Справа № К/9991/25268/12-С
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2014-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 вересня 2014 року
м. Київ К/9991/25268/12

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України у
складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.

провівши попередній розгляд
адміністративної справи за касаційною
скаргою Заступника прокурора м. Києва
на постанову Окружного
адміністративного суду міста Києва від
18.04.2011р. та ухвалу Київського
апеляційного адміністративного суду
від 15.03.2012р. у справі № 2а-13895/10/2670 за
позовом Товариства з обмеженою
відповідальністю «АМК- Груп» до
Прокуратури м. Києва в особі Заступника
прокурора м. Києва - Горана В., Головного
управління містобудування,
архітектури та дизайну міського
середовища виконавчого органу
Київської міської ради (Київська
міська державна адміністрація) про
визнання дій такими, що вчинені з
порушенням законодавства, визнання
рішення таким, що прийнято з
перевищенням повноважень та нечинним з
дня його прийняття, -

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2010 року ТОВ «АМК- Груп»
звернулось до Прокуратури м.Києва в
особі Заступника прокурора м.Києва
Горана В., Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради
(Київська міська державна
адміністрація) з позовом, в якому
просив:

- визнати дії заступника прокурора
м.Києва Горана В. щодо призначення за
власною ініціативою перевірки
законності дозволів на розміщення
тимчасових споруд від 17.03.2010 року №03-0382,
№ 03-0382/2, № 03-0382/3, № 03-0382/4, № 03-0453/1, від
18.03.2010 року № 03-0382/1 ТОВ «АМК-Груп»,
виданих Головним управлінням
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради (КМДА)
такими, що здійснені з порушенням ст.19
Закону України «Про прокуратуру»;

- визнати дії заступника прокурора м.
Києва Горана В. щодо здійснення
прокурорського нагляду за додержанням
Головним управлінням містобудування,
архітектури та дизайну міського
середовища виконавчого органу
Київської міської ради (КМДА) вимог
підзаконних нормативно-правових актів
Київської міської ради такими, що
здійснені з перевищенням повноважень,
встановлених ст. 3 Закону України «Про
прокуратуру»;

- визнати дії заступника прокурора м.
Києва Горана В. щодо опротестування
дозволів на розміщення тимчасових
споруд ТОВ «АМК-Груп», як актів
виконавчого органу місцевої ради
(місцевої держадміністрації), такими,
що здійснені не в межах повноважень,
встановлених ст.20 Закону України «Про
прокуратуру»;

- визнати рішення Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради (КМДА)
від 11.08.2010 року про задоволення
протесту прокуратури міста Києва
таким, що прийнято з перевищенням
повноважень;

- визнати вимогу заступника прокурора
м. Києва Горана В. від 23.07.2010 року про
скасування дозволів ТОВ «АМК-Груп» та
рішення Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради (КМДА)
від 11.08.2010 року про задоволення
протесту прокуратури м. Києва від 23.07.2010
року такими, що порушують право ТОВ
«АМК-Груп», закріплене у статті 1
Першого протоколу до Європейської
конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод на мирне
володіння своїм майном;

- визнати рішення Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради (КМДА)
від 11.08.2010 року про задоволення
протесту прокуратури м. Києва від 23.07.2010
року нечинним з дня його прийняття.

Постановою Окружного
адміністративного суду м.Києва від
18.04.2011р., залишеною без змін ухвалою
Київського апеляційного
адміністративного суду від 15.03.2012р.,
позов задоволено частково.

Визнано рішення Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради
(Київська міська державна
адміністрація), оформленого листом від
11.08.2010 року № 05-9709 про задоволення
протесту прокурора міста Києва від
23.07.2010 року таким, що прийнято з
перевищенням повноважень.

Визнано вимогу заступника прокурора
міста Києва Горана В. у протесті від
23.07.2010 року про скасування дозволів №
03-0382, № 03-0382/1, № 03-0382/2, № 03-0382/3, № 03-0382/4, №
03-0453/1 та рішення Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради
(Київська міська державна
адміністрація), оформленого листом від
11.08.2010 року № 05-9709 про задоволення
протесту прокурора міста Києва від
23.07.2010р. такими, що порушують права і
інтереси ТОВ «АМК-Груп».

Визнано рішення Головного управління
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради
(Київська міська державна
адміністрація), оформленого листом від
11.08.2010 року № 05-9709 про задоволення
протесту прокурора міста Києва від
23.07.2010р. нечинним з дня його прийняття.

В задоволені решти позовних вимог -
відмовлено.

На постанову Окружного
адміністративного суду міста Києва від
18.04.2011р. та ухвалу Київського
апеляційного адміністративного суду
від 15.03.2012р. надійшла касаційна скарга
Заступника прокурора м. Києва, в якій,
посилаючись на неправильне
застосування судами норм
матеріального та процесуального права,
ставиться питання про їх скасування та
прийняття нового рішення про залишення
без задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача,
перевіривши матеріали справи,
обговоривши доводи касаційної скарги,
колегія суддів дійшла висновку, що
касаційна скарга не підлягає
задоволенню з огляду на наступне.

За змістом частини 2 статті 220 КАС
України суд касаційної інстанції
переглядає судові рішення судів першої
та апеляційної інстанцій у межах
касаційної скарги.

Отже, враховуючи що касаційну скаргу
подано відповідачем на рішення судів
першої та апеляційної інстанцій, якими
задоволені позовні вимоги частково,
колегія відповідно до ст. 220 КАС України
перевіряє справу у межах касаційної
скарги, а саме, в частині правомірності
рішень судів стосовно задоволених
позовних вимог.

Судами попередніх інстанцій
встановлено, що 17 березня 2010 року
Товариству з обмеженою
відповідальністю «АМК-Груп» за
погодженням заступника начальника
Головного управління містобудування,
архітектури та дизайну міського
середовища видано дозволи за №03-0382, №
03-0382/2, № 03-0382/3, № 03-0382/4, № 03-0453/1 на
розміщення тимчасової споруди за
адресою: вул. Закревського, 12-14 у
Деснянському районі терміном дії з
17.03.2010 року по 10.09.2011 року. Дозвіл
дійсний за умови виконання вимог,
зазначених у Правилах благоустрою
м.Києва, затверджених Рішенням КМР від
25.12.2008 року № 1051/1051.

Позивачу 18.03.2010 року видано дозвіл за №
03-0382/1 на розміщення тимчасової споруди
за адресою: вул. Закревського, 12-14 у
Деснянському районі терміном дії з
18.03.2010 року по 10.09.2011 року з аналогічними
умовами.

Прокурором міста Києва 23 липня 2010 року
внесено протест за № 07/4-455-вих на
дозволи Головного управління №03-0382, №
03-0382/1, № 03-0382/2, № 03-0382/3, № 03-0382/4,
№ 03-0453/1 на розміщення тимчасових
споруд (торгівельного ряду) ТОВ
«АМК-Груп» по вул. Закревського, 12-14 у
Деснянському районі м.Києва.

Як зазначено в протесті прокурора та
підтверджується зібраними у справі
доказами, підставами для принесення
протесту стали результати проведеної
працівниками прокуратури перевірки
додержання вимог чинного
законодавства у сфері земельних
відносин, зокрема, щодо раціонального
використання та охорони земель,
забезпечення прав громадян на землю у
тому числі Головним управлінням
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради
(Київська міська державна
адміністрація).

Така перевірка була проведена
прокуратурою на підставі
розпорядження Генерального прокурора
України № 67 від 08.07.2010 року для
проведення перевірки додержання
законодавства у сфері земельних
відносин.

