Справа № 2а-0770/528/12
Суддя: Кухтей Р.В.
Дата ухвалення: 2014-10-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2014 року

Справа № 876/5603/14

Львівський апеляційний
адміністративний суд в складі:

головуючого-судді:
Кухтея Р.В.

суддів:
Клюби В.В., Яворського І.О.

з участю секретаря судового засідання:
Саламахи О.І.

представника позивача:
Пуглика Р.І.

представника третьої особи:
Товт-Параски К.С.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в м. Львові апеляційну скаргу
голови ліквідаційної комісії
Державного підприємства «Об'єднана
дирекція будівництва
водогосподарських об'єктів
Закарпатської області» на постанову
Закарпатського окружного
адміністративного суду від 28 квітня 2014
року за позовом Державного
підприємства «Об'єднана дирекція
будівництва водогосподарських
об'єктів Закарпатської області» до
Державної фінансової інспекції (далі -
ДФІ) в Закарпатській області (третя
особа на стороні позивача: Приватне
акціонерне товариство "Виноградівська
пересувна механізована колона № 78")
про визнання дій неправомірними, -

в с т а н о в и в :

В лютому 2012 року Приватне акціонерне
товариство «Виноградівська пересувна
механізована колона № 78» (далі - ПрАТ
«Виноградівська ПМК № 78») звернулося в
суд із зазначеним адміністративним
позовом.

Ухвалою Закарпатського окружного
адміністративного суду була проведена
заміна неналежного позивача на
Державне підприємство «Об'єднана
дирекція будівництва
водогосподарських об'єктів
Закарпатської області» (далі - ДП
«ОДБВО Закарпатської області»), яке
подало заяву про уточнення позовних
вимог, в якій просило визнати
протиправними дії працівників ДФІ в
Закарпатській області при складанні
довідки від 29.11.2011 р. про результати
перевірки, в якості залучених
спеціалістів, в частині встановлення
завищення вартості робіт підрядною
організацією ПрАТ «Виноградівська ПМК
№ 78» по двох об'єктах будівництва, а
саме : об'єкт «Реконструкція
лівобережної дамби річки Тиса для
захисту населених пунктів с. Бобове, с.
Петрово Виноградівського району :
завищення трудовитрат при посіві
багаторічних трав вручну на суму 7057
грн. та необґрунтоване включення в
договірну ціну податку на землю за
липень - листопад 2010 року на суму 6848
грн., об'єкт «Реконструкція дамби річки
Тиса на ділянці с. Теково
Виноградівського району, а саме :
необґрунтовано включено в договірну
ціну податок на землю за вересень -
грудень 2010 року на суму 5170 грн.

остановою Закарпатського окружного
адміністративного суду від 28.04.2014 р. в
задоволенні адміністративного позову
було відмовлено. Відмовляючи в
задоволенні позову, суд першої
інстанції виходив з того, що
оскаржувана довідка не є
нормативно-правовим актом чи актом
індивідуальної дії, а також немає
обов'язкового характеру для суб'єктів
правовідносин.

Не погоджуючись із даною постановою, її
оскаржило ДП «ОДБВО Закарпатської
області». Апеляційну скаргу мотивує
тим, що твердження відповідача про
заміну виду робіт (зміна шифру) в ході
їх виконання з дешевшого на інший більш
дорожчий вид робіт, як зазначено в
матеріалах перевірки, не відповідає
дійсності, оскільки в договірній ціні,
як і в акті прийнятих робіт зазначені
одні й ті самі шифри видів робіт та
одинакові розцінки їх вартості, а тому
вважає, що завищення вартості робіт
відсутнє. Крім того, перевірка ДФІ у
Закарпатській області була проведена
на вимогу прокуратури
Виноградівського району Закарпатської
області, а не в рамках
планово-ревізійної діяльності.
Оскаржувана довідка являється
правовим актом суб'єкта владних
повноважень та містить висновки, які не
відповідають встановленим фактам та
обставинам справи, є носієм доказової
інформації про нібито виявлені
порушення, що є предметом фінансового
контролю та породжує для підприємства
правові наслідки, у зв'язку з чим та у
відповідності до компетенції
адміністративного суду може бути
предметом розгляду. Тому просить
скасувати постанову суду першої
інстанції та прийняти нову, якою
повністю задовольнити
адміністративний позов.

В поданих письмових запереченнях
відповідач вказує на те, що
обов'язковою ознакою дій суб'єкта
владних повноважень, які можуть бути
оскаржені до суду, є те, що вони
безпосередньо породжують правові
наслідки для суб'єктів відповідних
правовідносин і мають обов'язковий
характер. Висновки, викладені в акті, не
породжують обов'язкових юридичних
наслідків. Оскаржувана позивачем
довідка не є нормативно-правовим актом
чи актом індивідуальної дії, а також
немає обов'язкового характеру для
суб'єктів правовідносин. Тому просить
апеляційну скаргу залишити без
задоволення, а постанову
Закарпатського окружного
адміністративного суду без змін.

Заслухавши суддю-доповідача,
представника апелянта Пуглика Р.І.,
який просив апеляційну скаргу
задовольнити, представника третьої
особи Товт-Параски К.С., яка просила
апеляційну скаргу задовольнити,
перевіривши матеріали справи та доводи
апеляційної скарги в їх сукупності,
колегія суддів приходить до висновку,
що апеляційну скаргу слід залишити без
задоволення, а оскаржувану постанову
без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що 29.11.2011 р.
головним контролером-ревізором
Контрольно-ревізійного управління (на
даний час ДФІ) в Закарпатській області
Долешак Г.Ю. та головним
контролером-ревізором з питань
будівництва Контрольно-ревізійного
управління (на даний час ДФІ) в
Закарпатській області Юркевич О.М. була
складена довідка про результати
перевірки в якості залучення
спеціалістів з питань законності
використання ДП «ОДБВО Закарпатської
області» коштів Державного бюджету
України, отриманих по програмі
«Комплексний протипаводковий захист в
басейні річки Тиса у Закарпатській
області на 2001-2015 роки» на виконання
будівельних робіт по природоохоронних
об'єктах, що знаходяться на території
Виноградівського району за 2010 рік, в
ході якої встановлено, що в 2010 році ДП
«ОДБВО Закарпатської області» зайво
сплачено бюджетних коштів підрядним
організаціям, внаслідок завищення
вартості виконаних будівельних робіт
на загальну суму 25297 грн.

Як убачається з оскаржуваної довідки,
перевірка була проведена за дорученням
прокуратури Закарпатської області та
вимоги прокуратури Виноградівського
району закарпатської області.

Головним контрольно-ревізійним
управлінням України спільно з
Міністерством Внутрішніх справ
України, Службою безпеки України та
Генеральної прокуратурою України було
видрано наказ № 346/1025/685/53 від 19.10.2006 р.,
зареєстрованого в Міністерстві
юстиції України 25.10.2006 р. за № 1166/13040,
яким було затверджено порядок
взаємодії органів державної
контрольно-ревізійної служби, органів
прокуратури, внутрішніх справ, Служби
безпеки України.

У відповідності до п.п.1.1-1.2 Порядку
взаємодії органів державної
контрольно-ревізійної служби, органів
прокуратури, внутрішніх справ, Служби
безпеки України, цей порядок
спрямований на забезпечення
ефективної взаємодії між органами
державної контрольно-ревізійної
служби та органами прокуратури,
внутрішніх справ і Служби безпеки
України з питань розгляду звернень
правоохоронних органів, призначення,
організації та проведення ревізій за
ними, передачі їм матеріалів ревізій за
власною ініціативою органів державної
контрольно-ревізійної служби,
зворотного інформування про
результати розгляду переданих
матеріалів, виділення спеціалістів
органів державної
контрольно-ревізійної служби, інших
питань, що мають місце при виконанні
органами державної
контрольно-ревізійної служби та
правоохоронними органами покладених
на них завдань.

Цей порядок розроблений з урахуванням
положень Кримінально-процесуального
кодексу України, Законів України «Про
державну контрольно-ревізійну службу в
Україні», «Про прокуратуру», «Про
міліцію», «Про Службу безпеки України»,
«Про організаційно-правові основи
боротьби з організованою злочинністю»,
«Про оперативно-розшукову діяльність»,
Порядку проведення інспектування
державною контрольно-ревізійною
службою, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України № 550 від
20.04.2006 р. та інших нормативно-правових
актів.

Постановою Кабінету Міністрів України
№ 550 від 20.04.2006 р. було затверджено
порядок проведення інспектування
Державною фінансовою інспекцією, її
територіальними органами (далі -
Порядок), який визначає процедуру
проведення інспектування в
міністерствах та інших органах
виконавчої влади, державних фондах,
фондах загальнообов'язкового
державного соціального страхування,
бюджетних установах і у суб'єктів
господарювання державного сектору
економіки, а також на підприємствах, в
установах та організаціях, які
отримують (отримували в період, який
перевіряється) кошти з бюджетів усіх
рівнів, державних фондів та фондів
загальнообов'язкового державного
соціального страхування або
використовують (використовували у
період, який перевіряється) державне чи
комунальне майно (далі - підконтрольні
установи), а на підставі рішення суду - в
інших суб'єктів господарювання.

Згідно п.2 Порядку, інспектування
полягає у документальній і фактичній
перевірці певного комплексу або
окремих питань
фінансово-господарської діяльності
об'єкта контролю і проводиться у формі
ревізії, яка повинна забезпечувати
виявлення фактів порушення
законодавства, встановлення винних у
їх допущенні посадових і матеріально
відповідальних осіб.

Пунктами 27-44 Порядку визначено
особливості проведення та оформлення
результатів ревізії за зверненням
правоохоронного органу.

Відповідно до п.35 Порядку, результати
ревізії оформляються актом, який
складається на паперовому носії
державною мовою і повинен мати
наскрізну нумерацію сторінок. На
першому аркуші акта ревізії, який
оформляється на бланку контролюючого
органу, зазначається назва документа
(акт), дата і номер, місце складення
(назва міста, села чи селища).

Загальне поняття акта перевірки
наведено у пункті 3 Порядку оформлення
результатів документальних перевірок
з питань дотримання податкового,
валютного та іншого законодавства,
затвердженого наказом Державної
податкової адміністрації України № 984
від 22.11.2010 р. (зареєстровано у
Міністерстві юстиції України 12.01.2011 р.
за № 34/18772), згідно з яким акт - це
службовий документ, який підтверджує
факт проведення документальної
перевірки фінансово-господарської
діяльності платника податків і є
носієм доказової інформації про
виявлені порушення вимог податкового,
валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому
відображено узагальнений опис
виявлених перевіркою порушень
законодавства, що в свою чергу
відповідає встановленим правилам
складання акта перевірки, не є правовим
документом, який встановлює
відповідальність суб'єкта
господарювання та, відповідно, не є
актом індивідуальної дії у розумінні
ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного
судочинства України (далі - КАС
України).

За змістом ч.1 ст.13 Закону України «Про
основні засади здійснення державного
фінансового контролю в Україні», дії
або бездіяльність службових осіб
державної контрольно-ревізійної
служби можуть бути оскаржені в
судовому або адміністративному
порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає
оскарження дій службової особи, які
пов'язані з порушенням порядку
проведення перевірки (ревізії),
наприклад із порушенням трудового
розпорядку такою особою під час
проведення ревізії; дій, які полягають
у перевищенні повноважень службовою
особою щодо обмеження прав у
можливості ознайомлення з
результатами контрольного заходу,
(ревізії); дій щодо проведення ревізії
без установлених законом підстав
та/або з порушенням чинного
законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до
акта певних висновків не можуть бути
предметом розгляду у суді, оскільки
відповідно до пункту 3 Порядку
проведення інспектування державною
контрольно-ревізійною службою,
затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України (далі - КМУ) № 550 від
20.04.2006 р., заперечення, зауваження до
акта ревізії (за їх наявності) та
висновки на них є невід'ємною частиною
акта. Це свідчить про те, що дії,
пов'язані з включенням до акта
висновків, є обов'язковими, тоді як самі
висновки такими не є. Прийняття акта
перевірки за дорученням
правоохоронних органів є остаточною
дією, результатом якої є певні правові
наслідки для осіб, про яких йдеться в
акті.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта
владних повноважень, які можуть бути
оскаржені до суду, є те, що вони
безпосередньо породжують певні
правові наслідки для суб'єктів
відповідних правовідносин і мають
обов'язковий характер. Висновки,
викладені у акті, не породжують
обов'язкових юридичних наслідків.
Водночас судження контролюючого
органу про нікчемність окремих угод є
висновками тільки контролюючого
органу, зазначення яких в акті
перевірки не суперечить чинному
законодавству. Такі твердження акта
можуть бути підтверджені або
спростовані судом у разі спору про
законність рішень, дій, в основу яких
покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно
до ст.13 Закону України «Про основні
засади здійснення державного
фінансового контролю в Україні» є дії
чи бездіяльність службових осіб, якщо
вони обмежують чи порушують права,
свободи чи законні інтереси особи.

Колегія суддів Судової палати в
адміністративних справах Верховного
Суду України в своїй постанові від
10.09.2013 р. дійшла висновку, що акт
перевірки не є рішенням суб'єкта
владних повноважень у розумінні ст.17
КАС України, не зумовлює виникнення
будь-яких прав і обов'язків для осіб,
робота (діяльність) яких перевірялися,
тому його висновки не можуть бути
предметом спору. Відсутність спірних
відносин, в свою чергу, виключає
можливість звернення до суду, оскільки
відсутнє право, що підлягає судовому
захисту. Акт перевірки є носієм
доказової інформації про виявлені
контролюючим органом порушення вимог
податкового, валютного та іншого
законодавства суб'єктами
господарювання, документом, на
підставі якого приймається відповідне
рішення контролюючого органу, а тому
оцінка акта, в тому числі й оцінка дій
службових осіб контролюючого органу
щодо його складання, викладення у ньому
висновків перевірки, може бути надана
судом при вирішенні спору щодо
оскарження рішення, прийнятого на
підставі такого акта.

Згідно ч.1 ст.244-2 КАС України, рішення
Верховного Суду України, прийняте за
результатами розгляду заяви про
перегляд судового рішення з мотивів
неоднакового застосування судом
(судами) касаційної інстанції одних і
тих самих норм матеріального права у
подібних правовідносинах, є
обов'язковим для всіх суб'єктів владних
повноважень, які застосовують у своїй
діяльності нормативно-правовий акт, що
містить зазначені норми права, та для
всіх судів України. Суди зобов'язані
привести свою судову практику у
відповідність з рішенням Верховного
Суду України.

Таким чином, аналізуючи наведені вище
правові норми та встановлені судом
обставини, колегія суддів приходить до
висновку, що суд першої інстанції
прийшов до вірного висновку, що
оскаржувана довідка не є
нормативно-правовим актом чи актом
індивідуальної дії, а також немає
обов'язкового характеру для суб'єктів
правовідносин.

Як було зазначено вище, оскаржуваний
акт відповідача є носієм доказової
інформації про виявлені контролюючим
органом порушення, а тому має бути
оцінений при прийнятті рішення за
результатами розгляду кримінальної
справи, як і встановлені в ході
перевірки порушення.

З врахуванням вищенаведеного, колегія
суддів вважає, що суд першої інстанції
дійшов вірного висновку про відмову в
задоволенні позовних вимог, правильно
і повно встановив обставини справи та
ухвалив судове рішення з додержанням
норм матеріального і процесуального
права, доводами апеляційної скарги
висновки суду першої інстанції не
спростовуються, а тому відповідно до ч.1
ст.200 КАС України апеляційну скаргу
слід залишити без задоволення, а
оскаржувану постанову без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254
КАС України, суд,-

у х в а л и в:

Апеляційну скаргу голови
ліквідаційної комісії Державного
підприємства «Об'єднана дирекція
будівництва водогосподарських
об'єктів Закарпатської області» -
залишити без задоволення, а постанову
Закарпатського окружного
адміністративного суду від 28 квітня 2014
року по справі № 2а-0770/528/12 - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає
законної сили з моменту її
проголошення і може бути оскаржена
шляхом подачі касаційної скарги
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України
протягом 20 днів з дня набрання нею
законної сили.

Головуючий :
Р.В.Кухтей

Судді :
В.В. Клюба

І.О. Яворський

Повний текст ухвали виготовлений та
підписаний 03.11.2014 р.