Справа № 825/2684/14
Суддя: Д'яков В.І.
Дата ухвалення: 2014-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

03 вересня 2014 року
Чернігів Справа №
825/2684/14

Чернігівський окружний
адміністративний суд у складі:

головуючого-судді
- Д'якова В.І.,

за участю секретаря
- Воєдило Л.П.,

представника відповідача
- Коляди Ю.О.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в залі суду в м. Чернігові
справу за адміністративним позовом
Чернігівської міської ради до
заступника прокурора міста Чернігова
Петрова Дмитра Васильовича про
визнання протиправною та скасування
постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Чернігівська міська рада звернулась до
суду з адміністративним позовом до
заступника прокурора міста Чернігова
Петрова Дмитра Васильовича, в якому
просить суд визнати протиправною та
скасувати постанову від 04.08.2014 про
проведення перевірки в порядку
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням вимог
природоохоронного, бюджетного та
іншого законодавства у Чернігівській
міській раді, її структурних
підрозділах (комунальних
підприємствах, управліннях, відділах
та ін.) виконкомі міськради,
Чернігівському МВ УМВС України в
області.

В обґрунтування позовних вимог позивач
посилається на те, що статтею 21 Закону
України «Про прокуратуру» визначено,
що не допускається проведення
перевірки без надання копії зазначеної
постанови представнику підприємства,
установи, організації незалежно від
форм власності, підпорядкованості чи
приналежності, фізичній особі -
підприємцю. Постанова прокурора може
бути оскаржена цими особами до
прокурора вищого рівня або суду в
порядку адміністративного судочинства
протягом десяти днів з дня одержання
копії постанови. Проведення перевірки
в структурних підрозділах
Чернігівської міської ради, які є
окремими юридичними особами, в
комунальних підприємствах
відбувається без повідомлення їх
керівників, тобто з порушенням ст. 21
Закону України «Про прокуратуру».
Також, позивач посилається на те, що в
порушення статті 21 Закону України «Про
прокуратуру» в постанові заступника
прокурора міста Петрова Д.В. від 04.08.2014
не наведено обґрунтованих підстав, що
дали б можливість вважати про
наявність порушення Бюджетного
кодексу України, Закону України «Про
захист тварин від жорстокого
поводження» з боку Чернігівської
міської ради. Крім того, позивач
зазначив, що статтею 31 Закону України
«Про внесення змін до Закону України
«Про Державний бюджет України на 2014
рік» від 31 липня 2014 року №1622-VII
установлено, що перевірки підприємств,
установ та організацій, фізичних осіб -
підприємців контролюючими органами
(крім Державної фіскальної служби
України) здійснюються протягом серпня -
грудня 2014 року виключно з дозволу
Кабінету Міністрів України або за
заявкою суб'єкта господарювання щодо
його перевірки. Оскільки у прокуратури
м. Чернігова відсутній дозвіл Кабінету
Міністрів України на проведення
перевірки, постанова від 04 серпня 2014
року є незаконною.

Представник позивача в судове
засідання не з'явився, про дату, час та
місце судового розгляду повідомлений
належним чином, надав через канцелярію
суду заяву, в якій просив справу
розглянути без його участі та позовні
вимоги підтримав в повному обсязі.

Представник відповідача в судовому
засіданні проти позовних вимог
заперечував, надав заперечення на
адміністративний позов, в якому виклав
свою позицію проти доводів позивача та
просив суд відмовити в задоволенні
позову в повному обсязі, посилаючись на
те, що відповідач діяв в межах та в
порядку, визначеному діючим
законодавством України.

Заслухавши пояснення представника
відповідача, розглянувши подані
сторонами документи і матеріали,
оцінивши докази, які мають юридичне
значення для розгляду справи і
вирішення спору по суті, судом
встановлено наступне.

04.08.2014 прокуратурою міста Чернігова
винесено постанову про проведення
перевірки у порядку прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, якою вирішено провести
перевірку додержання вимог
природоохоронного, бюджетного та
іншого законодавства у Чернігівській
міській раді, її структурних
підрозділах (комунальних
підприємствах, управліннях, відділах
та ін.) виконкомі міськради,
Чернігівському МВ УМВС України в
області (а.с.8).

При перевірці рішення відповідача суд
оцінював його на відповідність
критеріям, визначеним частиною третьою
статті 2 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 19
Конституції України органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Спірні правовідносини даного
адміністративного позову регулюються
нормами Закону України «Про
прокуратуру» від 05.11.1991 №1789 та
Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 № 111.

Предметом нагляду за додержанням і
застосуванням законів є, зокрема,
додержання законів, що стосуються
економічних, міжнаціональних відносин,
охорони навколишнього середовища,
митниці та зовнішньоекономічної
діяльності (пункт 3 частини першої
статті 19 Закону України «Про
прокуратуру»).

Згідно з частиною другою статті 19
вказаного Закону перевірка виконання
законів проводиться за заявами та
іншими повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Порядок проведення перевірок
визначений статтею 21 Закону України
«Про прокуратуру». Перевірки
проводяться за письмовими зверненнями
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, депутатів
усіх рівнів, фізичних та юридичних
осіб, а також за власною ініціативою
прокурора. У разі якщо захист прав і
свобод людини і громадянина та
інтересів держави згідно із законом є
компетенцією відповідних органів
державного нагляду (контролю),
перевірки проводяться з обов'язковим
наданням оцінки щодо законності їх
діяльності. Для здійснення перевірки
прокурор приймає постанову, в якій
зазначає підстави, що свідчать про
можливі порушення законності, та
обґрунтовує необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону.

З цієї норми вбачається, що підставами
для перевірки є і власна ініціатива
прокурора.

Порядок організації і проведення
перевірок більш детально врегульовано
Положенням про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 № 111 (далі - Положення
про проведення перевірок).

Так, зокрема, згідно з пунктом 2.4
Положення про проведення перевірок,
підставами для проведення перевірки
прокурором за власною ініціативою є
дані, що свідчать про можливі порушення
законності. Висновки про наявність
підстав для проведення перевірки
можуть бути зроблені за наслідками
проведених аналізів, узагальнень,
опрацювання інформацій про стан
законності, вивчень актів та
матеріалів органів державного нагляду
(контролю), матеріалів розгляду судами
цивільних, адміністративних,
господарських справ та справ про
адміністративні правопорушення,
матеріалів кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел, які також можуть відображатися
в: дорученнях Генерального прокурора
України, наданих у межах компетенції
дорученнях його першого заступника,
заступників, прокурорів Автономної
Республіки Крим, міст Києва і
Севастополя, областей та прирівняних
до них прокурорів, їх перших
заступників та заступників; наказах
Генерального прокурора України; планах
роботи органів прокуратури; рішеннях
колегій Генеральної прокуратури
України, прокуратур обласного рівня;
рішеннях нарад у керівників органів
прокуратури; дорученнях прокуратури
іншого регіону щодо проведення
перевірки, яка потребує вчинення
окремих дій у межах повноважень,
передбачених статтею 20 Закону України
"Про прокуратуру"; інших
організаційно-розпорядчих документах.

Відповідно до пунктів 3.1, 3.2 Положення
про проведення перевірок підготовка до
проведення перевірки здійснюється
шляхом аналізу стану законності та
заходів щодо її забезпечення,
опрацювання документів, вивчення
доводів, викладених у письмовому
зверненні органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб. У разі необхідності від
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, військових
частин, державних підприємств, установ
та організацій витребовуються рішення,
розпорядження, інструкції, накази, інші
акти і документи, опрацьовуються
відповідні інформаційні бази даних
державних органів.

