Справа № 818/2700/14
Суддя: Є.Д. Кравченко
Дата ухвалення: 2014-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 жовтня 2014 р. 11:26
Справа №818/2700/14

Сумський окружний адміністративний
суд у складі:

головуючого судді - Кравченка Є.Д.,

за участю секретаря судового засідання
- Терехової О.Ю.,

представників позивача: Чернадчука
О.В., Начатої Н.І.,

прокурора - Кулинич Л.С.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду в м. Суми
адміністративну справу за позовом
Товариства з обмеженою
відповідальністю "Квант" до
прокуратури Лебединського району про
визнання протиправною та скасування
постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою
відповідальністю "Квант" (далі -
позивач) звернулося до суду з
адміністративним позовом до
прокуратури Лебединського району
Сумської області (далі - відповідач) про
визнання протиправною та скасування
постанови прокуратури Лебединського
району Сумської області «Про
проведення перевірки у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням
законів» від 18.09.2014.

Позовні вимоги мотивовані тим, що
постанова прокурора Лебединського
району Сумської області про проведення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
від 18.09.2014 не містить в собі чітко
визначених підстав для проведення
перевірки.

На думку позивача, те, що прокуратурою
Лебединського району окрема увага
приділяється виявленню правопорушень
щодо користування земельними
ділянками за відсутності
правовстановлюючих документів, що
підтверджують право користування
земельними ділянками, не є підставою
для призначення та проведення
перевірки за ініціативою прокурора
відповідно до ст.ст. 19, 21 Закону України
«Про прокуратуру», п. 7.2 наказу
Генеральної Прокуратури України № 3гн
«Про організацію прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів» та п. 2.4 Положення про порядок
проведення органами прокуратури
перевірок при здійсненні нагляду за
додержанням і застосуванням законів,
затвердженого наказом Генеральної
Прокуратури України від 12.11.2012 № 111.
Жодних інших підстав передбачених
законодавством в постанові не
зазначено.

Крім того, позивач звертає увагу на те,
що в постанові не зазначено на підставі
якого аналізу та ким саме було зроблено
висновки про наявність порушень
законодавства.

Враховуючи викладене, позивач вважає
оскаржувану постанову протиправною та
такою, що підлягає скасуванню.

У судовому засіданні представники
позивача позовні вимоги підтримали,
просили суд їх задовольнити.

Прокурор у судовому засіданні проти
позову заперечував, просив суд
відмовити у його задоволенні,
зазначив, що прокуратура Лебединського
району Сумської області при винесенні
оскаржуваної постанови діяла на
підставі, в межах повноважень та в
порядку визначеному Законом України
"Про прокуратуру".

Заслухавши пояснення представників
позивача, прокурора, дослідивши
матеріали справи, оцінивши докази у їх
сукупності, суд дійшов висновку, що
адміністративний позов підлягає
задоволенню, виходячи із наступного.

Згідно із ч. 3 ст. 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
у справах щодо оскарження рішень, дій
чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони
зокрема: на підставі, у межах
повноважень з метою, з якою це
повноваження надано; обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); безстороннього
(неупередженого); добросовісно;
розсудливо; з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
прийняття рішення; своєчасно, тобто
протягом розумного строку.

Для здійснення перевірки прокурор у
відповідності до ч. 3 ст. 21 Закону
України « Про прокуратуру» (в редакції
чинній на момент виникнення спірних
правовідносин) приймає постанову, в
якій зазначає підстави, що свідчать про
можливі порушення законності, та
обґрунтовує необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону.

08 вересня 2014 року прокурором
Лебединського району прийнята
постанова «Про проведення перевірки у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів», якою
постановлено провести перевірку в
порядку нагляду за додержанням та
застосуванням законів в діяльності
службових осіб TOB «Квант» щодо
можливого порушення вимог земельного
законодавства (а.с. 10).

Дана постанова прийнята на підставі
завдання прокуратури області про
проведення перевірок додержання вимог
законодавства при наданні у власність
і користування земельних ділянок
сільськогосподарського призначення.

Відповідно до пункту 2.4 Положення про
порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, затвердженого наказом
Генерального прокурора України від 12
листопада 2012 року № 111 (далі - Положення)
підставами для проведення перевірки
прокурором за власною ініціативою є
дані, що свідчать про можливі порушення
законності.

Основні засади функціонування та
діяльності Прокуратури України
регулюються Розділом VII Конституції
України та Законом України "Про
прокуратуру".

Згідно із ст. 121 Конституції України
Прокуратура України становить єдину
систему, на яку покладаються: 1)
підтримання державного обвинувачення
в суді; 2) представництво інтересів
громадянина або держави в суді у
випадках, визначених законом; 3) нагляд
за додержанням законів органами, які
проводять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове
слідство; 4) нагляд за додержанням
законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах, а також при
застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з
обмеженням особистої свободи громадян.

Відповідно до ст. 123 Конституції
України визначено, що організація і
порядок діяльності органів
прокуратури України визначаються
законом.

Згідно із п. 9 Розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України
передбачено, що прокуратура продовжує
виконувати відповідно до чинних
законів функцію нагляду за додержанням
і застосуванням законів та функцію
попереднього слідства - до введення в
дію законів, що регулюють діяльність
державних органів щодо контролю за
додержанням законів, та до сформування
системи досудового слідства і введення
в дію законів, що регулюють її
функціонування.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про
прокуратуру» прокурорський нагляд за
додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

Згідно із ст. 3 Закону України "Про
прокуратуру" повноваження прокурорів,
організація, засади та порядок
діяльності прокуратури визначається
Конституцією України, цим Законом,
іншими законодавчими актами.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про
прокуратуру" прокуратура України
становить єдину систему, на яку
відповідно до Конституції України та
цього Закону покладаються такі
функції: 1) підтримання державного
обвинувачення в суді; 2) представництво
інтересів громадянина або держави в
суді у випадках, визначених законом; 3)
нагляд за додержанням законів
органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство; 4) нагляд
за додержанням законів при виконанні
судових рішень у кримінальних справах,
а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з
обмеженням особистої свободи громадян.

Згідно із ст. 19 Закону України "Про
прокуратуру" предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; 3) додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Відповідно до ст. 21 Закону України "Про
прокуратуру" перевірки проводяться за
письмовими зверненнями органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів,
фізичних та юридичних осіб, а також за
власною ініціативою прокурора. При
цьому перевірки за заявами фізичних чи
юридичних осіб, зверненнями та
запитами депутатів усіх рівнів, крім
заяв та повідомлень про кримінальне
правопорушення, проводяться лише у
разі їх попереднього розгляду
компетентними органами виконавчої
влади, органами місцевого
самоврядування, їх посадовими чи
службовими особами або неприйняття
ними у встановлені строки рішень з цих
питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини
і громадянина та інтересів держави
згідно із законом є компетенцією
відповідних органів державного
нагляду (контролю), перевірки
проводяться з обов'язковим наданням
оцінки щодо законності їх діяльності. У
зв'язку з бездіяльністю уповноваженого
органу державного нагляду (контролю)
або відсутністю такого органу
вживаються відповідні заходи
прокурорського реагування, спрямовані
на забезпечення захисту прав і свобод
людини і громадянина, інтересів
держави.

Для здійснення перевірки прокурор
приймає постанову, в якій зазначає
підстави, що свідчать про можливі
порушення законності, та обґрунтовує
необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону. Не
допускається проведення перевірки без
надання копії зазначеної постанови
представнику підприємства, установи,
організації незалежно від форм
власності, підпорядкованості чи
приналежності, фізичній особі -
підприємцю. Постанова прокурора може
бути оскаржена цими особами до
прокурора вищого рівня або суду в
порядку адміністративного судочинства
протягом десяти днів з дня одержання
копії постанови. За результатами
розгляду скарги прокурор вищого рівня
приймає рішення про задоволення скарги
та скасування постанови або про
відмову у задоволенні скарги.
Оскарження постанови до прокурора
вищого рівня не позбавляє особу права
на її оскарження до суду, яке може бути
здійснене нею протягом десяти днів з
дня одержання рішення прокурора вищого
рівня про результати розгляду скарги.

Наказом Генеральної прокуратури
України № 111 від 12 листопада 2012 року, з
метою належної організації проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, керуючись
статтею 15 Закону України "Про
прокуратуру" затверджено Положення про
порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів.

Згідно із пунктом 2.4 вказаного
Положення підставами для проведення
перевірки прокурором за власною
ініціативою є дані, що свідчать про
можливі порушення законності. Висновки
про наявність підстав для проведення
перевірки можуть бути зроблені за
наслідками проведених аналізів,
узагальнень, опрацювання інформацій
про стан законності, вивчень актів та
матеріалів органів державного нагляду
(контролю), матеріалів розгляду судами
цивільних, адміністративних,
господарських справ та справ про
адміністративні правопорушення,
матеріалів кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел, які також можуть відображатися
в: дорученнях Генерального прокурора
України, наданих у межах компетенції
дорученнях його першого заступника,
заступників, прокурорів Автономної
Республіки Крим, міст Києва і
Севастополя, областей та прирівняних
до них прокурорів, їх перших
заступників та заступників; наказах
Генерального прокурора України; планах
роботи органів прокуратури; рішеннях
колегій Генеральної прокуратури
України, прокуратур обласного рівня;
рішеннях нарад у керівників органів
прокуратури; дорученнях прокуратури
іншого регіону щодо проведення
перевірки, яка потребує вчинення
окремих дій у межах повноважень,
передбачених статтею 20 Закону України
"Про прокуратуру"; інших
організаційно-розпорядчих документах.

Крім того, Наказом Генерального
прокурора України "Про організацію
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів" № 3/гн від
07.11.2012 передбачено, що при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів органами державного нагляду
(контролю) та управління не допускати
підміни органів державного нагляду
(контролю) та управління, не дублювати
їх функцій. Не відображати роботу цих
органів як результати нагляду за
додержанням і застосуванням законів (п.
6.2. Наказу).

За приписами ч. 3 ст.21 Закону для
здійснення перевірки прокурор приймає
постанову, в якій зазначає підстави, що
свідчать про можливі порушення
законності, та обґрунтовує
необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону.

Відповідно до пунктів 3.1, 3.2 Положення
про проведення перевірок підготовка до
проведення перевірки здійснюється
шляхом аналізу стану законності та
заходів щодо її забезпечення,
опрацювання документів, вивчення
доводів, викладених у письмовому
зверненні органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб. У разі необхідності від
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, військових
частин, державних підприємств, установ
та організацій витребовуються рішення,
розпорядження, інструкції, накази, інші
акти і документи, опрацьовуються
відповідні інформаційні бази даних
державних органів.

Однак, в оскаржуваній постанові не
вказано за наслідками яких саме
проведених аналізів, узагальнень,
опрацювання інформацій про стан
законності зроблено висновок про
наявність підстав для проведення
перевірки, зокрема, у зв'язку з яким
конкретним порушенням норм чинного
законодавства проводилася перевірка.

Відповідно до положень п.п. 2.1- 2.4
Положення в постанові про проведення
перевірки в порядку нагляду
обов'язково зазначаються підстави для
здійснення перевірки, що свідчать про
можливі порушення законності. До таких
підстав відносяться також доручення
Генерального прокурора України,
прокурора області і рішення нарад у
керівників органів прокуратури.

Як зазначено в оскаржуваній постанові,
її винесення було зумовлено "завданням
прокуратури області про проведення
перевірок додержання вимог
законодавства при наданні у власність
і користування земельних ділянок
сільськогосподарського призначення".

При дослідженні в судовому засіданні
завдання прокуратури Сумської області
від 26.08.2014 № 05/3-638вих-14-237окв (а.с. 53-56)
встановлено, що воно містить доручення
виключно щодо проведення перевірок
відносно лише таких об'єктів перевірок
як органи виконавчої влади та органи
місцевого самоврядування.

Позивач по даній справі, ТОВ "Квант",
безспірно не є ні органом виконавчої
влади ні органом місцевого
самоврядування, а тому вказане
завдання прокуратури Сумської області
не могло слугувати підставою як для
проведення такої перевірки так і для
винесення оскаржуваної постанови про
проведення перевірки в порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
на ТОВ "Квант".

