Справа № 501/1606/14-а
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2014-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 вересня 2014 р. Справа № 501/1606/14-а

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції:
Ледньова Т.В.

Колегія суддів Одеського апеляційного
адміністративного суду

у складі:

головуючого - Лук'янчук О.В.

суддів - Жук С.І.,

- Кравченко К.В.

при секретарі - Романові Д.І.

з участю: представника виконавчого
комітету Іллічівської міської ради
Одеської області - Охотнікова
Вячеслава Володимировича;
представника громадської організації
"Ми Іллічівці" - Скопника Анатолія
Анатолійовича;

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Одесі
адміністративну справу за апеляційною
скаргою виконавчого комітету
Іллічівської міської ради Одеської
області на ухвалу Іллічівського
міського суду Одеської області від 16
червня 2014 року та постанову
Іллічівського міського суду Одеської
області від 16 червня 2014 року у справі за
адміністративним позовом громадської
організації "Ми Іллічівці" до
виконавчого комітету Іллічівської
міської ради Одеської області, треті
особи - комунальне підприємство
"Муніципальна охорона Іллічівської
міської ради", прокуратура м.
Іллічівська, відділ Держземагенства у
м. Іллічівську Одеської області, відділ
статистики у м. Іллічівську, управління
Державної казначейської служби у м.
Іллічівську Одеської області,
Інспекція Державного
архітектурно-будівельного контролю в
Одеській області, Іллічівське міське
управління юстиції в Одеській області
про визнання дій та рішення
протиправними,

В С Т А Н О В И Л А :

Громадська організація "Ми Іллічівці"
звернулась до суду з адміністративним
позовом до виконавчого комітету
Іллічівської МР Одеської області,
треті особи - КП "Муніципальна охорона
Іллічівської МР", прокуратура м.
Іллічівська, відділ Держземагенства у
м. Іллічівську Одеської області, відділ
статистики у м. Іллічівську, УДКС у м.
Іллічівську Одеської області, ІДАБК в
Одеській області, Іллічівське міське
управління юстиції в Одеській області,
про:

- визнання незаконними та скасування
Положення про пропускний та
внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської МР, затверджене рішенням
виконкому Іллічівської МР №25 від 23
січня 2014 року додаток №1, правила
перебування (поведінки) громадян в
адміністративній будівлі Іллічівської
МР, затверджені рішенням виконкому
Іллічівської міської ради №25 від 23
січня 2014 року додаток №2;

- скасування рішення виконкому
Іллічівської МР №25 від 23 січня 2014 року;

- визнання дії виконкому Іллічівської
МР щодо прийняття рішення №25 від 23
січня 2014 року з порушенням діючого
законодавства України протиправними;

- зобов'язання виконком Іллічівської МР
не чинити перешкоди у доступі до
адміністративної будівлі Іллічівської
МР, не чинити перешкоди для здійснення
фото, відео зйомки, аудіо запису у
адміністративній будівлі Іллічівської
МР.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач
вказував на те, що спірне Положення та
Правила є регуляторними актами, однак у
порушення вимог ст. ст. 5, 9, 25 Закону
України "Про заходи державної
регуляторної політики сфері
господарської діяльності" не були
належним чином оприлюднені та
обговорені, а окремі положення
оспорюваних Положення та Правил є
незаконними та порушують права,
свободи громадян, членів Громадської
організації "Ми Іллічівці".

Відповідачем позов не визнано,
вказуючи, що спірне рішення є
внутрішньо організаційним актом
виконкому, метою якого є збереження
майна, захист працівників виконкому і
відвідувачів адміністративного
будинку, а КП "Муніципальна охорона"
здійснює охорону будівлі відповідно до
Статуту цього підприємства; що за час
дії рішення №25 від 23 січня 2014 року не
надходило скарг від відвідувачів та не
зафіксовано фактів протиправного (без
згоди) отримання та використання
персональних даних відвідувачів; що
відсутні випадки відмови в допуску
журналістів, працівників засобу
масової інформації на відкриті заходи;
що запровадження пропускного режиму з
забороною внесення на територію
організації аудіо, відео, радіо,
фотоапаратури без відповідного
дозволу відповідає Постанові Кабінету
Міністрів України №939 від 18 грудня 2013
року та спеціальному дозволу Служби
безпеки України від 21 січня 2014 року,
оскільки в виконкомі проводиться
діяльність, пов'язана з державною
таємницею.

Ухвалою Іллічівського міського суду
Одеської області від 16 червня 2014 року у
задоволенні клопотання представника
відповідача про залишення позову без
розгляду та повернення позову
відмовлено.

Постановою Іллічівського міського
суду Одеської області від 16 червня 2014
року адміністративний позов
задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано
рішення виконкому Іллічівської МР №25
від 23 січня 2014 року "Про затвердження
Положення про пропускний та
внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської МР та Правил перебування
(поведінки) громадян в
адміністративній будівлі Іллічівської
МР" з додатками за №1 та №2 до цього
рішення (вказаними Положенням та
Правилами).

В задоволенні інших позовних вимог
відмовлено.

В апеляційній скарзі виконавчого
комітету Іллічівської МР Одеської
області ставиться питання про
скасування судового рішення в зв'язку з
тим, що воно постановлено з порушенням
норм матеріального та процесуального
права, оскільки судом першої інстанції
не було досліджено обставини справи, що
мають значення для справи, наслідком
чого стало постановлення
необґрунтованого та неправомірного
рішення суду. Також, в апеляційній
скарзі ставиться питання про
скасування ухвали Іллічівського
міського суду Одеської області від 16
червня 2014 року та прийняття по справі
нового рішення, яким позовну заяву
залишити без розгляду та закрити
провадження у справі.

Вирішуючи справу, судом першої
інстанції встановлено, що 23 січня 2014
року відповідачем прийнято рішення №25,
яким затверджено додатки №1 та №2:
Положення про пропускний та
внутрішньооб'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської МР, Правила перебування
(поведінки) громадян в
адміністративній будівлі Іллічівської
МР.

Відповідно до п.п.1.3, 1.4 Положення
розповсюджується на об'єкт охорони,
розташований в м. Іллічівську за
адресою: вул. Леніна, 33 (будівля,
територія та майно Іллічівської МР).

Пунктом 1.5 вказаного Положення на
закріпленій за адміністративною
будівлею території забороняється
розміщення тимчасових споруд
торговельного призначення,
павільйонів та тимчасових форм,
проведення масових заходів, концертів,
демонстрацій, розміщення агітаційних
наметів, встановлення будь-яких інших
тимчасових конструкцій, крім об'єктів,
які є об'єктами благоустрою території.

Із п.п.1.3, 1.7, 1.8, 2.1 зазначеного Положення
слідує, що пропускний режим до
адміністративної будівлі
забезпечується черговим нарядом КП
"Муніципальна охорона" Іллічівської МР.

Відповідно до п.2.4.2 зазначеного
Положення при допуску відвідувача до
службових приміщень співробітник
охорони вносить анкетні дані даної
особи в журнал регістрації
відвідувачів затвердженого зразка з
подальшим інформуванням про візит
працівника, до якого прийшов
відвідувач. За п.2.4.1 Положення
охороннику надано право встановити
мету візиту, вимагати пред'явлення
документу, який посвідчує особу.

Із п.п.2.1, 2.2 вищезазначених Правил
слідує, що під час перебування в
адміністративній будівлі Іллічівської
МР громадяни мають дотримуватись тиші
та громадського порядку та мати
охайний зовнішній вигляд; що не
допускається присутність в
адміністративній будівлі осіб з явними
ознаками алкогольного, наркотичного
сп'яніння, в одязі, який суперечить
вимогам суспільної моралі, з
прихованим обличчям, із плакатами та
транспарантами, що містять у собі
протизаконні гасла або заклики, а також
з гучномовцями та пристроями, що
посилюють шум.

Відповідно до п.2.4 Правил фото та відео
зйомки, а також аудіозапис в
адміністративній будівлі здійснюється
лише акредитованими особами з дозволу
особи, яку знімають чи записують, а в
інших випадках, - з дозволу
Іллічівського міського голови, його
заступників чи керуючого справами
виконкому.

Відмовляючи у задоволенні клопотання
представника відповідача про
залишення позову без розгляду та про
повернення позову, суд першої
інстанції виходив з того, що воно є
необґрунтованим, а його задоволення
фактично обмежує позивача у праві
доступу до судового захисту.

Задовольняючи частково
адміністративний позов, суд першої
інстанції виходив з того, що з
урахуванням визнання незаконним та
скасування рішення виконкому №25 від 23
січня 2014 року з додатками за №1 та №2 є
недоцільним визнавати дії виконкому
щодо прийняття цього рішення, у зв'язку
з чим вимоги щодо визнання
протиправними дії не підлягають
задоволенню. Також, не підлягає
задоволенню вимога щодо усунення
перешкод, оскільки представники
позивача визнали, що відсутні
конкретні факти перешкод у доступі до
адміністративної будівлі, у здійсненні
зйомки, аудіозапису, а скасування
спірного рішення спрямоване і на
недопущення таких перешкод в
подальшому.

Колегія суддів частково погоджується з
цими висновками суду першої інстанції
та вважає, що апеляційна скарга
підлягає частковому задоволенню,
виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції
України органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

За правилами ст. 140 Конституції України
місцеве самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України.

Згідно ст. 73 Закону України "Про місцеве
самоврядування" встановлено, що акти
ради, сільського, селищного, міського
голови, голови районної в місті ради,
виконавчого комітету сільської,
селищної, міської, районної у місті (у
разі її створення) ради, прийняті в
межах наданих їм повноважень, є
обов'язковими для виконання всіма
розташованими на відповідній
території органами виконавчої влади,
об'єднаннями громадян, підприємствами,
установами та організаціями,
посадовими особами, а також
громадянами, які постійно або
тимчасово проживають на відповідній
території.

Виконавчим комітетом Іллічівської МР
було затверджено рішенням №25 від 23
січня 2014 року Положення про пропускний
та внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської МР, що відповідає вимогам
постанови Кабінету Міністрів України
№939 від 18 грудня 2013 року, якою
затверджено Порядок організації та
забезпечення режиму секретності в
державних органах, органах місцевого
самоврядування, на підприємствах, в
установах і організаціях.

Пунктом 1.5 спірного Положення
передбачено, що на закріпленій за
адміністративною будівлею території
забороняється розміщення тимчасових
споруд торговельного призначення,
павільйонів та тимчасових форм,
проведення масових заходів, концертів,
демонстрацій, розміщення агітаційних
наметів, встановлення будь-яких інших
тимчасових конструкцій, крім об'єктів,
які є об'єктами благоустрою території.

Відповідно до ст. 39 Конституції України
- громадяни мають право збиратися
мирно, без зброї і проводити збори,
мітинги, походи і демонстрації, про
проведення яких завчасно сповіщаються
органи виконавчої влади чи органи
місцевого самоврядування. Обмеження
щодо реалізації цього права може
встановлюватися судом відповідно до
закону і лише в інтересах національної
безпеки та громадського порядку - з
метою запобігання заворушенням чи
злочинам, для охорони здоров'я
населення або захисту прав і свобод
інших людей.

З наведеного слідує, що масові заходи
можуть бути заборонені виключно
рішеннями судів, а отже п.1.5 Положення
не відповідає нормам Конституції
України та порушує права громадян на
проведення масових заходів, а отже
неправомірно передбачена заборона
проведення зборів громадян на
території біля адміністративної
будівлі по вул. Леніна, 33 м.
Іллічівська.

При цьому, колегія суддів акцентує
увагу на тому, що постановою Одеського
окружного адміністративного суду від 27
грудня 2013 року встановлено, що
обмеження у реалізації права на мирне
зібрання можливе тільки у разі
створення дійсної небезпеки
заворушень чи злочинів, загрози
здоров'ю населення або правам і
свободам інших людей через проведення
зборів, мітингів, походів, демонстрацій
чи інших зібрань та в лише в інтересах
національно безпеки та громадського
порядку, у зв'язку з чим було відмовлено
у задоволенні адміністративного
позову виконавчому комітету
Іллічівської МР про заборону
проведення зборів громадян за адресою:
м. Іллічівськ, вул. Леніна, 33.

Також, колегія суддів вважає, що п.2.4.2
Положення, який передбачає внесення
анкетних даних відвідувачів
затвердженого зразка без отримання їх
згоди підлягає скасуванню, оскільки
суперечить ч.6 ст. 6 Закону України "Про
захист персональних даних", якою
встановлено, що не допускається
обробка даних про фізичну особу, які є
конфіденційною інформацією, без її
згоди, крім випадків, визначених
законом, і лише в інтересах
національної безпеки, економічного
добробуту та прав людини.

Щодо вимог про скасування п.2.4 Правил
(додаток №2), яким передбачено, що фото-
та відео-зйомка, а також аудіо-запис в
адміністративній будівлі здійснюється
лише акредитованими особами з дозволу
особи, яку знімають чи записують, а в
інших випадках - з дозволу
Іллічівського міського голови, його
заступників чи керуючого справами
виконкому, колегія суддів зазначає
наступне.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про
інформацію" - кожен має право на
інформацію, що передбачає можливість
вільного одержання, використання,
поширення, зберігання та захисту
інформації, необхідної для реалізації
своїх прав, свобод і законних
інтересів. Реалізація права на
інформацію не повинна порушувати
громадські, політичні, економічні,
соціальні, духовні, екологічні та інші
права, свободи і законні інтереси інших
громадян, права та інтереси юридичних
осіб.

Частиною 2 ст. 7 Закону України "Про
інформацію" визначено, що ніхто не може
обмежувати права особи у виборі форм і
джерел одержання інформації, за
винятком випадків, передбачених
законом.

Згідно ч.2 ст. 21 Закону України "Про
інформацію" - конфіденційною є
інформація про фізичну особу, а також
інформація, доступ до якої обмежено
фізичною або юридичною особою, крім
суб'єктів владних повноважень.

З наведеного слідує, що інформація про
суб'єктів владних повноважень не є
конфіденційною, тобто є відкритою, а
отже п.2.4 Правил, яким передбачено
здійснення фото- та відео-зйомка, а
також аудіо-запис в адміністративній
будівлі лише акредитованими особами є
протиправним та також підлягає
скасуванню.

Колегія суддів також погоджується з
доводами Громадської організації "Ми
Іллічівці" стосовно того, що п.2.1 та п.2.2
Правил (додаток №2) та п.3.2 Положення,
які передбачають, що під час
перебування в адміністративній
будівлі Іллічівської МР громадяни
мають дотримуватися тиші та
громадського порядку та мати охайний
зовнішній вигляд, не допускається
присутність осіб з явними ознаками
алкогольного, наркотичного сп'яніння, в
одязі, який суперечить вимогам
суспільної моралі, з прихованим
обличчям, із плакатами та
транспарантами, що містять у собі
протизаконні гасла або заклики, а також
з гучномовцями та пристроями, що
посилюють шум є протиправними та
підлягають скасуванню, оскільки
апелянтом не надано доказів щодо
наявності повноважень на встановлення
рівнів охайності зовнішнього вигляду,
одягу, стану сп'яніння та ознак
психічних розладів, а також не надано
доказів того, що саме виконавчий
комітет Іллічівської МР є органом, який
визначає законність або
протизаконність гасел або закликів.

В іншій частині оскаржуване рішення
виконкому Іллічівської МР №25 від 23
січня 2014 року не містить положень, які
порушують права позивача.

Разом з цим, колегія суддів вважає
помилковими висновки суду першої
інстанції про те, що оскаржуване
рішення є регуляторним актом, виходячи
з наступного.

Статтею 1 Закону України "Про засади
державної регуляторної політики у
сфері господарської діяльності"
передбачено, що регуляторний акт - це:
прийнятий повноваженим регуляторним
органом нормативно-правовий акт, який
або окремі положення якого спрямовані
на правове регулювання господарських
відносин, а також адміністративних
відносин між регуляторними органами
або іншими органами державної влади та
суб'єктами господарювання; прийнятий
уповноваженим регуляторним органом
інший офіційний письмовий документ,
який встановлює, змінює чи скасовує
норми права, застосовується
неодноразово та щодо невизначеного
кола осіб і який або окремі положення
якого спрямовані на правове
регулювання господарських відносин, а
також адміністративних відносин між
регуляторними органами або іншими
органами державної влади та суб'єктами
господарювання, незалежно від того, чи
вважається цей документ відповідно до
закону, що регулює відносини у певній
сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до ст. 3 Закону України "Про
засади державної регуляторної
політики у сфері господарської
діяльності" його дія не поширюється на
здійснення регуляторної діяльності,
пов'язаної з прийняттям актів, що
містять індивідуально-конкретні
приписи.

Згідно з п.1.4 розділу 1 Порядку подання
нормативно-правових актів на державну
реєстрацію до Міністерства юстиції
України та проведення їх державної
реєстрації, який затверджено наказом
Міністерства юстиції України від 12
квітня 2005 року №34/5,
нормативно-правовий акт - офіційний
письмовий документ, прийнятий
уповноваженим на це суб'єктом
нормотворення у визначеній
законодавством формі та за
встановленою законодавством
процедурою, спрямований на регулювання
суспільних відносин, що містить норми
права, має неперсоніфікований характер
і розрахований на неодноразове
застосування.

За змістом ст. 12 Закону України "Про
засади державної регуляторної
політики у сфері господарської
діяльності" регуляторні акти, прийняті
органами та посадовими особами
місцевого самоврядування, офіційно
оприлюднюються в друкованих засобах
масової інформації відповідних рад, а у
разі їх відсутності - у місцевих
друкованих засобах масової інформації,
визначених цими органами та посадовими
особами, не пізніш як у десятиденний
строк після їх прийняття та підписання.

Як вбачається з матеріалів справи,
виконавчим комітетом Іллічівської МР
було затверджено рішенням №25 від 23
січня 2014 року Положення про пропускний
та внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської МР, яке в свою чергу не
регулює суспільні відносини, що
містять норми права, має
персоніфікований характер, а отже
доводи апелянта стосовно того, що
спірне рішення є
внутрішньо-організаційним актом,
оскільки ним встановлено пропускний та
внутрішньооб'єктовий режими на
території адміністративної будівлі є
правильними.

З урахуванням наведеного, колегія
суддів приходить до висновку, що
рішення №25 від 23 січня 2014 року не є
регуляторним актом, так як не є
нормативно-правовим актом, а тому на
нього не поширюються вимоги ст. 12
Закону України "Про засади державної
регуляторної політики у сфері
господарської діяльності", що
помилково не було встановлено судом
першої інстанції.

Окрім цього, колегія суддів вважає
необґрунтованими вимоги апелянта щодо
скасування ухвали Іллічівського
міського суду Одеської області від 16
червня 2014 року, якою відмовлено у
задоволенні клопотання представника
відповідача про залишення позову без
розгляду та повернення позову, так як
позов пред'явлено особою, що не має
адміністративної дієздатності,
оскільки у відповідності до ч.1 ст. 6 КАС
України кожна особа має право в
порядку, встановленому цим Кодексом,
звернутися до адміністративного суду,
якщо вважає, що рішенням, дією чи
бездіяльністю суб'єкта владних
повноважень порушені її права, свободи
або інтереси.

На підставі вищевикладеного колегія
суддів, керуючись п.3, п.4 ч.1 ст. 202 КАС
України вважає необхідним, скасовуючи
постанову суду першої інстанції,
прийняти нову постанову, якою позовні
вимоги громадської організації "Ми
Іллічівці" задовольнити частково.

Керуючись ст.ст. 195, 196, п.3 ч.1 ст. 198, п.3, п.4
ч.1 ст. 202, ч.2 ст. 205, ст. 207, ч.5 ст. 254
КАС України, судова колегія,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу виконавчого
комітету Іллічівської міської ради
Одеської області на ухвалу
Іллічівського міського суду Одеської
області від 16 червня 2014 року залишити
без задоволення, ухвалу Іллічівського
міського суду Одеської області від 16
червня 2014 року залишити без змін.

Апеляційну скаргу виконавчого
комітету Іллічівської міської ради
Одеської області на постанову
Іллічівського міського суду Одеської
області від 16 червня 2014 року
задовольнити частково.

Постанову Іллічівського міського суду
Одеської області від 16 червня 2014 року
скасувати.

Ухвалити по справі нову постанову, якою
адміністративний позов громадської
організації "Ми Іллічівці"
задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати п.1.5,
п.2.1, п.2.2, п.2.4, п.2.4.2, п.3.2 "Положення про
пропускний та внутрішньо-об'єктовий
режим на території адміністративної
будівлі Іллічівської міської ради",
затвердженого рішенням Іллічівського
міськвиконкому №25 від 23 січня 2014 року,
додаток 1, додаток 2.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає
законної сили з моменту проголошення,
та може бути оскаржена в касаційному
порядку до Вищого Адміністративного
Суду України протягом двадцяти днів
після набрання законної сили судовим
рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуюча суддя:
Лук'янчук
О.В.

Суддя:
Жук С.І.

Суддя:
Кравченко
К.В.