Справа № 807/612/13-а
Суддя: Святецький В.В.
Дата ухвалення: 2014-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2014 року
Справа № 876/7571/13

Львівський апеляційний
адміністративний суд у складі :

головуючого судді
Святецького В.В.

суддів
Довгополова О.М., Гудима Л.Я.,

розглянувши в порядку письмового
провадження в м. Львові апеляційну
скаргу Територіальної державної
інспекції з питань праці у
Закарпатській області на постанову
Закарпатського окружного
адміністративного суду від 24 квітня 2013
року у справі за адміністративним
позовом голови Виноградівської
районної ради Закарпатської області до
Територіальної державної інспекції з
питань праці у Закарпатській області
про визнання протиправними дій,-

В С Т А Н О В И В :

06 березня 2013 року голова
Виноградівської районної ради
Закарпатської області звернувся до
суду з адміністративним позовом, в
якому з врахуванням заяви про зміну
позовних вимог просив визнати
протиправними дії інспекторів
Територіальної державної інспекції з
питань праці у Закарпатській області
щодо внесення відомостей до Акту
перевірки додержання суб'єктами
господарювання законодавства про
працю та загальнообов'язкове державне
соціальне страхування № 07-08-016/0068 від 20
лютого 2013 року.

Постановою від 24 квітня 2013 року
Закарпатський окружний
адміністративний суд позов
задовольнив в повному обсязі.

Не погодившись з таким рішенням суду
першої інстанції, Територіальна
державна інспекція з питань праці
(далі-ТДІзПП) у Закарпатській області
подала апеляційну скаргу, в якій
зазначає, що перевірка проведена та акт
складений у відповідності до вимог
законодавства.

Крім того, суд першої інстанції не
звернув належної уваги на ті обставини,
що акт перевірки не є тим рішенням
суб'єкта владних повноважень, яке б
само по собі породжувало для позивача
певні правові наслідки, було
спрямовано на регулювання тих чи інших
відносин і мало обов'язковий характер
для суб'єктів цих відносин, та,
відповідно, могло бути предметом
адміністративного позову. Акт
перевірки є лише носієм доказової
інформації при виявлені порушень вимог
законодавства, документом, на підставі
якого приймається відповідне рішення
контролюючого органу, а тому його
оцінка може надаватися судом при
вирішенні спору щодо оскарження
рішення, прийнятого на підставі такого
акту.

В даному випадку, рішень на підставі
складеного акту ТДІзПП не приймалося,
позаяк, відповідно до ст. 232 КЗпП
України вирішення спорів із
вищевикладених правовідносин,
віднесено до виключної компетенції
суду, про що зазначено в описовій
частині самого акту.

Таким чином, відповідач вважає, що,
задовольняючи позовні вимоги, суд
фактично вирішив питання щодо
протиправності змісту самого акту
перевірки № 07-08- 016/0068 від 20.02.2013 року.
Однак, це питання розгляду в суді в
порядку адміністративного судочинства
не підлягає, а відтак, відповідно ст. 157
КАС України справа підлягає закриттю.

З огляду на викладене ТДІзПП у
Закарпатській області просить
скасувати постанову суду першої
інстанції та закрити провадження в
справі.

Оскільки особи, які беруть участь у
справі, в судове засідання не прибули,
хоча належним чином були повідомлені
про дату, час і місце судового
засідання, апеляційний суд у
відповідності до п. 2 ч.1 ст. 197 Кодексу
адміністративного судочинства України
вважає можливим здійснювати розгляд
справи в порядку письмового
провадження за наявними у ній
матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши законність та
обґрунтованість постанови суду першої
інстанції в межах доводів апеляційної
скарги, дослідивши матеріали справи та
доводи скарги, апеляційний суд вважає,
що скарга належить до задоволення з
таких підстав.

З матеріалів справи апеляційний суд
вбачає, що до 08 лютого 2013 року із
прокуратури Закарпатської області до
ТДІзПП у Закарпатській області
надійшло депутатське звернення
народного депутата України Лунченка
В.В. про порушення правових актів
головою Виноградівської районної ради
ОСОБА_2, допущених при звільнені
редактора газети ,,Новини
Виноградівщини" ОСОБА_3.

Після отримання 11.02.2013 року погодження
Держпраці (№ 1207/22/02/02-13 від 07.02.2013 року)
на проведення перевірки, начальник
ТДІзПП видав наказ № 15-П від 11.02.2013 року
та підписав направлення за № 0068 від
11.02.2013 року на проведення позапланової
перевірки Виноградівської районної
ради з питань, що випливають зі
звернення народного депутата України
Лунченка В.В..

На підставі зазначених наказу та
направлення заступник начальника
ТДІзПП у Закарпатській області
Турянський Я.І. та головний державний
інспектор праці Кавуля Г.Ю. провели
позапланову перевірку Виноградівської
районної ради з питань, викладених у
зверненні народного депутата України
Лунченка В.В..

За наслідками перевірки складений Акт
перевірки додержання суб'єктами
господарювання законодавства про
працю та загальнообов'язкове державне
соціальне страхування від 18.02.2013 року №
07-08-016/0068, в якому зазначено, що 21.01.2013
року розпорядженням голови
Виноградівської районної ради ОСОБА_2
за № 3К ОСОБА_3 звільнений з посади
редактора комунального підприємства
,,Районний редакційно-видавничий
комплекс ,,Новини Виноградівщини" у
зв'язку із закінченням строку
контракту.

Також інспектори в акті вказали, що
повноваження голови районної ради в
частині укладання чи розірвання
трудових договорів з працівниками
визначені п. 9 ч. 6 ст. 55 Закону України
,,Про місцеве самоврядування в Україні"
і розповсюджується виключно на
керівників та інших працівників
структурних підрозділів виконавчого
апарату ради, разом з тим ОСОБА_3
перебував на посаді керівника
комунального підприємства ,,Районний
редакційно-видавничий комплекс
,,Новини Виноградівщини", яке є
юридичною особою і не входить до
структури апарату ради.

Виходячи з наведеного, інспектори
дійшли висновку, що видаючи
розпорядження про звільнення ОСОБА_3,
голова районної ради діяв поза межами
наданих йому повноважень.

Задовольняючи позовні вимоги, суд
першої інстанції виходив з того, що
державними інспекторами праці ТДІПП
при проведенні перевірки не дотриманні
вимоги Закону та складений ними акт
перевірки не відповідає формі
перевірки додержання суб'єктами
господарювання законодавства про
працю та загальнообов'язкове державне
соціальне страхування, затвердженою
наказом Міністерства соціальної
політики України від 02.07.2012 № 390, в
зв'язку з чим є протиправними дії
відповідача по внесенню не
передбачених відомостей до акту №
07-08-016/0068 від 20 лютого 2013 року.

Такі висновки суду першої інстанції, на
думку апеляційного суду, не
відповідають фактичним обставинам
справи, нормам матеріального і
процесуального права та є помилковими.

Так, з частиною 2 статті 19 Конституції
України передбачено, що органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Відповідно до Порядку проведення
перевірок посадовими особами
Державної інспекції України з питань
праці та її територіальних органів,
затвердженого Наказом Міністерства
соціальної політики України від 02.07.2012
№390 та зареєстрованого в Міністерстві
юстиції України 30 липня 2012 року за №
1291/21603 (далі - Порядок № 390), інспектор
може проводити планові та позапланові
перевірки, які можуть здійснюватися за
місцем провадження господарської
діяльності суб'єкта господарювання або
його відокремлених підрозділів або у
приміщенні органу державного нагляду
(контролю) у випадках, передбачених
Законом України ,,Про основні засади
державного нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності". Позапланова
перевірка проводиться незалежно від
кількості раніше проведених перевірок
за наявності підстав, визначених
Законом України ,,Про основні засади
державного нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності". Позапланові
перевірки за зверненнями фізичних та
юридичних осіб про порушення
суб'єктами господарювання вимог
законодавства про працю та
загальнообов'язкове державне
соціальне страхування здійснюються за
наявності згоди Держпраці України на
їх проведення. Інспекторам
забороняється виступати
посередниками, арбітрами чи експертами
під час розгляду трудових спорів (
пункт3).

За результатами перевірки складається
акт перевірки. У разі виявлення
порушень законодавства про працю та
загальнообов'язкове державне
соціальне страхування вносяться
приписи про усунення виявлених
порушень, вживаються заходи щодо
притягнення до відповідальності
винних осіб згідно із вимогами чинного
законодавства ( пункт7).

Порядком № 390 також затверджена форма
Акту перевірки додержання суб'єктами
господарювання законодавства про
працю та загальнообов'язкове державне
соціальне страхування, в якому
передбачений розділ ,,Порушення вимог
законодавства, виявлені під час
перевірки".

За змістом ч.6 ст. 7 Закону України ,,Про
основні засади державного нагляду
(контролю) у сфері господарської
діяльності" за результатами здійснення
планового або позапланового заходу
посадова особа органу державного
нагляду (контролю), у разі виявлення
порушень вимог законодавства, складає
акт. Посадова особа органу державного
нагляду (контролю) зазначає в акті стан
виконання вимог законодавства
суб'єктом господарювання, а в разі
невиконання - детальний опис
виявленого порушення з посиланням на
відповідну вимогу законодавства. Якщо
суб'єкт господарювання не погоджується
з актом, він підписує акт із
зауваженнями. Зауваження суб'єкта
господарювання щодо здійснення
державного нагляду (контролю) є
невід'ємною частиною акта органу
державного нагляду (контролю).

Загальне поняття акта перевірки
наведено у пункті 3 Порядку оформлення
результатів документальних перевірок
з питань дотримання податкового,
валютного та іншого законодавства,
затвердженого наказом Державної
податкової адміністрації України від 22
грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у
Міністерстві юстиції України 12 січня
2011 року за № 34/18772), згідно з яким акт - це
службовий документ, який підтверджує
факт проведення документальної
перевірки фінансово-господарської
діяльності платника податків і є
носієм доказової інформації про
виявлені порушення вимог податкового,
валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому
відображено узагальнений опис
виявлених перевіркою порушень
законодавства, що в свою чергу
відповідає встановленим правилам
складання акта перевірки, не є правовим
документом, який встановлює
відповідальність суб'єкта
господарювання та, відповідно, не є
актом індивідуальної дії у розумінні
частини першої статті 17 КАС.

Відповідно до ст. 11 вказаного Закону
суб'єкт господарювання під час
здійснення державного нагляду
(контролю) має право, зокрема, не
допускати посадових осіб органу
державного нагляду (контролю) до
здійснення державного нагляду
(контролю) у передбачених цим Законом
випадках; надавати в письмовій формі
свої пояснення, зауваження або
заперечення до акта органу державного
нагляду (контролю); оскаржувати в
установленому законом порядку
неправомірні дії органів державного
нагляду (контролю) та їх посадових осіб.

Диспозиція цієї статті передбачає
оскарження дій службової особи, які
пов'язані з порушенням порядку
проведення перевірки, наприклад із
порушенням трудового розпорядку такою
особою під час проведення перевірки;
дій, які полягають у перевищенні
повноважень службовою особою щодо
обмеження прав у можливості
ознайомлення з результатами
контрольного заходу; дій щодо
проведення ревізії без установлених
законом підстав та/або з порушенням
чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до
акта певних висновків не можуть бути
предметом розгляду у суді, оскільки
відповідно до ч.6 ст. 7 Закону України
,,Про основні засади державного нагляду
(контролю) у сфері господарської
діяльності" зауваження до акта
перевірки (за їх наявності) на них є
невід'ємною частиною акта. Це свідчить
про те, що дії, пов'язані з включенням до
акта висновків, є обов'язковими, тоді як
самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта
владних повноважень, які можуть бути
оскаржені до суду, є те, що вони
безпосередньо породжують певні
правові наслідки для суб'єктів
відповідних правовідносин і мають
обов'язковий характер. Висновки,
викладені у акті, не породжують
обов'язкових юридичних наслідків.
Водночас судження контролюючого
органу про порушення вимог
законодавства є висновками тільки
контролюючого органу, зазначення яких
в акті перевірки не суперечить чинному
законодавству. Такі твердження акта
можуть бути підтверджені або
спростовані судом у разі спору про
законність рішень, дій, в основу яких
покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно
до статті 11 Закону України ,,Про основні
засади державного нагляду (контролю) у
сфері господарської діяльності" є дії
чи бездіяльність службових осіб, якщо
вони обмежують чи порушують права,
свободи чи законні інтереси особи.

В постанові від 10 вересня 2013 року у
справі № 21-237а13 колегія суддів Судової
палати в адміністративних справах
Верховного Суду України зазначила, що
акт перевірки не є рішенням суб'єкта
владних повноважень у розумінні статті
17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких
прав і обов'язків для осіб, робота
(діяльність) яких перевірялися, тому
його висновки не можуть бути предметом
спору. Відсутність спірних відносин, в
свою чергу, виключає можливість
звернення до суду, оскільки відсутнє
право, що підлягає судовому захисту.
Акт перевірки є носієм доказової
інформації про виявлені контролюючим
органом порушення вимог податкового,
валютного та іншого законодавства
суб'єктами господарювання, документом,
на підставі якого приймається
відповідне рішення контролюючого
органу, а тому оцінка акта, в тому числі
й оцінка дій службових осіб
контролюючого органу щодо його
складання, викладення у ньому
висновків перевірки, може бути надана
судом при вирішенні спору щодо
оскарження рішення, прийнятого на
підставі такого акта.

В силу ч.1 ст. 244-2 КАС України рішення
Верховного Суду України, прийняте за
результатами розгляду заяви про
перегляд судового рішення з мотивів
неоднакового застосування судом
(судами) касаційної інстанції одних і
тих самих норм матеріального права у
подібних правовідносинах, є
обов'язковим для всіх суб'єктів владних
повноважень, які застосовують у своїй
діяльності нормативно-правовий акт, що
містить зазначені норми права, та для
всіх судів України. Суди зобов'язані
привести свою судову практику у
відповідність з рішенням Верховного
Суду України.

На підставі викладеного апеляційний
суд дійшов висновку, що даний позов не
підлягає розгляду в порядку
адміністративного судочинства,
оскільки відсутні спірні відносини, що
виключає можливість звернення до суду.

Відповідно до ч.1 ст. 203 КАС України
постанова або ухвала суду першої
інстанції скасовується в апеляційному
порядку і позовна заява залишається
без розгляду або провадження у справі
закривається з підстав, встановлених
відповідно статтями 155 і 157 цього
Кодексу.

Згідно з п.1 ч. 1 ст. 157 КАС України суд
закриває провадження у справі якщо
справу не належить розглядати в
порядку адміністративного
судочинства.

За таких обставин апеляційний суд
визнає правильним скаргу задовольнити,
постанову суду першої інстанції
скасувати та закрити провадження у
справі.

Керуючись ст. ст.195, 197, п. 4 ч. 1 ст.198, ч.1 ст.
203 , ст. ст. 205, 207, 254 КАС України, суд,-

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу територіальної
державної інспекції з питань праці у
Закарпатській області задовольнити,
постанову Закарпатського окружного
адміністративного суду від 24 квітня 2013
року у справі № 809/932/13-а - скасувати,
провадження у справі закрити.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення її копій
особам, які беруть участь у справі, та
може бути оскаржена до Вищого
адміністративного суду України
протягом двадцяти днів після набрання
законної сили рішенням суду
апеляційної інстанції шляхом подання
касаційної скарги безпосередньо до
суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя
В.В. Святецький

Судді
О.М. Довгополов

Л.Я. Гудим