Справа № 815/4670/14
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2014-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 листопада 2014 р.м.ОдесаСправа № 815/4670/14

Категорія: 11.2 Головуючий в 1 інстанції:
Гусев О. Г.

Одеський апеляційний адміністративний
суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Косцової І.П.

за участю секретаря - Скоріної Т.С.

за участю прокурора прокуратури
Одеської області - Лавренюка І.В.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу
заступника прокурора Одеської області
на постанову Одеського окружного
адміністративного суду від 08 вересня
2014 року у справі за адміністративним
позовом заступника прокурора Одеської
області до Державної фінансової
інспекції в Одеській області про
визнання дій протиправними та
зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2014 року заступник прокурора
Одеської області звернувся до
Одеського окружного адміністративного
суду з позовом в якому просив:

- визнати дії посадових осіб
Державної фінансової інспекції в
Одеській області (надалі - ДФІ в
Одеській області) при розгляді
постанов Іллічівської прокуратури з
нагляду за додержанням законів у
транспортній сфері від 17 квітня 2014 року
№4-17в-2014, №4-18в-2014, №4-19в-2014, №4-20в-2014,
№4-21в-2014, №4-22в-2014 про ініціювання
притягнення особи до адміністративної
відповідальності голови та членів
комітету з конкурсних торгів ДП
«Іллічівський морський торговельний
порт» - протиправними;

- визнати дії посадових осіб ДФІ в
Одеській області при розгляді подання
прокуратури Одеської області від 18
липня 2014 року - протиправними;

- зобов'язати ДФІ в Одеській
області вжити заходи спрямовані на
усунення, вказаних у поданні
прокуратури Одеської області від 18
липня 2014 року порушень вимог
Конституції України, Кодексу України
про адміністративні правопорушення;

Також було заявлено вимогу про
винесення окремої ухвали відносно
посадових осіб ДФІ в Одеській області.

В обґрунтування позову зазначено, що
ДФІ в Одеській області при розгляді
питання про притягнення до
адміністративної відповідальності
голови та членів комітету з конкурсних
торгів ДП «Іллічівський морський
торговельний порт» порушила строки та
процедуру розгляду зазначених
постанов, які визначені в Кодексі
України про адміністративні
правопорушення та протиправно не
склало протоколи про адміністративне
правопорушення (далі - КУпАП).

Крім цього, на думку позивача, ДФІ в
Одеській області розглядаючи його
подання від 18 липня 2014 року, в якому
зазначалося про вищевикладені
порушення та вимагалося їх усунути,
протиправно відмовило в його
задоволенні.

Постановою Одеського окружного
адміністративного суду від 08 вересня
2014 року у задоволенні
адміністративного позову відмовлено у
повному обсязі.

В апеляційній скарзі заступник
прокурора Одеської області ставить
питання про скасування постанови суду
першої інстанції та про прийняття
нової - про задоволення позовних вимог,
у зв'язку з тим, що судове рішення
прийняте з порушенням норм
матеріального та процесуального права,
що призвело до неправильного вирішення
справи.

Представник апелянта в судовому
засіданні суду апеляційної інстанції
підтримав доводи, викладені в апеляції
та просив їх задовольнити.

Представник відповідача в судове
засідання суду апеляційної інстанції
не з'явився, належним чином сповіщений
про дату, час та місце судового
розгляду справи.

Відповідно до ч.4 ст.196 КАС України,
неприбуття у судове засідання сторони,
належним чином повідомленої про дату,
час і місце апеляційного розгляду, не
перешкоджає судовому розгляду справи.

З'ясувавши обставини справи, доводи
апеляційних скарг, перевіривши
законність і обґрунтованість судового
рішення, колегія суддів вважає, що
апеляційна скарга підлягає частковому
задоволенню на наступних підставах.

Так, судом першої інстанції
встановлено та підтверджено
матеріалами справи, що 12 грудня 2013 року
виконувачем обов'язків Іллічівського
прокурора з нагляду за додержанням
законів у транспортній сфері
прокуратури Одеської області винесена
постанова про проведення перевірки в
ДП «Іллічівський морський
торговельний порт».

Враховуючи, що метою перевірки було
додержання ДП «Іллічівський морський
торговельний порт» вимог Закону
України «Про здійснення державних
закупівель» при витрачанні бюджетних
коштів, у зазначеній постанові було
вказано на необхідність залучення до
її проведення фахівців ДФІ в Одеській
області (а.с.8).

У доповідній записці прокурора від 10
квітня 2014 року зазначалося про
проведення перевірки та про
встановлення за її наслідками порушень
вимог Закону України «Про здійснення
державних закупівель» з боку окремих
членів комітету з конкурсних торгів ДП
«Іллічівський морський торговельний
порт», а також про необхідність допиту
осіб, які скоїли правопорушення.

Також у вказаній записці була
зазначена необхідність прийняття
постанов про ініціювання притягнення
винних осіб до адміністративної
відповідальності за ст. 164-14 КУпАП, де
поставити питання про порушення ДФІ в
Одеській області провадження про
адміністративне правопорушення,
передбачене ст.164-14 КУпАП (а.с.9).

17 квітня 2014 року відносно голови та
членів комітету з конкурсних торгів ДП
«Іллічівський морський торговельний
порт» було винесено 6 постанов №4-17в-2014,
№4-18в-2014, №4-19в-2014, №4-20в-2014, №4-21в-2014,
№4-22в-2014 про ініціювання притягнення
особи до адміністративної
відповідальності за ст. 164-14 КУпАП
(а.с.10-26).

12 травня 2014 року прокуратурою Одеської
області вказані постанови були
направлені до ДФІ в Одеській області та
отримані останньою - 16 травня 2014 року,
що не заперечується сторонами.

ДФІ в Одеській області розглянувши
постанови про ініціювання притягнення
особи до адміністративної
відповідальності, листом від 28 травня
2014 року вказала, що підстав для
притягнення до адміністративної
відповідальності винних осіб ДП
«Іллічівський морський торговельний
порт» немає, оскільки строк
притягнення осіб до адміністративної
відповідальності, встановлений абз.3
ст.38 КУпАП, сплинув (а.с.30).

Заступником прокурора області 16 липня
2014 року за наслідками розгляду
вищевказаного листа винесена
постанова про проведення перевірки в
порядку нагляду за додержанням та
застосуванням законів щодо дотримання
посадовими особами ДФІ в Одеській
області вимог КУпАП при розгляді
постанов про ініціювання притягнення
особи до адміністративної
відповідальності (а.с.31-32).

Також заступником прокурора області 18
липня 2014 року на адресу ДФІ в Одеській
області направлено подання з вимогою
про його розгляд та вжиття
невідкладних заходів щодо усунення
виявлених порушень вимог Конституції
України, КУпАП, причин та умов, що їм
сприяють.

Також поставлено питання про
притягнення до дисциплінарної
відповідальності головного державного
фінансового інспектора ДФІ в Одеській
області Бєспалого О.А. та інших
посадових осіб, з вини яких допущено
порушення (а.с.35-36).

ДФІ в Одеській області 01 серпня 2014 року
надана відповідь про відсутність
правових підстав для притягнення
посадових осіб ДП «Іллічівський
морський торговельний порт» до
адміністративної відповідальності, у
зв'язку із закінченням строків
накладення адміністративного
стягнення, передбачених ч.3 ст.38 КУпАП
(а.с.37-38).

Суд першої інстанції відмовляючи у
задоволенні позовних вимог погодився з
правовою позицією ДФІ в Одеській
області про те, що не було підстав для
складання протоколу, у зв'язку з тим, що
минув трьохмісячний строк з дня
виявлення адміністративного
правопорушення.

Згідно із вимогами ст. 159 КАС України,
судове рішення повинно бути законним
та обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом
відповідно до норм матеріального права
при дотриманні норм процесуального
права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене
судом на підставі повно і всебічно
з'ясованих обставин в адміністративній
справі, підтверджених тими доказами,
які були досліджені в судовому
засіданні.

Колегія суддів вважає, що рішення суду
першої інстанції не відповідає вимогам
ст.159 КАС України, виходячи з
наступного.

Статтею 254 КУпАП, встановлено обов'язок
уповноважених на те посадових осіб
складати протокол про вчинення
адміністративного правопорушення.

Протокол не складається у випадках,
передбачених статтею 258 цього Кодексу.

Стаття 258 КУпАП містить вичерпний
перелік підстав за якими протокол про
адміністративне правопорушення не
складається, однак, в цьому переліку не
передбачено випадків не складання
протоколу про адміністративне
правопорушення у зв'язку з закінченням
строків накладення адміністративного
стягнення, передбачених ч.3 ст.38 КУпАП.

Частина 3 ст.38 даного Кодексу
встановлює, що адміністративне
стягнення за вчинення корупційного
правопорушення може бути накладено
протягом трьох місяців з дня виявлення,
але не пізніше одного року з дня його
вчинення. Адміністративне стягнення за
вчинення правопорушення,
передбаченого статтею 164 - 14 цього
Кодексу, може бути накладено протягом
трьох місяців з дня виявлення, але не
пізніше двох років з дня його вчинення.

Зазначені норми законодавства
свідчать про те, що в будь - якому
випадку якщо існують обставини, які
свідчать про вчинення особою
адміністративного правопорушення,
уповноваженою на це посадовою особою
складається протокол.

Разом із тим орган, якій наділений
відповідними повноваженнями
розглядати протокол про
адміністративне правопорушення, при
накладенні адміністративних санкцій
повинен застосовувати строки їх
накладення.

Аналогічна позиція викладена
Верховним Судом України у Листі від 01
березня 2006 року, в якому зокрема
зазначено, що притягнення особи до
відповідальності із накладенням
адміністративного стягнення стає
неможливим із перебігом строків,
установлених ст. 38 КУпАП. Але
повноважений орган, який розглядає
адміністративну справу у
мотивувальній частині постанови про
закриття справи про адміністративне
правопорушення повинен встановити
винність особи у вчиненні діянь та
строк, що пройшов із часу вчинення
адміністративного правопорушення.

Відповідно до КУпАП, п.9 ст.10 Закону
України «Про основні засади здійснення
державного фінансового контролю в
Україні» та пп.64 п.4 Положення про
Міністерство фінансів України, 09
грудня 2013 року Наказом Міністерства
фінансів України №1045 був затверджений
«Порядок оформлення Державною
фінансовою інспекцією України та її
територіальними органами матеріалів
про адміністративні правопорушення»
(зареєстрований в Міністерстві юстиції
27 грудня 2013 року).

У пункті першому цього Порядку
зазначено, що про вчинення
адміністративних правопорушень,
передбачених статтями 163 - 12, 164- 2, 164 - 12,
164 - 14 та частинами третьою - сьомою
статті 166-6 КУпАП, уповноважена посадова
особа органу державного фінансового
контролю складає протокол про
адміністративне правопорушення за
встановленою формою (додаток 1).

Також у зазначеному порядку вказано, що
надіслані до органу державного
фінансового контролю постанова
прокурора (його заступників) про
ініціювання притягнення особи до
адміністративної відповідальності та
додані до неї матеріали, що
підтверджують факт вчинення
адміністративного правопорушення,
розглядаються у десятиденний строк
після їх надходження. За результатами
розгляду зазначених матеріалів
посадовою особою органу державного
фінансового контролю складається
протокол про адміністративне
правопорушення в межах строків,
передбачених статтею 38 КУпАП. У разі
відсутності підстав для складання
протоколу орган державного
фінансового контролю повідомляє про це
відповідний орган прокуратури з
викладенням мотивів прийняття такого
рішення.

Із змісту зазначеного нормативного
акту вбачається, що протокол про
адміністративне правопорушення
складається в межах строків,
передбачених статтею 38 КУпАП.

Колегія суддів вважає, що таке
трактування ст. 38 КУпАП, яке міститься в
«Порядку оформлення Державною
фінансовою інспекцією України та її
територіальними органами матеріалів
про адміністративні правопорушення»
не відповідає акту, який має вищу
юридичну силу, а саме КУпАП, а тому не
підлягає застосуванню.

До такого висновку суд апеляційної
інстанцій дійшов проаналізувавши
наступне.

Мінфін України відповідно до
покладених на нього завдань здійснює
нормативно-правове регулювання у
фінансовій, бюджетній, податковій,
митній сферах, у сфері державного
фінансового контролю, казначейського
обслуговування бюджетних коштів,
бухгалтерського обліку тощо (пп.64 п.4
Положення про Міністерство фінансів
України).

Пунктом 8 Положення про Міністерство
фінансів України встановлено, що
Мінфін України у межах своїх
повноважень, на основі та на виконання
Конституції та законів України, актів і
доручень Президента України, актів
Кабінету Міністрів України видає
накази, організовує і контролює їх
виконання.

Отже, прийняті Накази Мінфіну України
повинні відповідати Конституції та
законам України.

Суд першої інстанції, відмовляючи
прокуророві у задоволенні позову,
послався на те, що у ДФІ в Одеській
області не було підстав для складання
протоколів про адміністративне
правопорушення, в тому числі і тому, що
прокурором не були надані матеріали, що
підтверджують факт вчинення
адміністративного правопорушення.

Із таким доводом суду погодитися
неможливо, враховуючи наступне.

У «Порядку оформлення Державною
фінансовою інспекцією України та її
територіальними органами матеріалів
про адміністративні правопорушення»
зазначається

перелік документів, які повинні
міститись в матеріалах справ про
адміністративні правопорушення, які
передаються до судів.

Із зазначеного списку, порівняно з
Порядком № 52 (якій діяв раніше), було
виключено акт ревізії (перевірки) або
витяг з нього з додатками, постанова
прокурора про порушення провадження
про адміністративне правопорушення та
матеріалів до неї, довідку про розмір
заробітної плати.

Разом з тим, визначено додаткові
документи, які повинні долучатись до
справ про адміністративне
правопорушення.

Такими документами, відповідно до пп.4
п.2 Розділу VI Порядку № 1045, є матеріали,
що підтверджують факт вчинення
адміністративного правопорушення.

Перелік цих матеріалів законодавчо не
визначений, а тому уповноважені
посадові особи органу державного
фінансового контролю в кожному
конкретному випадку, враховуючи
обставини виявленого
адміністративного правопорушення,
мають визначати перелік необхідних
матеріалів, які повинні бути
достатніми для підтвердження обставин
вчиненого адміністративного
правопорушення та вини особи у його
вчиненні.

Пунктом 7 ст.247 КУпАП передбачено, що
провадження в справі про
адміністративне правопорушення не
може бути розпочато, а розпочате
підлягає закриттю, у зв'язку з
закінченням на момент розгляду справи
строків, передбачених ст.38 цього
Кодексу.

Апелянт обґрунтовуючи свої доводи про
протиправність дій ДФІ в Одеській
області щодо відмови скласти протокол
про адміністративне правопорушення,
обґрунтовано посилається на те, що
відповідно до вимог ст.250 КУпАП та ст.24
Закону України «Про прокуратуру»
провадження у справі про
адміністративне правопорушення були
розпочати прокурором шляхом винесення
постанов про ініціювання притягнення
особи до адміністративної
відповідальності.

Колегія суддів ретельно вивчивши
матеріали справи, не могла встановити
на яких підставах ДФІ в Одеській
області дійшла висновків про сплив
строків накладення адміністративного
стягнення.

Як вже зазначалося вище прокурорська
перевірка додержання ДП «Іллічівський
морський торговельний порт» вимог
Закону України «Про здійснення
державних закупівель» при витрачанні
бюджетних коштів закінчилася 10 квітня
2014 року і за її результатами було
вирішено допитати осіб, які вчинили
адміністративне правопорушення та
скласти відповідні протоколи про
ініціювання притягнення особи до
адміністративної відповідальності.

Колегія суддів вважає, що з цього
моменту було виявлено правопорушення і
з цього моменту повинен
відраховуватися строк, який
встановлений для накладення
адміністративного стягнення.

У листуванні з позивачем ДФІ в Одеській
області, відмовляючись скласти
протоколи про адміністративне
правопорушення за закінченням строку,
посилалася на якісь довідки, в яких
начебто були встановлені факти скоєння
цих правопорушень, що були складені у
лютому 2014 року.

Су першої інстанції 18 серпня 2014 року,
відкриваючи провадження у справі
пропонував суб'єктам владних
повноважень до 08 вересня 2014 року надати
наявні у них докази, які підтверджують
їх вимоги або заперечення.

Між тим, відповідач не скористався
таким правом та не надав будь-яких
доказів, що підтверджують законність
та правомірність їх дій.

Суд апеляційної інстанції вважає що
позовні вимоги прокурора підлягають
задоволенню лише в частині відмови ДФІ
в Одеській області скласти протоколи
про адміністративні правопорушення та
в частині відмови в задоволенні
подання прокурора.

Задовольняючи позовні вимоги в такій
редакції, суд апеляційної інстанції
бажає зазначити, що позивач їх
некоректно сформулював, а саме не можна
визнавати дії по складанню будь-яких
рішень суб'єкта владних повноважень
протиправними, так повинні визнаватися
протиправними самі рішення, які
прийняті в результаті зазначених дій,
якщо на це будуть підстави.

Також, колегія суддів вважає, що
позовна вимога прокурора про
зобов'язання ДФІ в Одеській області
вжити заходи спрямовані на усунення,
вказаних у поданні прокуратури
Одеської області від 18 липня 2014 року
порушень вимог Конституції України,
Кодексу України про адміністративні
правопорушення не підлягає
задоволенню, так як виконання вимог
цього подання не буде мати правового
значення та не буде тягнути правових
наслідків.

За таких обставин, колегія суддів
посилаючись на викладені матеріали
справи, норми чинного законодавства
України та відповідно до вимог ст. 202
КАС України, вважає, що постанова суду
першої інстанції підлягає скасуванню з
прийняттям нової постанови про
часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС
України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника
прокурора Одеської області -
задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного
адміністративного суду від 08 вересня
2014 року - скасувати.

Прийняти у справі за адміністративним
позовом заступника прокурора Одеської
області до Державної фінансової
інспекції в Одеській області про
визнання дій протиправними та
зобов'язання вчинити певні дії нове
рішення, яким позов задовольнити
частково.

Визнати рішення Державної фінансової
інспекції в Одеській області щодо
відмови у розгляді постанов про
ініціювання притягнення особи до
адміністративної відповідальності
Іллічівської прокуратури з нагляду за
додержанням законів у транспортній
сфері від 17 квітня 2014 року №4-17в-2014,
№4-18в-2014, №4-19в-2014, №4-20в-2014, №4-21в-2014,
№4-22в-2014 - протиправним.

Визнати рішення Державної фінансової
інспекції в Одеській області щодо
відмови у задоволенні подання
прокуратури Одеської області від 18
липня 2014 року - протиправним.

В іншій частині позовних вимог -
відмовити.

Постанова суду набирає законної сили
негайно після її проголошення та може
бути оскаржена в касаційному порядку
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з моменту
виготовлення повного тексту.

Доповідач - суддя
І.О.Турецька

суддя Л.В.
Стас

суддя І.П.
Косцова

Повний текст постанови складено 27.11.2014
року.