Справа № 803/1528/14
Суддя: Каленюк Жанна Василівна
Дата ухвалення: 2014-08-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2014 року Справа № 803/1528/14

Волинський окружний адміністративний
суд у складі:

головуючого - судді Каленюк Ж.В.,

при секретарі судового засідання
Шаблій Л.П.,

за участю представників позивача
Бородчук О.В., Ковальчука О.В.,

представника відповідача Хитрика С.І.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Луцьку
адміністративну справу за позовом
заступника прокурора Волинської
області до Волинської обласної ради
про визнання дій протиправними та
скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Заступник прокурора Волинської
області звернувся з адміністративним
позовом до Волинської обласної ради
про визнання дій щодо встановлення
радою десятиденного терміну для
розгляду депутатських запитань
протиправними та скасування рішення,
прийнятого 25 квітня 2014 року, в частині
встановлення десятиденного терміну
для розгляду депутатських запитань.

У позовній заяві та заяві про уточнення
позовних вимог (а.с.22-24) позивач
обґрунтовує вимоги позову тим, що
Волинською обласною радою 25 квітня 2014
року на першому пленарному засіданні
двадцять п'ятої сесії ради прийнято
рішення про встановлення
десятиденного терміну для розгляду
депутатських запитань і запитів. Разом
з тим, ні Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні», ні Законом
України «Про статус депутатів місцевих
рад» не передбачено повноваження
обласної ради на встановлення строку
розгляду депутатських запитань.
Прийнявши таке рішення, обласна рада
вийшла за межі повноважень, крім того,
порушено процедуру при прийнятті
рішення, встановлену статтями 2.2.2, 2.8.2,
2.8.3 Регламенту обласної ради шостого
скликання.

Внесене прокурором Волинської області
подання від 27 червня 2014 року з вимогою
припинити незаконні дії ради щодо
встановлення десятиденного терміну
для розгляду депутатських запитань
відхилено обласною радою.

З посиланням на норми статті 20, частини
п'ятої статті 23 Закону України «Про
прокуратуру» позивач просив позов
задовольнити повністю.

У письмовому запереченні проти позову
відповідач його вимог не визнав
(а.с.19-21). В обґрунтування заперечення
вказав, що 25 квітня 2014 року на першому
пленарному засіданні двадцять п'ятої
сесії обласної ради шостого скликання
протокольно доручено голові обласної
ради при відправці депутатських
запитів, депутатських запитань
зазначати про надання відповіді
протягом 10 днів. Зазначене протокольне
доручення за внесеною пропозицією
одного із депутатів ради при розгляді
питань порядку денного підтримане
більшістю депутатів від загального
складу ради, що відповідає статті 2.2.3
Регламенту обласної ради.

Вважає, що при прийнятті протокольного
доручення Волинська обласна рада
діяла в межах повноважень та у спосіб,
передбачений статтями 46, 55 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні», статтею 2.2.3 Регламенту
обласної ради, в розумінні яких
протокольне доручення не є рішенням
обласної ради, а тому не може бути
скасованим.

Посилаючись на норми Закону України
«Про статус депутата місцевих рад»
відповідач також вважає, що рада має
право звертатися та просити розглянути
запитання у десятиденний термін. Якщо
органу державної влади, установі буде
замало часу для розгляду питання,
виникнуть обставини, що не дозволять
його вирішити у такий строк, вони мають
право продовжити його, повідомивши про
розгляд питання до місячного терміну.

З наведених підстав відповідач просив
у задоволенні позову відмовити
повністю.

У судовому засіданні представники
позивача позов підтримують повністю, з
урахуванням заяви про уточнення
позовних вимог. Представник
відповідача у судовому засіданні позов
не визнає повністю з підстав,
викладених у письмовому запереченні
проти позову.

Заслухавши пояснення осіб, які беруть
участь у справі, дослідивши письмові
докази, суд дійшов переконання про
безпідставність позовних вимог з таких
мотивів і підстав.

Судом встановлено, що 25 квітня 2014 року
на першому пленарному засіданні
двадцять п'ятої сесії обласної ради
шостого скликання при розгляді
депутатських запитів депутатом
обласної ради Слабенком С.І. внесено
пропозицію протокольно доручити
голові обласної ради при відправці
депутатських запитань і запитів
зазначати термін для надання
відповідей - протягом 10 днів. Зазначена
пропозиція підтримана 49-ма депутатами,
присутніми на засіданні, про що
свідчить витяг зі стенограми
пленарного засідання від 25 квітня 2014
року (а.с.6-7).

27 червня 2014 року голові Волинської
обласної ради прокурором Волинської
області внесено подання № 07/1-900вих.14
про усунення порушень Закону України
«Про статус депутатів місцевих рад»,
яким було зобов'язано голову обласної
ради припинити незаконні дії обласної
ради щодо встановлення десятиденного
терміну для розгляду депутатських
запитань (а.с.12-13).

11 липня 2014 року на першому пленарному
засіданні двадцять сьомої сесії
обласної ради шостого скликання
подання прокурора відхилено (а.с.9-11).

Відповідно до пункту 3 частини третьої
статті 20 Закону України «Про
прокуратуру» при виявленні порушень
закону прокурор у межах своєї
компетенції має право звертатися до
суду в передбачених законом випадках.
Як передбачено частиною п'ятою статті 23
вказаного Закону у разі відхилення
подання в цілому чи частково або
неповідомлення прокурора про
результати розгляду подання, а також
якщо подання не вносилося, прокурор
може звернутися до суду щодо: визнання
незаконним нормативно-правового акта
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень; визнання протиправними
дій чи бездіяльності, зобов'язання
вчинити певні дії або утриматися від
вчинення певних дій.

Даний позов подано в межах вказаних
вище повноважень.

Статтею 19 Конституції України
закріплено принцип правового порядку,
згідно з якою органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

При вирішенні справи судом рішення та
дії відповідача як суб'єкта владних
повноважень перевірялося на
відповідність критеріям, визначеним
частиною третьою статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
(КАС України).

Систему та гарантії місцевого
самоврядування в Україні, засади
організації та діяльності, правового
статусу і відповідальності органів та
посадових осіб місцевого
самоврядування відповідно до
Конституції України визначає Закон
України «Про місцеве самоврядування в
Україні».

Перелік питань, які в межах повноважень
можуть розглядати і вирішувати на
пленарних засіданнях обласні ради,
визначено статтею 43 Закону України
«Про місцеве самоврядування в
Україні».

З питань, зазначених у цьому переліку,
рада приймає нормативні та інші акти у
формі рішень, як це передбачено
частиною першою статті 59 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні». Зазначеній нормі дано
офіційне тлумачення рішенням
Конституційного Суду України від 16
квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про
скасування актів органів місцевого
самоврядування). При цьому
Конституційний Суд України дійшов
висновку, що органи місцевого
самоврядування, вирішуючи питання
місцевого значення, представляючи
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, приймають
нормативні та ненормативні акти. До
нормативних належать акти, які
встановлюють, змінюють чи припиняють
норми права, мають локальний характер,
розраховані на широке коло осіб та
застосовуються неодноразово, а
ненормативні акти передбачають
конкретні приписи, звернені до
окремого суб'єкта чи юридичної особи,
застосовуються одноразово і після
реалізації вичерпують свою дію.

Згідно з частинами другою, десятою
статті 59 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» рішення ради
приймається на її пленарному засіданні
після обговорення більшістю депутатів
від загального складу ради, крім
випадків, передбачених цим Законом.
Акти органів та посадових осіб
місцевого самоврядування з мотивів
їхньої невідповідності Конституції
або законам України визнаються
незаконними в судовому порядку.

Рішення ради, протоколи сесій ради
підписує голова обласної ради (частина
шоста статті 55 цього Закону).

Документом, обов'язковим для виконання
обласною радою, який встановлює, в тому
числі і порядок підготовки і розгляду
питань на пленарних засіданнях,
прийняття рішень ради, розгляду інших
процедурних питань, є Регламент
обласної ради шостого скликання,
затверджений рішенням Волинської
обласної ради від 22 грудня 2010 року № 22/2
(з наступними змінами, далі - Регламент
ради).

Як передбачено статтями 2.2.2, 2.2.3, 2.8.2, 2.8.3
Регламенту ради, порядок підготовки і
розгляду питань визначається обласною
радою. Всі подані пропозиції з питань,
що вносяться на розгляд ради, які
відповідають чинному законодавству
України, включаються до порядку
денного сесії обласної ради і ці
питання доводяться до відома
населення, передаються на розгляд
постійним комісіям, повідомляються
депутатам. Обласна рада приймає
рішення з питань порядку денного.
Пропозиції щодо внесення питань до
порядку денного сесії подаються
супровідним листом і проектом рішення
… Рішення обласної ради приймаються на
її пленарному засіданні більшістю
депутатів від загального складу ради
після попереднього обговорення.
Обласна рада в межах своїх повноважень
приймає нормативні та інші акти у форму
рішень, котрі є обов'язковими для
виконання всіма розташованими на
території області органами виконавчої
влади, об'єднаннями громадян,
підприємствами, установами та
організаціями, посадовими особами, а
також громадянами, які постійно або
тимчасово проживають в області.
Рішення обласної ради не повинні
суперечити Конституції України або
законам України та міжнародним
правовим нормам (а.с.33-48).

Аналіз зазначених вище положень Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» та положень статей 2.2.2, 2.8.2, 2.8.3
Регламенту ради вказують про
можливість прийняття обласною радою
рішень для вирішення питань місцевого
значення, визначених статтею 43 цього
Закону. Прийняття рішень з інших питань
буде свідчити про перевищення радою
повноважень. В свою чергу, розгляд
питань, що вирішуються радою, повинен
здійснюватися за затвердженим
регламентом.

Разом з тим, з досліджених письмових
доказів слідує, що Волинська обласна
рада не приймала рішення - ні
нормативний, ні ненормативний акт з
приводу встановлення строку розгляду
депутатських запитань. Як уже
зазначалося, 25 квітня 2014 року
депутатами надано протокольне
доручення голові обласної ради на
пропозицію одного із депутатів ради,
підтриману більшістю від складу ради.
Ні за формою, ні за змістом таке
доручення не є рішенням у розумінні
частини першої статті 59 Закону України
«Про місцеве самоврядування в
Україні».

Відтак, вимога про скасування рішення
ради, прийнятого 25 квітня 2014 року на
пленарному засіданні двадцять п'ятої
сесії ради шостого скликання, та доводи
про порушення встановленої
Регламентом обласної ради шостого
скликання процедури прийняття такого
рішення, є безпідставними та позов у
цій частині задоволенню не підлягає,
оскільки відсутній предмет спору у
формі рішення.

Частиною сьомою статті 49 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» визначено право депутата
обласної ради звернутися із запитом до
керівників ради та її органів,
сільського, селищного, міського голови,
керівників органів, підприємств,
установ та організацій незалежно від
форм власності, розташованих або
зареєстрованих на відповідній
території, а також до голови місцевої
державної адміністрації з питань,
віднесених до відання ради. В свою
чергу, орган або посадова особа, до яких
звернуто запит, зобов'язані дати усну
чи письмову відповідь на запит на сесії
ради у строки і в порядку, встановлені
радою відповідно до закону. За
результатами розгляду запиту рада
приймає рішення.

Відповідно до частини другої статті 11
Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад» при здійсненні
депутатських повноважень депутат
місцевої ради має також право: на
депутатське звернення, депутатський
запит, депутатське запитання.

В розумінні статті 21 цього Закону
депутатський запит - це підтримана
радою вимога депутата місцевої ради до
посадових осіб ради і її органів,
сільського, селищного, міського голови,
керівників підприємств, установ і
організацій незалежно від форми
власності, які розташовані або
зареєстровані на відповідній
території, а депутат міської (міста
обласного значення), районної, обласної
ради - також до голови місцевої
державної адміністрації, його
заступників, керівників відділів і
управлінь з питань, які віднесені до
відання ради. Депутатське запитання -
це засіб одержання депутатом місцевої
ради інформації або роз'яснення з тієї
чи іншої проблеми. Відповідь на
запитання може бути оголошено на сесії
ради або дано депутату місцевої ради в
індивідуальному порядку. Запитання не
включається до порядку денного сесії,
не обговорюється і рішення по ньому не
приймається.

Аналогічні положення містить стаття 4.1,
4.2 Регламенту ради.

При цьому частиною третьою статті 21
Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад», статтею 4.3 Регламенту
ради передбачено встановлення радою
строку для звіту відповідного органу
про виконання рішення по запиту.

Разом з тим, згідно з частиною дев'ятою
статті 49 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», статтею 23
Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад» пропозиції і зауваження,
висловлені депутатами на сесії ради,
або передані в письмовій формі
головуючому на сесії, розглядаються
радою чи за її дорученням постійними
комісіями ради або надсилаються на
розгляд підзвітним і підконтрольним їй
органам та посадовим особам, які
зобов'язані розглянути ці пропозиції і
зауваження у строки, встановлені радою,
і про вжиті заходи повідомити
депутатові та раді.

Відповідно до пункту 18 частини шостої
статті 55 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» голова
обласної ради вирішує питання,
доручені йому радою.

Як вбачається з витягу зі стенограми
пленарного засідання ради від 25 квітня
2014 року (а.с.6-7) пропозиція депутата ради
протокольно доручити голові ради при
відправці депутатських запитів та
запитань зазначати термін для надання
відповіді - протягом десяти днів -
розглянута на пленарному засіданні
ради.

Частиною третьою статті 2.2.3 Регламенту
ради також передбачено, що при розгляді
питань порядку денного сесії, а також
по внесених депутатами обласної ради
пропозиціях, головуючий може надавати
протокольне доручення, підтримане
більшістю депутатів від загального
складу ради, постійним комісіям
обласної ради, керівникам структурних
підрозділів виконавчого апарату
обласної ради, а також обласній
державній адміністрації в межах
повноважень, делегованих обласною
радою облдержадміністрації відповідно
до статті 44 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні». Протокольне
доручення оформляється як витяг з
протоколу відповідної сесії ради,
надсилається виконавцям супровідним
листом та реєструється у загальному
відділі виконавчого апарату обласної
ради.

Протокольне доручення щодо зазначення
при підготовці депутатських запитів та
запитань надання відповіді з
порушеного питання в десятиденний
термін за пропозицією депутата ради,
внесеною у ході розгляду питання
порядку денного - депутатські запити і
запитання, підтримане більшістю від
загального складу ради, що відповідає
пункту 2.2.3 Регламенту ради, який є
чинним.

Згідно з частиною першою статті 73
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» акти ради є
обов'язковими для виконання всіма
розташованими на відповідній
території органами виконавчої влади,
об'єднаннями громадян, підприємствами,
установами та організаціями,
посадовими особами, а також
громадянами, які постійно або
тимчасово проживають на відповідній
території.

Оскільки акт (нормативний чи
ненормативний) радою щодо встановлення
строку розгляду депутатських запитань
не приймався, то зазначення в
депутатських запитаннях, щодо надання
інформації або роз'яснення тієї чи
іншої проблеми, строку надання
відповіді (протягом 10 днів) не має
зобов'язуючого характеру, а є лише
висловленою пропозицією.

Зі змісту виступів депутатів ради під
час обговорення цієї пропозиції 25
квітня 2014 року, обговорення подання
прокурора від 27 червня 2014 року №
07/1-900вих.14 слідує, що зазначена
пропозиція обумовлена виконанням
обов'язку депутатів ефективно
вирішувати питання, порушені
виборцями. При цьому депутати
висловлювалися, що якщо потрібно
більше часу для надання відповіді, цей
термін може бути продовжений.

З огляду на викладене суд дійшов
висновку, що прийняття протокольного
доручення за обговореною на пленарному
засіданні пропозицією, спрямованою на
покращення роботи обласної ради та
депутатів при виконанні їх
повноважень, жодним чином не порушує
нічиї права; при цьому встановлена
Регламентом ради процедура розгляду
пропозиції та надання протокольного
доручення дотримана.

Відтак, в задоволенні позову про
визнання протиправними дій щодо
встановлення при підготовці
депутатських запитань 10-денного строку
для надання відповіді також слід
відмовити.

Таким чином, позов не підлягає
задоволенню повністю.

Керуючись статтями 2, 71, частиною
третьою статті 160, статтями 162, 163
Кодексу адміністративного судочинства
України, на підставі Законів України
«Про прокуратуру», «Про статус
депутатів місцевих рад», «Про місцеве
самоврядування в Україні», суд

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні адміністративного
позову заступника прокурора
Волинської області до Волинської
обласної ради про визнання дій
протиправними та скасування рішення,
прийнятого 25 квітня 2014 року на першому
пленарному засіданні двадцять п'ятої
сесії обласної ради в частині
встановлення десятиденного строку для
розгляду депутатських запитань
відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, встановленого статтею 186 КАС
України, якщо таку апеляційну скаргу не
було подано. У разі подання апеляційної
скарги постанова, якщо її не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку повністю або
частково шляхом подання апеляційної
скарги до Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Волинський окружний адміністративний
суд. Апеляційна скарга на постанову
суду подається протягом десяти днів з
дня отримання копії постанови, яка буде
складена у повному обсязі 30 серпня 2014
року. Копія апеляційної скарги
одночасно надсилається особою, яка її
подає, до Львівського апеляційного
адміністративного суду.

Суддя
Ж.В. Каленюк