Справа № 811/1779/13-а
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2014-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" листопада 2014 р. м.
Київ К/800/36899/14

Вищий адміністративний суд України у
складі колегії суддів:

Головуючого судді
Шведа Е.Ю.,

суддів
Маслія В.І.,

Мороз
Л.Л.,

розглянувши у порядку письмового
провадження адміністративну справу за

касаційною скаргою Прокуратури
Кіровоградської області в інтересах
Державної інспекції сільського
господарства в Кіровоградській
області

на постанову Дніпропетровського
апеляційного адміністративного суду
від 11 березня 2014 року

у справі № 811/1779/13-а

за позовом Товариства з обмеженою
відповідальністю «Комінтерн-Агро»

до Інспектора Державної інспекції
сільського господарства в
Кіровоградській області Рябця
Олександра Віталійовича, Державної
інспекції сільського господарства в
Кіровоградській області

про визнання протиправним та
скасування припису, а також визнання
незаконними дій,

встановив:

Товариство з обмеженою
відповідальністю «Комінтерн-Агро»
(далі - ТОВ «Комінтерн-Агро») звернулось
до суду з адміністративним позовом до
Інспектора Державної інспекції
сільського господарства в
Кіровоградській області Рябця О.В.,
Державної інспекції сільського
господарства в Кіровоградській
області (далі - Держсільгоспінспекція в
Кіровоградській області), в якому
просило визнати протиправним та
скасувати припис про усунення
виявлених порушень № 183 від 20 травня 2013
року Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області та визнати
незаконними дії державного інспектора
Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області Рябця О.В. по
складанню 16 травня 2013 року розрахунку
розміру шкоди, заподіяної внаслідок
самовільного зайняття земельної
ділянки.

Постановою Кіровоградського окружного
адміністративного суду від 17 липня 2013
року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Дніпропетровського
апеляційного адміністративного суду
від 11 березня 2014 року рішення суду
першої інстанції скасовано, ухвалено
нову постанову, якою позов задоволено.

У касаційній скарзі прокурор,
посилаючись на порушення судами норм
матеріального та процесуального права,
просить постанову суду апеляційної
інстанції скасувати, залишити без змін
рішення суду першої інстанції. Свої
вимоги мотивує тим, що інспектор,
здійснюючи перевірку, не виходив за
межі питань, необхідність перевірки
яких стала підставою для проведення
позапланової перевірки; складання акту
перевірки, форма якого не відповідає
затвердженій уніфікованій формі, не є
порушенням оскільки складання такого
акту є необхідним під час проведення
планової перевірки, в той час як в
даному випадку проведено позапланову
перевірку; позивач, що орендував
земельні ділянки на підстав договору
суборенди, був обізнаний про
припинення договору оренди, відтак
самовільно зайняв та використовував
земельні ділянки. Крім того, незважаючи
на те, що розрахунок розміру
шкоди,заподіяної внаслідок
самовільного зайняття земельних
ділянок, складені на підставі
нормативно-правового акту, що втратив
чинність, розмір такої шкоди
визначений правильно, оскільки
коефіцієнт індексації нормативної
грошової оцінки земель, як складова
формули визначення шкоди, визначений
вірно.

В запереченнях на касаційну скаргу, що
надійшли на адресу суду, позивач вважає
рішення суду апеляційної інстанції
законним та обґрунтованим, тому просив
залишити касаційну скаргу без
задоволення, постанову суду
апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши правильність застосування
судами першої та апеляційної інстанцій
норм матеріального і процесуального
права, правової оцінки обставин справи,
суд дійшов наступного висновку.

Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 220 Кодексу
адміністративного судочинства України
суд касаційної інстанції перевіряє
правильність застосування судами
першої та апеляційної інстанцій норм
матеріального та процесуального права,
правової оцінки обставин у справі і не
може досліджувати докази,
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені в
судовому рішенні, та вирішувати
питання про достовірність того чи
іншого доказу.

Суд касаційної інстанції переглядає
судові рішення судів першої та
апеляційної інстанцій у межах
касаційної скарги, але при цьому може
встановлювати порушення норм
матеріального чи процесуального права,
на які не було посилання в касаційній
скарзі.

