про
прокуратуру» встановлено, що на
прокуратуру не може покладатися
виконання функцій, не передбачених
Конституцією України і цим Законом.
Прокуратура не підміняє органи
відомчого управління та контролю і не
втручається у господарську діяльність,
якщо така діяльність не суперечить
чинному законодавству.

Як було з'ясовано судом зі змісту
оспорюваної постанови, можливі
порушення, які, на переконання
відповідача, свідчать про необхідність
проведення міжрайонною екологічною
прокуратурою перевірки господарської
діяльності ПАТ «АК «Київводоканал»,
пов'язані з допущенням службовими
особами товариства недотримання
строків позовної давності при
зверненні до господарських судів за
стягненням заборгованості зі
споживачів його послуг, в результаті
чого частина заборгованості
залишилась нестягнутою, і що, у свою
чергу, призвело до порушення майнових
прав Фонду державного майна України та
Київської міської ради.

З огляду на викладене, судова
колегія зазначає, що контроль за
використанням і збереженням державних
фінансових ресурсів, необоротних та
інших активів, ефективним
використанням коштів і майна
суб'єктами господарювання державного
сектору економіки, а також на
підприємствах, в установах та
організаціях, які отримують
(отримували) кошти з бюджетів усіх
рівнів, або використовують державне чи
комунальне майно, відноситься до
завдань державного фінансового
контролю, який здійснюється Державною
фінансовою інспекцію України та її
територіальними органами відповідно
до указу Президента України від 23.04.2011№
499/2011 та Закону України «Про основні
засади здійснення державного
фінансового контролю в Україні».

З урахуванням приведених норм та
встановлених обставин, колегія суддів
доходить висновку, що призначаючи
проведення перевірки ПАТ «АК
«Київводоканал» з питань додержання
вимог законів про здійсненні
господарської діяльності спірною
постановою, прокуратура допустила
порушення частини 2 статті 5 та частини 2
статті 19 Закону України «Про
прокуратуру», а також наказів
Генерального прокурора України від
12.11.2012 № 111 «Про затвердження Положення
про порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів», від 07.11.2012 № 3гн «Про
організацію прокурорського нагляду за
додержанням і застосуванням законів»
та від 04.10.2011 №3/2гн «Про особливості
організації діяльності органів
прокуратури у сферах охорони
навколишнього природного середовища
та земельних відносин» в частині
підстав та повноважень її призначення.
Відтак, спірна постанова є
протиправною та підлягає скасуванню.

Відповідно до статті 159 Кодексу
адміністративного судочинства України
судове рішення повинно бути законним і
обґрунтованим. Законним є рішення,
ухвалене судом відповідно до норм
матеріального права при дотриманні
норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене
судом на підставі повно і всебічно
з'ясованих обставин в адміністративній
справі, підтверджених тими доказами,
які були досліджені в судовому
засіданні.

Судова колегія вважає, що суд першої
інстанції допустив порушення
приведеної норми, відмовивши у
задоволенні позову. Так, місцевий суд
виходив, зокрема, з того, що постанова
про проведення перевірки є актом
одноразового застосування і вичерпує
свою дію фактом її виконання. При цьому,
суд послався на висновки
Конституційного Суду України,
викладені в рішеннях від 23.06.1997 №2-зп та
від 22.04.2008 №9-рп/2008, про те, що за своєю
природою ненормативні акти, на відміну
від нормативних, встановлюють не
загальні правила поведінки, а
конкретні приписи, звернення до
окремого індивіда чи юридичної особи,
застосовуються одноразово й після
реалізації вичерпують свою дію.

Враховуючи викладене, суд першої
інстанції зауважив на тому, що за
результатами перевірки, проведеної на
підставі оскаржуваної позивачем
постанови, Київською міжрайонною
екологічною прокуратурою внесено
подання від 28.08.2014 №1940вих-14 про
усунення порушень вимог законів при
здійсненні господарської діяльності,
причин та умов, що їм сприяли, відтак -
оскаржувана постанова на час вирішення
справи виконана і вичерпала свою дію, а
тому не створює правових наслідків для
позивача, на відміну від згаданого
подання.

Однак, колегія суддів не погоджується з
такими висновками суду першої
інстанції з огляду на те, що відповідно
до частини 2 статті 124 Конституції
України юрисдикція судів поширюється
на всі правовідносини, що виникають у
державі.

Право оскаржити постанову прокурора
про проведення перевірки до
адміністративного суду прямо
передбачене частиною 3 статті 21 Закону
України «Про прокуратуру».

Факт вичерпання дії правого акту
індивідуальної дії не позбавляє особу
гарантованого Конституцією України
права на судовий захист.

До того ж, матеріали справи свідчать
про те, що із адміністративним позовом
ПАТ «АК «Київводоканал» звернулось 20
серпня 2014 року, в той час як подання
№1940вих-14 про усунення порушень вимог
законів при здійсненні господарської
діяльності стосовно позивача внесене
лише 28 серпня 2014 року. Питання внесення
даного подання виходить за межі
предмета доказування в цій справі, адже
не відноситься до спірних
правовідносин. Окрім того, зі змісту
цього подання не вбачається посилань
на оскаржувану в цій справі постанову
про проведення перевірки.

Враховуючи все вищевикладене, колегія
суддів погоджується з доводами,
викладеними в адміністративному
позові щодо протиправності
оскаржуваної постанови прокуратури.
Тому, постанову суду першої інстанції
слід скасувати та ухвалити нове
рішення про задоволення позову.

Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 3, 202 ч. 1 п. п. 4 КАС
України, за наслідками розгляду
апеляційної скарги на постанову суду
першої інстанції суд апеляційної
інстанції скасовує її та ухвалює нове
рішення, якщо визнає, що судом порушено
норми матеріального або
процесуального права, що призвело до
неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 197, 198, 202, 205, 207, 212,
254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Публічного
акціонерного товариства «Акціонерна
компанія «Київводоканал»
задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного
суду м. Києва від 07 жовтня 2014 року
скасувати.

Адміністративний позов Публічного
акціонерного товариства «Акціонерна
компанія «Київводоканал»
задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати
постанову Заступника Київського
міжрайонного екологічного прокурора
радника юстиції Матвійця В.В. від 08.07.2014
№39 про проведення перевірки у порядку
нагляду за додержанням і застосуванням
законів.

Постанова набирає законної сили через
п'ять днів після направлення її копії
особам, які беруть участь у справі, та
може бути оскаржена протягом двадцяти
днів після набрання законної сили
шляхом подання касаційної скарги
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України.

Головуючий суддяЯ.Б. Глущенко
суддя О.Є. Пилипенко
суддяО.М. Романчук

Головуючий суддя

Глущенко Я.Б.

Судді:

Пилипенко О.Є.

Романчук О.М