Справа № 819/1620/14-а
Суддя: Чепенюк О.В.
Дата ухвалення: 2014-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 819/1620/14-a

"15" серпня 2014 р.
м. Тернопіль

Тернопільський окружний
адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Чепенюк О.В.,

при секретарі судового засідання
Мельник А.В.,

за участю представника позивача
Обарінчук О.В.,

представника відповідача Свачія М.І.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в залі суду в місті Тернополі
адміністративну справу за позовом
Тернопільської міської ради до
прокуратури міста Тернополя про
визнання протиправною та скасування
постанови,

ВСТАНОВИВ:

Тернопільська міська рада звернулася
до суду з адміністративним позовом до
прокуратури міста Тернополя про
визнання протиправною та скасування
постанови про проведення перевірки у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів від 28 липня 2014
року № 119-4323вих.14.

Позовні вимоги обґрунтовані
наступними обставинами.

29 липня 2014 року на адресу
Тернопільської міської ради надійшла
постанова прокурора міста Тернополя
про проведення перевірки у порядку
нагляду за додержанням і застосуванням
законів в Тернопільській міській раді
та управлінні житлово-комунального
господарства, благоустрою та екології
Тернопільської міської ради щодо
додержання законодавства в сфері
здійснення державних закупівель при
проведенні закупівлі товарів, робіт і
послуг за кошти міського бюджету. На
думку позивача, здійснення державного
фінансового контролю віднесено до
повноважень органів Державної
фінансової інспекції України і у
прокуратури відповідно до положень
Закону України «Про прокуратуру»
відсутні підстави підміняти такий
орган відомчого контролю. Також
Тернопільська міська рада вважає, що
при наявності правових підстав для
проведення перевірки відповідач
повинен проводити перевірку не у
Тернопільській міській раді, а
безпосередньо в управлінні
житлово-комунального господарства,
благоустрою та екології, яке
здійснювало процедури закупівлі та є
самостійною юридичною особою.

В судовому засіданні представник
позивача позовні вимоги підтримала з
підстав, наведених в адміністративному
позові, та просила позов задовольнити.

У судовому засіданні представник
відповідача адміністративний позов не
визнав з підстав, викладених у
письмових запереченнях проти позову
від 15 серпня 2014 року, та додатково
пояснив, що прокуратура міста
Тернополя в даному випадку діяла на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Законом України
«Про прокуратуру», та відповідно до
вимог Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12 листопада 2012 року № 111.
Оскаржувана постанова про проведення
перевірки прийнята при наявності
достатньої інформації, яка свідчила
про можливі порушення вимог
законодавства в сфері державних
закупівель, її проведення ініціювалось
прокурором. Представник відповідача у
судовому засіданні просив у
задоволенні адміністративного позову
відмовити.

Заслухавши пояснення осіб, які беруть
участь у справі, дослідивши письмові
докази, суд приходить до висновку, що в
задоволенні адміністративного позову
слід відмовити повністю з наступних
підстав.

Судом встановлено, що на виконання
завдання прокуратури Тернопільської
області від 15 липня 2014 року № 07/2-268
вих.14-200 окв. про проведення перевірок
додержання законодавства при
здійсненні державних закупівель та
розглянувши інформацію Державної
фінансової інспекції в Тернопільській
області і Тернопільської міської ради,
в.о. прокурора міста Тернополя на
підставі частини третьої статті 21
Закону України «Про прокуратуру»
прийнято постанову від 28 липня 2014 року
№ 119-4323вих.14 про проведення перевірки у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів в
Тернопільській міській раді та
управлінні житлово-комунального
господарства, благоустрою та екології
Тернопільської міської ради щодо
додержання законодавства в сфері
здійснення державних закупівель при
проведенні закупівлі товарів, робіт і
послуг за кошти міського бюджету (а. с.
13-14).

За результатами проведеної перевірки 30
липня 2014 року в.о. прокурора міста
Тернополя внесено подання про усунення
порушень вимог законодавства у сфері
здійснення державних закупівель при
проведенні закупівлі товарів, робіт і
послуг за кошти міського бюджету №
119-4403вих.14 (а. с. 19-24).

Оцінюючи правомірність рішення
відповідача як суб'єкта владних
повноважень, суд керувався критеріями,
закріпленими у частині третій статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України (далі - КАС України), що певною
мірою відображають принципи
адміністративної процедури, якої
повинні дотримуватися при реалізації
дискреційних повноважень владні
суб'єкти. Відтак, при розгляді
адміністративної справи судом
підлягали з'ясуванню, зокрема, питання
чи при прийняті оскаржуваного рішення
суб'єкт владних повноважень діяв на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; обґрунтовано.

Спірні правовідносини регулюються
нормами Закону України «Про
прокуратуру» від 05 листопада 1991 року №
1789-XII (далі - Закон № 1789-XII) та Положенням
про порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, затвердженим наказом
Генерального прокурора України від 12
листопада 2012 року № 111.

Нагляд за додержанням і застосуванням
законів здійснює прокуратура
відповідно до пункту 9 розділу XV
«Перехідні положення» Конституції
України та статті 19 Закону № 1789-XII. Так,
відповідно до пункту 9 розділу XV
«Перехідні положення» Конституції
України, прокуратура продовжує
виконувати відповідно до чинних
законів функцію нагляду за додержанням
і застосуванням законів та функцію
попереднього слідства - до введення в
дію законів, що регулюють діяльність
державних органів щодо контролю за
додержанням законів, та до сформування
системи досудового слідства і введення
в дію законів, що регулюють її
функціонування.

Згідно з положеннями статті 19 Закону №
1789-XII предметом нагляду за додержанням
і застосуванням законів є, зокрема,
відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам,
додержання законів, що стосуються
економічних відносин. Перевірка
виконання законів проводиться за
заявами та іншими повідомленнями про
порушення законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Частиною першою статті 20 Закону № 1789-XII
передбачено, що при здійсненні
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів прокурор має
право, серед іншого, витребовувати від
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, військових
частин, державних підприємств, установ
та організацій рішення, розпорядження,
інструкції, накази та інші акти і
документи, одержувати інформацію про
стан законності і заходи щодо її
забезпечення, мати доступ до
відповідних інформаційних баз даних
державних органів; вимагати від
керівників та колегіальних органів
проведення перевірок, ревізій
діяльності підпорядкованих і
підконтрольних підприємств, установ,
організацій незалежно від форм
власності, а також виділення
спеціалістів для проведення перевірок,
відомчих і позавідомчих експертиз;
мати доступ до документів і матеріалів,
необхідних для проведення перевірки, у
тому числі за письмовою вимогою, і
таких, що містять комерційну таємницю
або інформацію з обмеженим доступом.
Письмово вимагати подання в
прокуратуру у визначений ним розумний
строк зазначених документів та
матеріалів, видачі необхідних довідок,
у тому числі щодо операцій і рахунків
юридичних осіб та інших організацій,
для вирішення питань, пов'язаних з
перевіркою. Отримання від банків
інформації, яка містить банківську
таємницю, здійснюється у порядку та
обсязі, встановлених Законом України
«Про банки і банківську діяльність»;
отримувати від посадових та службових
осіб і громадян усні або письмові
пояснення, в тому числі шляхом виклику
відповідної особи до органу
прокуратури.

Таким чином, за органами прокуратури
зберігається функція нагляду за
додержанням і застосуванням законів та
вони не позбавлені повноважень, за
наявності законних підстав, щодо
здійснення відповідних перевірок, в
тому числі здійснення нагляду за
дотриманням законодавства при
здійсненні державних закупівель При
цьому, такий нагляд повинен
здійснюватися органами прокуратури з
дотриманням визначеного чинним
законодавством порядку та за наявності
підстав для його здійснення. Відтак,
доводи позивача, що прокуратура не є
органом, який здійснює державне
регулювання та контроль у сфері
закупівель, є безпідставними, оскільки,
у разі наявності підстав, що свідчать
про можливі порушення законності,
прокуратура в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
наділена повноваженнями на здійснення
відповідної перевірки.

Порядок проведення перевірок
регламентований статтею 21 Закону №
1789-XII, відповідно до якої перевірки
проводяться за письмовими зверненнями
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, депутатів
усіх рівнів, фізичних та юридичних
осіб, а також за власною ініціативою
прокурора. У разі якщо захист прав і
свобод людини і громадянина та
інтересів держави згідно із законом є
компетенцією відповідних органів
державного нагляду (контролю),
перевірки проводяться з обов'язковим
наданням оцінки щодо законності їх
діяльності. Для здійснення перевірки
прокурор приймає постанову, в якій
зазначає підстави, що свідчать про
можливі порушення законності, та
обґрунтовує необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону.

З цієї норми вбачається, що підставами
для перевірки є також власна
ініціатива прокурора.

Порядок організації і проведення
перевірок більш детально врегульовано
Положенням про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12 листопада 2012 року № 111
(далі - Положення). Так, згідно з пунктом
2.4 Положення підставами для проведення
перевірки прокурором за власною
ініціативою є дані, що свідчать про
можливі порушення законності. Висновки
про наявність підстав для проведення
перевірки можуть бути зроблені за
наслідками проведених аналізів,
узагальнень, опрацювання інформацій
про стан законності, вивчень актів та
матеріалів органів державного нагляду
(контролю), матеріалів розгляду судами
цивільних, адміністративних,
господарських справ та справ про
адміністративні правопорушення,
матеріалів кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел, які також можуть відображатися
в: дорученнях Генерального прокурора
України, наданих у межах компетенції
дорученнях його першого заступника,
заступників, прокурорів Автономної
Республіки Крим, міст Києва і
Севастополя, областей та прирівняних
до них прокурорів, їх перших
заступників та заступників; наказах
Генерального прокурора України; планах
роботи органів прокуратури; рішеннях
колегій Генеральної прокуратури
України, прокуратур обласного рівня;
рішеннях нарад у керівників органів
прокуратури; дорученнях прокуратури
іншого регіону щодо проведення
перевірки, яка потребує вчинення
окремих дій у межах повноважень,
передбачених статтею 20 Закону України
«Про прокуратуру»; інших
організаційно-розпорядчих документах.

Відповідно до пунктів 3.1, 3.2 Положення
підготовка до проведення перевірки
здійснюється шляхом аналізу стану
законності та заходів щодо її
забезпечення, опрацювання документів,
вивчення доводів, викладених у
письмовому зверненні органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів,
фізичних та юридичних осіб. У разі
необхідності від органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, військових частин,
державних підприємств, установ та
організацій витребовуються рішення,
розпорядження, інструкції, накази, інші
акти і документи, опрацьовуються
відповідні інформаційні бази даних
державних органів.

Згідно з пунктами 4.1-4.3 Положення для
здійснення перевірки приймається
постанова, в якій зазначаються
підстави, що свідчать про можливі
порушення законності, з обґрунтуванням
необхідності вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1
статті 20 Закону України «Про
прокуратуру». Постанову про проведення
перевірки приймають, в тому числі,
прокурори міст, районів, міжрайонні,
керівники спеціалізованих прокуратур
районного рівня, їх перші заступники і
заступники, які за розподілом
обов'язків відповідають за вказаний
напрям роботи. Постанова про
проведення перевірки виготовляється
на бланку відповідної прокуратури та
підписується прокурором, який прийняв
постанову. У постанові зазначається:
дата та місце її прийняття; підстави
для здійснення перевірки, що свідчать
про можливі порушення законності;
об'єкт перевірки; обґрунтування
необхідності вчинення відповідних
перевірочних дій; порядок оскарження
постанови; відомості про спосіб
надання копії постанови об'єкту
перевірки; дані про посадову особу, яка
її винесла та підписала.

Перевіряючи наявність повноважень
відповідача на винесення постанови в
розумінні пункту 4.2 Положення, судом
встановлено, що оскаржувана постанова
виготовлена на бланку прокуратури
міста Тернополя та підписана в.о.
прокурора міста Тернополя,
повноваження на виконання обов'язків
якого підтверджуються копією наказу
прокурора Тернопільської області від 08
липня 2014 року № 517-к, долученою до
матеріалів справи. У постанові
зазначена дата прийняття - 28 липня 2014
року.

Як вбачається зі змісту постанови про
проведення перевірки у Тернопільській
міській раді та її структурних
підрозділах відповідачем при її
прийнятті було опрацьовано: інформацію
Тернопільської міської ради про
проведені управлінням
житлово-комунального господарства,
благоустрою та екології
Тернопільської міської ради процедури
закупівлі товарів, робіт, послуг за
бюджетні кошти міста Тернополя у 2013-2014
роках, а саме: 15 процедур закупівель, в
тому числі 14 процедур відкритих торгів
та 1 процедуру закупівлі в одного
учасника; інформацію Державної
фінансової інспекції у Тернопільській
області про рішення адміністративної
колегії Тернопільського відділення
Антимонопольного комітету України від
30 травня 2014 року № 41 у справі № 659-УД про
порушення ТзОВ «Тернопіль Комунал
Сервіс» законодавства про захист
економічної конкуренції під час участі
в торгах, що проводилися управлінням
житлово-комунального господарства,
благоустрою та екології
Тернопільської міської ради у січні 2013
року. Також прокуратурою враховано, що
при наявності у Тернопільській міській
раді інформації, скерованої
управлінням Служби безпеки України в
Тернопільській області листом від 01
липня 2014 року № 69/8/1-3118, про можливі
порушення законодавства у сфері
державних закупівель з боку посадових
осіб ТзОВ «Тернопіль Комунал Сервіс»,
комітетом з конкурсних торгів
управління житлово-комунального
господарства, благоустрою та екології
Тернопільської міської ради 02 липня 2014
року за результатами розгляду та
оцінки отриманих пропозицій прийнято
рішення про акцепт пропозиції ТзОВ
«Тернопіль Комунал Сервіс», без
додаткової перевірки достовірності
інформації, поданої таким учасником
торгів.

Зазначені обставини, викладені у
тексті оскаржуваної постанови від 28
липня 2014 року, в достатній мірі
свідчать про можливі порушення вимог
законодавства у сфері державних
закупівель, отже, і про наявність
підстав для проведення перевірки,
висновки щодо яких зроблені за
наслідками вивчення та аналізу
відповідачем матеріалів органів
державного нагляду (контролю) та з
інших джерел.

У постанові об'єктом перевірки вказано
Тернопільську міську раду та
управління житлово-комунального
господарства, благоустрою та екології
Тернопільської міської ради,
обґрунтувавши це необхідністю повно,
всебічно та об'єктивно з'ясувати
обставини щодо додержання
законодавства в сфері здійснення
державних закупівель при проведенні
закупівлі товарів, робіт і послуг за
кошти міського бюджету, що не є
порушенням наведених положень
законодавства.

Отже, відповідач при прийнятті
оскаржуваної постанови діяв на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України, а тому доводи
позивача у цій частині спростовані, під
час розгляду справи в суді факти
порушення прав та охоронюваних законом
інтересів позивача свого
підтвердження не знайшли.

Суд вважає за необхідне також
зазначити, що постанова про проведення
перевірки є актом одноразового
застосування і у спірному випадку
вичерпала свою дію фактом її виконання
(внесення прокурором відповідного
подання за її результатами), тобто
правові наслідки оскаржуваного
рішення за таких обставин є
вичерпаними.

Частинами першою, другою статті 71 КАС
України передбачено, що кожна сторона
повинна довести ті обставини, на яких
ґрунтуються її вимоги та заперечення. В
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову. У судовому
засіданні представником відповідача
доведено правомірність оскаржуваної
постанови.

Враховуючи наведені положення чинного
законодавства та аналізуючи
досліджені у даній справі докази суд
приходить до переконання, що постанова
в.о. прокурора міста Тернополя від 28
липня 2014 року про проведення перевірки
у порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів в
Тернопільській міській раді та
управлінні житлово-комунального
господарства, благоустрою та екології
Тернопільської міської ради прийнята
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України та з урахування всіх
обставин, що мали значення для
прийняття такого рішення, а тому є
правомірною.

Керуючись статтями 2, 11, 71, 86, 160-163
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні адміністративного
позову Тернопільської міської ради до
прокуратури міста Тернополя про
визнання протиправною та скасування
постанови про проведення перевірки у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів від 28 липня 2014
року № 119-4323вих.14 відмовити.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, встановленого статтею 186 КАС
України, якщо таку апеляційну скаргу не
було подано. У разі подання апеляційної
скарги постанова, якщо її не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку повністю або
частково шляхом подання апеляційної
скарги до Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Тернопільський окружний
адміністративний суд. Апеляційна
скарга на постанову суду першої
інстанції подається протягом десяти
днів з дня її проголошення. У разі
застосування судом частини третьої
статті 160 КАС України (оголошення
вступної та резолютивної частини
постанови), а також прийняття постанови
у письмовому провадженні апеляційна
скарга подається протягом десяти днів
з дня отримання копії постанови.

Повний текст постанови складений 20
серпня 2014 року.

Головуючий суддя
Чепенюк О.В.

копія вірна

Суддя
Чепенюк О.В.