Справа № 823/2626/14
Суддя: А.В. Руденко
Дата ухвалення: 2014-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2014 року
справа № 823/2626/14

15 год. 25 хв.
м. Черкаси

головуючого судді - Руденко А.В.,

при секретарі - Чемерин О.В.,

за участю:

представників позивача - ОСОБА_1,
ОСОБА_2 (за довіреністю);

представника відповідача
Археологічної інспекції управління
культури Черкаської обласної
державної адміністрації - Чиж Л.С. (за
довіреністю);

відповідача - старшого наукового
співробітника Археологічної
інспекції управління культури
Черкаської обласної державної
адміністрації Павленка Р.В.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду
адміністративну справу за позовом
ОСОБА_6 до Археологічної інспекції
управління культури Черкаської
обласної державної адміністрації та
старшого наукового співробітника
Археологічної інспекції управління
культури Черкаської обласної
державної адміністрації про визнання
протиправними дій по проведенню
перевірки про порушення законодавства
про охорону культурної спадщини та
визнання незаконними висновків
перевірки, викладених у акті від
31.07.2014р.,-

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2014 року до суду звернувся
ОСОБА_6 з адміністративним позовом до
Археологічної інспекції управління
культури Черкаської області та
старшого наукового співробітника
Археологічної інспекції управління
культури Черкаської обласної
державної адміністрації. У якому
просив визнати протиправними дії
старшого наукового співробітника
Археологічної інспекції управління
культури Черкаської обласної
державної адміністрації Павленка
Романа Валерійовича щодо проведення
перевірки законодавства про охорону
культурної спадщини та визнати
незаконними висновки, викладені в акті
перевірки від 31.07.2014р.

Обгрунтовуючи позовні вимоги, вказав,
що 26 серпня 2014 року у ході судового
розгляду Лисянським районним судом
Черкаської області позову прокурора
Лисянського району Черкаської області
про визнання договорів оренди землі
недійсними та повернення земельних
ділянок, наданих позивачу, ознайомився
з актом Археологічної інспекції
управління культури Черкаської
обласної державної адміністрації, з
якого вбачається, що позивачем
порушені ст.ст. 24,25 Закону України «Про
охорону культурної спадщини» та ст. 19
Закону України «Про охорону
археологічної спадщини» внаслідок
ведення сільськогосподарських робіт
на землях історико-культурного
призначення, в межах яких знаходяться
пам'ятки археології (кургани та
курганні групи), без погодження з
державним органом у сфері охорони
культурної спадщини. Вважає, що
проведена перевірка є незаконною,
оскільки в порушення ст.ст. 4.5,6,7,10
Закону України «Про основні засади
державного нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності» здійснена
без належного повідомлення та без
участі позивача чи його представника
та без погодження з державним органом у
сфері охорони культурної спадщини. Акт
перевірки від 31.07.2014р. не відповідає
уніфікованій формі та не містить
переліку питань, що підлягають
перевірці, які передбачені наказом
№1043/-/16-10 від 11.11.2010р. Також висновки,
викладені у акті перевірки від 31.07.2014р.,
не відповідають вимогам чинного
законодавства, оскільки відповідач
позбавив позивача права надати
документи та пояснення. Позивач в
порушення ст. 44 Закону України «Про
охорону культурної спадщини» від
08.06.2000р. №1805-111 рішення про застосування
штрафних санкцій за порушення,
зафіксовані у акті перевірки від
31.07.2014р., не приймав, чим позбавив
позивача права довести у суді
відсутність порушень.

У судовому засіданні представники
позивача пояснили, що позивач орендує
землі сільськогосподарського, а не
історико-культурного призначення, і
згідно проекту відведення земельних
ділянок кургани та курганні групи на
земельних ділянках відсутні. Також
кургани та курганні групи не внесені до
реєстру об'єктів культурної спадщини.

З вказаних підстав просили позов
задовольнити.

Відповідач Археологічна інспекція
управління культури Черкаської
обласної державної адміністрації
(відповідач 1) проти позову заперечив. У
наданих до суду письмових запереченнях
від 11.09.2014р. вказав, що відповідно до ч. 1
ст. 6 Закону України «Про охорону
культурної спадщини» до повноважень
органів охорони культурної спадщини
входить здійснення контролю за
виконанням цього Закону та у випадку
виявлення порушень складання
відповідних актів. Старшим науковим
співробітником Павленком Р.В. було
встановлено проведення
сільськогосподарських робіт без
погодження з органами охорони
культурної спадщини на землях
історико-культурного призначення, в
межах яких знаходились пам'ятки
археології - кургани та курганні групи
за охоронними номерами 3058 (три кургани),
3060 (один курган), 3061 (один курган), 3063 (два
кургани), про що складено відповідний
акт. Зазначене порушення було виявлено
не під час проведення планових чи
позапланових заходів, тому акт за
формою та змістом відрізняється від
актів, які складаються під час таких
заходів. При цьому у акті від 31.07.2014р.
висновки відсутні, що суперечить
твердженням позивача. З огляду на
вказане у судовому засіданні
представник відповідача 1 просив у
позові відмовити повністю.

Відповідач старший науковий
співробітник Павленко Р.В. (відповідач
2) проти позову заперечив та пояснив, що
складення актів про порушення
законодавства у сфері охорони
культурної спадщини відповідно до
посадової інструкції відноситься до
його компетенції. Позивач у 2014 році
звертався до нього з питань охорони
курганів. Перевірку провів під час
виїзду до Боярської сільської ради
Лисянського району з інших питань. Про
місцезнаходження земель
історико-культурного призначення та
земель, орендованих позивачем,
довідався з графічних матеріалів у
Лисянському управлінні земельних
ресурсів. Наявність курганів
підтверджується рішенням Черкаського
міськвиконкому №116 від 26.06.1990р. У
судовому засіданні у задоволенні
позову просив відмовити повністю.

Заслухавши пояснення представників
позивача, представника відповідача 1,
відповідача Павленка Р.В., дослідивши
наявні в матеріалах справи письмові
докази, суд прийшов до висновку про
відсутність підстав для задоволення
позову.

Судом встановлено, що відповідачем 2
складено акт про вчинення порушення
законодавства про охорону культурної
спадщини від 31.07.2014р., яким зафіксовано,
що на землях історико-культурного
призначення в с. Боярка Лисянського
району Черкаської області, в межах яких
знаходяться пам'ятки археології
(кургани та курганні групи) №3058 (три
кургани), №3060 (один курган), №3061 (один
курган) №3063 (2 кургани), ОСОБА_6 ведуться
сільськогосподарські роботи без
погодження з державним органом у сфері
охорони культурної спадщини, внаслідок
чого порушено ст.ст. 24,25 Закону України
«Про охорону культурної спадщини» та
ст. 19 Закону України «Про охорону
археологічної спадщини».

Згідно ч. 1 ст. 2 Закону України «Про
охорону культурної спадщини» від
08.06.2000р. №1805-111 (у подальшому - Закон №1805)
кургани відносяться до археологічних
об'єктів культурної спадщини.

Згідно ч. 1 ст. 13 Закону №1805 об'єкти
культурної спадщини незалежно від форм
власності відповідно до їхньої
археологічної, естетичної,
етнологічної, історичної, мистецької,
наукової чи художньої цінності
підлягають реєстрації шляхом
занесення до Державного реєстру
нерухомих пам'яток України за
категоріями національного та
місцевого значення пам'ятки.

Стаття 14 Закону №1805 передбачає порядок
занесення об'єкта культурної спадщини
до Реєстру та внесення змін до нього.

Так, відповідно до ч. 1 вказаної статті
занесення об'єкта культурної спадщини
до Реєстру та внесення змін до нього
(вилучення з Реєстру, зміна категорії
пам'ятки) провадяться відповідно до
категорії пам'ятки: а) пам'ятки
національного значення - постановою
Кабінету Міністрів України за поданням
центрального органу виконавчої влади,
що забезпечує формування державної
політики у сфері охорони культурної
спадщини, протягом одного року з дня
одержання подання; б) пам'ятки
місцевого значення - рішенням
центрального органу виконавчої влади,
що забезпечує формування державної
політики у сфері охорони культурної
спадщини, за поданням відповідних
органів охорони культурної спадщини
або за поданням Українського
товариства охорони пам'яток історії та
культури, інших громадських
організацій, до статутних завдань яких
належать питання охорони культурної
спадщини, протягом одного місяця з дня
одержання подання.

Згідно ч. 2 вказаної статті об'єкт
культурної спадщини до вирішення
питання про його реєстрацію як пам'ятки
вноситься до Переліку об'єктів
культурної спадщини і набуває
правового статусу щойно виявленого
об'єкта культурної спадщини, про що
відповідний орган охорони культурної
спадщини в письмовій формі повідомляє
власника цього об'єкта або
уповноважений ним орган (особу).
Переліки об'єктів культурної спадщини
затверджуються рішеннями відповідних
органів охорони культурної спадщини.

Згідно ч. 3 вказаної статті центральний
орган виконавчої влади, що реалізує
державну політику у сфері охорони
культурної спадщини, видає власнику
пам'ятки або уповноваженому ним органу
свідоцтво про реєстрацію об'єкта
культурної спадщини як пам'ятки.

В свою чергу, п. 5.1 Порядку обліку
об'єктів культурної спадщини,
затвердженим наказом Міністерства
культури України від 11.03.2013р. №158,
зареєстрованого в Міністерстві
юстиції України 01.04.201 р. за № 528/23060,
передбачено, що відповідно до пункту 4
розділу II "Прикінцеві положення" Закону
України від 16 грудня 2004 року N 2245-IV "Про
внесення змін до Закону України "Про
охорону культурної спадщини" об'єкти,
включені до списків (переліків)
пам'яток історії та культури
республіканського чи місцевого
значення відповідно до Закону
Української РСР "Про охорону і
використання пам'яток історії та
культури", до вирішення питання про їх
включення (невключення) до Реєстру
вважаються пам'ятками відповідно
національного чи місцевого значення.

Згідно п. 5.2 вказаного Порядку для
вирішення питання про занесення
(незанесення) до Реєстру об'єктів
культурної спадщини, включених до
списків (переліків) пам'яток історії та
культури республіканського чи
місцевого значення, зазначених у
пункті 5.1 цього розділу, орган
виконавчої влади Автономної
Республіки Крим, органи охорони
культурної спадщини обласних,
Київської та Севастопольської міських,
районних державних адміністрацій,
виконавчий орган сільської, селищної,
міської ради забезпечують проведення
перегляду цих списків (переліків) (далі
- перегляд).

Судом встановлено, що кургани та
курганні групи №№3058, 3060, 3061 та №3063
згідно рішення виконавчого комітету
Черкаської обласної ради народних
депутатів від 26.06.1990р. №116 в с. Боярка
Лисянського району взяті на облік під
державну охорону відповідно до Закону
УРСР «Про охорону і використання
пам'яток історії і культури» як
пам'ятки археології. При цьому згідно з
даними Державного реєстру нерухомих
пам'яток України пам'яток місцевого
значення та національного значення до
вказаних Реєстрів не включені. Ця
обставина відповідачем 1 та
відповідачем 2 не заперечувалась.

Таким чином, вказані кургани
відповідно до ч. 3 ст. 14 Закону є
пам'ятками культури, які до Державного
реєстру нерухомих пам'яток України не
включені.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону №1805
повноваження щодо здійснення контролю
за виконанням цього Закону, інших
нормативно-правових актів про охорону
культурної спадщини відносяться до
компетенції обласних рад.

Правові та організаційні засади,
основні принципи і порядок здійснення
державного нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності,
повноваження органів державного
нагляду (контролю), їх посадових осіб і
права, обов'язки та відповідальність
суб'єктів господарювання під час
здійснення державного нагляду
(контролю) визначені Законом України
«Про основні засади державного нагляду
(контролю) у сфері господарської
діяльності» від 05.04.2007р. №877-У (у
подальшому - Закон №877).

Заходами державного нагляду (контролю)
є планові та позапланові заходи, які
здійснюються шляхом проведення
перевірок, ревізій, оглядів, обстежень
та інших дій (ст. 1 Закону №1877).

Згідно ч. 1 ст. 4 Закону №877 державний
нагляд (контроль) здійснюється за
місцем провадження господарської
діяльності суб'єкта господарювання або
його відокремлених підрозділів, або у
приміщенні органу державного нагляду
(контролю) у випадках, передбачених
законом. Плановий чи позаплановий
захід повинен здійснюватися у
присутності керівника або його
заступника, або уповноваженої особи
суб'єкта господарювання (п. 11).

Згідно ч. 1 ст. 5 закону №877 планові
заходи здійснюються відповідно до
річних або квартальних планів, які
затверджуються органом державного
нагляду (контролю) до 1 грудня року, що
передує плановому, або до 25 числа
останнього місяця кварталу, що передує
плановому.

Підстави для здійснення позапланових
заходів визначені у ч. 1 ст. 6 Закону №877,
а саме: подання суб'єктом
господарювання письмової заяви до
відповідного органу державного
нагляду (контролю) про здійснення
заходу державного нагляду (контролю) за
його бажанням; виявлення та
підтвердження недостовірності даних,
заявлених у документах обов'язкової
звітності, поданих суб'єктом
господарювання; перевірка виконання
суб'єктом господарювання приписів,
розпоряджень або інших розпорядчих
документів щодо усунення порушень
вимог законодавства, виданих за
результатами проведення планових
заходів органом державного нагляду
(контролю); обґрунтоване звернення
фізичної особи про порушення суб'єктом
господарювання її законних прав.
Позаплановий захід у цьому разі
здійснюється тільки за наявності згоди
центрального органу виконавчої влади
на його проведення; неподання у
встановлений термін суб'єктом
господарювання документів
обов'язкової звітності без поважних
причин, а також письмових пояснень про
причини, які перешкоджали поданню
таких документів; настання аварії,
смерті потерпілого внаслідок
нещасного випадку або професійного
захворювання, що було пов'язано з
діяльністю суб'єкта господарювання.

Ч. 1, 2 ст. 7 Закону №877 передбачають, що
для здійснення планового або
позапланового заходу орган державного
нагляду (контролю) видає наказ, який має
містити найменування суб'єкта
господарювання, щодо якого буде
здійснюватися захід, та предмет
перевірки. На підставі наказу
оформляється посвідчення (направлення)
на проведення заходу, яке підписується
керівником або заступником керівника
органу державного нагляду (контролю)
(із зазначенням прізвища, ім'я та по
батькові) і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу
посадові особи органу державного
нагляду (контролю) зобов'язані
пред'явити керівнику суб'єкта
господарювання або уповноваженій ним
особі посвідчення (направлення) та
службове посвідчення, що засвідчує
посадову особу органу державного
нагляду (контролю), і надати суб'єкту
господарювання копію посвідчення
(направлення). Посадова особа органу
державного нагляду (контролю) без
посвідчення (направлення) на
здійснення заходу та службового
посвідчення не має права здійснювати
державний нагляд (контроль) суб'єкта
господарювання (ч. 5 ст. 7 Закону №877).

Ст. 6 Конституції України передбачає, що
органи законодавчої, виконавчої та
судової влади здійснюють свої
повноваження у встановлених цією
Конституцією межах і відповідно до
законів України.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у
справах щодо оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачений Конституцією
та законами України.

Згідно з поясненнями відповідача 2
проведена ним перевірка не була
плановою чи позаплановою, здійснена
ним з власної ініціативи, що свідчить
про те, що відповідач 2 порушив порядок
проведення перевірки, встановлений
ст.ст. 4, 5, 6, 7 Закону №877. У зв'язку з
викладеним дії відповідача 2 по
проведенню перевірки позивача є
протиправними.

Посилання відповідача 2 на ту
обставину, що проведення перевірок
передбачено його посадовою
інструкцією, є необґрунтованим,
оскільки такі повноваження можуть бути
використані лише за умови дотримання
вищезазначеного порядку їх проведення.

Разом з цим, згідно ст. 1 КАС України
завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень, шляхом справедливого,
неупередженого та своєчасного
розгляду адміністративних справ.

За змістом вказаних приписів суд
зобов'язаний застосувати способи
захисту у разі, коли протиправним
рішенням, діями чи бездіяльністю
порушені права, свободи та інтереси
фізичної особи чи права та інтереси
юридичної особи.

За порушення законодавства про охорону
культурної спадщини застосовується
відповідальність у вигляді штрафних
санкцій, передбачена ст. 44 Закону №1805.

Згідно ст. 45 Закону №1805 про вчинення
правопорушення, зазначеного у статті 44
цього Закону, особою, уповноваженою
органом охорони культурної спадщини,
складається акт. Керівник юридичної
особи, стосовно якої складено акт,
протягом трьох днів з моменту
отримання акта може подати письмові
пояснення до нього. Акт разом з іншими
документами, що стосуються справи, у
десятиденний термін з моменту
складення акта надсилається посадовій
особі, яка має право накладати
фінансові санкції. Рішення про
накладення фінансових санкцій
приймається протягом 10 днів після
отримання документів, зазначених у
частині другій цієї статті. Рішення про
накладення фінансових санкцій
оформлюється постановою, що
надсилається юридичній особі, на яку
накладено фінансові санкції.

З огляду на зазначене сам по собі факт
проведення перевірки за відсутності
рішення про накладення фінансових
санкцій не свідчить про порушення прав,
свобод та інтересів позивача та не
потребує судового захисту. Відтак,
позовна вимога про визнання
протиправними дій щодо проведення
перевірки є необґрунтованою.

Щодо позовної вимоги про визнання
незаконними висновків перевірки від
31.07.2014р. суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст.
19 Земельного кодексу України землі за
основним цільовим призначенням
поділяються, зокрема, на такі
категорії: а) землі
сільськогосподарського призначення; д)
землі історико-культурного
призначення.

Згідно з ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу
України віднесення земель до тієї чи
іншої категорії здійснюється на
підставі рішень органів державної
влади, Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, Ради міністрів
Автономної Республіки Крим та органів
місцевого самоврядування відповідно
до їх повноважень. Згідно ст. 34 Закону
№1805 землі, на яких розташовані
пам'ятки, історико-культурні
заповідники, історико-культурні
заповідні території, охоронювані
археологічні території, належать до
земель історико-культурного
призначення, включаються до державних
земельних кадастрів, планів
землекористування, проектів
землеустрою, іншої
проектно-планувальної та
містобудівної документації.

Згідно ч. 3 ст. 1861 Земельного кодексу
України проект землеустрою щодо
відведення земельної ділянки,
розташованої на території земель
історико-культурного призначення,
пам'яток культурної спадщини місцевого
значення, їх охоронних зон, в
історичних ареалах населених місць та
інших землях історико-культурного
призначення, крім випадків, зазначених
в абзаці третьому цієї частини,
підлягає також погодженню з органом
виконавчої влади Автономної
Республіки Крим у сфері охорони
культурної спадщини, відповідним
структурним підрозділом обласної,
Київської чи Севастопольської міської
державної адміністрації у сфері
охорони культурної спадщини.

Відповідач не надав доказів на
підтвердження того, що землі, на яких
розташовані кургани, віднесені до
земель історико-культурного
призначення, та включені до Державного
земельного кадастру, плану
землекористування, проектів
землеустрою.

Натомість з наданих позивачем
договорів оренди землі, витягів з
Державного земельного кадастру про
земельні ділянки, довідок форми 6-зем та
проекту землеустрою щодо відведення
земельних ділянок загальною площею
125,0606 га позивачу в довгострокову
оренду строком на 10 років, для ведення
фермерського господарства, в
адміністративних межах Боярської
сільської ради Лисянського району
Черкаської області, копії яких
містяться у справі, вбачається, що
позивачу надано землі
сільськогосподарського призначення та
у вказаних документах відсутні
будь-які докази щодо наявності на них
курганів.

Суд також бере до уваги, що з акту
перевірки від 31.07.2014р. не вбачається, що
перевірка здійснювалась саме на
земельних ділянках, орендованих
позивачем.

Таким чином, наявність курганів на
орендованих позивачем земельних
ділянках належними доказами не
підтверджено.

Разом з цим, акт перевірки є носієм
доказової інформації про виявлені
контролюючим органом порушення вимог
законодавства, а тому оцінка
викладених у ньому висновків може бути
надана судом лише при вирішенні спору
щодо оскарження рішення відповідача 1,
прийнятого за наслідками такої
перевірки.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України
юрисдикція адміністративних судів
поширюється на публічно-правові спори
фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом
владних повноважень щодо оскарження
його рішень (нормативно-правових актів
чи правових актів індивідуальної дії).

Оскільки на підставі акта перевірки
від 31.07.2014р. жодні права позивача не
припинені та обов'язки не виникли,
вказаний акт не є рішенням суб'єкта
владних повноважень у розумінні ч. 2 ст.
17 Кас України, тому оскарженню у
судовому порядку не підлягає.

Беручи до уваги вищезазначене, суд
приходить до висновку, що позовні
вимоги є необґрунтованими і
задоволенню не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись
статтями 159-163 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного
позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, яка може бути подана до
Київського апеляційного
адміністративного суду через
Черкаський окружний адміністративний
суд протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Повний текст постанови
виготовлений 6 жовтня 2014 року.

Суддя
А.В. Руденко