Справа № 299/1913/14-а
Суддя: Судова-Хомюк Н.М.
Дата ухвалення: 2014-10-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2014 року
Справа №
876/6622/14

Львівський апеляційний
адміністративний суд в складі колегії
суддів:

головуючого судді
Судової-Хомюк Н.М.,

суддів
Гуляка В.В. та Коваля Р.Й.

за участі секретаря судового засідання
Малетич М.М.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні у м. Львові апеляційну скаргу
ОСОБА_1 на постанову Виноградівського
районного суду Закарпатської області
від 18.06.2014 року у справі № 299/1913/14-а за
позовом ОСОБА_1 до Виноградівської
міської ради про визнання відмови у
наданні інформації незаконною,-

В С Т А Н
О В И В:

До суду звернулась ОСОБА_1 з позовними
вимогами до Виноградівської міської
ради, оскільки вважає, що їй відмовлено
у наданні повної інформації по суті
звернення, а тому просить визнати
незаконною відмову Виноградівської
міської ради щодо ненадання копій
рішень міської ради про надання
земельних ділянок у власність за
період з 01.01.2009 року по 01.01.2014 року із
земель комунальної власності, просить
визнати протиправними дії відповідача
щодо відмови у доступі до публічної
інформації, викладеної у листі
відповідача № 02-26/22 від 26.05.2014 року, та
зобов'язати Виноградівську міську раду
надати позивачу запитувану інформацію
з дотриманням вимог Закону України
«Про доступ до публічної інформації» ,
зазначену у п. 5 запиту про доступ до
публічної інформації від 04.03.2014 року, а
саме: надати копії договорів оренди
комунального майна (в тому числі
земельних ділянок).

Позовні вимоги мотивує тим, що 25 квітня
2014 року звернулася до Виноградівської
міської ради із запитом про доступ до
публічної інформації, в якому просила
надати копії заяв громадян щодо
надання земельних ділянок у власність
за період з 01.01.2009 року по 01.01.2014 року із
земель комунальної власності, копії
рішень Виноградівської міської ради
щодо надання/відмови у наданні
земельної ділянки у власність за
період з 01.01.2009 року по 01.01.2014 року із
земель комунальної власності та
інформацію про проведення конкурсів на
право укладення договорів оренди
майна, що знаходиться у власності
територіальної громади разом з
відповідними документами за період з
01.01.2010 року по 01.01.2014 року. Листом № 02-26/16
від 30.04.2014 року відповідач повідомив її
про продовження строку розгляду запиту
до 20 робочих днів у зв'язку із великим
обсягом інформації та потребою пошуку
серед значної кількості даних. 30 травня
2014 року позивачкою отримано відповідь
на запит, у якій відповідач відмовив у
ч.1,2 звернення, а саме, у наданні копій
заяв громадян щодо надання земельних
ділянок за період з 01.01.2009 року по 01.01.2014
року та копій рішень Виноградівської
міської ради, у зв'язку з тим, що в них
міститься конфіденційна інформація
про осіб. Відмову відповідача у наданні
інформації позивач вважає незаконною,
такою, що не відповідає вимогам Закону
України «Про доступ до публічної
інформації».

Постановою Виноградівського районного
суду Закарпатської області від 18.06.2014
року у задоволенні позовних вимог було
відмовлено.

З висновками суду першої інстанції не
погодився апелянт - ОСОБА_1, котра
зазначає про порушення судом першої
інстанції норм матеріального права, що
є підставою для скасування судового
рішення. Зокрема, зазначає про те, що у
відносинах, пов'язаних із
забезпеченням права на доступ до
публічної інформації, конфіденційна
інформація повинна визначатись
відповідно до Закону України «Про
доступ до публічної інформації».

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши матеріали справи та
апеляційну скаргу в межах наведених у
ній доводів, колегія суддів дійшла
висновку, що апеляційна скарга не
підлягає до задоволення, з наступних
підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що
25.04.2014 року позивач звернулася до
міського голови Виноградівської
міської ради із запитом, датованим 25
квітня 2014 року, на доступ до публічної
інформації. У вказаному запиті позивач,
керуючись ст.19 Закону України «Про
доступ до публічної інформації»,
просила наступне: надати копії заяв
громадян щодо надання земельних
ділянок у власність за період з 01.01.2009
року по 01.01.2014 року із земель
комунальної власності, копії рішень
Виноградівської міської ради щодо
надання/відмови у наданні земельної
ділянки у власність за період з 01.01.2009
року по 01.01.2014 року із земель
комунальної власності та інформацію
про проведення конкурсів на право
укладення договорів оренди майна, що
знаходиться у власності
територіальної громади разом з
відповідними документами за період з
01.01.2010 року по 01.01.2014 року ( а. с. 6).

Листом № 02-26/16 від 30.04.2014 року
відповідач повідомив позивача про
продовження строку розгляду запиту до
20 робочих днів у відповідності до ч. 4
ст.20 Закону України «Про доступ до
публічної інформації» ( а.с. 7).

30 травня 2014 року позивач отримала
відповідь відповідача № 02-26/22 від 26.05.2014
року на поданий нею запит про доступ до
публічної інформації (а.с.8-9). Зважаючи
на те, що у запитуваних ОСОБА_1
документах міститься конфіденційна
інформація про осіб, Виноградівська
міська рада з цих підстав не надала
копії заяв громадян щодо надання
земельних ділянок у період з 01.01.2009 року
по 01.01.2014 року та копії рішень міської
ради у наданні земельної ділянки у
власність за період з 01.01.2009 року по
01.01.2014 року, по іншій частині
запитуваної інформації позивачем
отримано відповідні копії документів.

Відмовляючи у задоволенні позовних
вимог, суд першої інстанції покликався
на те, що порядок здійснення та
забезпечення права кожного на доступ
до інформації, що знаходиться у
володінні суб'єктів владних
повноважень, інших розпорядників
публічної інформації, та інформації, що
становить суспільний інтерес,
передбачено Законом України «Про
доступ до публічної інформації» від
13.01.2011 року, який набрав чинності 10.05.2011
року. Даний Закон, зокрема, визначає
поняття публічної інформації, перелік
розпорядників публічної інформації,
закріплює обов'язок розпорядників
надавати таку інформацію.

Колегія суддів вважає висновок суду
правильним та обґрунтованим з огляду
на наступне.

Право на доступ до інформації є
конституційним правом людини, яке
передбачене і гарантоване статтею 34
Конституції України, а саме, право
кожного на свободу думки і слова, на
вільне вираження своїх поглядів і
переконань, право вільно збирати,
зберігати, використовувати і
поширювати інформацію усно, письмово
або в інший спосіб на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене
законом в інтересах національної
безпеки, територіальної цілісності або
громадського порядку з метою
запобігання заворушенням чи злочинам,
для охорони здоров'я населення, для
захисту репутації або прав інших людей,
для запобігання розголошенню
інформації, одержаної конфіденційно,
або для підтримання авторитету і
неупередженості правосуддя.

Закріплене Конституцією України право
на інформацію передбачено, зокрема,
Законом України «Про доступ до
публічної інформації».

Закон України «Про інформацію» (далі -
Закон) встановлює, що кожен має право на
вільне одержання, використання,
поширення, зберігання та захист
інформації, необхідної для реалізації
своїх прав, свобод і законних
інтересів. Під інформацією Закон
розуміє будь-які відомості та/або дані,
які можуть бути збережені на
матеріальних носіях або відображені в
електронному вигляді. Реалізація права
на інформацію не повинна порушувати
громадські, політичні, економічні,
соціальні, духовні, екологічні та інші
права, свободи і законні інтереси інших
громадян, права та інтереси юридичних
осіб.

Закон України «Про доступ до публічної
інформації» визначає порядок
здійснення та забезпечення права
кожного на доступ до інформації, яка
знаходиться у володінні суб'єктів
владних повноважень, інших
розпорядників публічної інформації,
визначених цим Законом, та інформації,
що становить суспільний інтерес.

Під публічною інформацією мається на
увазі відображена та задокументована
будь-якими засобами та на будь-яких
носіях інформація, що була отримана або
створена в процесі виконання
суб'єктами владних повноважень своїх
обов'язків, передбачених чинним
законодавством, або яка знаходиться у
володінні суб'єктів владних
повноважень, інших розпорядників
публічної інформації, визначених цим
Законом.

Під запитом на інформацію розуміється
прохання особи до розпорядника
інформації надати публічну інформацію,
що знаходиться у його володінні (ст. 19
Закону України «Про доступ до
публічної інформації»).

Статтею 12 Закону України «Про доступ до
публічної інформації» визначено, що
суб'єктами відносин у сфері доступу до
публічної інформації є: запитувачі
інформації - фізичні, юридичні особи,
об'єднання громадян без статусу
юридичної особи, крім суб'єктів владних
повноважень; розпорядники інформації -
суб'єкти, визначені у статті 13 цього
Закону; структурний підрозділ або
відповідальна особа з питань запитів
на інформацію розпорядників
інформації.

Згідно ст.13 Закону України «Про доступ
до публічної інформації»
розпорядниками інформації для цілей
цього Закону визнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи
державної влади, інші державні органи,
органи місцевого самоврядування,
органи влади Автономної Республіки
Крим, інші суб'єкти, що здійснюють
владні управлінські функції
відповідно до законодавства та рішення
яких є обов'язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з
державного, місцевих бюджетів, бюджету
Автономної Республіки Крим, - стосовно
інформації щодо використання
бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані
повноваження суб'єктів владних
повноважень згідно із законом чи
договором, включаючи надання освітніх,
оздоровчих, соціальних або інших
державних послуг, - стосовно
інформації, пов'язаної з виконанням
їхніх обов'язків;

4) суб'єкти господарювання, які займають
домінуюче становище на ринку або
наділені спеціальними чи виключними
правами, або є природними монополіями, -
стосовно інформації щодо умов
постачання товарів, послуг та цін на
них.

На розпорядників інформації,
визначених у пунктах 2, 3, 4 частини
першої та в частині другій цієї статті,
вимоги цього Закону поширюються лише в
частині оприлюднення та надання
відповідної інформації за запитами.
Усі розпорядники інформації незалежно
від нормативно-правового акта, на
підставі якого вони діють, при
вирішенні питань щодо доступу до
інформації мають керуватися цим
Законом.

Отже, Закон України «Про доступ до
публічної інформації» покликаний
гарантувати кожній особі її право у
відкритості, доступності інформації,
що знаходиться у володінні суб'єктів
владних повноважень, шляхом вільного
її отримання (зокрема, через запит на
інформацію) для забезпечення своїх
потреб і законних інтересів.

Частина 1 статті 6 Закону України «Про
доступ до публічної інформації»
визначає вичерпний перелік інформації
з обмеженим доступом: конфіденційна,
таємна та службова інформація.

Вказаний закон визначає, що
інформацією з обмеженим доступом є:
конфіденційна інформація, таємна
інформація, службова інформація.
Обмеження доступу до інформації
здійснюється відповідно до закону при
дотриманні сукупності таких вимог:
виключно в інтересах національної
безпеки, територіальної цілісності або
громадського порядку з метою
запобігання заворушенням чи злочинам,
для охорони здоров'я населення, для
захисту репутації або прав інших людей,
для запобігання розголошенню
інформації, одержаної конфіденційно,
або для підтримання авторитету і
неупередженості правосуддя; Обов'язок
доведення того, що доступ до інформації
може бути обмежений, покладається на
розпорядника публічної інформації.

Згідно ч. 5 ст. 6 Закону України «Про
доступ до публічної інформації» не
може бути обмежено доступ до
інформації про розпорядження
бюджетними коштами, володіння,
користування чи розпорядження
державним, комунальним майном, у тому
числі до копій відповідних документів,
умови отримання цих коштів чи майна,
прізвища, імена, по батькові фізичних
осіб та найменування юридичних осіб,
які отримали ці кошти або майно. При
дотриманні вимог, передбачених
частиною другою цієї статті, зазначене
положення не поширюється на випадки,
коли оприлюднення або надання такої
інформації може завдати шкоди
інтересам національної безпеки,
оборони, розслідуванню чи запобіганню
злочину.

Колегія суддів вважає помилковим
твердження апелянта про необхідність
дотримання вимог ч.5 ст.6 Закону України
«Про доступ до публічної інформації»,
оскільки вказана норма не може
застосовуватись до предмету
інформаційного запиту, з яким
звернулась позивач. Об'єкти майна
державної чи комунальної форми
власності не є тотожні з земельними
правовідносинами, учасниками яких, з
однієї сторони, є орган виконавчої
влади чи місцевого самоврядування.

Виходячи з положень ст.ст. 13, 14
Конституції України, ст.ст. 177, 181, 324,
глави 30 Цивільного кодексу України
земля та земельні ділянки є об'єктами
цивільних прав, а держава та
територіальні громади через свої
органи беруть участь у земельних
відносинах з метою реалізації
цивільних та інших прав у
приватноправових відносинах, тобто
прав власників земельних ділянок.

З положень ст.ст. 13, 14, 140, 142, 143
Конституції України, ст.ст. 11, 16, 167, 169, 374
ЦК України, ст.ст. 80, 84, 123, 124, 127, 128
Земельного кодексу України випливає,
що органи виконавчої влади або органи
місцевого самоврядування у
правовідносинах щодо розпорядження
земельними ділянками державної та
комунальної власності (наданні
земельних ділянок громадянам та
юридичним особам у власність або в
користування, відчуженні земельних
ділянок державної або комунальної
власності, укладенні, зміні, розірванні
договорів купівлі-продажу та інших
договорів щодо земельних ділянок)
діють як органи, через які держава або
територіальна громада реалізують
повноваження власника земельних
ділянок.

Реалізуючи відповідні повноваження,
державні органи або органи місцевого
самоврядування вступають з фізичними
особами у цивільні правовідносини.
Отже, у таких відносинах держава або
територіальні громади є рівними
учасниками земельних відносин з іншими
юридичними та фізичними особами.

Вказана інформація наявна у
відповідача в силу виконання
обов'язків покладених на нього ст.12
Земельного кодексу України та іншими
законодавчими актами.

Відповідно до ч.2 ст.32 Конституції
України не допускається збирання,
зберігання, використання та поширення
конфіденційної інформації про особу
без її згоди, крім випадків, визначених
законом, і лише в інтересах
національної безпеки, економічного
добробуту та прав людини.

У рішеннях Виноградівської міської
ради міститься інформація про осіб,
яким передані у власність земельні
ділянки, як місце проживання,
ідентифікаційний номер, яка у
відповідності до положень Закону
України «Про інформацію» та Закону
України «Про захист персональних
даних» є конфіденційною інформацією.

Так, згідно ч. 2 ст. 11 Закону України «Про
інформацію» від 02.10.1992 року № 2657-XII до
конфіденційної інформації про фізичну
особу належать, зокрема, дані про її
національність, освіту, сімейний стан,
релігійні переконання, стан здоров'я, а
також адреса, дата і місце народження.

Конституційний Суд України у своєму
рішенні № vd 971030 vn5-зп від 30 жовтня 1997
року у справі щодо офіційного
тлумачення статей 3, 23, 31, 47, 48 Закону
України «Про інформацію» та статті 12
Закону України «Про прокуратуру»
(справа ОСОБА_2) вказав, що до
конфіденційної інформації, зокрема,
належать свідчення про особу (освіта,
сімейний стан, релігійність, стан
здоров'я, дата і місце народження,
майновий стан та інші персональні
дані).

Відповідно до абз. 8 ст. 2 Закону України
«Про захист персональних даних» від
01.06.2010 року № 2297-VI персональні дані -
відомості чи сукупність відомостей про
фізичну особу, яка ідентифікована або
може бути конкретно ідентифікована.

Частиною 2 ст. 5 Закону України «Про
захист персональних даних», в редакції
від 01.01.2014 р., яка діяла станом на час
надання відповіді на запит позивача
про доступ до публічної інформації,
передбачено, що персональні дані, крім
знеособлених персональних даних, за
режимом доступу є інформацією з
обмеженим доступом.

Таким чином, відповідачем правомірно
було обмежено доступ до тієї
інформації про осіб, яким передані у
власність земельні ділянки, яка
віднесена законом до конфіденційної
інформації про особу.

Згідно ч. 7 ст. 6 Закону України «Про
доступ до публічної інформації»
обмеженню доступу підлягає інформація,
а не документ. Якщо документ містить
інформацію з обмеженим доступом, для
ознайомлення надається інформація,
доступ до якої необмежений. У зв'язку з
тим, що інформація з обмеженим доступом
міститься у рішеннях Виноградівської
міської ради, копії яких просила надати
позивач, то на виконання наведених вище
вимог закону відповідач надав для
ознайомлення позивачеві лише ту
інформацію, доступ до якої необмежений,
зокрема, кількісну інформацію щодо
прийнятих таких рішень за відповідний
період.

Надання органом державної влади
публічної інформації, яка є
конфіденційною нерозривно пов'язано з
втручанням
(правомірним/допустимим/протиправним)
в особисте життя особи, щодо якої така
інформація розповсюджується, тому при
вирішенні питання про надання
інформації він повинен враховувати
зазначені нижче обставини.

Крім того, ст. 301 Цивільного кодексу
України передбачено, що фізична особа
має право на особисте життя; фізична
особа сама визначає своє особисте
життя і можливість ознайомлення з ними
інших осіб; фізична особа має право на
збереження у таємниці обставин свого
особистого життя; обставини особистого
життя фізичної особи можуть бути
розголошені іншими особами лише за
умови, що вони містять ознаки
правопорушення, що підтверджено
рішенням суду, а також за її згодою.

Таким чином, поняття особистого не є
вичерпним, оскільки ця частина
приватної сфери людської
життєдіяльності полягає в
різноманітних правовідносинах
(немайнового та майнового характеру),
стосунках, явищах, подіях, інших даних і
відомостях про особу, які
характеризують її як особистість.
Дефініція поняття «особисте життя» має
викладатися в кожному випадку
самостійно, враховуючи різноманітні
аспектами його застосування.

Статтею 8 Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод
передбачено, що органи державної влади
не можуть втручатись у здійснення
цього права, за винятком випадків, коли
втручання здійснюється згідно із
законом і є необхідним у
демократичному суспільстві в
інтересах національної та громадської
безпеки чи економічного добробуту
країни, для запобігання заворушенням
чи злочинам, для захисту здоров'я чи
моралі або для захисту прав і свобод
інших осіб.

Пунктом 2 статті 29 Загальної декларації
прав людини, статтею 18 Конвенції про
захист прав людини і основоположних
свобод визначено, що при здійсненні
своїх прав і свобод кожна людина може
зазнавати тільки таких обмежень, які
встановлені законом виключно з метою
забезпечення належного визнання і
поваги до прав і свобод інших та
забезпечення справедливих вимог
моралі, громадського порядку і
загального добробуту в демократичному
суспільстві.

Згідно ст.17 Міжнародного Пакта про
громадянські та політичні права ніхто
не може зазнавати свавільного чи
незаконного втручання в його особисте
і сімейне життя, свавільних чи
незаконних посягань на
недоторканність його житла або
таємницю його кореспонденції чи
незаконних посягань на його честь і
репутацію. Кожна людина має право на
захист законом від такого втручання чи
таких посягань.

Парламентська Асамблея Ради Європи у
своїй Декларації про засоби масової
інформації та права людини (Резолюція
428 (1970) розглядала право на приватність,
гарантоване статтею 8 Конвенції, як
«право жити своїм особистим життям з
мінімальним стороннім втручанням».

На цьому наголошено ПАРЄ і в Резолюції
1165 (1998) про право на приватність, в якій
зазначено, що приватність часто
порушується навіть у тих країнах, де є
спеціальне законодавство, покликане
захищати саме цю сферу (пункт 6). Часто
через однобічну інтерпретацію права на
свободу слова і самовираження, яке
гарантоване статтею 10 Європейської
конвенції з прав людини, медіа
порушують приватність людей,
посилаючись на те, що їхні читачі мають
право знати все про публічних осіб
(пункт 8). Асамблея вкотре наголошує на
важливості права кожної людини на
приватність і права на свободу
вираження поглядів як основи
демократичного суспільства. Ці права
не є абсолютними і не мають
ієрархічного характеру, оскільки мають
однакову цінність (пункт 11). Виходячи з
цього, Асамблея наголошує, що право на
приватність, яке закріплене у статті 8
Європейської конвенції з прав людини
повинно захищати приватне життя особи
не лише від втручання влади, але й від
подібних дій з боку інших осіб чи
інститутів, зокрема ЗМІ (пункт 12).

Таким чином, можливість отримання
інформації про особу, в тому числі і
публічну, без її згоди обумовлюється не
свавіллям інших осіб чи органів
державної влади, а може бути
реалізована у випадках, визначених
законом, і лише в інтересах
національної безпеки, економічного
добробуту та прав людини.

Такі дії допускаються винятково у
визначених законом випадках в обсязі,
обумовленому лише інтересами
національної безпеки, територіальної
цілісності, економічного добробуту,
для охорони здоров'я населення,
громадського порядку з метою
запобігання заворушенням чи злочинам,
захисту репутації або прав інших людей,
а також для запобігання розголошенню
інформації, одержаної конфіденційно,
або для підтримання авторитету і
неупередженості правосуддя.

В той же час, збирання, зберігання,
використання і поширення
конфіденційної інформації про особу,
без попередньої згоди цієї особи, має
ознаки неправомірного втручання її в
особисте життя.

Відповідно до ст.24 Конституції України
громадяни мають рівні конституційні
права і свободи та є рівними перед
законом; не може бути привілеїв чи
обмежень за ознаками раси, кольору
шкіри, політичних, релігійних та інших
переконань, статі, етнічного та
соціального походження, майнового
стану, місця проживання, за мовними або
іншими ознаками.

Враховуючи вищенаведене, правильними є
висновки суду першої інстанції про те,
що право особи на невтручання в його
особисте і сімейне життя гарантоване
кожній особі незалежно від статі, її
політичних, майнових, соціальних,
мовних чи інших ознак, а також рівня її
публічності, а тому оскільки позивачем
не було отримано дозвіл від громадян,
які звертались до міської ради та копії
заяв від яких бажав отримати позивач,
на збирання, зберігання, використання
та поширення конфіденційної
інформації про них, відповідач
правомірно відмовив у наданні такої
інформації.

З огляду на викладене, суд першої
інстанції правильно і повно встановив
обставини справи та ухвалив судове
рішення з додержанням норм
матеріального і процесуального права,
доводи апеляційної скарги не
спростовують висновків рішення суду, а
тому підстав для скасування постанови
колегія суддів не вбачає і вважає, що
апеляційну скаргу на неї слід залишити
без задоволення.

Керуючись, ч.3 ст.160, ст.ст. 183-2, 195, 196, п.1 ч.1
ст.198, ст. 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-

У Х В А Л
И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без
задоволення, а постанову
Виноградівського районного суду
Закарпатської області від 18.06.2014 року у
справі № 299/1913/14-а - без змін.

Ухвала апеляційного суду є остаточною
та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя
Н.М. Судова-Хомюк

Судді
В.В. Гуляк

Р.Й. Коваль