Справа № 0870/1295/12
Суддя: Васильченко Н.В.
Дата ухвалення: 2014-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

0870/1295/12

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої судді – Васильченко Н.В.,

суддів: Калашнікової О. В., Чалого С.Я.,

провівши попередній розгляд справи за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2012 р. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2013 р. у справі за позовом Запорізького обласного центру зайнятості до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання дій неправомірними та зобов’язання вчинити певні дії,-

в с т а н о в и л а:

В лютому 2012 року Запорізький обласний центр зайнятості звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнати неправомірними дії посадових осіб Державної фінансової інспекції в Запорізькій області в частині безпідставного продовження терміну проведення ревізії шляхом надсилання запитів, отримання відповідей на запити поза межами ревізії; визнати неправомірними дії посадових осіб Державної фінансової інспекції в Запорізькій області щодо включення до вимоги №08-04-14/14/1406від 31.01.2012 фактів, не встановлених ревізією, а саме завдання збитків на загальну суму 766 671 грн. 29 коп. при закупівлі меблів центрами зайнятості; скасувати підпункти 2.1., 2.2., 2.3., 2.6 пункту 2 вимоги відповідача №0804-14-14/1406 від 31.01.2012 року щодо усунення порушень, виявлених ревізією Запорізького обласного центру зайнятості, як такі, що є протиправними та не відповідають фактичним обставинам.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2013 року, позов задоволено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна фінансова інспекція в Запорізькій області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої та рішення суду апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судами та обґрунтованість застосування норм матеріального права до спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційної скарги, колегія суддів підстав для її задоволення не знаходить, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно зі ст. 11 цього Закону - плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія. Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державної контрольно-ревізійної служби не частіше одного разу на календарний рік.

Зустрічні звірки, які проводяться органами державної контрольно-ревізійної служби, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу (підрозділу) державної контрольно-ревізійної служби.

Судами встановлено, що відповідно до п. 2.35 Плану контрольно - ревізійної роботи апарату Державної фінансової інспекції України на 4 квартал 2011 року, п. 1.1.2.3. Плану контрольно - ревізійної роботи апарату Контрольно - ревізійного управління у Запорізькій області (після ліквідації, правонаступник - Державна фінансова інспекція в Запорізькій області) з 20.10.2011 по 05.01.2012, у Запорізькому обласному центрі зайнятості проводилася ревізія фінансово - господарської діяльності. За результатами ревізії складено акт № 040/0001 від 05.01.2012 року. В Акті перевірки вчинено записи про порушення: через не проведення моніторингу цін закуплено у ТОВ «Декарт» за завищеною вартістю послуги з комплексного одноразового прибирання приміщень, чим завдано збитків на загальну суму 63.911,66 грн.; через самовільне внесення підрядником ТОВ «Інженерна компанія Сфера» капітальне будівництво об'єкту «Міський центр зайнятості по вул. Рекордній в м.Запоріжжя» при застосуванні розцінки Е26-12-2 «Ізоляція плоских поверхонь плитами URSA» матеріалу, який кошторисною нормою Е26-12-2 не передбачений, зайво сплачено коштів за серпень-вересень 2010 року на суму 35 045 грн. 56 коп.; без застосування передбачених законодавством процедур закупівель, укладено договори та здійснено оплату за рахунок державних коштів за бензин, дизельне пальне та папір на загальну суму 218.356,40 грн.

Крім того, протягом перевіреного періоду, за відсутності потреби, Запорізьким обласним центром зайнятості зайво профінансовано базові центри на придбання меблів на загальну суму 766.671,29 грн. Внаслідок придбання в липні-вересні 2010 року 9 базовими центрами зайнятості меблів, які протягом вересня-листопада 2010 року передано до Запорізького обласного центру зайнятості, та в квітні-травні 2010 року 6 базовими центрами зайнятості меблів, які в липні 2011 року передано до Запорізького міського центру зайнятості, уникнено проведення конкурсних торгів та, як наслідок, без застосування процедури проведення конкурсних торгів укладено договори на придбання меблів безпосередньо для Центру.

За результатами проведення зазначеної ревізії, Відповідачем видано вимогу від 31.01.2012 року № 08-04-14-14/1406.