Судами встановлено наступні обставини.
На підставі наказу № 404-ос від 14 травня
2013 року та направлення № 1 від 15 травня
2013 року інспектором
Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області проведена
перевірка дотримання вимог земельного
законодавства позивача, за
результатами якої складено акт від 20
травня 2013 року, яким встановлено, що
земельні ділянки загальною площею 271,78
га сільськогосподарського призначення
державної форми власності (землі
резерву та запасу) та колективної
власності, які не підлягають розподілу
Комінтернівської сільської ради
самовільно використовуються ТОВ
«Комінтерн-Агро» в особі директора
Ткача О.В. під ведення товарного
сільськогосподарського виробництва.

16 травня 2013 року складено акти
обстеження земельних ділянок № 23 та 24
та розрахунки розміру шкоди,
заподіяної внаслідок самовільного
зайняття земельних ділянок.

20 травня 2013 року на підставі акту
перевірки відповідачем видано припис
№ 183 про усунення порушень земельного
законодавства, яким приписано позивачу
оформити документи, що надають право
користування землею та надано термін
для добровільного його виконання до 20
червня 2013 року.

Позивач, вважаючи такі дії
відповідачів щодо складання
розрахунків розміру шкоди незаконними,
припис - протиправним, звернувся до
суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд
першої інстанції виходив з того, що
позивачем не надано належним доказів
на спростування фактів виявлених
порушень земельного законодавства, а
саме самовільного використання
земельних ділянок державної та
колективної власності.

Ухвалюючи постанову про задоволення
позову, суд апеляційної інстанції
виходив з того, що відповідач,
проводячи перевірку, порушив процедуру
її проведення, застосовував
нормативно-правовий акт, що втратив
чинність.

Суд касаційної інстанції погоджується
з таким висновком суду апеляційної
інстанції з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України
органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до п. 1.2 Порядку планування
та здійснення контрольних заходів з
питань перевірки стану дотримання
суб'єктами господарювання вимог
земельного законодавства,
затвердженого Наказом Міністерства
аграрної політики та продовольства
України від 25.02.2013 № 132 (далі - Порядок
планування та здійснення контрольних
заходів) вказаний порядок визначає
процедуру планування та здійснення
планових та позапланових заходів
державного нагляду (контролю) з питань
перевірки стану дотримання суб'єктами
господарювання вимог земельного
законодавства, використання та охорони
земель усіх категорій та форм
власності, які використовуються ними у
процесі ведення господарської
діяльності, визначає організаційні
заходи, які необхідно здійснити перед
початком проведення перевірок,
загальні вимоги до їх здійснення, а
також вимоги до оформлення матеріалів
за результатами проведених перевірок.

Відповідно до п. 5.3 Порядку планування
та здійснення контрольних заходів за
результатами здійснення планових та
позапланових заходів з питань
перевірки стану дотримання суб'єктами
господарювання вимог земельного
законодавства, використання та охорони
земель усіх категорій та форм
власності, які використовуються ними у
процесі ведення господарської
діяльності, державні інспектори
складають акт перевірки згідно з
уніфікованою формою акта перевірки
дотримання суб'єктами господарювання
вимог земельного законодавства
(додаток до наказу Міністерства
аграрної політики та продовольства
України від 12 липня 2012 року N 424 "Про
затвердження Переліку питань та
уніфікованої форми акта перевірки для
здійснення планових заходів
державного нагляду (контролю) за
дотриманням суб'єктами господарювання
вимог земельного законодавства",
зареєстрованого в Міністерстві
юстиції України 30 липня 2012 року за N
1289/21601).

Вказаним наказом від 12 липня 2012 року N 424
затверджено, зокрема, Уніфіковану
форму акта перевірки дотримання
суб'єктами господарювання вимог
земельного законодавства,
використання якого було обов'язковим
на час здійснення перевірки
інспектором Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області.

При чому, зі змісту цитованої норми
вбачається, що вказаний акт
складається державним інспектором як
при здійсненні планових так і
позапланових заходів з питань
перевірки стану дотримання суб'єктами
господарювання вимог земельного
законодавства, використання та охорони
земель усіх категорій та форм
власності, що спростовує доводи
прокуратури про те, що наведена форма
акту використовується тільки при
здійсненні панових перевірок.

Як вірно встановлено судом апеляційної
інстанції відповідачем, під час
проведення перевірки, складено акт,
який не відповідає, затвердженій формі.

З урахуванням тієї обставини, що саме
вказаним актом встановлюються та
підтверджуються певні обставини, факти
в тому числі факт самовільного
використання земель, суд апеляційної
інстанції дійшов обґрунтованого
висновку про визнання незаконним та
скасування припису
Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області від 20 травня
2014 року № 183, оскільки він складений на
підставі відомостей, зазначених в акті.

