Справа № 826/3898/14
Суддя: Аліменко В.О.
Дата ухвалення: 2014-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/3898/14
інстанції: Шейко Т.І.
Суддя-доповідач: Аліменко В.О.
У Х В А Л А

Іменем України

23 жовтня 2014 року
м. Київ

Колегія суддів Київського
апеляційного адміністративного суду у
складі:

головуючого судді
Аліменка В.О.

суддів
Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні апеляційну скаргу позивача
ОСОБА_2 на Постанову Окружного
адміністративного суду міста Києва від
24 квітня 2014 року у справі за позовом
ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6,
ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 до
Кабінету Міністрів України, третя
особа без самостійних вимог на предмет
спору на стороні відповідача:
Міністерство соціальної політики
України про визнання протиправною
бездіяльності та зобов'язання вчинити
певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

В березні 2014 року позивачі звернувся до
Окружного адміністративного суду
міста Києва з адміністративним позовом
до Кабінету Міністрів України, третя
особа без самостійних вимог на предмет
спору на стороні відповідача:
Міністерство соціальної політики
України, в якому просили визнати
протиправною бездіяльність Кабінету
Міністрів України, який всупереч
вимогам статті 13 Закону України «Про
статус і соціальний захист громадян,
які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи» при
розробці порядку компенсації завданої
шкоди за втрату працездатності при
виконанні трудових обов'язків при
ліквідації Чорнобильської катастрофи
не застосував норми, обов'язкових для
застосування конвенцій МОП №115 «Про
захист працівників від іонізуючої
радіації» та «Про захист заробітної
плати»; зобов'язати Кабінет Міністрів
України внести зміни до Порядку
обчислення пенсій особам, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи, які б врахували вимоги
обов'язкових для застосування
конвенцій МОП №115 «Про захист
працівників від іонізуючої радіації»
та «Про захист заробітної плати»; на
час, до внесення відповідних змін до
«Порядку обчислення пенсій особам, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи», зобов'язати Кабінет
Міністрів України видати у відношенні
кожного з позивачів розпорядження
аналогічне розпорядженню №301-р від
09.06.1997 року «Про обчислення пенсій
військовослужбовцям із числа
особового складу МВС, які брали участь
у гасінні пожежі та охороні
Чорнобильської АЕС 26 квітня 1986 року».

Постановою Окружного
адміністративного суду міста Києва від
24 квітня 2014 року у задоволенні
адміністративного позову - відмовлено
повністю.

Не погоджуючись з прийнятою
Постановою, позивач подав апеляційну
скаргу, в якій просить скасувати
Постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 24 квітня 2014 року та
ухвалити нову, якою задовольнити
адміністративний позов. Свої вимоги
апелянт аргументує тим, що постанова
суду першої інстанції є незаконною та
необґрунтованою, з порушенням норм
матеріального та процесуального права.

Сторони, будучи належним чином
повідомлені про дату, час та місце
апеляційного розгляду справи, в судове
засідання не з'явилися.

Враховуючи, що в матеріалах справи
достатньо письмових доказів для
правильного вирішення апеляційної
скарги, а особиста участь сторін в
судовому засіданні - не обов'язкова,
колегія суддів у відповідності до ч. 4
ст. 196 КАС України визнала можливим
проводити апеляційний розгляд справи
за відсутності представників сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування
судового засідання за допомогою
звукозаписувального технічного засобу
не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши доводи апеляційної скарги
наявними у справі доказами, колегія
суддів приходить до наступного.

Як вбачається з матеріалів справи,
позивачі є учасниками ліквідації
аварії на Чорнобильській АЕС, що
підтверджується посвідченнями особи,
яка постраждала внаслідок
Чорнобильської катастрофи, зокрема:

- посвідчення Серії НОМЕР_1 (Категорія 1)
виданого 11.07.2003 ОСОБА_2;

- посвідчення Серії НОМЕР_2 (Категорія 1)
виданого 05.04.2012 ОСОБА_3;

- посвідчення Серії НОМЕР_3 (Категорія 1)
виданого 20.06.2006 ОСОБА_4;

- посвідчення Серія НОМЕР_4 (Категорія 1)
виданого 24.01.1997 ОСОБА_5;

- посвідчення Серії НОМЕР_5 (Категорія 1)
виданого 01.11.2000 ОСОБА_6;

- посвідчення Серії НОМЕР_6 (Категорія 1)
виданого 24.02.1999 ОСОБА_7;

- посвідчення Серії НОМЕР_7 с (Категорія
1) виданого 28.11.2007 ОСОБА_8;

- посвідчення Серії НОМЕР_8 с (Категорія
1) виданого 16.02.2012 ОСОБА_9;

- довідка ПМК-22 м. Богуслава, що водій
ОСОБА_10 на підставі наказу №42 від 17.06.1986
був направлений у відрядження в м.
Прип'ять для перевезення вантажів.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачі
зазначили, що з трибуни Верховної Ради
СРСР 25 квітня 1990 дізналися, що в місцях,
де вони працювали мало місце
перевищення допустимих норм рівня
радіації в сотні раз. Держава визнала
всю відповідальність за допущення у
відношенні позивачів порушення і взяла
на себе зобов'язання щодо
відшкодування завданої шкоди
прийняттям Закону Української PCP від
28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний
захист громадян, які постраждали
внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Але станом, на час звернення позивачів
до суду позивачі не отримують навіть
частину компенсації за втрату
працездатності під час виконання
трудових обов'язків, передбачену
постановою Ради Міністрів Української
PCP №168-5 від 08.05.1986 «Об условиях оплаты
труда и материального обеспечения
работников предприятий и организаций
зоны Чернобыльськой атомной
электростанции». Кабінет Міністрів
України відверто нехтує прийнятим
державною на себе зобов'язанням
відшкодувати позивачам всю шкоду,
завдану трудовим каліцтвом, втратою
працездатності при виконанні
службових обов'язків при роботі в полях
іонізуючого опромінення. Так,
прийнятий Кабінетом Міністрів України
станом на сьогодення Порядок
обчислення пенсій особам, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи, затверджений постановою
Кабінету Міністрів України від 23.11.2011
№1210 «Про підвищення рівня соціального
захисту громадян, які постраждали
внаслідок Чорнобильської катастрофи»
(далі - Порядок) не враховує обов'язкові
для виконання всіма державними
органами вимоги конвенцій МОП,
ратифікованих Українською PCP ще в 60-ті
роки XX століття. Вказаний Порядок не
враховує ні характеру виконуваних
позивачами робіт, ні відповідних
правових норм, діючих станом на квітень
1986 року, що є протиправним, так як
суттєво обмежує конституційне право
позивачів на отримання відшкодування
за рахунок держави матеріальної шкоди,
завданої незаконними рішеннями, діями
чи бездіяльністю органів державної
влади, їх посадових і службових осіб
при здійсненні ними своїх повноважень.

Вирішуючи даний спір, колегія суддів
зважає на таке.

Протиправна бездіяльність суб'єкта
владних повноважень - це пасивна
поведінка суб'єкта владних
повноважень, тобто відсутність дій, які
він повинен був вчинити, але не вчинив.

Разом з тим, статтею 19 Конституції
України встановлено, що правовий
порядок в Україні грунтується на
засадах, відповідно до яких ніхто не
може бути примушений робити те, що не
передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Згідно із статтею 113 Конституції
України Кабінет Міністрів України є
вищим органом у системі органів
виконавчої влади. Кабінет Міністрів
України відповідальний перед
Президентом України та підконтрольний
і підзвітний Верховній Раді України у
межах, передбачених у статях 85, 87
Конституції України. Кабінет Міністрів
України у своїй діяльності керується
Конституцією і законами України,
актами Президента України.

Статтею 118 Конституції України
визначено, що Кабінет Міністрів
України, зокрема, забезпечує
проведення фінансової, цінової,
інвестиційної та податкової політики;
політики у сферах праці й зайнятості
населення, соціального захисту, освіти,
науки і культури, охорони природи,
екологічної безпеки і
природокористування (пункт 3);
спрямовує і координує роботу
міністерств, інших органів виконавчої
влади (пункт 9); виконує інші функції,
визначені Конституцією та законами
України, актами Президента України
(пункт 10).

На час видання постанови Кабінету
Міністрів України від 23.11.2011 №1210 «Про
підвищення рівня соціального захисту
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи», якою
затверджено Порядок обчислення пенсій
особам, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи,
затверджений постановою Кабінету
Міністрів України (далі - Порядок)
повноваження Кабінету Міністрів
України були врегульовані Законом
України «Про Кабінет Міністрів
України» від 07 жовтня 2010 року №2591-VI.

Аналогічні положення закріплені
Законом України «Про Кабінет Міністрів
України» від 27 лютого 2014 року №794-VII
(далі - Закон №794-VII).

Відповідно до статті 1 Закону України
«Про Кабінет Міністрів України»
Кабінет Міністрів України (Уряд
України) є вищим органом у системі
органів виконавчої влади. Кабінет
Міністрів України здійснює виконавчу
владу безпосередньо та через
міністерства, інші центральні органи
виконавчої влади, Раду міністрів
Автономної Республіки Крим та місцеві
державні адміністрації, спрямовує та
координує роботу цих органів.

Відповідно до статті 3 Закону Кабінет
Міністрів України здійснює виконавчу
владу на підставі, в межах повноважень
та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є
колегіальним органом. Кабінет
Міністрів України приймає рішення
після обговорення питань на його
засіданнях.

Відповідно до частини другої статті 4
Закону №794-VII організація, повноваження
і порядок діяльності Кабінету
Міністрів України визначаються
Конституцією України, цим та іншими
законами України.

Кабінет Міністрів України відповідно
до Конституції України та цього Закону
затверджує Регламент Кабінету
Міністрів України, який визначає
порядок проведення засідань Кабінету
Міністрів України, підготовки та
прийняття рішень, інші процедурні
питання його діяльності (частина третя
статті 4 Закону №794-VII)

Регламент Кабінету Міністрів України
затверджений постановою Кабінету
Міністрів України №950 від 18 липня 2007
року (у редакції постанови Кабінету
Міністрів України від 09 листопада 2011
року №1156, з наступними змінами та
доповненнями).

Параграфом 1 Регламенту визначено, що
Кабінет Міністрів є колегіальним
органом, який здійснює свої
повноваження шляхом прийняття рішень
на засіданнях (пункт 2).

Відповідно до параграфу 29 Регламенту
акти Кабінету Міністрів України
нормативного характеру видаються у
формі постанов.

Акти Кабінету Міністрів з
організаційно-розпорядчих та інших
поточних питань видаються у формі
розпоряджень (параграф 30).

У відповідності до положень параграфу
33 Регламенту головним розробником
проекту акта Кабінету Міністрів є
орган, який вносить проект акта до
Кабінету Міністрів (пункт 1).

Розробниками проектів актів Кабінету
Міністрів є міністерства, інші
центральні органи виконавчої влади,
державні колегіальні органи, Рада
міністрів Автономної Республіки Крим,
обласні, Київська та Севастопольська
міські держадміністрації відповідно
до своєї компетенції (пункт 2).

Якщо питання, що потребує врегулювання,
належить до компетенції кількох
органів виконавчої влади, розробником
проекту акта Кабінету Міністрів є
орган, компетенція якого у відповідній
сфері правового регулювання є
домінуючою. Інші органи виконавчої
влади, що відповідно до компетенції
беруть участь у розробленні проекту
акта або його погодженні, є
заінтересованими органами (пункт 4).

Проект акта Кабінету Міністрів
підлягає обов'язковому погодженню
усіма заінтересованими органами, а
також Мінфіном та Мінекономрозвитку
(за винятком проекту розпорядження з
кадрових питань) (пункт 5).

Главою п'ятою Регламенту визначена
процедура внесення проектів актів на
розгляд Кабінету Міністрів та суб'єкти
внесення.

Главою сьомою Регламенту визначена
процедура розгляду проектів актів
Кабінету Міністрів.

Згідно пункту 2 параграфа 55-1 Регламенту
акти Кабінету Міністрів приймаються,
якщо за результатами розгляду на
засіданні до нього не висловлено
зауважень.

Позивачі, звертаючись до суду,
обґрунтовували свої вимоги, окрім
іншого, не врахуванням Кабінетом
Міністрів України при виданні Порядку
та до теперішнього часу не врахували та
не застосували норми, які б
компенсували втрату працездатності
особам при виконанні трудових
обов'язків при ліквідації
Чорнобильської катастрофи.