На підставі акта ревізії керівником Державної фінансової інспекції в Запорізькій області винесено Вимогу про усунення порушень від 31.01.2012 року № 08-04-14-14/1406 (т. 2 а. с. 22). Керівника Запорізького обласного центру зайнятості зобов’язано – у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу Законів про працю України, стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду в загальній сумі 63.911,66 грн. – підпункт 2.2 Вимоги; скласти Акти форми КБ-2 та КБ-3 на зменшення вартості підрядних робіт, на підставі яких відобразити в обліку дебіторську заборгованість у сумі 35.045,56 грн.; провести претензійно-позовну роботу щодо відшкодування зайвих виплат шляхом виконання підрядником робіт або перерахування ним коштів на рахунок Запорізького обласного центру зайнятості, в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду в сумі 35.045,56 грн. у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України; підпункт 2.3 Вимоги; в подальшому дотримуватись законодавства при закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти – пункт 2.6 Вимоги.

Підставою для винесення вимоги, було здійснення Відповідачем самостійного порівняння цін на послуги з прибирання шляхом надання запитів від 05.01.2012 до ТОВ підприємство з іноземними інвестиціями «Доклер Юкрейн» та ПП «Кристал АС».

Ухвалюючи рішення, суд дійшов висновку, що встановлення Відповідачем наявності шкоди, яка спричинена Позивачем, її розміру відповідно до вищезазначеного експертного висновку не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.

Так, відповідно до підпункту 21 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджену Указом Президента України від 23.04.2011 №499, Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право у встановленому порядку при виявленні збитків, завданих державні чи об'єкту контролю, визначити їх розмір згідно з методикою, затвердженою КМ України.

Проте, на час винесення вимоги нормативно-правовий акт, який встановлює процедуру визначення (розрахунку) збитків, завданих державі та/або об'єкту контролю, визначити їх розмір згідно з методикою, затвердженою КМ України, відсутній.

Згідно Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, СБУ, затверджених спільним наказом Головку, МВС України, СБУ та Генеральної прокуратури України від 19.10.2006, розмір матеріальної шкоди (збитків) - вартість втрачених активів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об'єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами. Вказаним порядком визначено, що втрата активів - безповоротне зменшення активів, в т.ч. через перерахування (сплату) коштів.

Різниця, що виникла між середньою ринковою вартістю на товар (роботи, послуги) та ціною придбання товарів (робіт, послуг) Запорізьким обласним центром зайнятості від контрагентів у вигляді різниці вартості наданих послуг з комплексного прибирання приміщень центру, не є збитками в розумінні вимог чинного законодавства України та укладеного договору, оскільки учасники договірних відносин виконали взяті на себе зобов'язання у повному обсязі.

Відповідач визначив суму збитків виходячи з різниці між ціною укладеного Позивачем договору № 23/12-Уб/1178 від 17.12.2010 з ТОВ «Декарт» та цінами, визначеними за отриманими від ТОВ підприємство з іноземними інвестиціями «Доклер Юкрейн» та ПП «Кристал АС» відповідями щодо аналогічних цін.

Водночас, матеріалами ревізії не підтверджується отримання Відповідачем від ПП «Кристал АС» цін на надання послуг з прибирання, які були покладені у основу розрахунку середньої ціни за аналогічні послуги.

Беручи до уваги зазначені суми вартості послуг Відповідачем було залишено поза увагою норми чинного цивільного та господарського законодавства України щодо поняття збитки (шкода) та відповідальність за спричинення шкоди (збитків), а також не враховано, що Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджену Указом Президента України від 23.04.2011 №499, не містить методики визначення розміру такої шкоди (збитків).

Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції обґрунтовано послався на висновок економічного дослідження № 973/974-12 від 30.03.2012 року Дніпропетровського науково-дослідного інституту судових експертиз, яким встановлено, що документально не підтверджується висновок акту Державної фінансової інспекції в Запорізькій області від 05.01.2012 №040/0001 в частині порушення абз.6 розділу «Складання, затвердження та виконання кошторису видатків» Методики формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, затвердженої наказом Державного центру зайнятості від 04.10.2007 у №75 через не проведення моніторингу цін на послуги та розд. 1 п. 2, п. 4 Порядку складання річних фінансових звітів за 2011 рік установами та організаціями, які отримують кошти державного або місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 05.01.2011 №2, в частині того, що фінансова звітність повинна бути достовірною, тобто не містити помилок та перекручень.

Так, із висновку вбачається, що згідно бухгалтерського обліку і звітності Позивача, господарська операція з придбання послуг згідно договору комплексного прибирання приміщення достовірно та повно відображена в річному звіті відповідно до вимог законодавства.

Згідно ст. 627 Цивільного кодексу України, сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначені умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Господарським кодексом України, Законом України «Про ціни і ціноутворення» від 21.06.2012 № 5007-VI, визначено, що істотною умовою договору є ціна, яка визначається в порядку, встановленому кодексом, іншими законами, актами Кабінету Міністрів України. В господарському обігу застосовуються вільні ціни і тарифи, які встановлюються на всі види продукції, товарів і послуг, за винятком тих, по яких здійснюється державне регулювання цін і тарифів. Вільні ціни визначаються суб'єктами господарювання самостійно за згодою сторін.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2002 № 803 «Про заходи щодо проведення моніторингу цін і тарифів на споживчому ринку» встановлено, що моніторинг цін - це оперативне дослідження рівня цін на окремі товари та послуги у регіонах, аналіз і визначення їх динаміки, що здійснюється на підставі інформації та первинних документів підприємств і не є перевіркою дотримання ними державної дисципліни цін.

Згідно пункту 3 Порядку проведення моніторингу цін і тарифів на споживчому ринку, організація та безпосереднє проведення моніторингу цін і тарифів здійснюється Держцінінспекцією, а відповідно до п. 4 Порядку моніторинг цін проводиться за окремими видами соціально значущих товарів і послуг згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 6, 8 Порядку, моніторинг проводиться посадовими особами органів державного контролю за цінами за розмірами роздрібних цін, у тому числі розмірами торговельних (постачальницько - збутових) надбавок.

В Акті ревізії відсутні посилання на отримання даних щодо цін від спеціально уповноваженого органу. В Акті ревізії відсутня інформація щодо порушення Запорізьким обласним центром зайнятості вимог нормативних актів при визначенні договірної вартості послуг з комплексного прибирання приміщень при укладанні договору

Зазначені висновки спеціаліста не спростовуються зібраними у справі доказами, поясненнями представника Відповідача та повністю ґрунтуються на законодавстві України.

Крім того, відповідно до п. 1.1. Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, останній спрямований на забезпечення ефективної взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби (далі - органи ДКРС) та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України (далі - правоохоронні органи) з питань розгляду звернень правоохоронних органів, призначення, організації та проведення ревізій за ними, передачі їм матеріалів ревізій за власною ініціативою органів ДКРС, зворотного інформування про результати розгляду переданих матеріалів, виділення спеціалістів органів ДКРС, інших питань, що мають місце при виконанні органами ДКРС та правоохоронними органами покладених на них завдань.

Проте, зазначений Порядок не визначає способу визначення та обчислення розміру матеріальних збитків.

Також Відповідачем не визначено нормативний акт, який би зобов'язував Позивача здійснювати моніторинг при визначенні договірної вартості послуг.

Враховуючи положення ст. 19 Конституції України та ст. 2 КАС України, вимога Відповідача щодо здійснення Позивачем дій, не визначених чинним законодавством, є такою, що суперечить приписам даних правових норм, оскільки за даних обставин суб'єкт владних повноважень діятиме не у спосіб, визначений законодавством.

Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про безпідставність викладеної у підпункті 2.2 пункту 2 вимоги Державної фінансової інспекції у Запорізькій області № 08-04-14-14/1406 від 31.01.2012 щодо спричинення Запорізькому обласному центру зайнятості збитків на загальну суму 63 911 грн.66 коп., порушення абз.6 розділу «Складання, затвердження та виконання кошторису видатків» Методики формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, затвердженої наказом Державного центру зайнятості від 04.10.2007 №75 та вимоги про стягнення з осіб, винних у проведенні зайвих виплат шкоди.

Стосовно підпункту 2.3 пункту 2 вимоги судами попередніх інстанції встановлено наступне.

Зазначений підпункт вимоги Відповідач обґрунтовує тим, що через самовільне внесення підрядником ТОВ «Інженерна компанія Сфера» капітальне будівництво об'єкту «Міський центр зайнятості по вул. Рекордній в м. Запоріжжя» при застосуванні розцінки Е26-12-2 «Ізоляція плоских поверхонь плитами URSA» матеріалу, який кошторисною нормою Е26-12-2 не передбачений, зайво сплачено коштів за серпень-вересень 2010 року на суму 35 045 грн.56 коп., чим порушено п.3.2.7.8 ДБН Д.1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 №174 (з доповненнями та змінами).

Однак, підрядні відносини в капітальному будівництві регулюються ст. 317-320 Господарського Кодексу України.

Істотні умови договорів підряду на капітальне будівництво визначені ч. 5 ст. 318 вказаного Кодексу.

Загальні умови таких договорів визначаються главою 61 ЦКУ і Загальними умовами укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 р. № 668.

Стаття 877 ЦКУ зобов'язує підрядника здійснювати будівництво та пов'язані з ним будівельні роботи відповідно до проектної документації, що визначає обсяг і зміст робіт та інші вимоги, які ставляться до робіт та до кошторису, що визначає ціну робіт. Підрядник повинен виконати усі роботи, визначені у проектній документації та в кошторисі (проектно-кошторисній документації), якщо інше не встановлено договором будівельного підряду.

Частиною 1 ст. 878 Цивільного Кодексу України, визначено право Замовника на внесення змін до проектно - кошторисної документації до початку робіт або під час їх виконання за умови, що додаткові роботи, викликані такими змінами, за вартістю не перевищують десяти відсотків визначеної у кошторисі ціни і не змінюють характеру робіт, визначених договором.

Відносини Позивача та ТОВ «Інженерна компанія Сфера» врегульовані договором від 10.06.2008 № 245 на виконання робіт по будівництву, які забезпечують введення в експлуатацію закладу соціального призначення - Запорізького міського центру зайнятості у м. Запоріжжя, вул. Рекордна.

Відповідно до п. 2.2 Договору № 245, ціна за даним договором є динамічною і може бути змінена у випадку змінення Замовником у процесі будівництва проектних рішень, що викликає збільшення обсягів робіт і вартість показників, зміненням у процесі будівництва середніх регіональних рівнів цін на матеріально-технічні ресурси у зіставлені з цінами цих ресурсів на час узгодження договірної ціни і т.і.

З матеріалів ревізії також вбачається, що Державним проектним інститутом «Запоріжцивілпроект», розроблено робочий проект (шифр 6481.01-01). Загальна кошторисна вартість будівництва за вказаним проектом становить 22 696 291 грн. 00 коп. 26.08.2010 проектантом погоджено монтаж безфланцевого з'єднання повітроводів по об'єкту «Міський центр зайнятості по вул. Рекордній», затверджено відповідну специфікацію, застосовано та використано комплексні розцінки, згідно кошторисної документації без завишення трудовитрат, машино - годин механізмів, з матеріалами згідно погодженої специфікації.

Відповідно до п. 5.3 Договору, усі рішення або зміни, що вносяться проектною організацією, яка здійснює авторський нагляд, здійснюється письмово, у тому числі безпосередньо на робочих кресленнях. Якщо зміни тягнуть за собою зміни вартості будівництва та/або зміну строків будівництва, між сторонами укладається додаткова угода, а роботи, виконані Генпідрядником згідно цих змін, оплачуються Замовником на умовах цього договору.

Виходячи з того, що умови договору від 10.06.2008 № 245 ніким не оскаржувалися, роботи прийняті і підтверджені актами виконаних робіт, питання щодо завдання збитків на суму 35 045 грн. 56 коп. Відповідачем не доведено.

Таким чином, зміни щодо застосування відповідних матеріалів при застосуванні розцінки Е26-12-2 «Ізоляція плоских поверхонь плитами URSA» приймалися і погоджувалися як проектантом так і замовником, що не відповідає твердженню Відповідача про самовільне внесення таких змін підрядною організацією.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах їх повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, законами України.

Однією із загальних засад цивільного законодавства згідно із статтею 3 Цивільного кодексу України є свобода договору. Статтею 627 Цивільного кодексу України передбачено, що сторони є вільними в укладанні договору, виборі контрагента та визначені умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості. Законом України від 03.12.1990 № 507 «Про ціни і ціноутворення» визначено, що в господарському обігу застосовуються вільні ціни і тарифи, які встановлюються на всі види продукції, товарів і послуг, за винятком тих, по яких здійснюється державне регулювання цін і тарифів. Державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, що мають вирішальне соціальне значення, а також на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, що займають монопольне (домінуюче) становище на ринку (ст. 9 Закону «Про ціни і ціноутворення»).

Згідно Законів України «Про зайнятість населення», «;Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», Положення про державну службу зайнятості, затверджене постановою Кабінету Міністрів УРСР від 24.06.1991 №47, на державну службу зайнятості та її органи не покладено функцію щодо здійснення моніторингу ринку цін на товар який закуповується.

Відповідно до п. 2 «Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами» № 550 від 20.04.2006, ревізія повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

В порушення цього, Відповідачем не зазначено нормативний акт, відповідно до якого Позивач, всупереч ст. 19 Конституції України був зобов'язаний провести моніторинг цін та повинен був визначити іншу вартість одиниці товару.

Порушення, виявлені під час виконання договірних відносин з будівництва не допускалось, так як згідно із п. 7.8 ДБНА 2.2-3-2004, затверджених наказом Держбуду України від 20.01.2004 №8, монтажною організацією були розроблені монтажні схеми деталювальних креслень повітропроводів, а також розроблена та погоджена з ДПІ «Запорожцивілпроект» специфікація та використані комплексні розцінки, згідно кошторисної документації без завишення трудовитрат, машино-годин механізмів, з матеріалами згідно погодженої специфікації, що виконаний працівником Державної фінансової інспекції в Запорізькій області розрахунок збитків є безпідставним, оскільки згідно з п.3.2.5 ДБН Д.1.1-1-2000, затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174 (зі змінами) «Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються за найменшою вартістю, яка не повинна перевищувати цін, зареєстрованих в Мінекономіки відповідно до законодавства», а не ціни з локального кошторису. А також, формулювання «завдано збитків» не відповідає вимогам цивільного законодавства, адже, за фактом роботи виконані в обсязі відображеному в формах КБ 2в за вересень №1 та за серпень №7 по об'єкту «Міській центр зайнятості у м.Запоріжжі по вул. Рекордній».

Під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти позивач керувався діючими нормативними актами, а відтак порушень не допускав.

Виходячи з цього, та за відсутності на час винесення оскаржуваного підпункту 2.3 пункту 2 порядку визначення збитків (матеріальної шкоди), суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що зазначений підпункт вимоги винесено Відповідачем без врахування приписів чинного законодавства і є таким, що не відповідає фактичним обставинам та безпідставною.

Стосовно підпункту 2.6 пункту 2 вимоги судами попередніх інстанцій встановлено наступне.

Відповідно до п. 12 Положення про державну службу зайнятості, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 24 червня 1991 року № 47, головним розпорядником коштів у структурі служби зайнятості є Державний центр зайнятості.

Згідно п. 1.7. «Положення про Запорізький обласний центр зайнятості», затвердженого директором Державного центру зайнятості 23.12.1997, п.10 «Положення про Запорізький обласний центр зайнятості» затвердженого директором Державного центру зайнятості 22.02.2011 кошторис на утримання Запорізького ОЦЗ затверджується Державним центром зайнятості. Зазначений факт підтверджено і Відповідачем під час здійснення ревізії.

Судами встановлено, що 31.12.2009 року Позивачу було затверджено «Тимчасовий кошторис видатків на 1 квартал 2010 року, згідно якого було укладено договір від 04.01.2010 № 15/43/06 на закупівлю бензину на суму 22 648 грн. 40коп.

22.02.2010 року Позивачу затверджено «Кошторис видатків на 2010 рік», згідно якого було укладено договір від 23.03.2010 № 95/43/293 на закупівлю бензину на суму 83 212, грн. 50коп.

Крім того, згідно затвердженого кошторису позивача від 22.02.2010 року на закупівлю паперу (КЕКВ 1131.10) передбачалося 4000 грн. 50 коп., та на вказану суму останнім укладено договір від 31.05.2010 року №480 на придбання паперу на визначену суму.

Внаслідок внесення змін до кошторису від 31.08.2010 року, кошторис позивача на закупівлю паперу збільшено на 9 000 грн. 00коп. та відповідно, укладено договір від 16.09.2010 №838 на закупівлю паперу на зазначену суму.

Згідно змін до кошторису від 14.10.2010 року за КЕКВ 1131.30 за напрямком «Довідкові послуги та матеріально-технічне забезпечення надання соціальних послуг» Позивачу виділено кошти у сумі 99 500 грн. 00 коп., відповідно чого було укладено договір від 18.10.2010 року №952 на закупівлю паперу.

Пунктом 10 Положення про закупівлю творів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10. 2008 № 921, ст.8 Закону України «Про здійснення державних закупівель» встановлено, що виключно до функцій Уповноваженого органу належить надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері закупівель. Уповноваженим органом, згідно Закону України «Про здійснення державних закупівель» є Міністерство економіки України, з 08.07.2011року - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Надалі - Уповноважений орган).

Згідно роз’яснень Уповноваженого органу від 09.12.2005 N 77-36/2840, від 30.09.2010 №3303-25/9677-06 «…Після затвердження та доведення кошторису на рік замовник затверджує річний план державних закупівель, який у свою чергу повинен включати закупівлі, здійснені відповідно до статті 46 Бюджетного кодексу України або тимчасового розпису. При цьому, обрання і проведення нових процедур закупівель повинно здійснюватися замовником без урахування обсягів закупівель, здійснених до затвердження кошторису на рік».

Судами досліджено, що аналогічні роз'яснення надані 18.01.2006 року № 26-06/37-423, 24.07.2007 № 4.9-04/985-8797 Державним казначейством України для врахування під час здійснення контрольних функцій у сфері закупівель.

Суд, у своєму рішенні вірно вказав, що відповідно до чинних нормативних актів, у позивача відсутні повноваження щодо затвердження кошторисних призначень на власне утримання, оскільки він не міг передбачити виділення додаткових коштів на здійснення вказаних закупівель, а відтак діяв у визначений Уповноваженим органом, спосіб.

Предметом закупівлі згідно п.24 ст.1 Закону України «Про здійснення державних закупівель» та Наказу Міністерства економіки України від 26.07.2010 №921 «Про затвердження Порядку визначення предмета закупівлі» є товари, які закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі.

Таким чином, суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов обґрунтованого висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що об'єднання Відповідачем сум укладених договорів на закупівлю бензину та паперу суперечить вимогам зазначених нормативних актів.

Стосовно уникнення процедури проведення торгів на закупівлю меблів судами встановлено встановлено, що договори на закупівлю меблів укладено: Запорізьким обласним центром зайнятості (№ 363 від 14.04.2010), Запорізьким міським центром зайнятості (№ 24 від 14.04.2010), Енергодарським міським центром зайнятості (№ 36 від 08.04.2010), Токмацьким міськрайонним центром зайнятості (№ 26 від 09.04.2010), Вільнянським (№ 51 від 09.04.2010), Запорізьким (№ 08-04/10 від 08.04.2010), Веселівським (№ 28 від 12.04.2010), Оріхівським (№ 29 від 09.04.2010), Михайлівським (№ 39 від 06.07.2010), Пологівським (№43 від 20.07.2010), Мелітопольським (№ 61 від 12.07.2010), Приморським (№ 41 від 23.07.2010), Якимівським (№ 26 від 07.07.2010), Приазовським (№ 67/10 від 28.07.2010), Бердянським (№ 31 від 07.07.2010), Чернігівським (№ 25 від 01.07.2010) та Гуляйпільським (№ 27 від 16.07.2010) районними центром зайнятості.

Відповідно до Положення про Державну службу зайнятості, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 24.06.1991 № 47, обласний, міські, районні, міськрайонні та районні у містах центри зайнятості є самостійними юридичними особами, самостійно розпоряджуються коштами, виділеними на їх утримання та здійснюють господарську діяльність.

Судами встановлено, що товар (меблі) за вказаними договорами отримано безпосередньо представниками зазначених центрів зайнятості, та згідно матеріалів ревізії, до передачі його Позивачу та Запорізькому міському центру зайнятості обліковувався у відповідних центрах зайнятості згідно договорів купівлі-продажу.

Відповідно до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-ХІІ) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України №499/2011 від 23.04.2011 року, покладено функції щодо здійснення фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням коштів і майна, зокрема, в державних фондах, а також розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч. 5 ст. 2 Закону № 2939-ХІІ).

Згідно п. 7 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», за результатами проведених перевірок працівники контрольно-ревізійної служби складають акт та мають право пред'являти вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Вказані вимоги є обов'язковими для посадових чи службових осіб організацій, де проводилась перевірка.

Відповідно до п. 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналізуючи зміст підпункту 2.6 пункту 2 вимоги Відповідача, суд першої інстанції прийшов до висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що вона суперечить приписам вказаних правових норм, оскільки нею не вимагається усунути виявлені ревізією порушення законодавства, а покладається на Позивача обов'язок вчиняти в майбутньому певні дії, а саме - в подальшому дотримуватись.

Можливість органів Державної фінансової інспекції формулювати вимоги про усунення порушень законодавства таким чином, як зобов'язання об'єкту контролю вчиняти в майбутньому певні дії не передбачена ні Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ні затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами.

Отже, враховуючи положення ст. 19 Конституції України та ст.2 КАС України, суд вважає підпункту 2.6 пункту 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області № 08-04-14-14/1406 від 31.01.2012 року таким, що суперечить приписам правових норм, оскільки за даних обставин суб'єкт владних повноважень діяв не у спосіб, визначений законодавством.

Таким чином, враховуючи зазначене вище, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність викладеної у підпункті 2.2 пункту 2 вимоги Державної фінансової інспекції у Запорізькій області № 08-04-14-14/1406 від 31.01.2012 щодо спричинення Запорізькому обласному центру зайнятості збитків на загальну суму 63 911 грн.66 коп., порушення абз.6 розділу «Складання, затвердження та виконання кошторису видатків» Методики формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, затвердженої наказом Державного центру зайнятості від 04.10.2007 №75 та вимоги про стягнення з осіб, винних у проведенні зайвих виплат шкоди. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно того, що на час винесення оскаржуваного підпункту 2.3 пункту 2 порядку визначення збитків (матеріальної шкоди), зазначений підпункт вимоги винесено Відповідачем без врахування приписів чинного законодавства і є таким, що не відповідає фактичним обставинам та безпідставною. Також, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з приводу того, що у позивача відсутні повноваження щодо затвердження кошторисних призначень на власне утримання, оскільки він не міг передбачити виділення додаткових коштів на здійснення вказаних закупівель, а відтак діяв у визначений Уповноваженим органом, спосіб, і тому об'єднання Відповідачем сум укладених договорів на закупівлю бензину та паперу суперечить вимогам зазначених нормативних актів. Аналізуючи зміст підпункту 2.6 пункту 2 вимоги Відповідача, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що зазначена вище Вимога суперечить приписам правових норм, оскільки нею не вимагається усунути виявлені ревізією порушення законодавства, а покладається на Позивача обов'язок вчиняти в майбутньому певні дії, а саме - в подальшому дотримуватись. Можливість органів Державної фінансової інспекції формулювати вимоги про усунення порушень законодавства таким чином, як зобов'язання об'єкту контролю вчиняти в майбутньому певні дії не передбачена ні Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ні затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами.

Колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, оскільки судові рішення першої та апеляційної інстанцій постановлені з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, твердження касаційної скарги зазначені висновки судів не спростовують.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення – без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 220, 220-1, 224, 230, 231 КАС України, колегія суддів, -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області відхилити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2012 р. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2013 р. у справі №0870/1295/12 залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п’ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 236 - 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: /підписи/

З оригіналом згідно

Суддя Н.В. Васильченко