Разом з тим суд апеляційної інстанції
дійшов помилкового висновку про те, що
відповідач вийшов за межі питань,
необхідність перевірки яких стала
підставою для здійснення позапланової
перевірки, чим допустив порушення пп.
3.2, 3.3 Порядку планування та здійснення
контрольних заходів, з огляду на
наступне.

Відповідно до змісту п. 3.2 Порядку
планування та здійснення контрольних
заходів підставами для здійснення
позапланового заходу є, зокрема,
отримання заяв, скарг чи звернень
фізичних та юридичних осіб, у яких
міститься інформація про порушення
суб'єктом господарювання вимог
земельного законодавства (із
обов'язковим зазначенням суті
порушення). Позаплановий захід у таких
випадках проводиться за наявності
згоди Державної інспекції сільського
господарства України на його
проведення.

Згідно з п. 3.3 Порядку планування та
здійснення контрольних заходів під час
проведення позапланового заходу
з'ясовуються лише ті питання,
необхідність перевірки яких стала
підставою для здійснення цього заходу,
з обов'язковим зазначенням цих питань у
направленні на проведення
планової/позапланової перевірки, форма
якого наведена у додатку 1 до цього
Порядку.

Як встановлено судами, підставою для
проведення позапланової перевірки
став лист УСБУ в Кіровоградській
області від 21 березня 2013 року, в якому
йшлося про те, що ТОВ «Комінтерн-Агро»
самовільно зайняв та використовує
земельні ділянки загальною площею саме
70 га.

В той час як актом перевірки дотримання
вимог земельного законодавства та
актами обстеження земельних ділянок
встановлено самовільне використання
позивачем земельних ділянок загальною
площею 271,78 га.

Суд касаційної інстанції зазначає, що
інспектор Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області проводячи
перевірку, діяв в межах питань,
необхідність перевірки яких стала
підставою для здійснення
позапланового заходу, оскільки
предметом перевірки було тільки
питання з'ясування факту самовільного
зайняття земельної ділянки ТОВ
«Комінтерн-Агро», тобто з'ясування
обставин в межах одного виду порушення
земельного законодавства.

Крім того варто зазначити про
помилковий висновок суду апеляційної
інстанції щодо непідтвердження факту
самовільного зайняття земельної
ділянки позивачем, оскільки останній
не знав про припинення договору оренди
земельних ділянок, якими він
користувався на підставі договорів
суборенди, здійснював орендні платежі
та податкові зобов'язання до бюджету.

Відповідно до абз. шістнадцятого ст. 1
Закону України «Про державний контроль
за використанням та охороною земель»
самовільне зайняття земельної ділянки
- будь-які дії, які свідчать про
фактичне використання земельної
ділянки за відсутності відповідного
рішення органу виконавчої влади чи
органу місцевого самоврядування про її
передачу у власність або надання у
користування (оренду) або за
відсутності вчиненого правочину щодо
такої земельної ділянки, за винятком
дій, які відповідно до закону є
правомірними.

З урахуванням тієї обставини, що
розпорядженням голови
Олександріійської РДА Кіровоградської
області від 11 червня 2012 року № 553-р
припинено право оренди земельних
ділянок, що знаходились у користуванні
позивача, а інших документів, які б
підтверджували право користування
земельними ділянками позивачем судам
надано не було, відповідач
обґрунтовано встановив факт
самовільного зайняття земельних
ділянок ТОВ «Комінтерн-Агро».

Враховуючи викладене, судом
апеляційної інстанції ухвалено
обґрунтоване рішення в частині вимог
щодо скасування припису про усунення
виявлених порушень № 183 від 20 травня 2013
року, підстави для скасування рішення
відсутні.

Відповідно до ч. 1 ст. 224 Кодексу
адміністративного судочинства України
суд касаційної інстанції залишає
касаційну скаргу без задоволення, а
судові рішення - без змін, якщо визнає,
що суди першої та апеляційної
інстанцій не допустили порушень норм
матеріального і процесуального права
при ухваленні судових рішень чи
вчиненні процесуальних дій.

Окремі порушення судом апеляційної
інстанції норм процесуального права,
що не призвели до неправильного
вирішення справи, не можуть бути
підставою для скасування правильного
по суті рішення суду.

Щодо оцінки судами дій інспектора
Держсільгоспінспекції в
Кіровоградській області по складанню
розрахунку розміру шкоди, заподіяної
внаслідок самовільного зайняття
земельної ділянки, суд зазначає
наступне.

Відповідно до змісту ст. 10 Закону
України «Про основні засади державного
нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності» суб'єкт
господарювання під час здійснення
державного нагляду (контролю) має право
оскаржувати в установленому законом
порядку неправомірні дії органів
державного нагляду (контролю) та їх
посадових осіб.

Диспозиція вказаної статті передбачає
оскарження дій службової особи, які
пов'язані з порушенням порядку
проведення перевірки, наприклад із
порушенням трудового розпорядку такою
особою під час проведення ревізії; дій,
які полягають у перевищенні
повноважень службовою особою щодо
обмеження прав у можливості
ознайомлення з результатами
контрольного заходу; дій щодо
проведення перевірки без установлених
законом підстав та/або з порушенням
чинного законодавства тощо.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта
владних повноважень, які можуть бути
оскаржені до суду, є те, що вони
безпосередньо породжують певні
правові наслідки для суб'єктів
відповідних правовідносин і мають
обов'язковий характер.

Водночас, висновки, викладені у
розрахунку розміру шкоди, не
породжують обов'язкових юридичних
наслідків для суб'єктів правовідносин.
Судження контролюючого органу є
висновками тільки контролюючого
органу, зазначення яких не суперечить
чинному законодавству. Такі твердження
можуть бути підтверджені або
спростовані судом у разі спору про
законність рішень, дій, в основу яких
покладені згадувані розрахунки
розміру шкоди.

Отже, предметом оскарження можуть бути
дії чи бездіяльність службових осіб,
якщо вони обмежують чи порушують права,
свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, суд касаційної
інстанції дійшов висновку, що
розрахунок розміру шкоди не є рішенням
суб'єкта владних повноважень у
розумінні статті 17 КАС, не зумовлює
виникнення будь-яких прав і обов'язків
для осіб, робота (діяльність) яких
перевірялися, тому його висновки не
можуть бути предметом спору.
Відсутність спірних відносин, в свою
чергу, виключає можливість звернення
до суду, оскільки відсутнє право, що
підлягає судовому захисту. Розрахунок
розміру шкоди є носієм доказової
інформації, документом, на підставі
якого приймається відповідне рішення
контролюючого органу, а тому його
оцінка, в тому числі й оцінка дій
службових осіб контролюючого органу
щодо його складання, викладення у ньому
висновків, визначення розміру шкоди,
може бути надана судом при вирішенні
спору щодо оскарження рішення,
прийнятого на підставі такого
розрахунку розміру шкоди.

За таких обставин, вимоги про визнання
незаконними розрахунку розміру шкоди,
заподіяної внаслідок самовільного
зайняття земельної ділянки, в тому
числі дій державного інспектора по
його складанню, не можуть бути
предметом судового розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України
суд закриває провадження у справі якщо
справу не належить розглядати в
порядку адміністративного
судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 228 КАС України суд
касаційної інстанції скасовує судові
рішення в касаційному порядку і
залишає позовну заяву без розгляду або
закриває провадження у справі з
підстав, встановлених статтями 155 і 157
цього Кодексу.

Враховуючи викладене, суд дійшов
висновку про скасування рішення судів
першої і апеляційної інстанцій та
закриття провадження у справі в
частині позовних вимог про визнання
незаконними дій державного інспектора
Державної інспекції сільського
господарства в Кіровоградській
області Рябця О.В. по складанню
розрахунку розміру шкоди, заподіяної
внаслідок самовільного зайняття
земельної ділянки.

Керуючись ст.ст. 157, 220, 222, 223, 224, 228, 230, 231
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Прокуратури
Кіровоградської області в інтересах
Державної інспекції сільського
господарства в Кіровоградській
області задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного
адміністративного суду від 17 липня 2013
року та постанову Дніпропетровського
апеляційного адміністративного суду
від 11 березня 2014 року скасувати в
частині позовних вимог про визнання
незаконними дій державного інспектора
Державної інспекції сільського
господарства в Кіровоградській
області Рябця О.В. по складанню
розрахунку розміру шкоди, заподіяної
внаслідок самовільного зайняття
земельної ділянки, провадження в цій
частині вимог закрити.

В іншій частині постанову
Дніпропетровського апеляційного
адміністративного суду від 11 березня
2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили у порядку
та строки, передбачені статтею 254
Кодексу адміністративного судочинства
України та не підлягає оскарженню,
проте може бути переглянута з підстав,
у строк та у порядку, визначених
статтями 237, 238, 2391 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Судді: