Справа № 2а-3601/11/2170
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2014-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"05" листопада 2014 р. м.
Київ К/800/2971/13

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України в
складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Чалого С.Я.,

при секретарі: Руденко Н.В.,

за участю представників сторін: від
позивача: Яськович О.М., розглянувши у
відкритому судовому засіданні в залі
суду адміністративну справу за
касаційною скаргою Державної
фінансової інспекції в Херсонській
області на постанову Одеського
апеляційного адміністративного суду
від 06 грудня 2012 року у справі за позовом
Головного управління Міністерства
України з питань надзвичайних ситуацій
та у справах захисту населення від
наслідків Чорнобильської катастрофи в
Херсонській області до
Контрольно-ревізійного управління в
Херсонській області про визнання
нечинними пунктів вимоги,

в с т а н о в и л а:

Головне управління Міністерства
України за питань надзвичайних
ситуацій та у справах захисту
населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи в
Херсонській області звернулось до суду
з позовом до Контрольно-ревізійного
управління в Херсонській області про
визнання нечинним пункту 3 вимоги від
17.05.2011 №21-04-16-14/2836 в частині стягнення із
військовослужбовців зайво виплаченого
їм грошового забезпечення в сумі 15 756,00
грн. та пункту 4 вимоги.

Позовні вимоги мотивовано
протиправністю пункту 3 вимоги від
17.05.2011 №21-04-16-14/2836 в частині стягнення 15
756,00 грн. зайво виплачених грошового
забезпечення з військовослужбовців в
порядку та розмірах, встановлених
статтею 127, 136 Кодексу законів про працю
як такої, що ґрунтується на хибних
висновках акту ревізії щодо
безпідставності виплати грошового
забезпечення. В обґрунтування позову
щодо визнання нечинним пункту 4 вимоги,
яким позивача зобов'язано шляхом
зменшення асигнувань за КЕКВ
відшкодувати кошти, витрачені на
придбання та передачу палива за КЕКВ 1131
до відокремлених структурних
підрозділів у розмірі 123 773,16 грн.,
управлінням вказано на відсутність у
його діях при закупівлі
паливно-мастильних матеріалів із
наступною передачею його до
структурних підрозділів порушень
бюджетного законодавства, оскільки в
апараті управління відсутні штатні
автомобілі, необхідні для здійснення
службової діяльності, у зв'язку з чим
позивач вимушено користуватися
автотранспортом, що обліковується за
структурними підрозділами. При цьому,
позивачем зазначено, що недоліків щодо
списання пального
Контрольно-ревізійним управлінням в
ході ревізії не виявлено.

Постановою Херсонського окружного
адміністративного суду від 23 листопада
2011 року у задоволенні позову
відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного
адміністративного суду від 06 грудня 2012
року постанову Херсонського окружного
адміністративного суду від 23 листопада
2011 року скасовано; прийнято нову, якою
позов задоволено: визнано нечинними
пункт 4 вимоги про усунення порушень
від 17.05.2011 №21-04-16-14/2836 та пункт 3 в
частині щодо стягнення із
військовослужбовців зайво виплаченого
їм грошового забезпечення в сумі 15 756,00
грн.

У поданій касаційній скарзі Державна
фінансова інспекція у Херсонській
області як правонаступник
Контрольно-ревізійного управління в
Херсонській області із посиланням на
порушення судом апеляційної інстанції
норм матеріального та процесуального
права, просила скасувати рішення суду
апеляційної інстанції та постановити
нове, яким відмовити у задоволенні
позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого
адміністративного суду України
стосовно обставин, необхідних для
прийняття рішення судом касаційної
інстанції, перевіривши і обговоривши
доводи касаційної скарги, правильність
правової оцінки обставин справи та
застосування судами першої та
апеляційної інстанцій норм
матеріального та процесуального права,
колегія суддів вважає, що скарга
підлягає задоволенню з огляду на
наступне.

Судами попередніх інстанцій
встановлено та матеріалами справи
підтверджено, що Контрольно-ревізійним
управлінням в Херсонській області
проведено ревізію
фінансово-господарської діяльності
УМНС України в Херсонській області за
період з 01.02.2010 по 01.04.2011, за
результатами якої складено акт ревізії
від 27.04.2011 №04-18/16.

Ревізією встановлено, що всупереч
вимогам Положення про порядок
проходження служби особами рядового і
начальницького складу органів і
підрозділів цивільного захисту,
затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України від 21.07.2005 №629, та
Інструкції про виплату грошового
забезпечення особам рядового і
начальницького складу органів і
підрозділів цивільного захисту,
затвердженої наказом Міністерства
України з питань надзвичайних ситуацій
та у справах захисту населення від
наслідків Чорнобильської катастрофи
від 10.06.2008 №447, Управління здійснювало
виплату грошового забезпечення ОСОБА_3
у період з 23.02.2010 по 01.06.2010 без
зарахування останнього до
розпорядження начальника відповідного
органу чи підрозділу цивільного
захисту, у той час як ОСОБА_3 обіймав
посаду першого заступника начальника
УМНС України в Херсонській області
тільки до 20.01.2010. Наведене призвело до
зайвого нарахування і виплати
грошового забезпечення в сумі 15 756,00
грн. та, відповідно, до безпідставного
нашарування і перерахування до
державних цільових фонді внесків на
суму 4 768,90 грн.

Ревізією також встановлено, що в
порушення підпункту "а" пункту 3
Переліку груп власних надходжень
бюджетних установ, вимог щодо їх
утворення та напрямів використання,
затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України від 17.05.2002 № 659 (далі -
Перелік №659) та абзацу 2 пункту 1, пункту
20 Порядку складання, розгляду,
затвердження та основних вимог до
виконання кошторисів бюджетних
установ, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 28.02.2002
№228 (далі - Порядок №228), Управлінням за
рахунок коштів, передбачених за
загальним фондом кошторису та
спеціальним фондом надходження і
використання коштів, отриманих як
плата за послуги на 2010 рік за КЕКВ 1131,
бюджетні кошти використано на
утримання автотранспорту, який не
рахується на балансі Управління,
внаслідок чого здійснено
необґрунтовані видатки на придбання
паливно-мастильних матеріалів для
відокремлених структурних підрозділів
(АРЗ СП ГУ МНС та Каховський РВ), які є
окремими юридичними особами, на
загальну суму 123773,16 грн.

На підставі акту ревізії від 27.04.2011
№04-18/16 Контрольно-ревізійним
управлінням в Херсонській області
сформовано та на адресу позивача
надіслано вимогу від 17.05.2011 №21-04-16-14/2836
"Про усунення порушень, виявлених
ревізією".

Пунктом 3 вимоги від 17.05.2011 №21-04-16-14/2836
вказано на необхідність стягнення 16
175,18 грн. зайво виплаченого грошового
забезпечення з військовослужбовців,
які його отримали безпідставно, в
порядку та розмірах, встановлених
статтями 127, 136 Кодексу законів про
працю України; у разі пропуску
встановленого строку - відшкодування
порушення за рахунок осіб, що допустили
зайві грошові виплати; провести
коригування проведених нарахувань на
фонд заробітної плати, виплаченої з
порушенням законодавства в сумі 4914,77
грн.

Пунктом 4 вимоги від 17.05.2011 №21-04-16-14/2836
вказано на необхідність шляхом
зменшення асигнувань за КЕКВ,
визначеними головним розпорядником
бюджетних коштів, відшкодувати кошти,
витрачені на придбання та передачу
палива за КЕКС 1131 до відокремлених
структурних підрозділів, які є
окремими юридичними особами, в сумі 123
773,16 грн.

Вказуючи на протиправність пункту 4
вимоги та пункту 3 в частині стягнення 15
756,00 грн., Головне управління
Міністерства України з питань
надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків
Чорнобильської катастрофи в
Херсонській області звернулось до суду
із зазначеним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд
першої інстанції виходив з
правомірності пункту 4 вимоги та пункту
3 в частині стягнення 15 756,00 грн., як
таких, що висунуто відповідачем на
підставі обґрунтованих висновків акту
ревізії щодо порушення позивачем
порядку виплати грошового
забезпечення ОСОБА_3, а також за
відсутності планування у кошторисах
Управління будь-яких видатків на
придбання паливно-мастильних
матеріалів.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи
рішення суду першої інстанції та
задовольняючи позов, виходив з
неможливості виконання пункту 3 вимоги
в частині стягнення коштів у розмірі 15
756,00 грн., оскільки особа, винна у
безпідставній виплаті грошового
забезпечення - заступник начальник
Головного управління по роботі з
персоналом ОСОБА_4, звільнена з посади,
а в діях ОСОБА_3 щодо отримання
грошового забезпечення вина відсутня.

В обґрунтування позиції щодо
протиправності пункту 4 вимоги судом
апеляційної інстанції зазначено, що
оскільки в управлінні відсутні штатні
автомобілі, необхідні для повсякденної
службової діяльності, ГУМНС України в
Херсонській області вимушене
користуватись штатним автотранспортом
своїх структурних підрозділів,
оскільки специфіка служби передбачає
постійні виїзди на місця надзвичайних
подій. За вказаних обставин, суд
апеляційної інстанцій дійшов висновку
про відсутність у діях позивача
порушень бюджетного законодавства при
закупівлі паливно-мастильних
матеріалів із наступною передачею його
до структурних підрозділів.

Колегія суддів, виходячи з меж
касаційного перегляду, встановлених
статтею 220 Кодексу адміністративного
судочинства України, не погоджується
із вказаними висновками суду
апеляційної інстанції, з огляду на
наступне.

Згідно з Положенням про Державну
фінансову інспекцію України,
затвердженим Указом Президента
України від 23 квітня 2011 № 499/2011 (далі -
Положення) Державна фінансова
інспекція України є центральним
органом виконавчої влади, діяльність
якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України через
Міністра фінансів України, входить до
системи органів виконавчої влади і
забезпечує реалізацію державної
політики у сфері державного
фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно
до покладених на неї завдань вживає в
установленому порядку заходів до
усунення виявлених під час здійснення
державного фінансового контролю
порушень законодавства та притягнення
до відповідальність винних осіб, а
саме: вимагає від керівників та інших
підконтрольних установ усунення
виявлених порушень законодавства;
звертається до суду в інтересах
держави, якщо підконтрольною установою
не забезпечено виконання вимог до
усунення виявлених під час здійснення
державного фінансового контролю
порушень законодавства з питань
збереження і використання активів.
(підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення
Держфінінспекція України для
виконання покладених на неї завдань
має право в установленому порядку,
зокрема, пред'являти керівникам та
іншим особам підприємств, установ та
організацій, що контролюються,
обов'язкові до виконання вимоги щодо
усунення виявлених порушень
законодавства; при виявленні збитків,
завданих державі чи об'єкту контролю,
визначати їх розмір згідно з методикою,
затвердженою Кабінетом Міністрів
України.

Також Положенням установлено, що
Держфінінспекція України має право
звернутися до суду в інтересах держави,
якщо підконтрольною установою не
забезпечено виконання вимог щодо
усунення виявлених під час здійснення
державного фінансового контролю
порушень законодавства з питань
збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з
положеннями пункту 7 статті 10 Закону
України "Про основні засади здійснення
державного фінансового контролю в
Україні", згідно з якими державній
контрольно-ревізійній службі надано
право пред'являти керівникам та іншим
службовим особам підконтрольних
установ, що ревізуються, вимоги щодо
усунення виявлених порушень
законодавства з питань збереження і
використання державної власності та
фінансів, вилучати в судовому порядку
до бюджету виявлені ревізіями
приховані і занижені валютні та інші
платежі, ставити перед відповідними
органами питання про припинення
бюджетного фінансування і
кредитування, якщо отримані
підприємствами, установами та
організаціями кошти і позички
використовуються з порушенням чинного
законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави
вважати, що органу державного
фінансового контролю надано
можливість здійснювати контроль за
використанням коштів державного і
місцевого бюджету та у разі виявлення
порушень законодавства пред'являти
обов'язкові до виконання вимоги щодо
усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих
державі чи об'єкту контролю, орган
державного фінансового контролю має
право визначати їх розмір згідно з
методикою, затвердженою Кабінетом
Міністрів України, та звернутися до
суду в інтересах держави, якщо
підконтрольною установою не
забезпечено виконання вимог до
усунення виявлених під час здійснення
державного фінансового контролю
порушень законодавства з питань
збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового
контролю спрямована на корегування
роботи підконтрольної організації та
приведення її у відповідність із
вимогами законодавства і у цій частині
вона є обов'язковою до виконання. Що
стосується відшкодування виявлених
збитків, завданих державі чи об'єкту
контролю, то про їх наявність може бути
зазначено у вимозі, але вони не можуть
бути примусово стягнуті шляхом вимоги.
Такі збитки відшкодовуються у
добровільному порядку або шляхом
звернення до суду з відповідним
позовом.

За результатами аналізу наведених
положень колегія суддів вказує на
наявність у органу державного
фінансового контролю права заявляти
вимогу про усунення порушень,
виявлених у ході перевірки
підконтрольних установ, яка
обов'язкова до виконання лише в частині
усунення допущених порушень
законодавства і за допомогою якої
неможливо примусово стягнути виявлені
в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, Інспекція
пред'явила вимоги, які вказують на
виявлені збитки, їхній розмір та їх
стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у
судовому порядку за позовом органу
державного фінансового контролю,
правильність їх обчислення перевіряє
суд, який розглядає цей позов, а не
позов підконтрольної установи про
визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо
застосування зазначених норм
матеріального права вже була
висловлена колегією суддів Судової
палати в адміністративних справах
Верховного Суду України у постановах
від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи
№№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно).

Відповідно до статті 244-2 Кодексу
адміністративного судочинства України
рішення Верховного Суду України,
прийняте за результатами розгляду
заяви про перегляд судового рішення з
мотивів неоднакового застосування
судом (судами) касаційної інстанції
одних і тих самих норм матеріального
права у подібних правовідносинах, є
обов'язковим для всіх суб'єктів владних
повноважень, які застосовують у своїй
діяльності нормативно-правовий акт, що
містить зазначені норми права, та для
всіх судів України. Суди зобов'язані
привести свою судову практику у
відповідність з рішенням Верховного
Суду України.

Крім того, колегія суддів вказує на
помилковість позиції суду апеляційної
інстанції щодо протиправності пункту 3
вимоги з мотивів неможливості її
виконання.

Так, відсутність визначення на
законодавчому рівні особливостей щодо
змісту вимоги, що пред'являються, дає
підстави для висновку, що формулюючи
вимогу, орган державного фінансового
контролю як суб'єкт владних
повноважень, на якого законом
покладено відповідні функції щодо
державного контролю, має право обирати
такий спосіб захисту або відновлення
порушених прав держави, який був би
максимально спрямований на
відновлення попереднього стану, в
незалежності від можливості
примусового виконання обраного
способу усунення порушення. Більш того,
зважаючи на те, що пред'явлення вимоги
розраховано, в першу чергу, на
добровільне її виконання з боку об'єкту
контролю, питання можливого
примусового виконання вимоги не може
бути критерієм її правомірності. Так,
заподіяні збитки можуть бути
відшкодовані винною особою і в
добровільному порядку.

Перевіряючи правильність застосування
судом апеляційної інстанції норм
матеріального права при вирішенні
спору в частині скасування пункту 4
вимоги Контрольно-ревізійного
управління в Херсонській області від
17.05.2011 №21-04-16-14/2836, колегія суддів
виходить з наступного.

Наказом Головного управління МНС
України в Херсонській області від
22.04.2010 №158 внесено зміни до наказу
Головного управління МНС України в
Херсонській області від 03.03.2010 №82 "Про
закріплення дорожніх транспортних
засобів ГУМНС України в Херсонській
області", якими начальника АРЗ СП ГУ МНС
України в Херсонській області
Олефіренка С.В. зобов'язано закріпити
за керівним складом Головного
управління МНС України в Херсонській
області дорожні транспортні засоби та
забезпечити утримання й експлуатацію
закріплених транспортних засобів, а
також їх заправку паливно-мастильними
матеріалами. Також зазначеним наказом
за автотранспортом, який закріплено за
керівним складом ГУ МНС, закріплено
водіїв транспортно-господарчої
частини аварійно-рятувального загону
спеціального призначення.

У свою чергу, аварійно-рятувальний
загін спеціального призначення є
підпорядкованою структурою
оперативно-рятувальної служби
Головного управління МНС України в
Херсонській області, на яку покладено
виконання функцій за призначенням.

ГУ МНС України в Херсонській області
для АРЗ є розпорядником коштів вищого
рівня. Фінансування на утримання цього
підрозділу надходить від ГУ МНС в
Херсонській області. Розподіл цих
коштів проводиться на підставі
кошторисів підпорядкованих установ.

Судом першої інстанції встановлено, що
розрахунки кошторисів загального та
спеціального фондів держбюджету не
містять даних про планування
Управлінням потреби в придбанні палива
бензину марки А-95 (92) за КЕКВ 1131
"Предмети, матеріали, обладнання та
інвентар", який у подальшому був
закуплений та переданий АРЗ.

Статтею 51 Бюджетного кодексу України в
редакції, яка діяла на момент
виникнення спірних правовідносин,
встановлено, що кошторис є основним
плановим документом бюджетної
установи, який надає повноваження щодо
отримання доходів і здійснення
видатків, визначає обсяг і спрямування
коштів для виконання бюджетною
установою своїх функцій та досягнення
цілей, визначених на бюджетний період
відповідно до бюджетних призначень.
Будь-які зобов'язання, взяті фізичними
та юридичними особами за коштами
Державного бюджету України без
відповідних бюджетних асигнувань або ж
з перевищенням повноважень,
встановлених цим Кодексом та законом
про Державний бюджет України, не
вважаються бюджетними зобов'язаннями.
Витрати державного бюджету на покриття
таких зобов'язань не можуть
здійснюватися.

Визначення терміну кошторис бюджетної
установи наведено також у Порядку №228,
відповідно до пункту 1 якого кошторис
бюджетної установи це основний
плановий фінансовий документ
бюджетної установи, яким на бюджетний
період встановлюються повноваження
щодо отримання надходжень і розподіл
бюджетних асигнувань на взяття
бюджетних зобов'язань та здійснення
платежів для виконання бюджетною
установою своїх функцій та досягнення
результатів, визначених відповідно до
бюджетних призначень.

Загальний фонд, який містить обсяг
надходжень із загального фонду бюджету
та розподіл видатків за повною
економічною класифікацією видатків
бюджету на виконання бюджетною
установою (далі - установа) основних
функцій або розподіл надання кредитів
з бюджету за класифікацією
кредитування бюджету; спеціальний
фонд, який містить обсяг надходжень із
спеціального фонду бюджету на
конкретну мету та їх розподіл за повною
економічною класифікацією видатків
бюджету на здійснення відповідних
видатків згідно із законодавством, а
також на реалізацію пріоритетних
заходів, пов'язаних з виконанням
установою основних функцій, або
розподіл надання кредитів з бюджету
згідно із законодавством за
класифікацією кредитування бюджету.

Відповідно до пункту 20 Порядку №228 під
час визначення обсягів видатків та
надання кредитів з бюджету
розпорядників нижчого рівня головні
розпорядники повинні враховувати
об'єктивну потребу в коштах кожної
установи, виходячи з її основних
виробничих показників, обсягу
виконуваної роботи, штатної
чисельності, необхідності погашення
дебіторської і кредиторської
заборгованості та реалізації окремих
програм і намічених заходів щодо
скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо
першочергового забезпечення
бюджетними коштами видатків на оплату
праці з нарахуваннями, а також на
господарське утримання установ. Під
час визначення видатків у проектах
кошторисів установи повинен
забезпечуватися суворий режим
економії коштів і матеріальних
цінностей. До кошторисів можуть
включатися тільки видатки, передбачені
законодавством, необхідність яких
обумовлена характером діяльності
установи.

Таким чином, розпорядник бюджетних
коштів має право здійснювати видатки,
які прямо передбачені кошторисом
установи з врахуванням економічної
класифікації видатків, тобто
здійснювати видатки із загального чи
спеціального фондів державного
бюджету на покриття бюджетних
зобов'язань.

Як встановлено пунктом 3 пп. "а" Переліку
№ 659 власні надходження бюджетних
установ використовуються відповідно
до закону про державний бюджет чи
рішення про місцевий бюджет на
покриття витрат, пов'язаних з
організацією та наданням зазначених у
підгрупі послуг, а також за погодженням
з Мінфіном витрат капітального
характеру, пов'язаних з наданням послуг
із створення умов для початку
реалізації інфраструктурних проектів.

Тобто, власні надходження позивача, як
бюджетної установи повинні бути
використані на покриття витрат,
пов'язаних з організацією діяльності
саме цієї установи і не можуть бути
використані на покриття витрат іншої
установи, зокрема, відокремленого
структурного підрозділу, незважаючи на
те, що останній здійснює однорідні
функції.

Беручи до уваги ті обставини, що
транспортні засоби, які
використовувались позивачем,
знаходяться на балансі відокремленого
структурного підрозділу - АРЗ СП ГУ
МНСУ, відповідно до рішення позивача
(накази від 22.04.2010 р. № 158 та від 03.03.2010 р.
№ 82) обов'язок щодо їх утримання,
експлуатації та заправки
паливно-мастильними матеріалами
покладено на зазначений підрозділ, а
також те, що кошториси Управління не
містять планування видатків на
придбання паливно-мастильних
матеріалів, колегія суддів вказує на
необґрунтованість видатків позивача
на придбання паливно-мастильних
матеріалів для відокремлених
структурних підрозділів на загальну
суму 123773,16 грн.

За вказаних обставин, колегія суддів
погоджується із позицією суду першої
інстанції щодо обґрунтованості пункту
4 вимоги.

Відповідно до частини першої статті 226
Кодексу адміністративного судочинства
України суд касаційної інстанції
скасовує судове рішення суду
апеляційної інстанції та залишає в
силі рішення суду першої інстанції, яке
ухвалено відповідно до закону і
скасоване або змінене помилково.

Враховуючи викладене, зважаючи на
законність та обґрунтованість рішення
суду першої інстанції про відмову у
задоволенні позову, колегія суддів
дійшла висновку про наявність підстав
для скасування рішення суду
апеляційної інстанції та залишення в
силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 226, 231
Кодексу адміністративного судочинства
України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової
інспекції в Херсонській області
задовольнити.

Постанову Одеського апеляційного
адміністративного суду від 06 грудня 2012
року скасувати, а постанову
Херсонського окружного
адміністративного суду від 23 листопада
2011 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту
проголошення та може бути переглянута
в порядку ст. ст. 235-238 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Судді: