Справа № 825/1237/14
Суддя: Аліменко В.О.
Дата ухвалення: 2014-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 825/1237/14
інстанції: Непочатих В.О.
Суддя-доповідач: Аліменко В.О.
У Х В А Л А

Іменем України

04 грудня 2014 року
м. Київ

Колегія суддів Київського
апеляційного адміністративного суду у
складі:

головуючого судді
Аліменка В.О.

суддів
Безименної Н.В., Карпушової
О.В.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в м. Києві апеляційну скаргу
Громадської організації
«Чернігівський громадський комітет
захисту прав людини» на постанову
Чернігівського окружного
адміністративного суду від 21 серпня 2014
року у справі за позовом Громадської
організації «Чернігівський
громадський комітет захисту прав
людини» до Щорської міської ради
Чернігівської області, Щорської
районної державної адміністрації про
зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У квітні 2014 року Громадська
організація «Чернігівський
громадський комітет захисту прав
людини» звернулася до суду з позовом до
Щорської міської ради Чернігівської
області, Щорської районної державної
адміністрації, в якому просили суд
визнати дії відповідачів щодо
ненадання позивачу на запити текстової
та графічної складових матеріалів
Генерального плану м. Щорс
протиправними; зобов'язати
відповідачів надати позивачу копію
текстової та графічної складових
Генерального плану м. Щорс; зобов'язати
Щорську міську раду Чернігівської
області виконати вимоги пункту 11
статті 17 Закону України «Про
регулювання містобудівної діяльності»
та розмістити частини Генерального
плану м. Щорс, що не мають обмежень у
доступі, на веб-сайті Щорської міської
ради Чернігівської області, а також у
загальнодоступному місці у приміщенні
Щорської міської ради Чернігівської
області.

Постановою Чернігівського окружного
адміністративного суду від 21 серпня 2014
року у задоволенні адміністративного
позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду,
позивач подав апеляційну скаргу, в якій
просить скасувати постанову суду
першої інстанції та постановити нову,
якою адміністративний позов
задовольнити повністю. Свої вимоги
апелянт аргументує тим, що судом
допущено неповне з'ясування обставин,
що мають значення по справі та
порушення норм матеріального та
процесуального права, що призвело до
неправильного вирішення справи або
питання.

Сторони, будучи належним чином
повідомлені про дату, час та місце
апеляційного розгляду справи, в судове
засідання не з'явилися.

Враховуючи, що в матеріалах справи
достатньо письмових доказів для
правильного вирішення апеляційної
скарги, а особиста участь сторін в
судовому засіданні - не обов'язкова,
колегія суддів у відповідності до ч. 4
ст. 196 КАС України визнала можливим
проводити апеляційний розгляд справи
за відсутності представників сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування
судового засідання за допомогою
звукозаписувального технічного засобу
не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши доводи апеляційної скарги
наявними у справі доказами, колегія
суддів приходить до наступного.

Відмовляючи у задоволенні
адміністративного позову суд першої
інстанції виходив з того, що
відповідачами здійснені владні
управлінські функції на основі чинного
законодавства, в межах наданих їм
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України,
обґрунтовано, з урахуванням усіх
обставин, що мали значення для розгляду
інформаційних запитів позивача,
відповіді надано неупереджено,
добросовісно та розсудливо, з
дотриманням принципу рівності перед
законом.

З вказаними висновками Чернігівського
окружного адміністративного суду
колегія суддів погоджується
враховуючи таке.

Судом першої інстанції встановлено та
підтверджується матеріалами справи, що
05.02.2014 позивач звернувся до міського
голови м. Щорс з інформаційним запитом,
в якому просив надати копію матеріалів
генерального плану м. Щорс та надати
інформацію про виконання вимог пункту
11 статті 17 Закону України «Про
регулювання містобудівної
діяльності», а саме пояснити порядок,
як представники позивача можуть
ознайомитися з генеральним планом м.
Щорс у приміщенні міської ради (адреса
приміщення, дні та години для
ознайомлення громадян із генеральним
планом тощо), та інформацію про те, які
матеріали будуть надані для
ознайомлення.

На вищевказаний інформаційний запит
Щорською міською радою Чернігівської
області було надано відповідь, в якій
зазначено, що міська рада не має
можливості надати позивачу копії
матеріалів генерального плану м. Щорс
та забезпечити загальну доступність
вищевказаних матеріалів, у зв'язку з
тим, що м. Щорс є містом районного
підпорядкування, всі наявні графічні
та текстові матеріали генерального
плану м. Щорс знаходяться на зберіганні
в секторі взаємодії з правоохоронними
органами, оборонної та мобілізаційної
роботи (режимно-секретному органі)
Щорської районної державної
адміністрації Чернігівської області,
та рекомендовано звернутись
безпосередньо до фактичного держателя
інформації Щорської районної
державної адміністрації Чернігівської
області.

В зв'язку з чим, позивач 03.03.2014 звернувся
до голови Щорської районної державної
адміністрації Чернігівської області з
аналогічним інформаційним запитом.

Листом від 11.03.2014 № 10-17/505 відповідач
повідомив позивача про неможливість
задоволення прохання згідно запиту,
оскільки Генеральний план м. Щорс в
повному обсязі має гриф «Для
службового користування» та роз'яснено
порядок ознайомлення з документами з
грифом обмеження доступу.

Крім того, листом від 03.03.2014 року №3-03/3К
позивач звернувся до ДП «Український
державний науково-дослідний інститут
проектування міст «Діпромісто» у якому
просив надати копію матеріалів
Генерального плану м. Щорс.

У відповідь на вказаний лист позивача
повідомлено листом від 11.03.2014 року
№Д-493, що зняти гриф обмеження доступу
«для службового користування» з
матеріалів генерального плану м. Щорс
(розробленого в 1991 році) ДП
«Український державний
науково-дослідний інститут
проектування міст «Діпромісто» імені
Ю.М. Білоконя не має права, оскільки
матеріали вказаної роботи виконані з
використанням топографічної основи,
яка має гриф обмеженого доступу «для
службового користування».

Крім того, у відповіді також зазначено,
що топооснова, надана інституту для
проектування автором-розробником - ДП
«Укргеоінформ», який згідно п. 44
«Інструкції про порядок обліку…»,
затвердженої постановою Кабінету
Міністрів України №1893 від 27.11.1998 року
зі змінами та доповненнями, має право
приймати рішення про зняття грифу
обмеженого доступу.

Надаючи правову оцінку обставинам
вказаної справи, колегія суддів зважає
на наступне.

Відповідно до ст.19 Конституції України
органи державної влади та місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, у
межах повноважень та способом,
передбаченими Конституцією та
законами України.

Згідно ст. 1 Закон України «Про доступ
до публічної інформації» ( надалі -
Закон), публічна інформація - це
відображена та задокументована
будь-якими засобами та на будь-яких
носіях інформація, що була отримана або
створена в процесі виконання
суб'єктами владних повноважень своїх
обов'язків, передбачених чинним
законодавством, або яка знаходиться у
володінні суб'єктів владних
повноважень, інших розпорядників
публічної інформації, визначених цим
Законом.

Відповідно до вимог стаття 13 Закону
розпорядниками інформації для цілей
цього Закону визнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи
державної влади, інші державні органи,
органи місцевого самоврядування,
органи влади Автономної Республіки
Крим, інші суб'єкти, що здійснюють
владні управлінські функції
відповідно до законодавства та рішення
яких є обов'язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з
державного, місцевих бюджетів, бюджету
Автономної Республіки Крим, - стосовно
інформації щодо використання
бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані
повноваження суб'єктів владних
повноважень згідно із законом чи
договором, включаючи надання освітніх,
оздоровчих, соціальних або інших
державних послуг, - стосовно
інформації, пов'язаної з виконанням
їхніх обов'язків;

4) суб'єкти господарювання, які займають
домінуюче становище на ринку або
наділені спеціальними чи виключними
правами, або є природними монополіями, -
стосовно інформації щодо умов
постачання товарів, послуг та цін на
них.

Розпорядник інформації має право
відмовити в задоволенні запиту в таких
випадках: розпорядник інформації не
володіє і не зобов'язаний відповідно до
його компетенції, передбаченої
законодавством, володіти інформацією,
щодо якої зроблено запит; інформація,
що запитується, належить до категорії
інформації з обмеженим доступом
відповідно до частини другої статті 6
цього Закону; особа, яка подала запит на
інформацію, не оплатила передбачені
статтею 21 цього Закону фактичні
витрати, пов'язані з копіюванням або
друком; не дотримано вимог до запиту на
інформацію, передбачених частиною
п'ятою статті 19 цього Закону.

Разом з тим, колегія суддів звертає
увагу на те, що згідно з преамбулою
Закону України «Про доступ до
публічної інформації», останні регулює
відносини щодо забезпечення права
кожного на доступ до інформації, що
знаходиться у володінні суб'єктів
владних повноважень, інших
розпорядників публічної інформації,
визначених цим Законом, та інформації,
що становить суспільний інтерес.

Втім, відносини щодо створення,
збирання, одержання, зберігання,
використання, поширення, охорони,
захисту інформації регулюються
Законом України «Про інформацію».

Відповідно до ст.5 Закону України «Про
інформацію» реалізація права на
інформацію не повинна порушувати
громадські, політичні, економічні,
соціальні, духовні, екологічні та інші
права, свободи і законні інтереси інших
громадян, права та інтереси юридичних
осіб.

Згідно до ч..2 ст.6 цього Закону право на
інформацію може бути обмежене законом
в інтересах національної безпеки,
територіальної цілісності або
громадського порядку, з метою
запобігання заворушенням чи злочинам,
для охорони здоров'я населення, для
захисту репутації або прав інших людей,
для запобігання розголошенню
інформації, одержаної конфіденційно,
або для підтримання авторитету і
неупередженості правосуддя.

Відповідно до вимог ст.20, 21 Закону «Про
інформацію» за порядком доступу
інформація поділяється на відкриту
інформацію та інформацію з обмеженим
доступом. Будь-яка інформація є
відкритою, крім тієї, що віднесена
законом до інформації з обмеженим
доступом.

Порядок віднесення інформації до
таємної або службової, а також порядок
доступу до неї регулюються законами.

До інформації з обмеженим доступом не
можуть бути віднесені такі відомості:

1) про стан довкілля, якість харчових
продуктів і предметів побуту;

2) про аварії, катастрофи, небезпечні
природні явища та інші надзвичайні
ситуації, що сталися або можуть статися
і загрожують безпеці людей;

3) про стан здоров'я населення, його
життєвий рівень, включаючи харчування,
одяг, житло, медичне
обслуговування та соціальне
забезпечення, а також про
соціально-демографічні показники, стан
правопорядку, освіти і культури
населення;

4) про факти порушення прав і свобод
людини і громадянина;

5) про незаконні дії органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їх посадових та
службових осіб;

6) інші відомості, доступ до яких не може
бути обмежено відповідно до законів та
міжнародних договорів України, згода
на обов'язковість яких надана
Верховною Радою України.

Статтею 28 Закону України «Про
інформацію» визначено режим доступу до
інформації. За режимом доступу
інформація поділяється на відкриту
інформацію та інформацію з обмеженим
доступом. Держава здійснює контроль за
режимом доступу до інформації.
Завдання контролю за режимом доступу
до інформації полягає у забезпеченні
додержання вимог законодавства про
інформацію всіма державними органами,
підприємствами, установами та
організаціями, недопущенні
необґрунтованого віднесення
відомостей до категорії інформації з
обмеженим доступом. Державний контроль
за додержанням встановленого режиму
здійснюється спеціальними органами,
які визначають Верховна Рада України і
Кабінет Міністрів України. У порядку
контролю Верховна Рада України може
вимагати від урядових установ,
міністерств, відомств звіти, які
містять відомості про їх діяльність по
забезпеченню інформацією
заінтересованих осіб (кількість
випадків відмови у наданні доступу до
інформації із зазначенням мотивів
таких відмов; кількість та
обґрунтування застосування режиму
обмеженого доступу до окремих видів
інформації: кількість скарг на
неправомірні дії посадових осіб, які
відмовили у доступі до інформації, та
вжиті щодо них заходи тощо).

Відповідно до частин 1, 2, 3 статті 30
Закону України «Про інформацію»
інформація з обмеженим доступом за
своїм правовим режимом поділяється на
конфіденційну і таємну. Конфіденційна
інформація це відомості, які
знаходяться у володінні, користуванні
або розпорядженні окремих фізичних чи
юридичних осіб і поширюються за їх
бажанням відповідно до передбачених
ними умов. Стосовно інформації, що є
власністю держави і знаходиться в
користуванні органів державної влади
чи органів місцевого самоврядування,
підприємств, установ та організацій
усіх форм власності, з метою її
збереження може бути відповідно до
закону встановлено обмежений доступ
надано статус конфіденційної. Порядок
обліку, зберігання і використання
документів та інших носіїв інформації,
що містять зазначену інформацію,
визначається Кабінетом Міністрів
України.

Колегія суддів зауважує, що рішення про
зняття грифа «Для службового
користування» приймається експертною
комісією організації-автора документа
(видання) чи правонаступника. До складу
комісії включаються працівники
канцелярії, режимно-секретного та
інших структурних підрозділів
організації (абзац другий пункту 44
Інструкції про порядок обліку,
зберігання і використання документів,
справ, видань та інших матеріальних
носіїв інформації, які містять
службову інформацію, затвердженою
постановою Кабінету Міністрів України
від 27.11.1998 № 1893).

Так, до суду не надано доказів про
прийнятті рішення автором-розробником
стосовно зняття грифу обмеженого
доступу з генерального плану м. Щорс.

Крім того, генеральний план м. Щорс є
містобудівною документацією, яка
визначає принципові рішення розвитку,
планування, забудови та іншого
використання території населеного
пункту, та не є актом органу місцевого
самоврядування.

Згідно Інструкції про порядок обліку,
зберігання і використання документів,
справ, видань та інших матеріальних
носіїв інформації, які містять
конфіденційну інформацію, що є
власністю держави, яка затверджена
постановою Кабінету Міністрів України
від 27.11.1998 року № 1893, цей документ
визначає обов'язковий для всіх
центральних органів виконавчої влади,
Ради міністрів Автономної Республіки
Крим, місцевих органів виконавчої
влади, органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ і
організацій незалежно від форм
власності порядок обліку, зберігання,
використання та знищення документів,
справ, видань, магнітних та інших
матеріальних носіїв інформації, які
містять конфіденційну інформацію, що є
власністю держави. Переліки
відомостей, які містять конфіденційну
інформацію, що є власністю держави, і
яким надається гриф обмеження доступу
«Для службового користування»,
розробляються експертними комісіями
згідно з орієнтовними критеріями
віднесення інформації до
конфіденційної і затверджуються
міністерствами, іншими центральними
органами виконавчої влади, Радою
міністрів Автономної Республіки Крим,
обласними, Київською та
Севастопольською міськими
держадміністраціями, в яких
утворюються або у володінні,
користуванні чи розпорядженні яких
перебувають ці відомості. На підставі
рішення експертної комісії інформація
включається до переліку відомостей,
які містять конфіденційну інформацію,
що є власністю держави.

Відповідно до абзацу 2 пункту 1
Постанови № 1893 переліки відомостей,
які містять конфіденційну інформацію,
що є власністю держави, і яким
надається гриф обмеження доступу «Для
службового користування»,
розробляються експертними комісіями
згідно з орієнтовними критеріями
віднесення інформації до
конфіденційної (додаток 13) і
затверджуються міністерствами, іншими
центральними органами виконавчої
влади, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, обласними, Київською
та Севастопольською міськими
держадміністраціями, в яких
утворюються або у володінні,
користуванні чи розпорядженні яких
перебувають ці відомості.

Згідно Додатку 13 до Постанови № 1893
інформація, що включається до
переліків відомостей, які містять
конфіденційну інформацію, що є
власністю держави, повинна відповідати
таким вимогам: 1) створюватися за кошти
державного бюджету або перебувати у
володінні, користуванні чи
розпорядженні організації; 2)
використовуватися з метою
забезпечення національних інтересів
держави; 3) не належати до державної
таємниці; 4) унаслідок розголошення
такої інформації можливе: порушення
конституційних прав і свобод людини та
громадянина; настання негативних
наслідків у внутрішньополітичній,
зовнішньополітичній, економічній,
військовій, соціальній, гуманітарній,
науково-технологічній, екологічній,
інформаційній сферах та у сферах
державної безпеки і безпеки державного
кордону; створення перешкод у роботі
державних органів.

Зазначений перелік критеріїв є
орієнтовним для віднесення тої чи
іншої інформації до конфіденційної.

Разом з тим, абзацом 2 пункту 1 Постанови
№ 1893 передбачено створення
відповідних експертних комісій (тобто,
залучення профільних спеціалістів,
експертів тощо) для розробки переліків
відомостей, які містять конфіденційну
інформацію, що є власністю держави, і
яким надається гриф обмеження доступу
«Для службового користування». Тобто, в
кожному конкретному випадку при
розробці переліків відомостей, які
містять конфіденційну інформацію, що є
власністю держави, і яким надається
гриф обмеження доступу «Для службового
користування» окрім орієнтовного
переліку критеріїв, необхідним є
врахування експертною комісією
конкретної специфіки галузі (сфери)
суспільних відносин, в яких
здійснюється така розробка.

Оскільки планово-картографічний
матеріал в місцевій та умовній системі
координат відповідного масштабу та
індексні кадастрові карти у паперовому
вигляді створюються за кошти
державного бюджету, то, з урахуванням
зазначених вище правових норм,
слідує,що земельно-кадастрові
документи (топографічні плани та
індексні кадастрові карти у паперовому
вигляді) належать до конфіденційної
інформації з грифом «Для службового
користування».

Згідно пункту 35 Інструкції
забороняється користуватися
відомостями з документів з грифом «Для
службового користування» для
відкритих виступів або опублікування у
засобах масової інформації,
експонувати такі документи на
відкритих виставках, демонструвати їх
на стендах, у вітринах або інших
громадських місцях.

Пунктом 37 Інструкції визначено, що
представники інших організацій
допускаються до ознайомлення і роботи
з документами з грифом «Для службового
користування» з дозволу керівників
організацій (структурних підрозділів),
у володінні та розпорядженні яких
перебувають ці документи, за наявності
письмового запиту організацій, в яких
вони працюють, із зазначенням
характеру завдання, що виконується.
Виписки з документів і видань з грифом
«Для службового користування», що
містять відомості обмеженого
поширення, робляться у зошитах, що
мають аналогічний гриф, які після
закінчення роботи надсилаються на
адресу організації, яка давала дозвіл
на ознайомлення і роботу з документами
з грифом «Для службового
користування».

У відповідності до вимог пункту 39
Інструкції зняття копій, а також
здійснення виписок з документів з
грифом «Для службового користування»
співробітниками організації, де
перебувають документи, проводиться з
дозволу керівника організації.
Копіювання для сторонніх організацій
документів з грифом «Для службового
користування», одержаних від інших
організацій, здійснюється за
погодженням з організаціями-авторами
цих документів.

Отже, оскільки запитувана позивачем
інформація належить до інформації з
обмеженим доступом, зокрема, до
службової інформації з грифом «Для
службового користування» у
відповідачів не виникло обов'язку для
її надання позивачу.

Разом з цим, наданою Щорською районною
державною адміністрацією
Чернігівської області відповіддю,
викладеною в листі від 11.03.2014 № 10-17/505, на
інформаційний запит позивача
містяться посилання на інший
альтернативний спосіб можливості
отримання публічної інформації.

Крім того, приписами статті 17 Закону
України «Про регулювання
містобудівної діяльності» (в редакції
на час виникнення спірних
правовідносин) загальна доступність
матеріалів генерального плану
населеного пункту забезпечується
шляхом його розміщення на веб-сайті
органу місцевого самоврядування та у
місцевих періодичних друкованих
засобах масової інформації, а також у
загальнодоступному місці у приміщенні
такого органу, крім частини, що
становить державну таємницю та
належить до інформації з обмеженим
доступом відповідно до законодавства.
Зазначена частина може включатися до
складу генерального плану населеного
пункту як окремий розділ.

Оскільки, як встановлено судом першої
інстанції та підтверджено в суді
апеляційної інстанції, генеральний
план м. Щорс в повному обсязі має гриф
обмеження доступу «Для службового
користування», тому Щорська міська
рада Чернігівської області не мала
права, враховуючи вимоги вказаної
статті, розміщати копії матеріалів
генерального плану м. Щорс на веб-сайті
та у своєму приміщенні в
загальнодоступному місці.

З урахуванням наведеного, колегія
суддів погоджується з висновком суду
першої інстанції, що відповідачем
правомірно відмовлено позивачу у
наданні інформації, яка містить гриф
«Для службового користування».

Підсумовуючи наведене, колегія суддів
приходить до висновку, що доводи
викладені в апеляційній скарзі не
знайшли свого підтвердження,
оскаржувана постанова прийнята судом
відповідно до норм матеріального та
процесуального права, а тому підстави
для задоволення апеляційної скарги
відсутні.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд
апеляційної інстанції залишає скаргу
без задоволення, а постанову суду - без
змін, якщо визнає, що суд першої
інстанції правильно встановив
обставини справи та ухвалив судове
рішення з додержанням норм
матеріального і процесуального права.

Керуючись, ст.ст. 2, 41, 160, 196, 197, 198, 200, 205, 206,
212, 254 Кодексу адміністративного
судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Громадської
організації «Чернігівський
громадський комітет захисту прав
людини» на постанову Чернігівського
окружного адміністративного суду від 21
серпня 2014 року - залишити без
задоволення.

Постанову Чернігівського окружного
адміністративного суду від 21 серпня 2014
року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту
проголошення та може бути оскаржена
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня складення
Ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя
В.О. Аліменко

Судді
Н.В. Безименна

О.В. Карпушова

.

Головуючий суддя
Аліменко В.О.

Судді:
Безименна Н.В.

Карпушова О.В.