Відповідно до вимог п.п. 4.1 та 4.3
Положення в постанові про проведення
перевірки в порядку нагляду
обов'язково зазначаються відповідні
перевірочні дії в розумінні вимог
пунктів 3-5 частини 1 статті 20 Закону, які
підлягають здійсненню на об'єкті, та
приводяться обґрунтування
необхідності вчинення саме таких
перевірочних дій.

Всупереч вказаним вимогам Положення в
оскаржуваній постанові не наведені
жодні відповідні перевірочні дії та
обґрунтування необхідності їх
вчинення, що свідчить про відсутність
потреби в проведенні таких
перевірочних дій і, тим самим, про
відсутність проведення самої
перевірки.

Відповідно до вимог статті 188
Земельного кодексу України, державний
контроль за використанням та охороною
земель здійснюється уповноваженими
органами виконавчої влади по земельних
ресурсах, а за додержанням вимог
законодавства про охорону земель -
спеціально уповноваженими органами з
питань екології та природних ресурсів.
Отже саме ці органи наділені
повноваженнями за контролем та
відповідним реагуванням на порушення
земельного законодавства.

Згідно із ст. 60 Закону України «Про
землеустрій» державний контроль за
проведенням землеустрою і дотримання
вимог, встановлених цим Законом,
законами України та іншими
нормативно-правовими актами при
розробці документації із землеустрою,
здійснюється уповноваженими органами
виконавчої влади з питань земельних
ресурсів.

Натомість, прокуратура до таких
спеціально уповноважених органів не
відноситься.

Як встановлено з доповідної записки
прокуратури Лебединського району від
23.10.2014 № 90-3209вих14 (а.с. 63) станом на 23.10.2014
перевірка триває.

Таким чином, суд приходить до висновку,
що оскаржувана постанова прокуратури
Лебединського району Сумської області
«Про проведення перевірки у порядку
нагляду за додержанням і застосуванням
законів» від 18.09.2014 прийнята поза
визначеною законодавством
компетенцією органів прокуратури, а
отже, є необґрунтованою та
протиправною.

Крім цього, варто наголосити, що згідно
із ст. 19 Конституції України, органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Таким чином, предметом перевірки в
цілому є додержання та виконання
законів України. Проте, прокуратурою в
оскаржуваній постанові не зазначено
жодної конкретної норми закону, яка
була порушена представниками ТОВ
«Квант». Всупереч вимогам ч.1 ст. 21
Закону України «Про прокуратуру», п. 10.1
наказу Генерального прокурора України
від 07.11.2012 № 3гн «Про організацію
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів», п. 4.3.
Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України № 111 від 12.11.2012 у постанові не
було зазначено конкретних підстав, які
б свідчили про можливі порушення
законності.

Відповідно до ч. 1 статті 71 Кодексу
адміністративного судочинства кожна
сторона повинна довести ті обставини,
на яких ґрунтуються її вимоги та
заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 КАС України.

Згідно із ч. 2 ст. 71 КАС України в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України суд
при вирішенні справи керується
принципом законності, відповідно до
якого органи державної влади, органи
місцевого самоврядування, їхні
посадові і службові особи зобов'язані
діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.

З огляду на викладене, суд вважає, що
постанова прокуратури Лебединського
району Сумської області про проведення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів є
протиправною, внаслідок чого підлягає
скасуванню.

Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 КАС
України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Товариства з
обмеженою відповідальністю "Квант" до
прокуратури Лебединського району про
визнання протиправною та скасування
постанови - задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати
постанову прокурора Лебединського
району Сумської області про проведення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
від 18.09.2014.

Постанова може бути оскаржена до
Харківського апеляційного
адміністративного суду через Сумський
окружний адміністративний суд шляхом
подачі апеляційної скарги на постанову
суду протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги. У разі подання апеляційної
скарги постанова, якщо її не скасовано,
набирає законної сили після закінчення
апеляційного розгляду справи.

Суддя (підпис)
Є.Д. Кравченко

З оригіналом згідно

Суддя
Є.Д. Кравченко

Повний текст постанови складений та
підписаний 03.11.2014.