Згідно з пунктами 4.1-4.3 Положення про
проведення перевірок для здійснення
перевірки приймається постанова, в
якій зазначаються підстави, що
свідчать про можливі порушення
законності, з обґрунтуванням
необхідності вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1
статті 20 Закону України «Про
прокуратуру». Постанову про проведення
перевірки приймають, в тому числі,
прокурори міст, районів, міжрайонні,
керівники спеціалізованих прокуратур
районного рівня, їх перші заступники і
заступники, які за розподілом
обов'язків відповідають за вказаний
напрям роботи.

Постанова про проведення перевірки
виготовляється на бланку відповідної
прокуратури та підписується
прокурором, який прийняв постанову. У
постанові зазначається: дата та місце
її прийняття; підстави для здійснення
перевірки, що свідчать про можливі
порушення законності; об'єкт перевірки;
обґрунтування необхідності вчинення
відповідних перевірочних дій; порядок
оскарження постанови; відомості про
спосіб надання копії постанови об'єкту
перевірки; дані про посадову особу, яка
її винесла та підписала.

Висновки про наявність підстав для
проведення перевірки можуть бути
зроблені за наслідками проведених
аналізів, узагальнень, опрацювання
інформацій про стан законності,
вивчень актів та матеріалів органів
державного нагляду (контролю),
матеріалів розгляду судами цивільних,
адміністративних, господарських справ
та справ про адміністративні
правопорушення, матеріалів
кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах-масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел.

Судом встановлено, що до прокуратури м.
Чернігова від прокуратури
Чернігівської області для опрацювання
та проведення перевірок надійшла
інформація Чернігівської обласної
ради, підготовлена за результатами
моніторингу виконання Програми
охорони тваринного світу, регулювання
чисельності безпритульних тварин
гуманними методами у м. Чернігові
на 2011-2015 роки (затвердженої сесією
міськради 31.05.11) та звернення
заступника голови Чернігівської
облдержадміністрації щодо перевірки
стану виконання зазначеної програми та
Правил утримання собак та котів у м.
Чернігові.

У вказаній інформації Чернігівської
облради та зверненні заступника голови
Чернігівської обласної державної
адміністрації зазначено про те, що
незважаючи на затвердження 31.05.2011
Програми охорони тваринного світу,
регулювання чисельності безпритульних
тварин гуманними методами у м.
Чернігові на 201 1-2015 роки, а також
затвердження 29.09.2011 Правил утримання
собак та котів у м. Чернігові, виконання
Програми, проведення робіт з
безпритульними та домашніми тваринами,
передбачених Програмою та правилами,
міськрадою не розпочалося. Зокрема, не
розпочаті роботи з будівництва
передбаченого Програмою пункту
тимчасового утримання для тварин, не
проведена реєстрація домашніх тварин,
не визначений виконавець зазначених
робіт, не розроблене Положення про
реєстрацію собак та котів у м.
Чернігові, незважаючи на закінчення
передбачених строків на їх виконання
(а.с. 29, 30, 31, 32-34).

Зазначені обставини викладені у тексті
оскаржуваної постанови від 04.08.2014 та в
достатній мірі свідчать про можливі
порушення вимог природоохоронного,
бюджетного та іншого законодавства, а
отже, і про наявність обґрунтованих
підстав для проведення перевірки.

У своєму позові позивач посилається на
те, що прокуратурою міста Чернігова
порушено вимоги ст. 21 Закону України
«Про прокуратуру», в частині ненадання
копії постанови про проведення
перевірки всім керівникам структурних
підрозділів міськради (комунальних
підприємств, управлінь, відділів та
ін.), виконкому міськради.

При цьому, суд зауважує, що позивач не
оскаржує дій прокуратури міста
Чернігова щодо порядку проведення
перевірки, а ненадання копій постанови
про проведення перевірки всім
керівникам структурних підрозділів
міськради (комунальних підприємств,
управлінь, відділів та ін.), виконкому
міськради, не впливає на правомірність
її прийняття.

Що стосується посилання позивача на
відсутність у прокуратури м. Чернігова
дозволу Кабінету Міністрів України на
проведення перевірки, то суд зазначає,
що відповідно до Закону України «Про
прокуратуру» та п.9 Перехідних положень
Конституції України прокуратура
здійснює функцію нагляду за
додержанням та застосуванням законів,
та не є контролюючим органом, тому
посилання позивача на ст.31 Закону
України «Про внесення змін до Закону
України «Про Державний бюджет України
на 2014 рік» щодо необхідності отримання
контролюючим органом дозволу Кабінету
Міністрів України на проведення
перевірки або отримання заявки
суб'єкта господарювання є
безпідставним.

Відповідно до статті 19 Закону України
«Про прокуратуру» предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; 3) додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Враховуючи вказані положення
нормативних актів, органи прокуратури
в межах своїх повноважень наділені
правом здійснювати нагляд за
дотриманням вимог природоохоронного,
бюджетного та іншого законодавства,
зокрема, органами місцевого
самоврядування та їх структурними
підрозділами шляхом проведення
перевірок.

Наведене дає підстави вважати, що
відповідач мав повноваження на
винесення постанови, що є предметом
позову, а тому доводи позивача у цій
частині спростовані.

Під час розгляду даної справи судом
також враховано, що постанова про
проведення перевірки є актом
одноразового застосування і вичерпала
свою дію фактом її виконання.

Так, 15.08.2014 прокуратурою м. Чернігова за
результатами перевірки проведеної на
підставі оскаржуваної постанови
внесено подання про усунення порушень
екологічного законодавства щодо
захисту тварин від жорстокого
поводження, якими позивачу вказано
вжити заходів до усунення порушень
законодавства, а саме виконання
запланованих Програмою та Правилами
завдань, причин та умов, що їм сприяли,
недопущенню їх у подальшому (а.с.37-38).

Таким чином, суд вважає, що приймаючи
постанову від 04.08.2014 про проведення
перевірки у порядку прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів в Чернігівській міській раді,
її структурних підрозділах
(комунальних підприємствах,
управліннях, відділах та ін.) виконкомі
міськради, Чернігівському МВ УМВС
України в області, заступник прокурора
м. Чернігова Петров Д.В. діяв у межах
своєї компетенції та на виконання
вимог Закону України «Про
прокуратуру».

Порушень вимог законодавства України
заступником прокурором м. Чернігова
суд не вбачає. Крім того, суд зазначає,
що саме по собі винесення постанови про
проведення перевірки не свідчить про
факт порушення закону в діяльності
того чи іншого органу, підприємства,
установи, організації чи особи, а є лише
підставою для проведення такої
перевірки.

Враховуючи вищевикладене, суд зважує,
що підчас розгляду справи в суді факти
порушення прав та охоронюваних законом
інтересів позивача свого
підтвердження не знайшли.

Згідно з частиною першою статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України кожна сторона повинна довести
ті обставини, на яких ґрунтуються її
вимоги та заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України в адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відповідачем доведено правомірність
оскаржуваної постанови.

З урахуванням зазначеного, суд, на
підставі наданих доказів в їх
сукупності, системного аналізу
положень законодавства України,
приходить до висновку, що в задоволенні
адміністративного позову необхідно
відмовити повністю.

Відповідно до статті 94 Кодексу
адміністративного судочинства України
судові витрати з відповідача не
стягуються.

Керуючись статтею 124 Конституції
України, статтями 122, 158-163, 167 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного
позову Чернігівської міської ради
відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили в
порядку статей 167, 186 Кодексу
адміністративного судочинства України
та може бути оскаржена до Київського
апеляційного адміністративного суду
протягом десяти днів з дня отримання її
копії.

Апеляційна скарга подається до
адміністративного суду апеляційної
інстанції через суд першої інстанції,
який ухвалив оскаржуване судове
рішення.

Суддя
підпис В.І. Д'яков

З оригіналом згідно.

Суддя
В.І. Д'яков