Проте, затверджений постановою
Кабінету Міністрів України від 23.11.2011
№1210 «Про підвищення рівня соціального
захисту громадян, які постраждали
внаслідок Чорнобильської катастрофи»
Порядок обчислення пенсій особам, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи визначає механізм
обчислення пенсій по інвалідності, що
настала внаслідок каліцтва чи
захворювання, і пенсій у зв'язку з
втратою годувальника внаслідок
Чорнобильської катастрофи відповідно
до статей 54 і 57 Закону України «Про
статус і соціальний захист громадян,
які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи».

З урахуванням встановленого Порядком
механізму обчислення пенсій пунктом 2
постанови Кабінету Міністрів України
від 23.11.2011 №1210 «Про підвищення рівня
соціального захисту громадян, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи» Пенсійний фонд України
зобов'язано забезпечити здійснення
перерахунку пенсій, призначених
особам, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи за
матеріалами пенсійних справ.

Пунктом 3 вказаної постанови
зобов'язано Міністерство охорони
здоров'я та Міністерство надзвичайних
ситуацій забезпечити оптимізацію
проведення експертизи щодо
встановлення причинного зв'язку хвороб
з дією іонізуючого випромінювання та
інших шкідливих факторів, що виникли
внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Таким чином, затверджений постановою
Кабінету Міністрів України Порядок
врегульовує інші питання, аніж розмір
компенсаційних витрат соціального
характеру.

Основні положення щодо реалізації
конституційного права працівників на
охорону їх життя і здоров'я у процесі
трудової діяльності, на належні,
безпечні і здорові умови праці,
регулювання за участю відповідних
органів державної влади відносин між
роботодавцем і працівником з питань
безпеки, гігієни праці та виробничого
середовища і встановлення єдиного
порядку організації охорони праці в
Україні, визначено в Законі України
«Про охорону праці» від 14 жовтня 1992
року №2694-XII (з наступними змінами та
доповненнями).

Відповідно до частини першої статті 4
Закону України «Про охорону праці»
державна політика в галузі охорони
праці визначається відповідно до
Конституції України Верховною Радою
України і спрямована на створення
належних, безпечних і здорових умов
праці, запобігання нещасним випадкам
та професійним захворюванням.

Згідно зі статтею 28 Закону України «Про
охорону праці» опрацювання та
прийняття нових, перегляд і скасування
чинних нормативно-правових актів з
охорони праці провадяться центральним
органом виконавчої влади з нагляду за
охороною праці за участю професійних
спілок і Фонду соціального страхування
від нещасних випадків та за
погодженням з органами державного
нагляду за охороною праці (частина
перша). Санітарні правила та норми
затверджуються центральним органом
виконавчої влади у галузі охорони
здоров'я (частина друга).
Нормативно-правові акти з охорони
праці переглядаються в міру
впровадження досягнень науки і
техніки, що сприяють поліпшенню
безпеки, гігієни праці та виробничого
середовища, але не рідше одного разу на
десять років (частина третя). Стандарти,
технічні умови та інші документи на
засоби праці і технологічні процеси
повинні включати вимоги щодо охорони
праці і погоджуватися з органами
державного нагляду за охороною праці
(частина четверта).

Аналіз наведених норм Закону дає
підстави дійти висновку, що політика в
галузі охорони праці визначається
Верховною Радою України, повноваження
щодо прийняття нових, перегляду і
скасування чинних нормативно-правових
актів з охорони праці належать
центральному органу виконавчої влади з
нагляду за охороною праці.

Разом з тим, статтею 32 Закону України
«Про охорону праці» встановлено, що
Кабінет Міністрів України в галузі
охорони праці, зокрема, забезпечує
реалізацію державної політики в галузі
охорони праці; подає на затвердження
Верховною Радою України
загальнодержавну програму поліпшення
стану безпеки, гігієни праці та
виробничого середовища; спрямовує і
координує діяльність міністерств,
інших центральних органів виконавчої
влади щодо створення безпечних і
здорових умов праці та нагляду за
охороною праці (абзаци
другий-четвертий частини першої).

Відповідно до частини четвертої статті
33 Закону України «Про охорону праці»
центральний орган виконавчої влади з
нагляду за охороною праці: здійснює
комплексне управління охороною праці
на державному рівні, реалізує державну
політику в цій галузі та здійснює
контроль за виконанням функцій
державного управління охороною праці
міністерствами, іншими центральними
органами виконавчої влади, Радою
міністрів Автономної Республіки Крим,
місцевими державними адміністраціями
та органами місцевого самоврядування;
розробляє за участю міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади,
Фонду соціального страхування від
нещасних випадків, всеукраїнських
об'єднань роботодавців та профспілок
загальнодержавну програму поліпшення
стану безпеки, гігієни праці та
виробничого середовища і контролює її
виконання; здійснює нормотворчу
діяльність, розробляє та затверджує
правила, норми, положення, інструкції
та інші нормативно-правові акти з
охорони праці або зміни до них;
координує роботу міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади,
Ради міністрів Автономної Республіки
Крим, місцевих державних
адміністрацій, органів місцевого
самоврядування, підприємств, інших
суб'єктів підприємницької діяльності в
галузі безпеки, гігієни праці та
виробничого середовища.

Уряд України не є органом відповідно до
Закону України «Про охорону праці»,
який здійснює державне управління
охороною праці, в тому числі органом,
який приймає нові, переглядає і
скасовує чинні нормативно-правові акти
з охорони праці.

Таким чином, судом не встановлено, що
Кабінет Міністрів України у межах
наданих йому повноважень та у спосіб,
визначений Законом України «Про
Кабінет Міністрів України»,
Регламентом Кабінету Міністрів
України допустив стосовно позивачів
протиправну бездіяльність, а тому
позовні вимоги в цій частини є
необґрунтованими, а відтак такими, що
задоволенню не підлягають.

З урахуванням наведеного вище та
встановленого Регламентом способу
прийняття актів Кабінетом Міністрів
України не підлягають задоволенню і
інші позовні вимоги.

Відповідно до частини третьої статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України у справах, щодо оскарження
рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів
владних повноважень адміністративні
суди перевіряють, чи прийняті (вчинені)
вони: на підставі, у межах повноважень
та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України; з
використанням повноваження з метою, з
якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх
обставин, що мають значення для
прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно; розсудливо; з
дотриманням принципу рівності перед
законом, запобігаючи несправедливій
дискримінації; пропорційно, зокрема з
дотриманням необхідного балансу між
будь-якими несприятливими наслідками
для прав, свобод та інтересів і цілями,
на досягнення яких спрямоване це
рішення (дія); з урахуванням права особи
на участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

При цьому, адміністративні суди не
втручаються у дискрецію (вільний
розсуд) суб'єкта владних повноважень
поза межами перевірки за визначеними
частиною третьою статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
критеріями.

Завдання адміністративного
судочинства полягає не у забезпеченні
ефективності державного управління, а
в гарантуванні дотримання прав та
вимог законодавства, інакше було б
порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує
надання адміністративному суду
адміністративно - дискреційних
повноважень - ключовим завданням якого
є здійснення правосуддя.

За своєю правовою природою підготовка
проектів актів Кабінету Міністрів
України та в подальшому їх прийняття
Кабінетом Міністрів України у формі
постанови чи розпорядження є
дискреційними повноваженнями та
виключною компетенцією уповноваженого
органу, в даному випадку: щодо
розроблення проекту акта - суб'єкта
внесення, компетенція якого у
відповідній сфері правового
регулювання є домінуючою, а щодо
прийняття акта у формі постанови чи
розпорядження - колегіального органу
Кабінету Міністрів України.

Проаналізувавши викладене вище,
колегія суддів апеляційної інстанції
дійшла висновку, що доводи, викладені в
апеляційній скарзі, не знайшли свого
підтвердження, оскаржувана постанова
прийнята судом відповідно до норм
матеріального та процесуального права,
а тому підстави для задоволення
апеляційної скарги відсутні.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд
апеляційної інстанції залишає скаргу
без задоволення, а постанову суду - без
змін, якщо визнає, що суд першої
інстанції правильно встановив
обставини справи та ухвалив судове
рішення з додержанням норм
матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 200, 205, 206, 212, 254
Кодексу адміністративного судочинства
України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу позивача ОСОБА_2 на
Постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 24 квітня 2014 року -
залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 24 квітня 2014 року -
залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту
проголошення та може бути оскаржена
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня складення
Ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя
В.О. Аліменко

Судді
Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма

.

Головуючий суддя
Аліменко В.О.

Судді:
Безименна Н.В.

Кучма А.Ю.