Справа № 814/600/14
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2014-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 листопада 2014 р.м.ОдесаСправа № 814/600/14

Категорія: 11.2 Головуючий в 1 інстанції:
Єнтіна А. П.

Колегія суддів Одеського апеляційного
адміністративного суду

у складі: судді доповідача -
головуючого - Шляхтицького О.І.,

суддів: Джабурія О.В., Крусяна А.В.,

при секретарі - Ханділян Г.В.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні м. Одесі апеляційну скаргу
заступника прокурора Миколаївської
області на постанову Миколаївського
окружного адміністративного суду від 31
березня 2014 року у справі за
адміністративним позовом Ленінського
відділу Державної виконавчої служби
Миколаївського міського управління
юстиції до Прокуратури Ленінського
району м. Миколаєва про визнання
протиправними дії, визнання незаконною
та скасування постанови від 19.02.2014 р.,-

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2014 року Ленінський відділ
Державної виконавчої служби
Миколаївського міського управління
юстиції звернувся з адміністративним
позовом про визнання протиправними дії
прокурора Ленінського району м.
Миколаєва Погорєлова С.В. щодо
винесення постанови від 19.02.2014 р. про
проведення перевірки в порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
№ (15-04) 1000 вих. 14, визнання протиправною
та скасування постанови прокурора
Ленінського району м. Миколаєва
Погорєлова С.В. від 19.02.2014 р. про
проведення перевірки в порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
№ (15-04) 1000 вих. 14, посилаючись на
незаконність дій відповідача.

Постановою Миколаївського окружного
адміністративного суду від 31 березня
2014 року адміністративний позов було
задоволено.

Визнано протиправними дії прокурора
Ленінського району м. Миколаєва
Погорєлова С.В. щодо винесення
постанови від 19.02.2014 р. про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів №
(15-04) 1000 вих. 14.

Визнано протиправною та скасовано
постанову прокурора Ленінського
району м. Миколаєва Погорєлова С.В. від
19.02.2014 р. про проведення перевірки в
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів № (15-04) 1000 вих. 14.

Не погоджуючись з даною постановою
суду заступник прокурора
Миколаївської області подав
апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що
рішення судом першої інстанції
ухвалене з порушенням норм
матеріального та процесуального права,
у зв'язку з чим просить його скасувати
та ухвалити нову постанову, якою в
задоволенні адміністративного позову
відмовити.

Розглянувши матеріали справи, доводи
апеляційної скарги, заслухавши
суддю-доповідача, перевіривши
законність і обґрунтованість судового
рішення в межах позовних вимог і
доводів апеляційної скарги, колегія
суддів приходить до висновку про
необхідність її часткового
задоволення.

Судом першої інстанції встановлено, що
21.02.2014 року Ленінським відділом
державної виконавчої служби
Миколаївського міського управління
юстиції отримано оскаржену в даній
справі постанову, на підставі якої
відповідачем було проведено перевірку,
за результатами якої внесено подання
від 21.02.2014 року про усунення порушень
вимог законодавства України при
виконанні постанов, винесених у
справах про адміністративні
правопорушення, причин та умов, що їм
сприяли, яким відповідач вимагав
розглянути подання та вжити заходів до
усунення виявлених порушень
законодавства, вирішити питання про
притягнення до дисциплінарної
відповідальності винних посадових
осіб.

Прокуратурою Ленінського району м.
Миколаєва на підставі постанови про
проведення перевірки в порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
від 12.02.2014 року було проведено
перевірку в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів в
діяльності Ленінського РВ УМВС України
в Миколаївській області, виявлено
порушення вимог законодавства при
здійсненні проваджень у справах про
адміністративні правопорушення та
внесено подання від 19.02.2014 року на ім'я
начальника Ленінського РВ ММУ УМВС
України в Миколаївській області. Саме
ці виявлені порушення і стали
підставою для винесення оскарженої
постанови та проведення перевірки
позивача.

Прокуратурою району на підставі
оскарженої постанови в період з 19.02.2014
року по 21.02.2014 року проведено перевірку
саме з питань дотримання вимог КУпАП, в
тому числі при примусовому виконанні
постанов у справах про адміністративні
правопорушення в діяльності
Ленінського ВДВС Миколаївського МУЮ.
Також було зазначено, що працівник
прокуратури безпосередньо не
знайомився з матеріалами виконавчих
проваджень за винесеними Ленінським РВ
ММУ УМВС України в Миколаївській
області постановами про накладення
адміністративного стягнення, цим
займався представник стягувача -
Ленінського РВ ММУ УМВС України в
Миколаївській області - працівник
прокуратури був лише присутнім при
такому ознайомленні.

Задовольняючи позовні вимоги, суд
першої інстанції виходив з того, що не
вбачається можливим проведення
перевірки діяльності органів ДВС по
примусовому стягненню сум
адміністративних стягнень без
відповідних матеріалів виконавчого
провадження.

Колегія суддів вважає правильним
висновок суду першої інстанції щодо
визнання протиправною та скасування
постанови прокурора Ленінського
району м. Миколаєва, проте не
погоджується із висновком щодо
визнання протиправними його дій.

Так, умови і порядок виконання рішень
судів та інших органів (посадових осіб),
що відповідно до закону підлягають
примусовому виконанню у разі
невиконання їх у добровільному
порядку, визначені в Законі України
"Про виконавче провадження".

За змістом ст.1 Закону України "Про
виконавче провадження" виконавче
провадження - це завершальна стадія
судового провадження та примусове
виконання рішень інших органів.

Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 82 вказаного
Закону рішення, дії або бездіяльність
державного виконавця та інших
посадових осіб державної виконавчої
служби можуть бути оскаржені
стягувачем та іншими учасниками
виконавчого провадження (крім
боржника) до начальника відділу, якому
безпосередньо підпорядкований
державний виконавець, або до керівника
відповідного органу державної
виконавчої служби вищого рівня чи до
суду; боржник має право оскаржувати
рішення, дії або бездіяльність
державного виконавця та інших
посадових осіб державної виконавчої
служби виключно в судовому порядку.

Згідно зі ст. 83 Закону України "Про
виконавче провадження" контроль за
своєчасністю, правильністю і повнотою
виконання рішень державним виконавцем
здійснюють начальник відділу, якому
безпосередньо підпорядкований
державний виконавець, а також керівник
вищестоящого органу державної
виконавчої служби; контроль за
законністю виконавчого провадження
здійснюють Міністерство юстиції
України через Департамент державної
виконавчої служби, а Головне
управління юстиції Міністерства
юстиції України в Автономній
Республіці Крим, головні управління
юстиції в областях, містах Києві та
Севастополі - через відповідні
управління державної виконавчої
служби; забороняється втручання інших
державних або недержавних органів та
їх посадових осіб у виконавче
провадження, крім випадків,
передбачених цим Законом.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закону
України "Про виконавче провадження"
прокурор бере участь у виконавчому
провадженні у випадку здійснення
представництва інтересів громадянина
або держави в суді та відкриття
виконавчого провадження на підставі
виконавчого документа за його заявою.
Інших можливостей для участі прокурора
зазначеним законом України, який є
спеціальним нормативним актом, не
передбачено.

Статтею 250 Кодексу України про
адміністративні правопорушення
передбачено, що прокурор, заступник
прокурора, здійснюючи нагляд за
додержанням і правильним
застосуванням законів при провадженні
в справах про адміністративне
правопорушення, має право: порушувати
провадження в справі про
адміністративне правопорушення;
знайомитися з матеріалами справи;
перевіряти законність дій органів
(посадових осіб) при провадженні в
справі; брати участь у розгляді справи;
заявляти клопотання; давати висновки з
питань, що виникають під час розгляду
справи; перевіряти правильність
застосування відповідними органами
(посадовими особами) заходів впливу за
адміністративні правопорушення;
вносити подання, оскаржувати постанову
і рішення по скарзі в справі про
адміністративне правопорушення, а
також вчиняти інші передбачені законом
дії.

Відповідно, зазначений у ст. 250 КУпАП
перелік об'єктів прокурорського
нагляду не дає можливості автоматично
віднести до нього також і процедуру
проведення перевірки будь-якого
виконавчого провадження, а не тільки
того, в якому прокурор бере участь у
відповідності до положень Закону
України "Про виконавче провадження".

Статтею 3 Закону України "Про
прокуратуру" встановлено, що
повноваження прокурорів, організація,
засади та порядок діяльності
прокуратури визначаються Конституцією
України, цим Законом, іншими
законодавчими актами.

Принципи організації і діяльності
прокуратури закріплені в ст. 6
вказаного Закону, відповідно до якої,
зокрема, органи прокуратури України
здійснюють свої повноваження на
підставі додержання Конституції
України та чинних на території
республіки законів, незалежно від
будь-яких органів державної влади,
посадових осіб, а також рішень
громадських об'єднань чи їх органів;
захищають у межах своєї компетенції
права і свободи громадян на засадах їх
рівності перед законом, незалежно від
національного чи соціального
походження, мови, освіти, ставлення до
релігії, політичних переконань,
службового чи майнового стану та інших
ознак; вживають заходів до усунення
порушень закону, від кого б вони не
виходили, поновлення порушених прав і
притягнення у встановленому законом
порядку до відповідальності осіб, які
допустили ці порушення.

Відповідно до ст. 12 Закону України "Про
прокуратуру" прокурор розглядає заяви
і скарги про порушення прав громадян та
юридичних осіб, крім скарг, розгляд
яких віднесено до компетенції суду.

Згідно зі ст. 19 цього ж Закону предметом
нагляду за додержанням і застосуванням
законів є: відповідність актів, які
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам; додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.

Частиною 2 вказаної статті закріплено,
що перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора; прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Таким чином, передчасним є висновок
відповідача, що зі змісту положень
вказаної статті дії державного
виконавця по примусовому виконанню
судових рішень підпадають під предмет
нагляду прокурора за додержанням і
застосуванням законів.

До визначених ст. 20 Закону України "Про
прокуратуру" (в редакції на час
прийняття оскаржуваного рішення)
повноважень прокурора при здійсненні
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів поряд з іншими
віднесено також право прокурора
вимагати від керівників та
колегіальних органів проведення
перевірок, ревізій діяльності
підпорядкованих і підконтрольних
підприємств, установ, організацій
незалежно від форм власності, а також
виділення спеціалістів для проведення
перевірок, відомчих і позавідомчих
експертиз.

Отже, враховуючи закріплення на
законодавчому рівні права нагляду
прокурора за додержанням і
застосуванням закону про виконавче
провадження, прокурор відповідно до ст.
20 Закону України "Про прокуратуру" не
наділений правом самостійно
здійснювати перевірку правомірності
дій державного виконавця в межах
конкретного виконавчого провадження.

До того ж, за змістом ч. 1 та ч. 2 ст. 21
Закону України "Про прокуратуру"
перевірки проводяться за письмовими
зверненнями органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб, а також за власною
ініціативою прокурора; при цьому
перевірки за заявами фізичних чи
юридичних осіб, зверненнями та
запитами депутатів усіх рівнів, крім
заяв та повідомлень про кримінальне
правопорушення, проводяться лише у
разі їх попереднього розгляду
компетентними органами виконавчої
влади, органами місцевого
самоврядування, їх посадовими чи
службовими особами або неприйняття
ними у встановлені строки рішень з цих
питань; у разі якщо захист прав і свобод
людини і громадянина та інтересів
держави згідно із законом є
компетенцією відповідних органів
державного нагляду (контролю),
перевірки проводяться з обов'язковим
наданням оцінки щодо законності їх
діяльності; у зв'язку з бездіяльністю
уповноваженого органу державного
нагляду (контролю) або відсутністю
такого органу вживаються відповідні
заходи прокурорського реагування,
спрямовані на забезпечення захисту
прав і свобод людини і громадянина,
інтересів держави.

Позиція відповідача щодо відсутності
порушення з його сторони вимог Закону
України "Про виконавче провадження",
оскільки перевірка обмежувалась
діяльністю службових осіб органів ДВС
та проводилась відносно виконавчих
проваджень, є помилковою.

Підставою проведення перевірки, як
зазначено в оскаржуваній постанові,
вказано наявність значної суми
нестягнутих в примусовому порядку
адміністративних стягнень, що свідчило
про можливі порушення вимог
законодавства про виконавче
провадження з боку органів ДВС.

За наявності таких підстав не
вбачається можливим проведення
перевірки діяльності органів ДВС по
примусовому стягненню зазначених сум
адміністративних стягнень без
відповідних матеріалів виконавчого
провадження. Надання оцінки
вищезазначеним діям органів ДВС є
можливим тільки з урахуванням та на
підставі таких матеріалів. Це є
перевіркою органами прокуратури саме
матеріалів виконавчого провадження,
незважаючи на їх опосередковане
отримання внаслідок залучення до
процесу перевірки безпосередніх
стягувачів, які є учасниками таких
виконавчих проваджень.

Крім того, в ході судового розгляду
встановлено, що за наслідками
проведеної перевірки відповідач
прийняв подання від 21.02.2014р., в тексті
якого є посилання на документальні
матеріали конкретних виконавчих
провадження, що підтверджує здійснення
з боку органів прокуратури контролю за
процедурою проведення виконавчих
проваджень, що суперечить Закону
України "Про виконавче провадження".

Наведені висновки узгоджуються з
правової позицією Верховного Суду
України з даних правовідносин,
викладеною в постанові Верховного Суду
України № 21-10а11 від 21.02.2011 р. (№ ЄДРСРУ
14565430) та Вищого адміністративного суду
України в постанові № К/800/44214/14 від
16.10.2014 р. (№ ЄДРСРУ 41296081).

Стосовно визнання протиправними дій
прокурора Ленінського району м.
Миколаєва щодо винесення постанови від
19.02.2014 р. про проведення перевірки в
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів колегія суддів
зазначає наступне.

Частиною 2 статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
передбачено, що до адміністративних
судів можуть бути оскаржені будь-які
рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів
владних повноважень, крім випадків,
коли щодо таких рішень, дій чи
бездіяльності Конституцією чи
законами України встановлено інший
порядок судового провадження.

Із наведених норм права випливає, що
позивач на власний розсуд визначає, чи
порушені його права рішеннями, дією або
бездіяльністю суб'єкта владних
повноважень. Проте ці рішення, дія або
бездіяльність повинні бути такими, які
породжують, змінюють або припиняють
права та обов'язки у сфері
публічно-правових відносин.

Колегія суддів приходить до висновку,
що самі по собі дії прокурора при
винесенні ним постанови про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів не
породжують для відповідного суб'єкту
настання будь-яких юридичних
наслідків, не впливають на його права
та обов'язки, з огляду на те, що саме
постанова про проведення перевірки
породжує правові наслідки.

Отже, у задоволенні цієї частини
позовних вимог слід відмовити.

За таких обставин, колегія суддів
приходить до висновку, що судом першої
інстанції при вирішенні неправильно
застосовані норми процесуального
права, що призвело до неправильного
вирішення справи в частині визнання
протиправними дій прокурора
Ленінського району м. Миколаєва щодо
винесення постанови від 19.02.2014 р., а
тому, керуючись ст. 202 КАС України,
постанова суду першої інстанції в цій
частині підлягає скасуванню з
прийняттям нової постанови, якою
адміністративний позов слід
задовольнити, а, керуючись ст. 200 КАС
України в решті постанову суду
залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 195, 197, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст.
200, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. 207, ч. 5 ст. 254 КАС
України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу заступника
прокурора Миколаївської області -
задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного
адміністративного суду від 31 березня
2014 року у справі № 814/600/14 - в частині
визнання протиправними дій прокурора
Ленінського району м. Миколаєва
Погорєлова С.В. щодо винесення
постанови від 19.02.2014 р. про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів №
(15-04) 1000 вих. 14 - скасувати, ухвалити в цій
частині нову постанову про відмову у
задоволенні позову.

В решті постанову суду залишити без
змін.

Постанова набирає законної сили з
моменту її проголошення та може бути
оскаржена у касаційному порядку
протягом двадцяти днів з дня складення
постанови у повному обсязі шляхом
подачі касаційної скарги
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України.

Дата складення у повному обсязі і
підписання рішення суду - 01 грудня 2014
року.

Головуючий:
О.І. Шляхтицький

Суддя:
О.В. Джабурія

Суддя:
А.В. Крусян