Справа № 820/13477/14
Суддя: Заічко О.В.
Дата ухвалення: 2014-08-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Харківський окружний адміністративний
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 серпня 2014 р.
№ 820/13477/14

Харківський окружний адміністративний
суд у складі:

головуючого судді Заічко О.В.,

при секретарі судового засідання
Демченко В.В.,

за участю представників сторін:

позивача - Дородних С.В.,

відповідача - Зеленського М.С.,

представники третіх осіб - не прибули,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду в м.
Харкові адміністративну справу за
позовом

Приватного акціонерного товариства
"Харківшляхпостач" до Прокуратури
Харківської області, треті особи -
територіальна Державна інспекція з
питань праці у Харківській області,
територіальне управління Державної
служби гірничого нагляду та
промислової безпеки у Харківській
області про визнання протиправною та
скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

До Харківського окружного
адміністративного суду звернувся
позивач, Приватне акціонерне
товариство "Харківшляхпостач", з
адміністративним позовом до
Прокуратури Харківської області,
треті особи - територіальна Державна
інспекція з питань праці у Харківській
області, територіальне управління
Державної служби гірничого нагляду та
промислової безпеки у Харківській
області, в якому просить суд визнати
протиправною та скасувати постанову
відповідача про проведення перевірки у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів № 07/1/1-85-14 від
18.06.2014 року.

В обґрунтування позовних вимог
зазначив, що Приватним акціонерним
товариством «Харківшляхпостач»
отримано постанову Прокуратури
Харківської області про проведення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
№07/1/1-85-14 від 18.06.2014 р. за підписом
заступника прокурора області старшого
радника юстиції В. Кривцова.

Позивач вважає, що зазначена постанова
підлягає скасуванню, оскільки не
відповідає вимогам Положення про
порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням та
застосуванням законів, затвердженого
Наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 року, зокрема, ця
постанова не є мотивованою, в ній
відсутні обґрунтування та підстави для
проведення перевірки у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням
законів, визначені Законом України "Про
прокуратуру", та в постанові не
зазначені конкретні факти, які б
свідчили про можливі порушення
законодавства, перевірочні дії та
строки для її проведення. Винесенням
даної постанови, на думку Позивача,
прокуратура фактично втручається в
господарську діяльність Позивача та
перешкоджає його нормальній
діяльності.

Представник позивача у судовому
засіданні підтримав позовні вимоги з
підстав, викладених у позовній заяві.

Представник відповідача в судове
засідання з'явився та проти
задоволення позовних вимог
заперечував з підстав, викладених у
письмових запереченнях на позов,
залучених до матеріалів справи.

Представники третіх осіб -
Територіальної Державної інспекції з
питань праці у Харківській області,
Територіального управління Державної
служби гірничого нагляду та
промислової безпеки у Харківській
області, повідомлені належним чином
про дату, час та місце розгляду справи,
у судове засідання не прибули.

Від Територіального управління
Державної служби гірничого нагляду та
промислової безпеки у Харківській
області через канцелярію суду надано
заяву про розгляд справи без участі
свого представника (а.с. 30).

Відповідно до ч. 2 ст. 128 КАС України,
неприбуття в судове засідання без
поважних причин представника сторони
або третьої особи, які прибули в судове
засідання, або неповідомлення ним про
причини неприбуття не є перешкодою для
розгляду справи.

Суд, вивчивши доводи позову та
заперечення проти нього, заслухавши
пояснення представників сторін,
дослідивши зібрані по справі докази в
їх сукупності, проаналізувавши зміст
норм матеріального і процесуального
права, які врегульовують спірні
правовідносини, виходить з таких
підстав та мотивів.

Судом встановлено, що заступником
прокурора Прокуратури Харківської
області старшим радником юстиції В.
Кривцовим 18.06.2014 року прийнято
постанову про проведення перевірки
Приватного акціонерного товариства
«Харківшляхпостач» у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
№07/1/1-85-14 від 18.06.2014 р. (а.с. 42-43).

Зазначену постанову отримано
позивачем 08.07.2014 року.

Вказаною постановою призначено
перевірку з питань додержання вимог
законодавства Приватного акціонерного
товариства «Харківшляхпостач»:
1)посадовими особами територіального
управління Державної служби гірничого
нагляду і промислової безпеки в
області; 2)територіальної державної
інспекції з питань праці у Харківській
області; 3)ПрАТ «Харківшляхпостач»;
4)об'єктів, розташованих за адресами:
вул. Довголівського, 19, м. Харків.

Як вбачається з матеріалів справи, що
також не заперечується представниками
сторін по справі, підставою для
прийняття оскаржуваної постанови
слугувало звернення громадянина
ОСОБА_4, яке надійшло до Прокуратури
Харківської області 12.06.2012 року, в якій,
зокрема, зазначається про
бездіяльність органів державного
нагляду (контролю) стосовно порушень
законодавства про працю та охорону
праці суб'єктами господарювання, що
здійснюють свою господарську
діяльність за адресою: вул.
Довгалевського, б. 19, м. Харків (а.с. 39). У
своєму зверненні заявник стверджував,
що ПрАТ «Харківшляхпостач» за
відсутності дозвільних документів та з
порушенням встановлених вимог
законодавства про працю та охорону
праці здійснює свою господарську
діяльність та передає в оренду
приміщення, розташовані за вказаною
адресою, іншим суб'єктам
господарювання, які також порушують
вимоги законодавства про працю та
охорону праці.

Відповідно до статті 1 Закону України
"Про прокуратуру" від 05.11.1991 року №1789 -
ХІІ прокурорський нагляд за
додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

Частиною 1 ст. 3 Закону України «Про
прокуратуру» визначено правові основи
діяльності прокуратури та зазначено,
що повноваження прокурорів,
організація, засади та порядок
діяльності прокуратури визначаються
Конституцією України, цим Законом,
іншими законодавчими актами.

Згідно зі статтею 5 Закону України "Про
прокуратуру" прокуратура України
становить єдину систему, на яку
відповідно до Конституції України та
цього Закону покладаються такі
функції: 1) підтримання державного
обвинувачення в суді; 2) представництво
інтересів громадянина або держави в
суді у випадках, визначених законом; 3)
нагляд за додержанням законів
органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство; 4) нагляд
за додержанням законів при виконанні
судових рішень у кримінальних справах,
а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з
обмеженням особистої свободи громадян.

Таким чином, органи прокуратури,
реалізуючі свої завдання та функції, у
правовідносинах з фізичними та
юридичними особами виступає у якості
суб'єкта владних повноважень.

Оцінюючи правомірність дій
відповідача, суд керувався критеріями,
закріпленими у частині 3 статті 2 КАС
України, які певною мірою відображають
принципи адміністративної процедури,
які повинні дотримуватися при
реалізації дискреційних повноважень
владного суб'єкта.

Відповідно до частини 3 статті 2 КАС
України у справах щодо оскарження
рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів
владних повноважень адміністративні
суди перевіряють, чи прийняті (вчинені)
вони: 1) на підставі, у межах повноважень
та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України; 2) з
використанням повноваження з метою, з
якою це повноваження надано; 3)
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх
обставин, що мають значення для
прийняття рішення (вчинення дії); 4)
безсторонньо (неупереджено);
5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з
дотриманням принципу рівності перед
законом, запобігаючи несправедливій
дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з
дотриманням необхідного балансу між
будь-якими несприятливими наслідками
для прав, свобод та інтересів особи і
цілями, на досягнення яких спрямоване
це рішення (дія); 9) з урахуванням права
особи на участь у процесі прийняття
рішення; 10) своєчасно, тобто протягом
розумного строку.

Відповідно до ст.12 Закону України "Про
прокуратуру" в органах прокуратури
вирішуються звернення про порушення
прав громадян та юридичних осіб, крім
скарг, розгляд яких віднесено до
компетенції суду.

Зі змісту статей 19-21 Закону вбачається,
що нагляд за додержанням і
застосуванням законів здійснюється
прокуратурою, зокрема шляхом
проведення перевірок.

У відповідності до ст. 19 згаданого
Закону предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є:
відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам;
додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Суд зазначає, що відповідно до п. 3 ст. 20
Закону України «Про прокуратуру» при
здійсненні прокурорського нагляду за
додержанням і застосуванням законів
прокурор має право вимагати від
керівників та колегіальних органів
проведення перевірок, ревізій
діяльності підпорядкованих і
підконтрольних підприємств, установ,
організацій та інших структур
незалежно від форм власності, а також
виділення спеціалістів для проведення
перевірок, відомчих і позавідомчих
експертиз.

Порядок проведення перевірок
встановлено статтею 21 Закону.

Відповідно до частини першої цієї
статті перевірки проводяться за
письмовими зверненнями органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів,
фізичних та юридичних осіб, а також за
власною ініціативою прокурора. При
цьому перевірки за заявами фізичних чи
юридичних осіб, зверненнями та
запитами депутатів усіх рівнів, крім
заяв та повідомлень про кримінальне
правопорушення, проводяться лише у
разі їх попереднього розгляду
компетентними органами виконавчої
влади, органами місцевого
самоврядування, їх посадовими чи
службовими особами або неприйняття
ними у встановлені строки рішень з цих
питань.

З цієї норми вбачається, що підставами
для перевірки є письмові звернення
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, депутатів
усіх рівнів, фізичних та юридичних
осіб, за умови, коли їх розглянуто
компетентними органами виконавчої
влади, органами місцевого
самоврядування, їх посадовими чи
службовими особами або неприйнято ними
у встановлені строки рішень з цих
питань.

Також перевірку може бути проведено за
власною ініціативою прокурора.

Статтею 21 Закону України "Про
прокуратуру" встановлено, що перевірки
проводяться за письмовими зверненнями
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, депутатів
усіх рівнів, фізичних та юридичних
осіб, а також за власною ініціативою
прокурора.

Для здійснення перевірки прокурор
приймає постанову, в якій зазначає
підстави, що свідчать про можливі
порушення законності, та обґрунтовує
необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону. Не
допускається проведення перевірки без
надання копії зазначеної постанови
представнику підприємства, установи,
організації незалежно від форм
власності, підпорядкованості чи
приналежності, фізичній особі -
підприємцю. Постанова прокурора може
бути оскаржена цими особами до
прокурора вищого рівня або суду в
порядку адміністративного судочинства
протягом десяти днів з дня одержання
копії постанови. За результатами
розгляду скарги прокурор вищого рівня
приймає рішення про задоволення скарги
та скасування постанови або про
відмову у задоволенні скарги.
Оскарження постанови до прокурора
вищого рівня не позбавляє особу права
на її оскарження до суду, яке може бути
здійснене нею протягом десяти днів з
дня одержання рішення прокурора вищого
рівня про результати розгляду скарги.

Відповідно до пункту 2.4 Положення про
порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, затвердженого наказом
Генерального прокурора України від 12
листопада 2012 року № 111 (далі - Положення)
підставами для проведення перевірки
прокурором за власною ініціативою є
дані, що свідчать про можливі порушення
законності.

Згідно п. 1.3, 1.4 зазначеного Положення,
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
проводяться у Кабінеті Міністрів
України, міністерствах, інших
центральних і місцевих органах
виконавчої влади, органах державного
нагляду (контролю), Раді міністрів
Автономної Республіки Крим, органах
місцевого самоврядування, військових
частинах, громадських об'єднаннях, а
також діяльності посадових і службових
осіб цих органів, підприємств, установ
і організацій, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, у тому числі фізичних
осіб - підприємців та громадян.

Предметом перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів є: відповідність
нормативно-правових актів, рішень, які
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам; додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян, якщо
законом не передбачено іншого порядку
захисту цих прав; додержання законів,
що стосуються економічних відносин,
бюджетного, земельного, митного
законодавства та зовнішньоекономічної
діяльності, конституційних засад
підприємницької діяльності, охорони
навколишнього природного середовища,
міжнаціональних відносин; додержання
законів про адміністративні
правопорушення.

На виконання п. 2.1, 2.2, 2.3 Положення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
проводяться на підставі письмових
звернень органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб, що свідчать про можливі
порушення законності, а також за
власною ініціативою прокурора.

Суд зазначає, що перевірки за заявами
та скаргами фізичних чи юридичних осіб,
зверненнями та запитами депутатів усіх
рівнів, крім заяв та повідомлень про
кримінальне правопорушення,
проводяться лише у разі їх
попереднього розгляду компетентними
органами виконавчої влади, органами
місцевого самоврядування, їх
посадовими чи службовими особами
відповідного рівня або неприйняття
ними, у тому числі у встановлені строки,
рішень з цих питань. У зв'язку з
бездіяльністю органу державного
нагляду (контролю), уповноваженого
згідно із законом захищати інтереси
держави, права і свободи людини та
громадянина, або за відсутності такого
органу письмове звернення
перевіряється безпосередньо
прокурором.

Крім того, з метою забезпечення
належної організації нагляду за
додержанням і застосуванням законів та
підвищення його ефективності,
керуючись статтею 15 Закону України "Про
прокуратуру", Генеральною прокуратурою
України 07.11.2012 р. був прийнятий Наказ №
3гн "Про організацію прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів", згідно п. 6.2 якого наказано, не
допускати підміни органів державного
нагляду (контролю) та управління, не
дублювати їх функцій, не відображати
роботу цих органів як результати
нагляду за додержанням і застосуванням
законів.

Виходячи з системного аналізу вказаних
норм, прокурор має право проводити
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів,
зокрема, у разі наявності відповідного
звернення органів державної влади,
фізичних та юридичних осіб, яке містить
певну інформацію про можливі порушення
законності, не підміняючи та не
дублюючи функції органу державного
нагляду (контролю). При цьому, в
постанові про проведення перевірки
повинно бути чітко визначене яке саме
звернення послугувало підставою для
проведення перевірки.

В даному випадку, на думку суду,
Постанова не містить чітких підстав
для проведення перевірки, оскільки
вона не містить інформацію та
документи, що її підтверджують.

Так в оскаржуваній постанові не
вказані конкретні ймовірні порушення
законодавства з боку підприємства
позивача. Разом з тим, в постанові не
відображені наслідки попереднього
розгляду звернення ОСОБА_4
територіальним управлінням Державної
служби гірничого нагляду і промислової
безпеки в області та територіальною
державною інспекцією з питань праці у
Харківській області.

Між тим, відповідачем зазначається, що
постанову Прокуратури Харківської
області про проведення перевірки
Приватного акціонерного товариства
"Харківшляхпостач" у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів №
07/1/1-85-14 від 18.06.2014 року направлено як
представникам ПрАТ «Харківшляхпостач»
так і територіальній Державній
інспекції з питань праці у Харківській
області та територіальному управлінню
Державної служби гірничого нагляду та
промислової безпеки у Харківській
області.

Судом з'ясовано, що звернення від імені
ОСОБА_4 з викладених у ньому питань до
Інспекції та Управління не надходили,
отже перевірки відносно ПрАТ
«Харківшляхпостач» не проводились. У
зв'язку із чим, підстави для проведення
прокуратурою області подальшої
перевірки у діяльності підприємства у
відповідача відсутні. Вищевикладене
також зазначається і відповідачем по
справі.

Відповідно до вимог п.п. 4.1 та 4.3
Положення в постанові про проведення
перевірки в порядку нагляду
обов'язково зазначаються відповідні
перевірочні дії в розумінні вимог
пунктів 3-5 частини 1 статті 20 Закону, які
підлягають здійсненню на об'єкті, та
приводяться обґрунтування
необхідності вчинення саме таких
перевірочних дій.

Всупереч вказаним вимогам Положення в
оскаржуваній постанові не наведені
жодні відповідні перевірочні дії та
обґрунтування необхідності їх
вчинення, що свідчить про відсутність
потреби в проведенні таких
перевірочних дій і, тим самим, про
відсутність проведення самої
перевірки.

Також, на думку суду, проведення
перевірки в порядку прокурорського
нагляду за додержанням та
застосуванням законів у діяльності
підприємства позивача з питань
додержання вимог законодавства про
працю, в порушення п. 6.2 Наказу
Генеральної прокуратури України №
3гн від 07.11.2012 р., є дублюванням функцій
органу державного нагляду (контролю) за
дотриманням природоохоронного
законодавства та відображенням роботи
цього органу як результату нагляду за
додержанням і застосуванням законів.

На виконання ч. 2 ст. 71 Кодексу
адміністративного судочинства України
в адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відповідно до ст. 19 Конституції України
органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Отже "на підставі" означає, що суб'єкт
владних повноважень повинний бути
утворений у порядку, визначеному
Конституцією та законами України та
зобов'язаний діяти на виконання закону,
за умов та обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" означає, що
суб'єкт владних повноважень повинен
вчиняти дії, не виходячи за межі прав та
обов'язків, встановлених законами.

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних
повноважень зобов'язаний
дотримуватися встановленої законом
процедури вчинення дії, і повинен
обирати лише встановлені законом
способи правомірної поведінки при
реалізації своїх владних повноважень.

З огляду на викладене, суд вважає, що
постанова прокуратури Харківської
області про проведення перевірки у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів є протиправною,
внаслідок чого підлягає скасуванню.

Зважаючи на обставини справи,
враховуючи те, що предметом оскарження
у даній адміністративній справі є
правовий акт індивідуальної дії
суб'єкта владних повноважень, який не
може бути визнано нечинним, а також те,
що належним способом захисту
порушеного права позивача у даній
адміністративній справі є висновок
суду про протиправність рішення
суб'єкта владних повноважень, суд
приходить до висновку про
правомірність позовних вимог, у зв'язку
із чим позов підлягає задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись ст.
19 Конституції України, ст.ст. 9, 11, 128, 159,
160- 163, 186, 254 Кодексу адміністративного
судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Приватного
акціонерного товариства
"Харківшляхпостач" до Прокуратури
Харківської області, треті особи -
територіальна Державна інспекція з
питань праці у Харківській області,
територіальне управління Державної
служби гірничого нагляду та
промислової безпеки у Харківській
області, про визнання протиправною та
скасування постанови - задовольнити в
повному обсязі.

Скасувати постанову Прокуратури
Харківської області про проведення
перевірки Приватного акціонерного
товариства "Харківшляхпостач" у
порядку нагляду за додержанням і
застосуванням законів № 07/1/1-85-14 від
18.06.2014 року.

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку до Харківського
апеляційного адміністративного суду
через Харківський окружний
адміністративний суд шляхом подачі
апеляційної скарги в десятиденний
строк з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги одночасно
надсилається особою, яка її подає, до
суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили
після закінчення строку подання
апеляційної скарги, якщо таку скаргу не
було подано. У разі подання апеляційної
скарги постанова, якщо її не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Повний текст постанови виготовлено 26
серпня 2014 року.

Суддя
Заічко О.В.