Справа № 2а-7161/09/1570
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2014-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2014 р.м.ОдесаСправа № 2а-7161/09/1570

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції:
Федусик А. Г.

Колегія суддів Одеського апеляційного
адміністративного суду

у складі: судді доповідача -
головуючого - Шляхтицького О.І.,

суддів: Джабурія О.В., Крусяна А.В.,

при секретарі - Загоруйко Г.О.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Одесі апеляційну
скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського
окружного адміністративного суду від 10
жовтня 2013 року у справі за
адміністративним позовом ОСОБА_1 до
Верховної Ради України, треті особи,
які не заявляють самостійні вимоги на
предмет спору на стороні відповідача -
Одеська обласна державна
адміністрація, Державна казначейська
служба України про визнання
бездіяльності неправомірною та
стягнення збитків і моральної шкоди, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2008 року ОСОБА_1 звернувся з
адміністративним позовом, в якому з
урахуванням заяви про збільшення
позовних вимог від 28.05.2013 року просив
визнати неправомірною бездіяльність
Кабінету Міністрів України та
Верховної Ради України щодо виділення
Одеській обласній ДЕРЖ адміністрації
цільовим призначенням капітальних
вкладень на поліпшення житлових умов
позивача та членів його сім'ї та щодо
фінансування будівництва, яке
здійснюється з Державного бюджету
України; зобов'язати Кабінет Міністрів
України надати в найкоротші терміни
позивачу разом із членами його сім'ї
(можливо через місцеві органи влади) 4-х
та 2-о кімнатні квартири відповідно до
житлових та законодавчих норм;
стягнути порівну з Кабінету Міністрів
України та Верховної Ради України
збитки та моральну шкоду у розмірі 1978800
гривень.

В обґрунтування позовних вимог
зазначалось, що позивач є учасником
ліквідації аварії на ЧАЕС 1 категорії,
інвалідом 2 групи Чорнобильської
катастрофи та перебуває в черзі на
отримання житла в Приморській районній
адміністрації Одеської міської ради з
14.08.1992 року, а з 04.07.1997 року як
громадянин, який має право на
позачергове отримання житла протягом
одного року з моменту подачі заяви
згідно з п.10 ст. 20 Закону України "Про
статус і соціальний захист громадян,
які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи".

Позивач вказував, що станом до
теперішнього часу вказана норма закону
не виконана та йому не надано квартиру.

Також, позивач зазначав, що 04.03.2008 року
Приморським районним судом м.
Одеси прийнята постанова по справі №
2-2197/08, якою встановлено, що виконання
даної норми місцевими радами неможливе
без фінансування з Державного бюджету
України. Водночас, позивач вказує, що
відповідач перед ним є боржником, який
не виконує свої зобов'язання щодо
виділення вкладень на поліпшення
житлових умов позивача і членів його
сім'ї та щодо фінансування будівництва.
При цьому, позивач зазначає, що
бездіяльність відповідача, який
протягом 11 років не надав йому
квартиру, наносить шкоду йому та членам
його сім'ї.

Ухвалою Одеського окружного
адміністративного суду від 14 грудня 2009
року, залишеною без змін ухвалою
Одеського апеляційного
адміністративного суду від
05 жовтня 2010 року, провадження по
вказаній справі закрито.

На зазначені рішення суду позивачем
подана касаційна скарга до Вищого
адміністративного суду України.
Ухвалою Вищого адміністративного суду
України від 16.04.2013 року касаційну
скаргу ОСОБА_1 задоволено частково та
ухвалу Одеського окружного
адміністративного суду від 14 грудня 2009
року і ухвалу Одеського апеляційного
адміністративного суду від 05 жовтня 2010
року скасовано, а справу направлено на
новий розгляд до суду першої
інстанції.

Ухвалою Одеського окружного
адміністративного суду від 26.06.2013 року
роз'єднано заявлені у справі № 1570/7161/09
позовні вимоги ОСОБА_1 до відповідачів
Кабінету Міністрів України, Верховної
Ради України, за участю третіх осіб,
які не заявляють самостійні вимоги на
предмет спору на стороні відповідача -
Одеської обласної державної
адміністрації, Державної
казначейської служби України про
визнання неправомірною бездіяльності
Кабінету Міністрів України та
Верховної Ради України щодо виділення
Одеській обласній адміністрації
цільовим призначенням капітальних
вкладень на поліпшення житлових умов
позивача та членів його сім'ї та щодо
фінансування будівництва, яке
здійснюється з Державного бюджету
України; зобов'язання Кабінету
Міністрів України надати в найкоротші
терміни позивачу разом із членами його
сім'ї (можливо через місцеві органи
влади) 4-х та 2-о кімнатні квартири
відповідно до житлових та законодавчих
норм; стягнення порівну з Кабінету
Міністрів України та Верховної Ради
України збитків та моральної шкоди у
розмірі 1978800 гривень шляхом виділення у
самостійні провадження:

- позовні вимоги ОСОБА_1 до Кабінету
Міністрів України, за участю третіх
осіб, які не заявляють самостійні
вимоги на предмет спору на стороні
відповідача - Одеської обласної
державної адміністрації, Державної
казначейської служби України, про
визнання неправомірною бездіяльності
Кабінету Міністрів України щодо
виділення Одеській обласній
адміністрації цільовим призначенням
капітальних вкладень на поліпшення
житлових умов позивача та членів його
сім'ї та щодо фінансування будівництва,
яке здійснюється з Державного бюджету
України; зобов'язання Кабінету
Міністрів України надати в найкоротші
терміни позивачу разом із членами його
сім'ї (можливо через місцеві органи
влади) 4-х та 2-о кімнатні квартири
відповідно до житлових та законодавчих
норм; стягнення з Кабінету Міністрів
України збитків та моральної шкоди;

- позовні вимоги ОСОБА_1 до Верховної
Ради України, за участю третіх осіб,
які не заявляють самостійні вимоги на
предмет спору на стороні відповідача -
Одеської обласної державної
адміністрації, Державної
казначейської служби України про
визнання неправомірною бездіяльності
Верховної Ради України щодо виділення
Одеській обласній адміністрації
цільовим призначенням капітальних
вкладень на поліпшення житлових умов
позивача і членів його сім'ї та щодо
фінансування будівництва, яке
здійснюється з Державного бюджету
України та стягнення з Верховної Ради
України збитків та моральної шкоди.

Ухвалою Одеського окружного
адміністративного суду від 26 червня 2013
року адміністративну справу № 1570/7161/09
за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради
України, за участю третіх осіб, які не
заявляють самостійні вимоги на предмет
спору на стороні відповідача - Одеської
обласної державної адміністрації,
Державної казначейської служби
України про визнання неправомірною
бездіяльності Верховної Ради України
щодо виділення Одеській обласній
адміністрації цільовим призначенням
капітальних вкладень на поліпшення
житлових умов позивача і членів його
сім'ї та щодо фінансування будівництва,
яке здійснюється з Державного бюджету
України та стягнення з Верховної Ради
України збитків та моральної шкоди
передано за предметною підсудністю до
Вищого адміністративного суду України
як суду першої інстанції.

Ухвалою Вищого адміністративного суду
України від 11 вересня 2013 року вказану
адміністративну справу направлено до
Одеського окружного адміністративного
суду для завершення розгляду справи.

Постановою Одеського окружного
адміністративного суду від 10 жовтня 2013
року у задоволенні адміністративного
позову було відмовлено.

Не погоджуючись з даною постановою
суду ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що
рішення судом першої інстанції
ухвалене з порушенням норм
матеріального та процесуального права,
у зв'язку з чим просить його скасувати
та ухвалити нову постанову, якою
адміністративний позов задовольнити.

Розглянувши матеріали справи, доводи
апеляційної скарги, заслухавши
суддю-доповідача, перевіривши
законність і обґрунтованість судового
рішення в межах позовних вимог і
доводів апеляційної скарги, колегія
суддів приходить до висновку про
відсутність підстав для її
задоволення.

Судом першої інстанції встановлено, що
ОСОБА_1 є учасником ліквідації аварії
на ЧАЕС 1 категорії, інвалідом 2 групи
Чорнобильської катастрофи та має
право на відповідні пільги,
встановлені Законом України "Про
статус та соціальний захист громадян,
які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи".

ОСОБА_1, зареєстрований в реєстрі
громадян, які перебувають на
квартирному обліку в Приморській
районній адміністрації Одеської
міської ради з 14.08.1992 року складом
родини в 4 особи (ОСОБА_1, дружина та дві
доньки), а з 04.07.1997 року - як учасник
ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 1
категорії, станом на 01.01.2010 року та на
теперішній час його черга № 6, що
підтверджено довідками Приморської
районної адміністрації та поясненнями
позивача.

При цьому, позивач зазначав, що
обов'язок надання квартири покладено,
зокрема, на Верховну Раду України,
однак відповідач протягом 15 років не
надає йому квартиру, у зв'язку з чим, на
думку позивача, бездіяльність
Верховної Ради України щодо виділення
Одеській обласній адміністрації
цільовим призначенням капітальних
вкладень на поліпшення житлових умов
позивача і членів його сім'ї та щодо
фінансування будівництва є
протиправною.

Відмовляючи у задоволенні позовних
вимог, суд першої інстанції виходив з
того, що в ході судового розгляду не
встановлено наявності порушеного
права позивача у публічно-правових
відносинах з Верховною Радою України,
та позивачем не доведено суду
обставини, які могли б слугувати
підставою та доказом для стягнення
моральної та збитків.

Колегія суддів вважає ці висновки суду
першої інстанції правильними і такими,
що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 10, 11,
70, 71 КАС України, Закону України "Про
статус і соціальний захист громадян,
які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи".

На підставі пп.1 п.1 ч.1 Порядку надання
додаткової житлової площі особам, які
внаслідок Чорнобильської катастрофи
перенесли променеву хворобу будь-якого
ступеня або стали інвалідами,
дітям-інвалідам, які потребують
особливого догляду, та сім'ям, що
втратили годувальника з числа осіб,
віднесених до категорії 1,
затвердженого постановою КМУ від
31.12.1996 року №1589 (далі Порядок), цей
Порядок визначає відповідно до Закону
України "Про статус і соціальний захист
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи" умови
надання додаткової жилої площі особам,
віднесеним до категорії 1, які
перенесли променеву хворобу будь-якого
ступеня або стали інвалідами внаслідок
Чорнобильської катастрофи (пункт 10
частини першої статті 20 Закону).

За правилами п.10 ч.1 ст.20 Закону України
"Про статус та соціальних захист
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильної катастрофи" особам,
віднесеним до категорії 1 (пункт 1
статті 14), надаються такі гарантовані
державою компенсації та пільги, а саме
позачергове забезпечення жилою площею
осіб, які потребують поліпшення
житлових умов (включаючи сім'ї загиблих
або померлих громадян). Особи,
зазначені в цьому пункті,
забезпечуються жилою площею протягом
року з дня подання заяви, для чого
місцеві Ради щорічно виділяють 15
відсотків усього збудованого житла (в
тому числі підприємствами, установами,
організаціями незалежно від форми
власності). Кабінет Міністрів України
щорічно виділяє обласним державним
адміністраціям цільовим призначенням
капітальні вкладення відповідно до
кількості сімей, що потребують
поліпшення житлових умов. Фінансування
будівництва здійснюється з Державного
бюджету України.

Крім загальних підстав, передбачених
законодавством України, такими, що
потребують поліпшення житлових умов,
визнаються особи, які забезпечені
жилою площею нижче рівня середньої
забезпеченості громадян у даному
населеному пункті або які проживають у
комунальних квартирах.

Особам, які перенесли променеву
хворобу будь-якого ступеня або стали
інвалідами внаслідок Чорнобильської
катастрофи, які потребують поліпшення
житлових умов, надається додаткова
жила площа у вигляді окремої кімнати.

Сім'я, що втратила годувальника
внаслідок Чорнобильської катастрофи,
має право на додаткову жилу площу,
порядок надання і розмір якої
визначається Кабінетом Міністрів
України.

Передбаченими цим пунктом пільгами
щодо забезпечення житлом громадяни
мають право скористатися лише один раз.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.14 Закону України
"Про статус та соціальних захист
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильної катастрофи" для
встановлення пільг і компенсацій
визначаються такі категорії осіб, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи інваліди з числа учасників
ліквідації наслідків аварії на
Чорнобильській АЕС та потерпілих від
Чорнобильської катастрофи (статті 10 і
11), щодо яких встановлено причинний
зв'язок інвалідності з Чорнобильською
катастрофою, хворі внаслідок
Чорнобильської катастрофи на
променеву хворобу, - категорія 1.

За змістом п.7 Порядку з числа осіб,
сімей, зазначених у пункті 1 цього
Порядку і внесених до відповідного
реєстру, житлові умови поліпшуються у
першу чергу громадянам, які страждають
хронічними захворюваннями відповідно
до затвердженого МОЗ переліку
хронічних захворювань, за наявності
яких вони не можуть проживати в
комунальній квартирі або в одній
кімнаті з членами своєї сім'ї, сім'ям, у
складі яких є діти, що стали інвалідами
внаслідок Чорнобильської катастрофи
та потребують особливого догляду.

Варто зазначити, що за рахунок коштів,
спрямованих на забезпечення житлом
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи,
фінансується будівництво, купівля або
відшкодування вартості купленого за
власні кошти, побудованого або
наданого житла. Фінансування
здійснюється в межах норм надання
житлової площі, визначених діючим
Житловим кодексом.

При цьому, першочергове забезпечення
жилою площею позивача як особи, що
постраждала внаслідок Чорнобильської
катастрофи і віднесена до категорії 1,
здійснюється на підставі норм
Житлового кодексу Української РСР
щодо обліку в списках черговості, норми
надання житла з урахуванням пункту 10
частини першої статті 20 Закону
України "Про статус і соціальний захист
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи" стосовно
надання жилої площі саме особі, яка має
відповідний статус і лише один раз.
Відтак, положення Житлового кодексу
Української РСР, "Правил обліку
громадян, які потребують поліпшення
житлових умов, і надання їм жилих
приміщень в Українській РСР",
затверджених постановою Ради
Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11
грудня 1984 року № 470 застосовуються лише
в частині, що не суперечать наведеним
нормам цього Закону.

Стосовно позовної вимоги про визнання
неправомірною бездіяльності Верховної
Ради України щодо виділення Одеській
обласній адміністрації цільовим
призначенням капітальних вкладень на
поліпшення житлових умов позивача і
членів його сім'ї та щодо фінансування
будівництва, яке здійснюється з
Державного бюджету України, слід
зазначити таке.

Бездіяльність суб'єкта владних
повноважень - це пасивна поведінка
суб'єкта владних повноважень, яка може
мати вплив на реалізацію прав, свобод,
інтересів фізичної чи юридичної особи,
або нездійснення суб'єктом владних
повноважень дій, які випливають із його
повноважень на виконання вимог чинного
законодавства та впливають на права,
свободи та інтереси фізичної чи
юридичної особи.

Відповідно до частини 2 ст. 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень, шляхом справедливого,
неупередженого та своєчасного
розгляду адміністративних справ.

Задоволенню в адміністративному
судочинстві підлягають лише ті вимоги,
які відновлюють порушені права чи
інтереси особи в сфері
публічно-правових відносин.

При цьому, в розумінні Кодексу
адміністративного судочинства України
захист прав, свобод та інтересів осіб
завжди є наступним, тобто передбачає
наявність встановленого судом факту
їх порушення.

Таким чином, право на судовий захист
має лише та особа, яка є суб'єктом
(носієм) порушених прав, свобод чи
інтересів, а тому для того, щоб особі
було надано судовий захист, суд
встановлює, чи дійсно порушені право,
свобода чи інтерес особи, та чи це
право, свобода чи інтерес порушені
відповідачем.

За змістом статті 75 Конституції
України єдиним органом законодавчої
влади в Україні є парламент - Верховна
Рада України.

На підставі приписів статей 85, 91
Конституції України, Верховна Рада
України приймає закони, постанови та
інші правові акти. Вони є юридичною
формою реалізації повноважень єдиного
органу законодавчої влади в Україні
(згідно Рішення Конституційного суду
України від 27 березня 2002 року справа N
7-рп/2002).

За правилами статті 85 Конституції
України вбачається, що до повноважень
Верховної Ради України належить,
зокрема, затвердження Державного
бюджету України та внесення змін до
нього; контроль за виконанням
Державного бюджету України, прийняття
рішення щодо звіту про його виконання.
Верховна Рада України здійснює інші
повноваження, які відповідно до
Конституції України віднесені до її
відання.

Відповідно до пункту 1 ч.2 ст. 92
Конституції України передбачено, що
виключно законами України
встановлюються Державний бюджет
України і бюджетна система України.
Державний бюджет України
затверджується щорічно Верховною
Радою України на період з 1 січня по 31
грудня, а за особливих обставин - на
інший період. Кабінет Міністрів
України не пізніше 15 вересня кожного
року подає до Верховної Ради України
проект закону про Державний бюджет
України на наступний рік. Разом із
проектом закону подається доповідь про
хід виконання Державного бюджету
України поточного року (стаття 96
Конституції України).

За змістом п. 10 ч. 1 ст. 20 Закону України
"Про статус і соціальний захист
громадян, які постраждали в наслідок
Чорнобильської катастрофи" (далі за
текстом - Закон) для осіб які віднесені
до категорії 1 (позивач є особою,
віднесеною до вказаної категорії),
передбачено позачергове забезпечення
жилою площею осіб, які потребують
поліпшення житлових умов (включаючи
сім'ї загиблих або померлих громадян).
Особи, зазначені в цьому пункті,
забезпечуються жилою площею протягом
року з дня подання заяви, для чого
місцеві ради щорічно виділяють 15
відсотків усього збудованого житла (в
тому числі підприємствами, установами,
організаціями незалежно від форми
власності). Кабінет Міністрів України
щорічно виділяє обласним державним
адміністраціям цільовим призначенням
капітальні вкладення відповідно до
кількості сімей, що потребують
поліпшення житлових умов. Фінансування
будівництва здійснюється з Державного
бюджету України. Крім загальних
підстав, передбачених законодавством
України, такими, що потребують
поліпшення житлових умов, визнаються
особи, які забезпечені жилою площею
нижче рівня середньої забезпеченості
громадян у даному населеному пункті
або які проживають у комунальних
квартирах.

При цьому, відповідно до статті 63
Закону фінансування витрат, пов'язаних
з реалізацією цього Закону,
здійснюється за рахунок державного
бюджету.

На підставі ст. 1 Бюджетного кодексу
України відносини, що виникають у
процесі складання, розгляду,
затвердження, виконання бюджетів,
звітування про їх виконання та
контролю за дотриманням бюджетного
законодавства, і питання
відповідальності за порушення
бюджетного законодавства регулюються
Бюджетним кодексом України.

За правилами частин 1, 2 ст. 23 Бюджетного
кодексу України будь-які бюджетні
зобов'язання та платежі з бюджету
здійснюються лише за наявності
відповідного бюджетного призначення,
якщо інше не передбачено законом про
Державний бюджет України.

Стаття 2 Бюджетного кодексу України
визначає під бюджетним призначенням
повноваження, надане головному
розпоряднику бюджетних коштів цим
Кодексом, законом про Державний бюджет
України або рішенням про місцевий
бюджет, що має кількісні, часові і
цільові обмеження та дозволяє надавати
бюджетні асигнування.

Бюджетні призначення є складовою
бюджетного механізму, застосовуваного
в державі з метою реалізації бюджетної
політики, який відображає конкретну
спрямованість у бюджетних відносинах
на певному етапі
соціально-економічного розвитку. Він є
сукупністю заходів, застосовуваних
органами державної влади, органами
місцевої влади та органами місцевого
самоврядування з метою організації
бюджетних відносин та забезпечення
належних умов для
економічно-соціального розвитку
країни.

Також згідно статті 2 Бюджетного
кодексу України будь-яке бюджетне
зобов'язання можна здійснювати лише за
наявності відповідного бюджетного
призначення. Бюджетне зобов'язання - це
будь-яке здійснене відповідно до
бюджетного асигнування розміщення
замовлення, укладення договору,
придбання товару, послуги чи
здійснення інших аналогічних операцій
протягом бюджетного періоду, згідно з
якими необхідно здійснити платежі
протягом цього ж періоду або в
майбутньому.

Розпорядники бюджетних коштів мають
право протягом року укладати договори
(брати зобов'язання) та здійснювати
видатки за загальним фондом кошторисів
виключно у межах бюджетних асигнувань,
установлених законом України про
Державний бюджет України та рішенням
відповідної ради про місцевий бюджет
на відповідний рік, а за спеціальним
фондом - у межах бюджетних асигнувань,
установлених законом України про
Державний бюджет України або рішенням
відповідної ради про місцевий бюджет
на відповідний рік, але з урахуванням
фактичних надходжень.

Бюджетні призначення встановлюються
на відповідний бюджетний період:
законом України про Державний бюджет
України - для головних розпорядників
коштів державного бюджету; постановою
Верховної Ради Автономної Республіки
Крим - для головних розпорядників
коштів республіканського бюджету АРК;
рішенням про місцевий бюджет - для
головних розпорядників коштів
відповідних місцевих бюджетів.

Відповідно до ст.3 Бюджетного кодексу
України бюджетний період для всіх
бюджетів, що складають бюджетну
систему України, становить один
календарний рік, який починається 1
січня кожного року і закінчується 31
грудня того ж року. Неприйняття
Верховною Радою України закону про
Державний бюджет України до 1 січня
відповідного року не є підставою для
встановлення іншого бюджетного
періоду.

Водночас, оскільки справа за позовом
ОСОБА_1, на підставі ухвали Вищого
адміністративного суду України від
16.04.2013 року надійшла до Одеського
окружного адміністративного суду
13.05.2013 року, суд першої інстанції
правильно застосував норми
законодавства щодо Державного бюджету
України станом на 2013 рік.

Згідно пункту 4 Прикінцевих положень
Закону України «Про Державний бюджет
України на 2013 рік» встановлено, що у 2013
році норми і положення статей 20, 21, 22, 23,
30, 31, 37, 39, 48, 50, 51, 52 та 54 Закону України
"Про статус і соціальний захист
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи"
застосовуються у порядку та розмірах,
встановлених Кабінетом Міністрів
України виходячи з наявних фінансових
ресурсів Державного бюджету України та
бюджету Пенсійного фонду України на 2013
рік.

За змістом ст. 116 Конституції України
Кабінет Міністрів України розробляє
проект закону про Державний бюджет
України і забезпечує виконання
затвердженого Верховною Радою України
Державного бюджету України, подає
Верховній Раді України звіт про його
виконання (п. 6), оскільки складання
проектів бюджетів усіх рівнів є
прерогативою органів виконавчої влади.
Ст. 96 Основного Закону України
встановлює, що Кабінет Міністрів
України не пізніше 15 вересня кожного
року подає до Верховної Ради України
проект закону про Державний бюджет
України на наступний рік. Разом із
проектом закону подається доповідь про
хід виконання Державного бюджету
України поточного року.

Складання проекту Державного бюджету
України є першою стадією бюджетного
процесу, який, окрім того, включає в
себе розгляд і затвердження бюджету,
його виконання, а також складання звіту
про виконання бюджету. Саме на етапі
складання проекту державного бюджету
закладаються його основи, певна
спрямованість, створюється єдиний,
цілісний праобраз бюджету майбутнього
року. Крім того, складання проекту
Державного бюджету виконує ще одну
важливу функцію - це є етап
переосмислення всієї бюджетної
ідеології, багатьох пов'язаних із цим
питань (податкових, грошово-кредитних
та ін.), багато в чому - ревізії
бюджетних відносин,
нормативно-правових актів,
започаткування нових ідей
вдосконалення бюджетної системи
країни.

Статтею 32 Бюджетного кодексу України
передбачено, що розробляє проект
закону про Державний бюджет України
Кабінет Міністрів України.

Указом Президента України від 8 квітня
2011 року N 446/2011 затверджено Положення
про Міністерство фінансів України.

На підставі пункту 1 Положення про
Міністерство фінансів України (надалі
за текстом - Положення) Міністерство
фінансів України (Мінфін України) є
центральним органом виконавчої влади,
діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів
України.

Абзацами 8, 9, 10 пункту 3 Положення
визначено, що основними завданнями
Міністерства фінансів є розроблення в
установленому порядку проекту закону
про Державний бюджет України;
організація роботи, пов'язаної зі
складанням та управлінням виконання
Державного бюджету України,
координація діяльності учасників
бюджетного процесу з питань виконання
бюджету; розроблення в установленому
порядку прогнозу Державного бюджету
України на наступні за плановим два
бюджетні періоди.

В контексті вказаних норм вбачається,
що відповідальним органом за
формування Державного бюджету України
є Міністерство фінансів України.

Водночас, положеннями закону про
Державний бюджет України закріплено
показники надходжень і видатків
Державного бюджету України та
визначено державні фінансові гарантії
реалізації правил, передбачених іншими
законами. Державний бюджет України не
може розглядатися як базовий
нормативно-правовий акт, що регулює
суспільні відносини в соціальній
сфері, оскільки таку функцію виконують
соціальні закони. Коло питань, які
вирішуються законом про Державний
бюджет України, вичерпно визначено
статтею 95 Конституції України. Цей акт
приймається щороку, діє на тимчасовій
основі і після закінчення визначеного
в ньому періоду, на який його було
прийнято, втрачає чинність.

За правилами статті 95 Конституції
України передбачено, що бюджетна
система України будується на засадах
справедливого і неупередженого
розподілу суспільного багатства між
громадянами і територіальними
громадами. Виключно законом про
Державний бюджет України визначаються
будь-які видатки держави на
загальносуспільні потреби, розмір і
цільове спрямування цих видатків.
Держава прагне до збалансованості
бюджету України.

У рішеннях від 02.11.2004 року № 15-рп/2004 та
від 24.03.2005 року № 2-рп/2005, від 20.06.2007 року
№ 5-рп/2007 Конституційний Суд України
сформулював правові позиції стосовно
такого елемента принципу верховенства
права, як пропорційність (розмірність).

При цьому, згідно з правовою позицією
Конституційного Суду України,
викладеною у Рішенні від 17.03.2005 року №
1-рп/2005 у справі про надання допомоги по
тимчасовій непрацездатності, держава
зобов'язана відповідним чином
регулювати економічні процеси,
встановлювати і застосовувати
справедливі та ефективні форми
перерозподілу суспільного доходу з
метою забезпечення добробуту всіх
громадян.

Таким чином, передбачені законами
соціально-економічні права не є
абсолютними. Механізм реалізації цих
прав може бути змінений державою,
зокрема, через неможливість їх
фінансового забезпечення шляхом
пропорційного перерозподілу коштів з
метою збереження балансу інтересів
усього суспільства.

Метою і особливістю закону про
Державний бюджет України є
забезпечення належних умов для
реалізації положень інших законів
України, які передбачають фінансові
зобов'язання держави перед
громадянами, спрямовані на їх
соціальний захист, у тому числі й
надання пільг, компенсацій і гарантій
(п.4 мотивувальної частини Рішення
Конституційного Суду України від 09.07.2007
року № 6-рп/2007 у справі про соціальні
гарантії громадян).

До того ж, у Рішенні Конституційного
Суду України від 27.11.2008 року
№ 26-рп/2008 у справі про збалансованість
бюджету Конституційний Суд України
зазначено, що положення ч.3 ст. 95
Конституції України щодо прагнення
держави до збалансованості бюджету
України у системному зв'язку з
положеннями частини другої цієї
статті, ст. 46 Конституції України треба
розуміти як намагання держави при
визначенні законом про Державний
бюджет України доходів і видатків та
прийнятті законів, інших
нормативно-правових актів, які можуть
вплинути на доходну і видаткову
частини бюджету, дотримуватися
рівномірного співвідношення між ними.

Отже, Конституційний Суд України
розглядає принцип збалансованості
бюджету як один з визначальних поряд з
принципами справедливості та
пропорційності (розмірності) у
діяльності органів державної влади,
зокрема в процесі підготовки,
прийняття та виконання державного
бюджету на поточний рік.

У відповідності до ст. 39 Бюджетного
кодексу України розгляд та
затвердження Державного бюджету
України відбувається у Верховній Раді
України за спеціальною процедурою,
визначеною Регламентом Верховної Ради
України. Протягом трьох днів з дня
прийняття Верховною Радою України
закону про Державний бюджет України
Кабінет Міністрів України подає
Президенту України обґрунтування і
розрахунки щодо бюджетних показників
такого закону, змінених порівняно з
проектом закону про Державний бюджет
України, поданим Кабінетом Міністрів
України до Верховної Ради України на
розгляд у першому читанні. Якщо
Президент України повернув до
Верховної Ради України для повторного
розгляду закон про Державний бюджет
України із вмотивованими і
сформульованими пропозиціями, які
передбачають зміни бюджетних
показників, Кабінет Міністрів України
у тижневий строк подає Верховній Раді
України зміни до показників,
зазначених у текстових статтях такого
закону, та оновлені додатки до нього
відповідно до пропозицій Президента
України.

Так, процедура розгляду та
затвердження Верховною Радою України
Державного бюджету України визначена
главою 27 Регламенту Верховної Ради
України.

Згідно ст. 153 Регламенту ВРУ Кабінет
Міністрів України щороку подає до
Верховної Ради проект закону про
Державний бюджет України на наступний
рік не пізніше 15 вересня поточного
року. Разом з проектом закону подається
доповідь про хід виконання Державного
бюджету України поточного року.

Проект закону про Державний бюджет
України на наступний рік має бути
розроблений з дотриманням вимог
Бюджетного кодексу України та Основних
напрямів бюджетної політики на
наступний бюджетний період.

Проект закону про Державний бюджет
України на наступний рік не може
містити положень про зупинення дії чи
внесення змін до законів.

Поданий Кабінетом Міністрів України
проект закону про Державний бюджет
України на наступний рік надається
народним депутатам для ознайомлення не
пізніше ніж за чотири дні до його
представлення у Верховній Раді.

Представлення проекту закону про
Державний бюджет України на наступний
рік Верховній Раді здійснюється
Міністром фінансів України на
пленарному засіданні Верховної Ради
України не пізніше ніж через п'ять днів
з дня подання його Кабінетом Міністрів
України до Верховної Ради.

За змістом ст. 40 Бюджетного кодексу
України законом про Державний бюджет
України визначаються: 1) загальна сума
доходів, видатків та кредитування
державного бюджету (з розподілом на
загальний та спеціальний фонди); 2)
граничний обсяг річного дефіциту
(профіциту) державного бюджету у
відповідному бюджетному періоді і
державного боргу на кінець
відповідного бюджетного періоду,
граничний обсяг і напрями надання
державних гарантій, а також
повноваження щодо цих гарантій
відповідно до статті 17 цього Кодексу; 3)
доходи державного бюджету за бюджетною
класифікацією (у додатку до закону); 4)
фінансування державного бюджету за
бюджетною класифікацією (у додатку до
закону); 5) бюджетні призначення
головним розпорядникам коштів
державного бюджету за бюджетною
класифікацією з обов'язковим
виділенням видатків споживання (з них
видатків на оплату праці, оплату
комунальних послуг і енергоносіїв) та
видатків розвитку, включаючи розподіл
видатків на централізовані заходи між
адміністративно-територіальними
одиницями (у додатках до закону); 6)
бюджетні призначення міжбюджетних
трансфертів (у додатках до закону); 7)
розмір оборотного залишку коштів
державного бюджету; 8) розмір
мінімальної заробітної плати на
відповідний бюджетний період; 9) розмір
прожиткового мінімуму на відповідний
бюджетний період у розрахунку на
місяць на одну особу, а також окремо для
основних соціальних і демографічних
груп населення та рівень забезпечення
прожиткового мінімуму на відповідний
бюджетний період; 10) перелік кредитів
(позик), що залучаються державою від
іноземних держав, банків і міжнародних
фінансових організацій для реалізації
інвестиційних програм (проектів), із
зазначенням кредиторів, загальних
обсягів кредитів (позик) та обсягів їх
залучення у відповідному бюджетному
періоді в розрізі бюджетних програм (у
додатку до закону); 11) додаткові
положення, що регламентують процес
виконання бюджету.

Позивач в адміністративному позові
посилається на те, що бездіяльність
Верховної Ради України полягає в тому,
що в Державний бюджет України
приймається без виділення вкладень на
поліпшення житлових умов осіб, які
постраждали в наслідок Чорнобильської
катастрофи. Також, в судовому засіданні
позивач пояснив, що ознаками
протиправної бездіяльності Верховної
Ради України є те, що Верховною Радою
України не внесено змін до бюджету,
яким б передбачалось виділення коштів
на поліпшення житлових умов осіб, які
постраждали в наслідок Чорнобильської
катастрофи

Варто зауважити, що дане твердження не
відповідає дійсності, оскільки
Державним бюджетом України
передбачено кошти для забезпечення
житлом осіб даної категорії. Адже,
відповідно до додатку 3 до Закону
України "Про Державний бюджет України
на 2013 рік" Міністерству надзвичайних
ситуацій України у 2013 р. виділено 157500
тис. грн. для забезпечення житлом
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи.

Водночас, розподіл бюджетних коштів
здійснюється з урахуванням кількості
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи і
перебувають на обліку громадян, що
потребують поліпшення житлових умов
(квартирному обліку), згідно з поданими
Радою міністрів Автономної Республіки
Крим, обласними, Київською та
Севастопольською міськими державними
адміністраціями даними.

Питання обліку громадян, які
потребують поліпшення житлових умов, і
надання їм у безстрокове користування
жилих приміщень у будинках державного
і громадського житлового фонду,
призначених для постійного проживання
врегульовані Правилами обліку
громадян, які потребують поліпшення
житлових умов, і надання їм жилих
приміщень в Українській РСР,
затвердженими постановою Ради
Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11
грудня 1984 року N 470 (далі - Правила).

Пунктом 38 Правил громадянам, які
перебувають на квартирному обліку,
жилі приміщення надаються в порядку
черговості.

Механізм використання коштів,
передбачених у державному бюджеті за
програмою "Забезпечення житлом
громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи" визначений
Порядком використання коштів,
передбачених у державному бюджеті для
забезпечення житлом громадян, які
постраждали внаслідок Чорнобильської
катастрофи, затвердженого Постановою
Кабінету Міністрів України від 23
листопада 2011 р. N 1198 (далі - Порядок №
1198).

На підставі п. 2, 3 Порядку № 1198, головним
розпорядником бюджетних коштів та
відповідальним виконавцем бюджетної
програми є МНС, розпорядниками
бюджетних коштів нижчого рівня - Рада
міністрів Автономної Республіки Крим,
обласні, Київська та Севастопольська
міські держадміністрації, головні
управління (управління) МНС в
Автономній Республіці Крим, областях,
мм. Києві та Севастополі (далі -
розпорядники) відповідно до розподілу,
затвердженого МНС.

МНС здійснює розподіл бюджетних коштів
між розпорядниками з урахуванням
кількості громадян, постраждалих
внаслідок Чорнобильської катастрофи,
які відселяються із зони безумовного
(обов'язкового) відселення, потребують
поліпшення житлових умов та які
самостійно переселяються із зони
гарантованого добровільного
відселення і зони посиленого
радіоекологічного контролю, згідно з
даними, поданими Радою міністрів
Автономної Республіки Крим, обласними,
Київською та Севастопольською
міськими держадміністраціями.

Вказані норми узгоджуються із
приписами норм Бюджетного кодексу
України. Так, згідно п.18 ст.2 цього
Кодексу головні розпорядники
бюджетних коштів - бюджетні установи в
особі їх керівників, які відповідно до
статті 22 цього Кодексу отримують
повноваження шляхом встановлення
бюджетних призначень.

Головні розпорядники бюджетних коштів
визначають мережу розпорядників
бюджетних коштів нижчого рівня та
одержувачів бюджетних коштів з
урахуванням вимог щодо формування
єдиного реєстру розпорядників
бюджетних коштів і одержувачів
бюджетних коштів та даних такого
реєстру.

За правилами п. 2, 3 Порядку № 1198
бюджетні кошти спрямовуються на: -
придбання житла на первинному ринку у
житлових будинках, введених в
експлуатацію, та на вторинному ринку,
що перебуває у власності фізичних осіб;
- придбання житла на умовах пайової
участі в об'єктах незавершеного
житлового будівництва з високим
ступенем будівельної готовності (більш
як 75 відсотків), введення в
експлуатацію яких відповідно до
титулів будов (об'єктів) планується у
поточному році, за умови, що в
квартирах, які придбаваються, будуть
виконані внутрішні опоряджувальні
роботи; - відшкодування витрат
громадянам, які переселилися за
направленнями облдержадміністрацій з
території, що зазнала радіоактивного
забруднення внаслідок Чорнобильської
катастрофи, за самостійно придбане
(збудоване) ними житло, в тому числі у
житлово-будівельних кооперативах; -
виконання бюджетних зобов'язань
минулих років, узятих на облік в
органах Казначейства, у разі їх
відповідності паспорту бюджетної
програми.

Таким чином, суд першої інстанції вірно
дійшов висновку, що на законодавчому
рівні чітко врегульовані відносини, що
виникають у процесі складання,
розгляду, затвердження, виконання
бюджетів, звітування про їх виконання
та контролю за дотриманням бюджетного
законодавства і питання
відповідальності за порушення
бюджетного законодавства.

При цьому, Верховна Рада України в
системі органів бюджетної система
відіграє законотворчу функцію у
відповідності до статті 75 Конституції
України, яка визначає Верховну Раду
України як орган законодавчої влади в
Україні.

Згідно розділу IV Закону України "Про
Регламент Верховної України" стадіями
законодавчого процесу є: вияв
законодавчої ініціативи, реєстрація
законопроекту, розгляд законопроекту,
прийняття закону, його підписання і
оприлюднення.

Тобто, прийняття, внесення змін або
скасування законів - віднесено до
виключної компетенції Верховної Ради
України, яка, при цьому, реалізує свою
нормотворчу функцію.

Відповідно до положень статті 85
Конституції України, до повноважень та
компетенції Верховної Ради України не
входить вирішення питань щодо
забезпечення житлом громадян. Дана
функція не відносить до
законотворення, а є
виконавчо-розпорядчою дією та функцією
органів виконавчої влади.

В ході судового розгляду не
встановлено неправомірної
бездіяльності відповідача та
наявності порушеного права позивача у
публічно-правових відносинах з
Верховною Радою України з приводу
заявлених позовних вимог.

Стосовно позовних вимог позивача про
стягнення збитків та моральної шкоди з
Верховної Ради України, суд першої
інстанції вірно, з огляду на приписи
Цивільного Кодексу України, визнав їх
необґрунтованими та безпідставними.

Таким чином колегія суддів
погоджується з висновком суду першої
інстанції, що звернення позивача до
суду з позовом про визнання
неправомірною бездіяльності Верховної
Ради України щодо виділення Одеській
обласній адміністрації цільовим
призначенням капітальних вкладень на
поліпшення житлових умов позивача та
членів його сім'ї та щодо фінансування
будівництва, яке здійснюється з
Державного бюджету України не є
належним способом захисту прав та
інтересів позивача, які він вважає
порушеними, оскільки в ході судового
розгляду не встановлено наявності
порушеного права позивача у
публічно-правових відносинах з
Верховною Радою України, та позивачем
не доведено суду обставини, які могли б
слугувати підставою та доказом для
стягнення моральної та збитків, що
виключає можливість задоволення
позову.

Відповідно до ст.71 КАС України кожна
сторона повинна довести ті обставини,
на яких ґрунтуються її вимоги та
заперечення, крім випадків,
встановлених ст.72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

В ході розгляду справи позивач не довів
суду ті обставини, на які він посилався
в обґрунтування заявлених вимог, а
відповідач надав суду належні докази
на підтвердження своїх заперечень
проти позову.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються
на суб'єктивній оцінці фактичних
обставин справи та доказів, а також на
невірному тлумаченні норм
матеріального права. Зазначені доводи
не містять посилань на конкретні
обставини чи факти або на нові докази,
які б давали підстави для скасування
рішення суду першої інстанції.

Таким чином, на підставі встановлених в
ході судового розгляду обставин, суд
першої інстанції правильно дійшов
висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є
необґрунтованими та не підлягають
задоволенню.

Враховуючи все вищевикладене, колегія
суддів вважає, що суд першої інстанції
порушень матеріального і
процесуального права при вирішенні
справи не допустив, а наведені в скарзі
доводи правильність висновків суду не
спростовують. За таких обставин,
апеляційна скарга задоволенню не
підлягає.

Керуючись ч. 1 ст. 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст.
200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. 206, ч.5 ст. 254 КАС
України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без
задоволення, а постанову Одеського
окружного адміністративного суду від 10
жовтня 2013 року у справі № 2а-7161/09/1570 -
залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту
її проголошення та може бути оскаржена
у касаційному порядку протягом
двадцяти днів з дня складення ухвали у
повному обсязі шляхом подачі
касаційної скарги безпосередньо до
Вищого адміністративного суду України.

Дата складення та підписання рішення в
повному обсязі - 21 липня 2014 року.

Головуючий:
О.І. Шляхтицький

Суддя:
О.В. Джабурія

Суддя:
А.В. Крусян