Справа № 2а-4725/10/0770
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2014-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"06" листопада 2014 р. м.
Київ К/9991/50362/12

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України у
складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.

розглянувши у порядку письмового
провадження за наявними у справі
матеріалами адміністративну справу за
касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову
Закарпатського окружного
адміністративного суду від 05 травня 2011
року та ухвалу Львівського
апеляційного адміністративного суду
від 03 липня 2012 року у справі за позовом
ОСОБА_4 до Голови Свалявської районної
державної адміністрації Закарпатської
області Г.П. Уліганинець про
скасування розпорядження, -

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_4 звернувся до голови
Свалявської районної державної
адміністрації Уліганинець Г.П., з
позовом, в якому просить:

- скасувати розпорядження голови
Свалявської районної державної
адміністрації Закарпатської області
від 18.08.2010 року № 268 "Про внесення змін
до деяких розпоряджень голови
райдержадміністрації" в частині, що
стосується ОСОБА_4,

- зобов'язати голову Свалявської
районної державної адміністрації
Уліганинець Г.П. винести розпорядження
відносно заяви ОСОБА_4 від 12.07.2010 року
відповідно до статей 17, 118, 121, 151 та
розділу 10 перехідних положень
Земельного кодексу України та статті 14
Конституції України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на
підставі поданої позивачем заяви до
відповідача про надання дозволу на
складання проекту відведення
земельної ділянки площею 0,6267 га в
урочищі "Квасовий" (контур 131, 132) за
межами села Павлово для ведення
особистого селянського господарства
відповідачем було винесено
розпорядження від 05.07.2010 року за № 215
про надання дозволу на розроблення
проектів відведення земельних ділянок
зі списком осіб, яким надано дозвіл на
розроблення проектів відведення
земельних ділянок за межами населених
пунктів. Отримавши вказане
розпорядження, позивач звернувся до
Товариства з обмеженою
відповідальністю "Екпертна група
Фаворит", яка розробила вищевказаний
проект, після розробки якого він
звернувся до відповідача із заявою
щодо подання на вирішення комісії з
розгляду питань, пов'язаних з
погодженням документації із
землеустрою проекту відведення у
власність зазначеної земельної
ділянки для ведення особистого
селянського господарства. 19 липня 2010
року комісія з розгляду питань,
пов'язаних з погодженням документації
із землеустрою надала позитивний
висновок за № 5/16. Разом з тим, 18.08.2010
року голова Свалявської районної
державної адміністрації Уліганинець
Г.П. виніс, на думку позивача, незаконне
розпорядження за № 268, яким не вирішив
питання по суті позитивного висновку
комісії та заяви позивача, а виключив
його у додатку до розпорядження від
05.07.2010 року за № 215. Вказані дії голови
Свалявської районної державної
адміністрації ОСОБА_4 вважає
незаконними.

Постановою Закарпатського окружного
адміністративного суду від 05 травня 2011
року, залишеною без змін ухвалою
Львівського апеляційного
адміністративного суду від 03 липня 2012
року, в задоволенні позовних вимог
відмовлено.

Не погоджуючись з постановою
Закарпатського окружного
адміністративного суду від 05 травня 2011
року та ухвалою Львівського
апеляційного адміністративного суду
від 03 липня 2012 року ОСОБА_4 звернувся з
касаційною скаргою, у якій, посилаючись
на те, що при прийнятті зазначеного
судового рішення було порушено норми
матеріального та процесуального права,
просить їх скасувати та прийняти нове
рішення про задоволення позовних
вимог.

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши матеріали справи,
обговоривши доводи касаційної скарги
та заперечень на касаційну скаргу,
колегія суддів дійшла висновку, що
касаційна скарга підлягає частковому
задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх
інстанцій, на підставі поданої
позивачем заяви до відповідача про
надання дозволу на складання проекту
відведення земельної ділянки площею
0,6267 га в урочищі "Квасовий" (контури 131,
132, 134) за межами села Павлово для
ведення особистого селянського
господарства відповідачем було
винесено розпорядження від 05.07.2010 року
за № 215 про надання дозволу на
розроблення проектів відведення
земельних ділянок зі списком осіб, яким
надано дозвіл на розроблення проектів
відведення земельних ділянок за межами
населених пунктів.

Отримавши вказане розпорядження,
позивач звернувся до Товариства з
обмеженою відповідальністю "Екпертна
група Фаворит", яка розробила
вищевказаний проект, після розробки
якого, він звернувся до відповідача із
заявою, щодо подання на вирішення
комісії з розгляду питань, пов'язаних з
погодженням документації із
землеустрою проекту відведення у
власність зазначеної земельної
ділянки для ведення особистого
селянського господарства.

19 липня 2010 року комісією з розгляду
питань, пов'язаних з погодженням
документації із землеустрою
Свалявської районної державної
адміністрації надано висновок за № 5/16
про погодження проекту із землеустрою
щодо відведення земельної ділянки
ОСОБА_4, мешканцю села Поляна, вул.
Петрова, 18 площею 0,6267 га. контури № 131, 132
для ведення особистого селянського
господарства на території
Плосківської сільської ради за межами
села Павлово, урочище «Квасовий»
відповідно до Земельного кодексу
України. Даний висновок підписаний
сімома членами комісії, в тому числі,
головою Плосківської сільської ради
Рошкович М.М. та начальником Управління
Держкомзему у Свалявському районі
Русин В.П.

В матеріалах справи міститься копія
довідки від 22.06.2010 року за підписом
голови Плосківської сільської ради
Рошкович М.М. на адресу ОСОБА_4, в якій
зазначено, що земельна ділянка площею
4,0 га в урочищі "Квасовий" контур 109, 134,
131, 132, 107, 128, 129 за межами села Павлово є
вільною, і в користування та оренду
нікому не надавалась.

Разом з тим, 16 серпня 2010 року за
підписом в.о. Плосківського сільського
голови Лизанець Г.А. на адресу
Свалявської райдержадміністрації
надійшов лист № 252/02-06
датований 12.08.2010р. (вх. № 281/01-10), в якому
зазначено, що виконком Плосківської
сільської ради відкликає свої довідки:
в тому числі, № 18 від 22.06.2010 року, видану
громадянину ОСОБА_4 на земельну
ділянку, розташовану за межами с.
Павлово, площею 4,0 га в урочищі
"Квасовий" контури 107, 109, 128, 129, 131, 132, 134 у
зв'язку з тим, що сільською радою
допущена помилка при видачі довідки,
так як вказані контури відносяться до
урочища "Павлівський", а не до урочища
"Квасовий", як вказано у довідках, а
згадана земельна ділянка згідно
контурів є сільським пасовищем с.
Павлово.

18 серпня 2010 року головою Свалявської
районної державної адміністрації
винесено розпорядження № 268 "Про
внесення змін до деяких розпоряджень
голови райдержадміністрації", в якому
зазначено, що, розглянувши лист
Плосківської сільської ради від 12.08.2010
року № 252/02-06, у зв'язку із наявністю
допущеної технічної помилки
Плосківським сільським головою при
визначенні контурів в урочищі
"Квасовий" за межами села Павлово, з
метою недопущення порушень земельного
законодавства при передачі земельних
ділянок у власність громадянам,
керуючись статтею 21 Закону України "Про
місцеві державні адміністрації" внести
до деяких розпоряджень зміни, зокрема:
у додатку до розпорядження від 05.07.2010
року № 215 "Про надання дозволу на
розроблення проектів відведення
земельних ділянок" у порядковому
номері 1, 2 слова і цифри , що стосуються
громадян ОСОБА_4, ОСОБА_9 виключити.

Не погоджуючись з зазначеним рішенням
позивач і звернувся до суду за захистом
своїх прав, порушених, на його думку,
неправомірними діями відповідача.

Розглядаючи справу суд першої
інстанції, з яким погодився і суд
апеляційної інстанції, дійшли
висновку, що оскільки спірна земельна
ділянка знаходилася на території
Плосківської сільської ради, то для
правильного визначення її меж
необхідним була інформація
відповідної сільської ради, на
підставі якої відповідач і прийняв
розпорядження № 215. Однак, оскільки
надана інформація головою
Плосківської сільської ради була
помилковою, то для недопущення
порушень інтересів Плосківської
громади та земельного законодавства,
відповідач скасував своє
розпорядження, прийнявши до уваги лист
від 12 серпня 2010 року за підписом в.о.
Плосківського сільського голови
Лизанець Г.А.

Однак колегія суддів вважає такі
висновки судів передчасними,
враховуючи наступне.

Щодо позовних вимог в частині
скасування розпорядження голови
Свалявської районної державної
адміністрації Закарпатської області
від 18.08.2010 року № 268 "Про внесення змін
до деяких розпоряджень голови
райдержадміністрації" в частині, що
стосується ОСОБА_4.

Згідно ч. ст. 2 КАС України у справах
щодо оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; 2) з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; 3) обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); 4) безсторонньо
(неупереджено); 5) добросовісно; 6)
розсудливо; 7) з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації; 8)
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); 9) з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом
розумного строку.

Підставами для визнання рішення
недійсним (нечинним) є невідповідність
його вимогам чинного законодавства
та/або визначеній законом компетенції
органу, який прийняв це рішення. При
цьому обов'язковою умовою визнання
рішення недійсним (нечинним) є також
порушення у зв'язку з його прийняттям
прав та охоронюваних законом інтересів
підприємства чи організації - позивача
у справі.

Як вбачається з оскаржуваного
розпорядження голови Свалявської
районної державної адміністрації
Закарпатської області від 18.08.2010 року №
268, ним внесено зміни у додаток до
розпорядження від 05.07.2010 року № 215 "Про
надання дозволу на розроблення
проектів відведення земельних ділянок"
у порядковому номері 1, 2 слова і цифри,
що стосуються громадян ОСОБА_4, ОСОБА_9
виключити.

В свою чергу зазначені додатки 1 і 2 до
передбачали надання позивачу дозволу
на розроблення проектів відведення
земельних ділянок за межами населених
пунктів.

Таким чином, колегія суддів приходить
до висновку, що розпорядженням
№ 268 від 18.08.2010 року фактично
скасовувалось попереднє
розпорядження № 215 від 05.07.2010 року в
частині, що стосується ОСОБА_4.

Преамбулою Закону України "Про місцеві
державні адміністрації" (далі - Закон)
встановлено, що відповідно до
Конституції України цей Закон визначає
організацію, повноваження та порядок
діяльності місцевих державних
адміністрацій.

Відповідно до положень статті 1 Закону
виконавчу владу в областях і районах,
містах Києві та Севастополі здійснюють
місцеві державні адміністрації.
Місцева державна адміністрація є
місцевим органом виконавчої влади і
входить до системи органів виконавчої
влади. Місцева державна адміністрація
в межах своїх повноважень здійснює
виконавчу владу на території
відповідної
адміністративно-територіальної
одиниці, а також реалізує повноваження,
делеговані їй відповідною радою.

Статтею 3 Закону закріплені принципи
діяльності місцевих державних
адміністрацій, відповідно до яких вони
діють на засадах: відповідальності
перед людиною і державою за свою
діяльність; верховенства права;
законності; пріоритетності прав
людини; гласності; поєднання державних
і місцевих інтересів.

Частиною першою, другою статті 6 Закону
передбачено, що на виконання
Конституції України, законів України,
актів Президента України, Кабінету
Міністрів України, міністерств та
інших центральних органів виконавчої
влади, власних і делегованих
повноважень, голова місцевої державної
адміністрації в межах своїх
повноважень видає розпорядження, а
керівники управлінь, відділів та інших
структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих
державних адміністрацій, прийняті в
межах їх компетенції, є обов'язковими
для виконання на відповідній території
всіма органами, підприємствами,
установами та організаціями,
посадовими особами та громадянами.

Згідно з частиною четвертою статті 41
Закону, акти місцевих державних
адміністрацій ненормативного
характеру, прийняті в межах їх
повноважень, набирають чинності з
моменту їх прийняття, якщо самими
актами не встановлено пізніший термін
введення їх у дію. Ці акти доводяться до
їх виконавців, а при потребі -
оприлюднюються.

Статтею 43 Закону встановлено, що
розпорядження голови державної
адміністрації, що суперечать
Конституції України, законам України,
рішенням Конституційного Суду України,
іншим актам законодавства або є
недоцільними, неекономними,
неефективними за очікуваними чи
фактичними результатами, скасовуються
Президентом України, головою місцевої
державної адміністрації вищого рівня
або в судовому порядку.

Таке узгоджується з положеннями
частини восьмої статті 118 Конституції
України про те, що рішення голів
місцевих державних адміністрацій, що
суперечать Конституції та законам
України, іншим актам законодавства
України, можуть бути відповідно до
закону скасовані Президентом України,
або головою місцевої державної
адміністрації вищого рівня.

Таким чином, на думку колегії суддів,
аналіз наведених норм дає підстави
вважати, що у справі, яка розглядається,
голова місцевої державної
адміністрації вийшов за межі наданих
йому повноважень, змінивши власне
розпорядження.

Крім цього, в Рішенні від 16 квітня 2009
року № 7-рп/2009 (у справі за
конституційним поданням Харківської
міської ради щодо офіційного
тлумачення положень частини другої
статті 19, статті 144 Конституції України,
статті 25, частини чотирнадцятої статті
46, частин першої, десятої статті 59
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» (справа про
скасування актів органів місцевого
самоврядування) Конституційний Суд
України вказав, що органи місцевого
самоврядування не можуть скасовувати
свої попередні рішення, вносити до них
зміни, якщо відповідно до приписів цих
рішень виникли правовідносини,
пов'язані з реалізацією певних
суб'єктивних прав та охоронюваних
законом інтересів, і суб'єкти цих
правовідносин заперечують проти їх
зміни чи припинення. Це є «гарантією
стабільності суспільних відносин» між
органами місцевого самоврядування і
громадянами, породжуючи у громадян
впевненість у тому, що їхнє існуюче
становище не буде погіршене прийняттям
більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого
самоврядування є актами одноразового
застосування, вони вичерпують свою дію
фактом їхнього виконання, а тому не
можуть бути скасовані чи змінені
органом місцевого самоврядування
після їх виконання.

Аналогічна правова позиція була
висловлена також Верховним Судом
України у постановах від 25 грудня 2012
року (справа № 21-412а12) та від 16 квітня 2013
року (№ 21-74а13).

Отже, колегія суддів дійшла висновку,
що при розгляді справи судам необхідно
було дати оцінку оскаржуваному
розпорядженні голови Свалявської
районної державної адміністрації
Закарпатської області від 18.08.2010 року №
268 "Про внесення змін до деяких
розпоряджень голови
райдержадміністрації" (в частині, що
стосується ОСОБА_4) на відповідність
чинному на той час законодавству.

Щодо позовних вимог в частині
зобов'язання голову Свалявської
районної державної адміністрації
Уліганинець Г.П. винести розпорядження
відносно заяви ОСОБА_4 від 12.07.2010 року
відповідно до статей 17, 118, 121, 151 та
розділу 10 перехідних положень
Земельного кодексу України та статті 14
Конституції України, то колегія суддів
зазначає наступне.

Порядок безоплатної приватизації
земельних ділянок громадянами
передбачений ст. 118 Земельного кодексу
України.

Відповідно до зазначеної ст. 118 ЗК
України (в редакція станом на час
виникнення спірних правовідносин)
громадянин, зацікавлений у
приватизації земельної ділянки, яка
перебуває у його користуванні, подає
заяву до відповідної районної,
Київської чи Севастопольської міської
державної адміністрації або сільської,
селищної, міської ради за
місцезнаходженням земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування щодо
приватизації земельних ділянок
приймається у місячний строк на
підставі технічних матеріалів та
документів, що підтверджують розмір
земельної ділянки (ч.2).

Громадяни - працівники державних та
комунальних сільськогосподарських
підприємств, установ та організацій, а
також пенсіонери з їх числа,
зацікавлені в одержанні безоплатно у
власність земельних ділянок, які
перебувають у постійному користуванні
цих підприємств, установ та
організацій, звертаються з клопотанням
про приватизацію цих земель відповідно
до сільської, селищної, міської ради
або районної, Київської чи
Севастопольської міської державної
адміністрації (ч.3).

Відповідний орган місцевого
самоврядування або орган виконавчої
влади в місячний термін розглядає
клопотання і надає дозвіл
підприємствам, установам та
організаціям на розробку проекту
приватизації земель (ч.4).

Передача земельних ділянок у власність
громадянам - працівникам державних та
комунальних сільськогосподарських
підприємств, установ та організацій, а
також пенсіонерам з їх числа
провадиться після затвердження
проекту приватизації земель у порядку,
встановленому цим Кодексом (ч.5).

Громадяни, зацікавлені в одержанні
безоплатно у власність земельної
ділянки із земель державної або
комунальної власності для ведення
фермерського господарства, ведення
особистого селянського господарства,
ведення садівництва, будівництва і
обслуговування жилого будинку,
господарських будівель і споруд
(присадибна ділянка), індивідуального
дачного будівництва, будівництва
індивідуальних гаражів у межах норм
безоплатної приватизації, подають
заяву до відповідної районної,
Київської чи Севастопольської міської
державної адміністрації або сільської,
селищної, міської ради за
місцезнаходженням земельної ділянки. У
заяві зазначаються бажані розміри та
мета її використання (ч.6).

Відповідна місцева державна
адміністрація або сільська, селищна,
міська рада розглядає заяву, а при
передачі земельної ділянки
фермерському господарству - також
висновки конкурсної комісії, і в разі
згоди на передачу земельної ділянки у
власність надає дозвіл на розробку
проекту її відведення (ч.7).

Проект відведення земельної ділянки
розробляється за замовленням громадян
організаціями, які мають відповідні
дозволи (ліцензії) на виконання цих
видів робіт, у строки, що обумовлюються
угодою сторін (ч.8).

Проект відведення земельної ділянки
погоджується з органом по земельних
ресурсах, природоохоронним і
санітарно-епідеміологічним органами,
органами архітектури і охорони
культурної спадщини та подається на
розгляд відповідних місцевої
державної адміністрації або органу
місцевого самоврядування (ч.9).

Районна, Київська чи Севастопольська
міська державна адміністрація або
сільська, селищна, міська рада у
місячний строк розглядає проект
відведення та приймає рішення про
передачу земельної ділянки у власність
(ч.10).

У разі відмови органу виконавчої влади
чи органу місцевого самоврядування у
передачі земельної ділянки у власність
або залишення заяви без розгляду
питання вирішується в судовому порядку
(ч.11).

Таким чином, судам необхідно було
надати оцінку діям відповідача на
предмет їх дотримання ст. 118 ЗК України
щодо розгляду поданого позивачем
проекту відведення.

Також судам необхідно надати оцінку
діям відповідача на предмет їх
відповідності ст.ст. 17, 118, 121, 151 та
розділу 10 перехідних положень
Земельного кодексу України та статті 14
Конституції України.

Отже, судова колегія дійшла висновку,
що рішення судів вимогам ст.159 КАС
України не відповідають. Неповнота у
встановленні фактичних обставин
справи не дає можливості суду
касаційної інстанції визначитись в
правильності правової оцінки позовних
вимог, проведеної судами попередніх
інстанцій. Відповідно до приписів ст. 220
КАС України допущені порушення не
можуть бути перевірені і усунуті судом
касаційної інстанції.

З огляду на викладене, судові рішення,
ухвалені у даній справі, підлягають
скасуванню з направленням справи на
новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справу суду
належить усунути недоліки, викладені у
мотивувальній частині ухвали і
правильно застосувати до спірних
правовідносин норми матеріального
права.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 227, 230, 231
Кодексу адміністративного судочинства
України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити
частково.

Постанову Закарпатського окружного
адміністративного суду від 05 травня 2011
року та ухвалу Львівського
апеляційного адміністративного суду
від 03 липня 2012 року скасувати, а справу
направити на новий судовий розгляд до
суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення копії
особам, які беруть участь у справі та
може бути переглянута в порядку ст.ст.
235-2391 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Судді: