Справа № 815/4300/14
Суддя: Домусчі С.Д.
Дата ухвалення: 2014-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2014 р.м.ОдесаСправа № 815/4300/14

Категорія: 11.2 Головуючий в 1 інстанції:
Єфіменко К. С.

Одеський апеляційний адміністративний
суд у складі колегії суддів:

Головуючого: судді Домусчі С.Д.

суддів: Кравця О.О.,
Шеметенко Л.П.

за участю секретаря судового засідання
- Тутової Л.С.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні апеляційну скаргу
прокуратури Одеської області на
постанову Одеського окружного
адміністративного суду від 12 вересня
2014 року по справі за адміністративним
позовом головного лікаря Комунальної
установи «Одеська обласна клінічна
лікарня» Гульченка Юрія Івановича до
прокуратури Одеської області, третя
особа Комунальна установа «Одеська
обласна клінічна лікарня» про визнання
протиправними дій під час здійснення
перевірки, про скасувати п.2
вимагальної частини подання, -

ВСТАНОВИВ:

Прокуратура Одеської області подала
апеляційну скаргу на постанову
Одеського окружного адміністративного
суду від 12 вересня 2014 року, в якій
просить скасувати оскаржену постанову
та ухвалити нову, якою відмовити у
задоволенні адміністративного позову
в повному обсязі.

Постановою від 12 вересня 2014 року,
ухваленою у відкритому судовому
засіданні, Одеський окружний
адміністративний суд частково
задовольнив адміністративний позов:

- визнав протиправними дії прокуратури
Одеської області з проведення
перевірки дотримання Комунальною
установою «Одеська обласна клінічна
лікарня» вимог законодавства з питань
законності надання в оренду
комунального майна суб'єктам
підприємницької діяльності,
природоохоронного законодавства,
законодавства з питань метрології та
метрологічної діяльності,
законодавства з питань здійснення
державних закупівель на підставі
постанови Прокуратури Одеської
області від 25.02.2014 року «Про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законі»;

- визнав протиправним та скасував п.2
вимогальної частини подання
Прокуратури Одеської області від 01.07.2014
року №07/1/1-2558вих14 «Про усунення
порушень вимог Закону України «Основи
законодавства України про охорону
здоров'я» та іншого законодавства в
діяльності закладів охорони здоров'я»
щодо вирішення питання про розірвання
трудового контракту, укладеного між
позивачем та Одеською обласною
державною адміністрацією за неякісну
організацію роботи установи та
неналежне виконання умов контракту.

Вимоги апеляційної скарги
апелянт обґрунтовує тим, що суд першої
інстанції допустив помилкове
застосування норм матеріального і
процесуального права, а саме положень
ч. 2 ст. 19 Конституції України, оскільки
прокуратура не є органом державної
влади, так як не відноситься ні до
жодної з гілок влади, які визначені
Конституцією України.

Апелянт посилається на помилковість
висновків суду першої інстанції щодо
відсутності повноважень у прокурора
здійснювати перевірку додержання
законів, що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності,
оскільки ці доводи суперечать
положенням ст. ст. 1, 6, 20, 21 Закону
України «Про прокуратуру». Також
апелянт зауважив, що постанова від
25.02.2014 р. про проведення перевірки не
оскаржена у встановленому законом
порядку та не скасована.

Заперечуючи проти встановлених
судом першої інстанції обставин,
апелянт посилається і на те, що
оскаржене подання не є рішенням
суб'єкта владних повноважень в
розумінні п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України,
оскільки не має правових наслідків для
позивача.

Головний лікар Комунальної установи
«Одеська обласна клінічна лікарня»
Гульченко Ю.І. надав письмові
заперечення на апеляційну скаргу, в
яких, з посиланням на дотримання судом
першої інстанції норм матеріального і
процесуального права, просить
апеляційну скаргу залишити без
задоволення, а оскаржену постанову -
без змін.

Ухвалюючи постанову про часткове
задоволення адміністративного позову,
суд першої інстанції встановив, що
проведення посадовими особами
прокуратури Одеської області
прокурорської перевірки діяльності
Комунальної установи «Одеська обласна
клінічна лікарня» з питань законності
надання в оренду комунального майна
суб'єктам підприємницької діяльності,
природоохоронного законодавства,
законодавства з питань метрології та
метрологічної діяльності,
законодавства з питань здійснення
державних закупівель, які не входять до
поняття охорона здоров'я згідно абзацу
2 частини 1 ст.3 Основ законодавства з
охорони здоров'я, та виходить за межи
предмету прокурорської перевірки, яка
призначена постановою заступника
прокурора Одеської області від 25.02.2014
року «Про проведення перевірки в
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів».

Також, під час офіційного з'ясування
обставин справи при наданні пояснень
представником позивача,
представниками відповідача, пояснень
свідка ОСОБА_2 (а.с.197), суд першої
інстанції встановив, що не знайшли
свого підтвердження доводи позивача
про те, що посадовими особами
прокуратури Одеської області під час
початку та проведення перевірки
допущені інші порушення щодо неподання
службових посвідчень та постанови про
призначення перевірки перед її
початком, здійснення неправомірного
тиску на посадових осіб Комунальної
установи «Одеська обласна клінічна
лікарня» під час проведення перевірки,
щодо незаконності вимог про прибуття
до приміщення прокуратури з метою
надання пояснень з питань проведеної
перевірки, а тому, відсутні правові
підставі для задоволення позовних
вимог щодо визнання протиправними
вищенаведених дій прокуратури
Одеської області.

Водночас суд першої інстанції
встановив протиправність, у частині, що
стосується позивача, подання
№07/1/1-2558вих14 «Про усунення порушень
вимог Закону України «Основи
законодавства України про охорону
здоров'я» та іншого законодавства в
діяльності закладів охорони здоров'я»
(а.с.74-88), пославшись при цьому на
порушення прокурором ч. 2 ст. 19
Конституції України, ч. 1 ст. 23 Закону
України «Про прокуратуру», та на право
позивача на оскарження зазначеного
подання відповідно до ст.6 Європейської
Конвенції з прав людини та
основоположних свобод, ст. 55
Конституції України.

Заслухавши суддю доповідача, пояснення
представника апелянта, представника
позивача та третьої особи, розглянувши
та обговоривши доводи апеляційної
скарги, перевіривши правильність
застосування судом першої інстанції
норм матеріального та процесуального
права в межах доводів апеляційної
скарги, апеляційний суд вважає, що
апеляційна скарга не може бути
задоволена.

Апеляційний суд встановив, що суд
першої інстанції повно та всебічно
дослідив та оцінив обставини справи,
надані сторонами докази, правильно
визначив правову природу спірних
правовідносин і закон, який їх регулює.

Постановою заступника прокурора
Одеської області Німого О.В. від 25
лютого 2014 року про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
(а.с. 60-61) вирішено провести перевірку
додержання законності у сфері охорони
здоров'я в порядку прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів в Управлінні охорони здоров'я
Одеської обласної державної
адміністрації та комунальній установі
«Одеська обласна клінічна лікарня».

Копія постанови отримана
головним лікарем КУ «Одеська обласна
клінічна лікарня» 02 квітня 2014 року (а.с.
61).

Підставою для проведення
перевірки зазначена власна ініціатива
за результатами опрацювання
інформації про стан законності у сфері
охорони здоров'я, з посиланням на ч. 1 ст.
21 Закону України «Про прокуратуру», п.
2.1 Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 р. № 111.

Предметом перевірки відповідно
до постанови від 25.02.2014 р. є додержання
законодавства у сфері охорони здоров'я.

При цьому як ст. 19 Закону України «Про
прокуратуру» так і п. 1.4 Положення про
порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, встановлюють вичерпний
перелік щодо предмету перевірки, а
саме:

- відповідність нормативно-правових
актів, рішень, які видаються всіма
органами, підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам;

- додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян, якщо
законом не передбачено іншого порядку
захисту цих прав;

- додержання законів, що стосуються
економічних відносин, бюджетного,
земельного, митного законодавства та
зовнішньоекономічної діяльності,
конституційних засад підприємницької
діяльності, охорони навколишнього
природного середовища,
міжнаціональних відносин;

- додержання законів про
адміністративні правопорушення.

Апеляційний суд, перевіряючи фактичні
обставини справи, не приймає доводи
апелянта щодо не оскарження постанови
від 25.02.2014 р. про проведення перевірки,
оскільки саме цією постановою прокурор
визначив об'єкт перевірки «додержання
законності у сфері охорони здоров'я»,
внаслідок чого особи, які проводили
перевірку, вчинили протиправні дії
щодо перевірки дотримання КУ «Одеська
обласна клінічна лікарня» іншого
законодавства, яке не визначено
постановою від 25.02.2014 р. як об'єкт
перевірки, що суперечить вимогам ст. 19
Конституції України, вимогам ст. 19, ч. 3
ст. 21 Закону України «Про прокуратуру».

Враховуючи покладені ст. 121 Конституції
України обов'язки на Прокуратуру
України, апеляційний суд не приймає
доводи прокуратури Одеської області
щодо непоширення на діяльність
прокуратури та прокурорів положень ст.
19 Конституції України, оскільки
прокуратура, як державний орган, а
прокурор, як посадова особа державного
органу зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
Законами України.

Оскільки працівники прокуратури діяли
з порушенням вимог ст. 19 Конституції
України, не у спосіб передбачений
законом та з перевищенням наданих
повноважень на проведення перевірки
відповідно до постанови від 25.02.2014 р.,
апеляційний суд вважає незначними
доводи подання від 01.07.2014 р. щодо
порушення КУ «Одеська обласна клінічна
лікарня» законодавства при наданні
майна в оренду, щодо порушення
природоохоронного законодавства, щодо
порушення Закону України «Про
метрологію та метрологічну
діяльність», Закону України «Про
лікарські засоби», «Про здійснення
державних закупівель».

Відповідно до п. 1.2 Положення про
порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, строк перевірки це строк,
протягом якого вчиняються дії у межах
повноважень, передбачених Законом
України «Про прокуратуру».

Також цим пунктом зазначено, що
розумні строки це строки, об'єктивно
необхідні для здійснення перевірки з
урахуванням її обсягу, складності,
об'єкта та місця його знаходження.

Постанова про проведення перевірки
прийнята заступником прокурора
Одеської області 25 лютого 2014 року, її
копія вручена головному лікарю КУ
«Одеська обласна клінічна лікарня» 02
квітня 2014 року, 25 квітня 2014 року
працівники лікарні викликались до
прокуратури області для надання
пояснень на 28 та 29 квітня 2014 року (а.с. 90).

Перевірка КУ «Одеська обласна
клінічна лікарня», відповідно до
уточнених позовних вимог (а.с. 99)
проведена в період з 02 по 30 квітня 2014
року 2014 року. При цьому будь-яких
заперечень, або відповідних доказів
щодо строку проведення перевірки
прокуратурою Одеської області не
надано.

Відповідно до п. 7.1., п. 7.2 Положення
про порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, за результатами перевірки
складається доповідна записка, у якій
зазначаються:

- підстави проведення перевірки;

- фактичні дані, встановлені у ході її
здійснення;

- встановлені порушення законів та
пропозиції щодо вжиття заходів
прокурорського реагування до їх
усунення, притягнення до
відповідальності винних службових
осіб, відшкодування завданих збитків;

- пропозиції щодо можливості
повернення оригіналів документів у
разі їх витребування під час перевірки.

Доповідна записка підписується
прокурором, який здійснив перевірку, та
погоджується керівником прокуратури,
що прийняв постанову.

Заперечуючи проти позову та
оскаржуючи постанову суду першої
інстанції, всупереч вимог ч. 2 ст. 71 КАС
України, прокуратурою Одеської області
не надано копії доповідної записки, яка
складається за наслідками проведення
перевірки, що унеможливлює
встановлення фактичного періоду
проведення перевірки та дотримання
розумного строку її проведення та
складення документів.

01 липня 2014 року заступником
прокурора Одеської області внесено
подання (а.с. 74-88), яке, окрім іншого,
містить вимогу, викладену в п. 2 (а.с. 88), в
якій заступник прокурора вимагає
вирішити питання про розірвання
трудового контракту, укладеного між
головним лікарем КУ «Одеська обласна
клінічна лікарня» Гульченком Ю.В. та
головою Одеської обласної державної
адміністрації, за неякісну організацію
роботи установи та неналежне виконання
умов контракту.

Саме подання (а.с. 84) містить
посилання на неналежне виконання
головним лікарем КУ «Одеська обласна
клінічна лікарня» Гульченком Ю.В.
положень п.п. 2.1.2, 2.1.13, 2.1.14 трудового
контракту (а.с. 11-18).

Відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 20 Закону
України «Про прокуратуру» при
виявленні порушень закону прокурор у
межах своєї компетенції має право,
окрім іншого, вносити подання.

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону
України «Про прокуратуру» подання - це
акт реагування прокурора на виявлені
порушення закону з вимогою (вимогами)
щодо:

1) усунення порушень закону, причин та
умов, що їм сприяли;

2) притягнення осіб до передбаченої
законом відповідальності;

3) відшкодування шкоди;

4) скасування нормативно-правового
акта, окремих його частин або
приведення його у відповідність із
законом;

5) припинення незаконних дій чи
бездіяльності посадових і службових
осіб.

Таким чином, Законом України «Про
прокуратуру» (ст. 23) не надано
повноважень вимагати в поданні (в акті
реагування прокурора на виявлені
порушення) вирішити питання про
розірвання трудового контракту.

Прокурор наділений
повноваженнями вимагати притягнення
осіб до передбаченої законом
відповідальності. При цьому,
апеляційний суд зазначає, що вимоги
прокурора викладені в поданні, мають
бути чіткими та такими, що не
підлягають розширеному тлумаченню.

Апеляційний суд не приймає доводи
апелянта щодо не віднесення Законом
України «Про прокуратуру» подання до
актів, які можуть бути оскаржені до
суду, оскільки ці доводи ґрунтуються на
хибному тлумаченні апелянтом норм
зазначеного закону, без врахування
положень ст.6 Європейської Конвенції з
прав людини та основоположних свобод,
ст. 8, ст. 55 Конституції України, які як
норми прямої дії передбачають права
громадян на оскарження в суді рішень,
дій чи бездіяльності органів державної
влади.

Окрім іншого, відповідно до
поняття терміну «подання», викладеного
у ст. 23 Закону України «про
прокуратуру», це акт реагування
прокурора на виявлені порушення закону
з відповідними вимогами, який
приймається на підставі та в порядку
передбаченому цим Законом, є
обов'язковим для розгляду особою, щодо
якою внесено подання, та яке
безпосередньо стосується осіб, які на
думку прокурора вчинили порушення
закону.

Таким чином подання, відповідає всім
критеріям оцінки рішень суб'єкта
владних повноважень: прийняття на
підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; прийняття з
використанням повноважень, з метою, з
якою це повноваження надано; прийняття
з урахуванням усіх обставин, що мають
значення для його прийняття, а саме -
обґрунтовано, безсторонньо,
добросовісно, з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
прийняття з дотримання необхідного
балансу між будь-якими несприятливими
наслідками для прав, свобод та
інтересів особи і цілями, на досягнення
яких спрямоване це рішення; прийняття
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Доводи апеляційної скарги не
спростовують висновків суду першої
інстанції.

Апеляційний суд дійшов висновку, що суд
першої інстанції правильно встановив
обставини справи та ухвалив судове
рішення з дотриманням норм
матеріального і процесуального права,
у зв'язку з чим, відповідно до ст. 200 КАС
України, апеляційна скарга має бути
залишена без задоволення, а оскаржена
постанова - без змін.

Керуючись ст.6 Європейської Конвенції з
прав людини та основоположних свобод,
ст. 19, 55, 121 Конституції України, ст. ст. 2,
3, 6, 7, 11, 70, 71, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200,
206, 211, 212, ч. 5 ст. 254 КАС України

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу прокуратури
Одеської області залишити без
задоволення, а постанову Одеського
окружного адміністративного суду від 12
вересня 2014 року залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає
законної сили з моменту її
проголошення, але може бути оскаржена в
касаційному порядку до Вищого
адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня складання
судового рішення в повному обсязі.

Повний текст судового рішення
складений 28.11.2014 р.

Головуючий: суддя
С.Д.Домусчі

суддя
О.О.Кравець

суддя
Л.П.Шеметенко