Розпорядження Генпрокурора № 67 від
08.07.2010 року видано на виконання
розпорядження Президента України №
1036/2010-рп від 23.06.2010 року про створення
міжвідомчої робочої групи з аналізу
стану додержання законодавства у сфері
земельних відносин, якій доручено
забезпечити комплексне вивчення, у
тому числі з виїздом на місце,
діяльності місцевих органів
виконавчої влади при здійсненні ними
повноважень щодо: розпорядження
землями оздоровчого, рекреаційного,
історико-культурного,
природно-заповідного та іншого
природоохоронного призначення,
землями водного та лісового фонду;
регулювання земельних відносин,
раціонального використання та охорони
земель, забезпечення прав громадян на
землю. Міжвідомчій робочій групі також
доручено підготувати за результатами
проведеної роботи пропозиції щодо
усунення виявлених порушень та
вдосконалення чинного законодавства у
сфері земельних відносин, у тому числі
запобігання тіньовій приватизації
особливо цінних земель.

Не погоджуючись з такими діями
відповідачів позивач і звернувся з
даним позовом.

Одним із видів прокурорського
реагування, у разі виявлення порушень,
є принесення протесту на акт, що
суперечить закону. При виявленні
порушень закону прокурор або його
заступник у межах своєї компетенції
мають право, в тому числі,
опротестувати акти Прем'єр-міністра
України, Кабінету Міністрів України,
Ради міністрів Автономної Республіки
Крим, міністерств та інших центральних
органів виконавчої влади, виконавчих
органів місцевих Рад, підприємств,
установ, організацій, громадських
об'єднань, а також рішення і дії
посадових осіб (пункт 1 частини другої
статті 20 Закону України «Про
прокуратуру»).

Відповідно до ст.21 Закону України «Про
прокуратуру» протест на акт, що
суперечить закону, приноситься
прокурором, його заступником до органу,
який його видав, або до вищестоящого
органу. У такому ж порядку приноситься
протест на незаконні рішення чи дії
посадової особи. У протесті прокурор
ставить питання про скасування акта
або приведення його у відповідність з
законом, а також припинення незаконної
дії посадової особи, поновлення
порушеного права. Протест прокурора
зупиняє дію опротестованого акта і
підлягає обов'язковому розгляду
відповідним органом або посадовою
особою у десятиденний строк після його
надходження. Про наслідки розгляду
протесту в цей же строк повідомляється
прокурору. У разі відхилення протесту
або ухилення від його розгляду
прокурор може звернутися з заявою до
суду про визнання акта незаконним.
Заяву до суду може бути подано протягом
п'ятнадцяти днів з моменту одержання
повідомлення про відхилення протесту
або закінчення передбаченого законом
строку для його розгляду. Подача такої
заяви зупиняє дію правового акта.

Статтею 25 Закону України «Про
прокуратуру» встановлено вимоги до
документів прокурорського реагування.
Так, у протесті, поданні, приписі або
постанові прокурора обов'язково
зазначається, ким і яке положення
закону порушено, в чому полягає
порушення та що і в який строк посадова
особа або орган мають вжити до його
усунення.

Отже чинним законодавством прокурора
наділено повноваженнями у протесті
ставити питання про скасування акта
або приведення його у відповідність до
закону.

Як зазначено в протесті прокурора, він
принесений у зв'язку з виявленням ряду
порушень вимог законодавства при
видачі Головним управлінням
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради (КМДА)
дозволів ТОВ «АМК-Груп» на розміщення
тимчасових споруд (торгівельних рядів).

Головне управління діє на підставі
Положення про Головне управління
містобудування та архітектури
виконавчого органу Київської міської
ради (Київської міської державної
адміністрації), затвердженого
розпорядженням Київської міської
державної адміністрації.

В пункті 4 рішення Конституційного суду
України від 16 квітня 2009 року
№ 7-рп/2009 у справі за конституційним
поданням Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень
частини другої статті 19, статті 144
Конституції України, статті 25, частини
чотирнадцятої статті 46, частин першої,
десятої статті 59 Закону України «Про
місцеве самоврядування в
Україні»(справа про скасування актів
органів місцевого самоврядування)
вказано, що на підставі аналізу функції
і повноваження органів місцевого
самоврядування, врегульованих
Конституцією України та іншими
законами України, Конституційний Суд
України дійшов висновку, що органи
місцевого самоврядування, вирішуючи
питання місцевого значення,
представляючи спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ та
міст, приймають нормативні та
ненормативні акти. До нормативних
належать акти, які встановлюють,
змінюють чи припиняють норми права,
мають локальний характер, розраховані
на широке коло осіб та застосовуються
неодноразово, а ненормативні акти
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію. Такий висновок
узгоджується із правовими позиціями
Конституційного Суду України,
викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001
року № 20-рп/2001 у справі про укази
Президії Верховної Ради України щодо
Компартії України, зареєстрованої 22
липня 1991 року (абзац перший пункту 6
мотивувальної частини), від 23 червня 1997
року № 2-зп у справі про акти органів
Верховної Ради України (абзац
четвертий пункту 1 мотивувальної
частини).

Дозвіл на розміщення тимчасових споруд
(торгівельних рядів), виданий Головним
управлінням містобудування,
архітектури та дизайну міського
середовища виконавчого органу
Київської міської ради (КМДА) за своєю
правовою природою є ненормативним
актом.

Згідно Рішення КСУ № 7-рп/2009 (п.4.1) право
скасовувати акти виконавчих органів
ради, які не відповідають Конституції
чи законам України, іншим актам
законодавства, рішенням відповідної
ради, прийнятим у межах її повноважень
належить раді (частина дев'ята статті 59,
пункт 15 частини першої статті 26 Закону
України «Про місцеве самоврядування»).

Крім того, відповідно до пункту 5
Рішення КСУ № 7-рп/2009 у Конституції
України зазначено, що рішення органів
місцевого самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду (частина
друга статті 144). Цьому конституційному
положенню відповідають Закон, у
частині десятій статті 59 якого
визначено, що акти органів та посадових
осіб місцевого самоврядування з
мотивів їх невідповідності
Конституції або законам України
визнаються незаконними в судовому
порядку, та інші закони України,
зокрема «Про столицю України
-місто-герой Київ», згідно з частиною
третьою статті 8 якого рішення органів
місцевого самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції або
законам України зупиняються в
установленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду .

Системний аналіз цих конституційних і
законодавчих положень та положень
пункту 5 статті 121, пункту 9 розділу XV
«Перехідні положення» Конституції
України свідчить, що на прокуратуру
України покладено нагляд за
додержанням прав і свобод людини і
громадянина, додержанням законів з цих
питань органами місцевого
самоврядування. Закон України «Про
прокуратуру», прийнятий до набуття
чинності Конституцією України, є
чинним у частині, що не суперечить
Основному Закону України, і передбачає
порядок зупинення рішень органів
місцевого самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України. Цим законом
установлено, що при виявленні порушень
закону прокурор у межах своєї
компетенції має право опротестовувати
акти виконавчих органів місцевих рад
та вносити подання або протести на
рішення місцевих рад залежно від
характеру порушень. Протест прокурора
приноситься до органу, який видав цей
акт і зупиняє його дію, прокурору
надається право звернутися із заявою
до суду про визнання акта незаконним, і
подача такої заяви зупиняє дію
правового акта (частини перша, третя,
четверта статті 21 Закону України «Про
прокуратуру»).

У зв'язку з наведеним Конституційний
Суд України дійшов висновку, що за
змістом частини другої статті 144
Конституції України, частини десятої
статті 59 Закону України «Про місцеве
самоврядування» рішення органів
місцевого самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються
прокурором у встановленому Законом
України «Про прокуратуру» порядку з
одночасним зверненням до суду.

Зі змісту частини другої статті 144
Конституції України та частини десятої
статті 59 Закону вбачається, що рішення
органів місцевого самоврядування та їх
посадових осіб з мотивів
невідповідності Конституції або
законам України визнаються
незаконними з ініціативи
заінтересованих осіб судом загальної
юрисдикції, тобто в судовому порядку.
Однак, як вважає Конституційний Суд
України, це не позбавляє орган
місцевого самоврядування права за
власною ініціативою або ініціативою
інших заінтересованих осіб змінити чи
скасувати прийнятий ним правовий акт (у
тому числі і з мотивів невідповідності
Конституції чи законам України).

Ненормативні правові акти органу
місцевого самоврядування є актами
одноразового застосування, вичерпують
свою дію фактом їхнього виконання, тому
вони не можуть бути скасовані чи
змінені органом місцевого
самоврядування після їх виконання.

Як вбачається з протесту прокурора, він
був принесений у зв'язку з виявленням
ряду порушень вимог законодавства при
видачі Головним управлінням
містобудування, архітектури та дизайну
міського середовища виконавчого
органу Київської міської ради (КМДА)
дозволів ТОВ «АМК-Груп» на розміщення
тимчасових споруд (торгівельних рядів),
а саме, невиконання зазначених у
висновку Головного управління вимоги,
зокрема питання земельного та
майново-правового характеру, отримання
позитивних висновків природоохоронної
та санітарно-епідеміологічної служб м.
Києва, ГУ транспорту КМДА, а також
погодження балансоутримувача
території, УДАІ ГУ МВС України в м.
Києві, ГУ МНС України в м. Києві тощо.

Як зазначено вище, протест прокурора
зупиняє дію опротестованого акта і
підлягає обов'язковому розгляду
відповідним органом або посадовою
особою у десятиденний строк після його
надходження. При цьому, суд визнає
неправомірною вимогу прокурора
скасувати ненормативні правові акти -
дозволи на розміщення тимчасових
споруд (торгівельних рядів)
спрямованою до органу, до компетенції
якого не віднесено право скасовувати
такі акти. В даному випадку належним
способом реагування на встановлені під
час перевірки дій Головного управління
при видачі дозволів за висновком суду
було б приведення дозволів у
відповідність з законом або звернення
до суду із відповідною заявою про
визнання акта незаконним.

Статтею 19 Конституції України
встановлено обов'язок органів
державної влади та органів місцевого
самоврядування, їх посадових осіб
діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.

В разі отримання протесту прокурора з
вимогою скасувати дозволи на
розміщення тимчасових споруд
(торгівельних рядів) Головне
управління містобудування,
архітектури та дизайну міського
середовища виконавчого органу
Київської міської ради (КМДА), що не
уповноважено законодавством
скасовувати власні акти
індивідуальної дії мало б повідомити
прокурора про неможливість його
виконання або відхилити.

Відповідно до ст.21 Закону України «Про
прокуратуру» у разі відхилення
протесту або ухилення від його
розгляду прокурор може звернутися з
заявою до суду про визнання акта
незаконним. Заяву до суду може бути
подано протягом п'ятнадцяти днів з
моменту одержання повідомлення про
відхилення протесту або закінчення
передбаченого законом строку для його
розгляду. Подача такої заяви зупиняє
дію правового акта.

Таким чином, враховуючи вимоги
законодавства та встановлені у справі
обставини, що регулює спірні
правовідносини, а також приймаючи до
уваги спосіб захисту права обраний
позивачем, суди попередніх інстанцій
дійшли вірного висновку щодо
часткового задоволення позовних вимог.

За таких обставин судова колегія
дійшла висновку, що при вирішенні
справи судами першої та апеляційної
інстанцій вірно застосовані норми
матеріального та процесуального права.
Доводи касаційної скарги висновків
суду не спростовують. За таких обставин
підстав для задоволення касаційної
скарги судова колегія не вбачає.

Згідно із ст. 220 КАС України суд
касаційної інстанції перевіряє
правильність застосування судами
першої та апеляційної інстанцій норм
матеріального та процесуального права,
правової оцінки обставин у справі і не
може досліджувати докази,
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені в
судовому рішенні, та вирішувати
питання про достовірність того чи
іншого доказу.

Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231
Кодексу адміністративного судочинства
України, колегія суддів Вищого
адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Заступника прокурора
м. Києва відхилити, а постанову
Окружного адміністративного суду
міста Києва від 18.04.2011р. та ухвалу
Київського апеляційного
адміністративного суду від 15.03.2012р.
залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення копії
особам, які беруть участь у справі та
може бути переглянута в порядку ст.ст.
235-2391 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Судді: