Справа № 810/3692/14
Суддя: Панченко Н.Д.
Дата ухвалення: 2014-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 липня 2014 року 810/3692/14

Київський окружний
адміністративний суд у складі
головуючого - судді Панченко Н.Д.,
розглянувши у порядку письмового
провадження у м. Києві адміністративну
справу за позовом ОСОБА_1 до
Обухівської районної державної
адміністрації Київської області про
визнання протиправним та скасування
розпорядження

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач)
звернувся до Київського окружного
адміністративного суду з позовом до
Обухівської районної державної
адміністрації Київської області (далі -
Обухівська райдержадміністрація або
відповідач) про визнання протиправним
та скасування розпорядження від 18.05.2011
№ 513.

В обґрунтування позовних вимог
позивач зазначає, що за приписами
частини восьмої статті 118 Конституції
України та частини третьої статті 43
Закону України «Про місцеві державні
адміністрації» передбачено, що рішення
голів місцевих державних
адміністрацій, що суперечать
Конституції та законам України, іншим
актам законодавства України, можуть
бути відповідно до закону скасовані
Президентом України, Кабінетом
Міністрів України, головою місцевої
державної адміністрації вищого рівня
або в судовому порядку. На думку
позивача оскаржуване рішення підлягає
скасуванню, оскільки прийняте без
законних на те підстав та з
перевищенням повноважень.

Відповідач позов не визнав,
заперечення надав суду у письмовій
формі та просив суд у задоволенні
позову відмовити. В обґрунтування
заперечень вказав, що підставою для
скасування оскаржуваного
розпорядження став протест прокурора
Обухівського району Київської області.
Тому, оскаржуване розпорядження
прийнято ним з урахуванням вимог
чинного законодавства, оскільки
відповідач діяв у межах повноважень,
наданих йому законами України та
підзаконними нормативно-правовими
актами.

Постановою Київського окружного
адміністративного суду від 24.10.2011, яка
залишена без змін відповідно до ухвали
Київського апеляційного
адміністративного суд від 24.05.2012, у
задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відповідно до ухвали Вищого
адміністративного суду України від
08.05.2014, постанову Київського окружного
адміністративного суду від 24.10.2011 та
ухвалу Київського апеляційного
адміністративного суду від 24.05.2012
скасовано з направленням справи на
новий судовий розгляд до суду першої
інстанції.

Відповідно до мотивувальної
частини вказаної ухвали Вищого
адміністративного суду України при
новому розгляді даної справи суду
першої інстанції слід перевірити
обставини щодо визнання судом
недійсними цивільно-правові угоди, за
якими позивач придбав спірні земельні
ділянки сільськогосподарського
призначення, зокрема, перевірити чи
набрало законної сили рішення
Обухівського районного суду Київської
області від 17.06.2011.

Відповідно до ухвали Київського
окружного адміністративного суду від
17.06.2014 дану справу прийнято до
провадження та призначено до судового
розгляду.

Представники сторін у судове
засідання, призначене на 17.07.2014, не
з'явились. Разом з цим, матеріали справи
містять письмові клопотання про
розгляд справи за відсутності
представників сторін.

Керуючись положеннями частини
четвертої статті 122 Кодексу
адміністративного судочинства
України, судом прийнято рішення про
розгляд справи у порядку письмового
провадження за наявними у ній
матеріалами та доказами.

Розглянувши подані документи і
матеріали, з'ясувавши фактичні
обставини на яких ґрунтується позов,
оцінивши докази, які мають юридичне
значення для розгляду справи і
вирішення спору по суті, судом
встановлено наступне.

Як вбачається з матеріалів
справи, 16.01.2009 Головою Обухівської
райдержадміністрації було видано
розпорядження № 35, яким затверджено
проект землеустрою щодо відведення
земельних ділянок у власність ОСОБА_3,
ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8,
ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_2,
ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 для ведення
особистого селянського господарства в
адміністративних межах Української
міської ради Обухівського району
Київської області площею 2,0000 га кожна,
загальною площею 28,0000 га. (а.с.5, 6).

05 травня 2011 року прокурором
Обухівського району Київської області
було принесено протест № 3055 на
розпорядження голови Обухівської
райдержадміністрації від 16.01.2009 № 35,
який містить вимогу про скасування
вказаного розпорядження (а.с.28, 29).

Зазначений протест прокурора
мотивований тим, що у ході здійснення
прокуратурою Обухівського району
перевірки, було встановлено, що
земельні ділянки, які передані
громадянам у приватну власність згідно
розпорядження Голови Обухівської
райдержадміністрації від 16.01.2009 № 35,
відносяться до земель водного фонду,
знаходяться в межах прибережної
захисної смуги Канівського
водосховища річки Дніпро, а також
безпосередньо накладаються на водне
русло, що підтверджується протоколом
огляду від 08.10.2010, згідно якого
зазначені земельні ділянки загальною
площею 28,0000 га розташовані в межах
півострова, який з трьох боків
безпосередньо межує із водами
Канівського водосховища, крім того
частина земельних ділянок однією
стороною розташована в межах
півострова, а іншою в межах Канівського
водосховища річки Дніпро (а.с.28, 29).

На виконання зазначеного
протесту прокурора Головою
Обухівської райдержадміністрації
видано розпорядження від 18.05.2011 № 513
"Про скасування розпорядження голови
райдержадміністрації від 16.01.2009 № 35",
яким скасовано власне розпорядження
від 16.01.2009 № 35 "Про затвердження проекту
землеустрою щодо відведення земельних
ділянок у власність 14-ти громадянам для
ведення особистого селянського
господарства в адміністративних межах
Української міської ради" (а.с.7, 8).

Не погоджуючись із вказаним
розпорядженням позивач скористався
своїм правом оскаржити його у судовому
порядку, звернувшись із даним позовом
до суду.

Надаючи правову оцінку
відносинам, що виникли між сторонами,
суд зазначає наступне.

Організація, повноваження та
порядок діяльності місцевих державних
адміністрацій визначаються Законом
України "Про місцеві державні
адміністрації" від 09.04.1999 № 586 (далі -
Закон України "Про місцеві державні
адміністрації").

Як вбачається із змісту положень
статей 6, 41 Закону України "Про місцеві
державні адміністрації" голова
місцевої державної адміністрації
приймає акти як нормативного так і
ненормативного характеру у формі
розпоряджень, які є обов'язковими для
виконання на відповідній території
всіма органами, підприємствами,
установами та організаціями,
посадовими особами та громадянами.

До нормативних належать акти, які
встановлюють, змінюють чи припиняють
норми права, мають локальний характер,
розраховані на широке коло осіб та
застосовуються неодноразово, а
ненормативні акти передбачають
конкретні приписи, звернені до
окремого суб'єкта, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію.

Такий висновок узгоджується із
правовими позиціями Конституційного
Суду України, викладеними у рішеннях
від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази
Президії Верховної Ради України щодо
Компартії України, зареєстрованої
22.07.1991 (абзац перший пункту 6
мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп
у справі про акти органів Верховної
Ради України (абзац четвертий пункту 1
мотивувальної частини).

Як вбачається з матеріалів
справи, розпорядження Голови
Обухівської райдержадміністрації від
16.01.2009 № 35 "Про затвердження проекту
землеустрою щодо відведення земельних
ділянок у власність 14-ти громадянам для
ведення особистого селянського
господарства в адміністративних межах
Української міської ради" за своєю
правовою природою є актом
індивідуальної дії (ненормативним
актом), яке за юридичними наслідками є
виконаним в силу самого факту його
прийняття (констатує факт затвердження
проекту землеустрою та містить рішення
про передачу у власність), а тому є
таким, що вичерпав свою дію одночасно з
його прийняттям.

Аналогічна правова позиція
висловлена у рішенні Конституційного
Суду України від 16.04.2009 № 1-9/2009 у справі
за конституційним поданням
Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень
частини другої статті 19, статті 144
Конституції України, статті 25, частини
чотирнадцятої статті 46, частин першої,
десятої статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
(справа про скасування актів органів
місцевого самоврядування) в якому
Конституційний Суд України встановив,
що ненормативні правові акти органу
місцевого самоврядування (як суб'єкта,
що здійснює владні управлінські
функції) є актами одноразового
застосування, вичерпують свою дію
фактом їхнього виконання, а тому вони
не можуть бути скасовані чи змінені
органом місцевого самоврядування
після їх виконання.

Така ж позиція висловлена і у
постанові Верховного Суду України від
06.06.2011 у справі за позовом ОСОБА_16,
ОСОБА_17 до Приморської районної
адміністрації виконавчого комітету
Одеської міської ради.

Суд звертає увагу на ту обставину,
що в силу положень частини другої
статті 161 та статті 244-2 Кодексу
адміністративного судочинства
України, висновок Верховного Суду
України, викладений у рішеннях,
прийнятих за результатами розгляду
заяв про перегляд судового рішення з
підстави, передбаченої пунктом 1
частини першої статті 237 цього Кодексу
є обов'язковим для врахування при
виборі правової норми, що підлягає
застосуванню до спірних правовідносин.

Відповідно до змісту рішення
Конституційного суду України від 16.04.2009
№ 7-рп (справа про скасування актів
органів місцевого самоврядування),
органи місцевого самоврядування не
можуть скасовувати свої попередні
рішення, вносити до них зміни, якщо
відповідно до приписів цих рішень
виникли правовідносини, пов'язані з
реалізацією певних суб'єктивних прав
та охоронюваних законом інтересів, і
суб'єкти цих правовідносин заперечують
проти їх зміни чи припинення. Це є
"гарантією стабільності суспільних
відносин", породжуючи у громадян
впевненість у тому, що їхнє існуюче
становище не буде погіршене прийняттям
більш пізнього рішення, що
узгоджується з правовою позицією,
викладеною в абзаці другому пункту 5
мотивувальної частини Рішення
Конституційного Суду України від 13.05.1997
№ 1-зп у справі щодо несумісності
депутатського мандата.

Суд приймає дану правову позицію
на підставі частини сьомої статті 9
Кодексу адміністративного судочинства
України за якою, у разі відсутності
закону, що регулює відповідні
правовідносини, суд застосовує закон,
що регулює подібні правовідносини
(аналогія закону), а за відсутності
такого закону суд виходить із
конституційних принципів і загальних
засад права (аналогія права).

Окрім цього, суд звертає увагу на
ту обставину, що будь-які акти можуть
бути скасовані чи змінені місцевою
державною адміністрацією лише у разі,
коли цей орган наділений відповідно до
Конституції і законів України
юрисдикційними повноваженнями
стосовно таких актів.

Згідно зі статтею 19 Конституції
України, органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до частин 1, 5 - 7 статті
118 Конституції України виконавчу владу
в областях, в районах здійснюють
місцеві державні адміністрації. Голови
місцевих державних адміністрацій при
здійсненні своїх повноважень
відповідальні перед Президентом
України і Кабінетом Міністрів України,
підзвітні та підконтрольні органам
виконавчої влади вищого рівня.

Частиною восьмою вказаної статті
визначено, що рішення голів місцевих
державних адміністрацій, що суперечать
Конституції та законам України, іншим
актам законодавства України, можуть
бути відповідно до закону скасовані
Президентом України або головою
місцевої державної адміністрації
вищого рівня.

Аналогічна правова норма також
міститься і у положеннях частини
другої статті 43 Закону України "Про
місцеві державні адміністрації" у
редакції, що діяла на час виникнення
спірних правовідносин, відповідно до
якої розпорядження голови державної
адміністрації може бути скасовано якщо
воно суперечить Конституції України,
законам України, рішенням
Конституційного Суду України, іншим
актам законодавства або є недоцільним,
неекономним, неефективним за
очікуваними чи фактичними результатам
і таке скасування здійснюється
Президентом України, Кабінетом
Міністрів України, головою місцевої
державної адміністрації вищого рівня
або в судовому порядку.

Отже, законодавством чітко
визначено коло суб'єктів, яким надані
повноваження щодо скасування
розпоряджень голів державних
адміністрацій. Такими суб'єктами є
Президент України, Кабінет Міністрів
України, голова місцевої державної
адміністрації вищого рівня або суд.

При цьому, суд зазначає, що
наведені норми права є чіткими,
безальтернативними та не допускають
множинного чи неоднозначного
тлумачення.

Таким чином, скасовуючи власне
розпорядження відповідач вийшов за
межі повноважень, наданих йому
законодавством України, тоді як згідно
із частиною другою статті 19
Конституції України зобов'язаний був
діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.

Суд не приймає до уваги, як
обґрунтування законності своїх дій,
посилання відповідача на існування
протесту прокурора Обухівського
району Київської області від 05.05.2011 №
3055 з огляду на наступне.

Відповідно до положень статті 21
Закону України "Про прокуратуру", у
редакції закону чинній на день
принесення протесту, протест на акт, що
суперечить закону, приноситься
прокурором, його заступником до органу,
який його видав, або до вищестоящого
органу.

У такому ж порядку приноситься
протест на незаконні рішення чи дії
посадової особи. У протесті прокурор
ставить питання про скасування акта
або приведення його у відповідність із
законом, а також припинення незаконної
дії посадової особи, поновлення
порушеного права. Протест прокурора
зупиняє дію опротестованого акта і
підлягає обов'язковому розгляду
відповідним органом або посадовою
особою у десятиденний строк після його
надходження. Про наслідки розгляду
протесту в цей же строк повідомляється
прокурору.

Тобто, відповідно до зазначеної
норми права протест прокурора не є
рішенням суб'єкта владних повноважень,
обов'язковим для виконання. Це
суб'єктивна правова позиція прокурора,
яка надсилається відповідному органу
для вирішення питання по суті, а тому,
не дає підстав цьому органу діяти
всупереч закону та з перевищенням
наданих повноважень.

Відповідно до частини третьої
статті 2 Кодексу адміністративного
судочинства України у справах щодо
оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); безсторонньо
(неупереджено); добросовісно;
розсудливо; з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

"На підставі" означає, що суб'єкт
владних повноважень зобов'язаний діяти
на виконання закону, за умов та
обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" означає, що
суб'єкт владних повноважень повинен
приймати рішення, а дії вчиняти
відповідно до встановлених законом
повноважень, не перевищуючи їх.

"У спосіб" означає, що суб'єкт
владних повноважень зобов'язаний
дотримуватися встановленої законом
процедури і форми прийняття рішення
або вчинення дії і повинен обирати лише
визначені законом засоби.

При цьому, порушення хоча б одного
із зазначених вище критеріїв оцінки
рішення, дії або бездіяльності суб'єкта
владних повноважень є підставою для
визнання їх протиправними.

Адміністративний суд, оцінюючи
відповідність чинному законодавству
рішення передусім, досліджує його на
предмет відповідності принципам
Кодексу адміністративного судочинства
України, зокрема принципу законності,
що закріплений у статті 19 Конституції
України, відповідно до якого органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Дослідивши матеріали справи та
проаналізувавши обставини справи суд
вважає, що відповідач, приймаючи
оскаржуване розпорядження діяв не у
спосіб, встановлений законодавством.

При цьому суд звертає увагу на те,
що позивач не входив до кола 14 громадян,
в інтересах яких, розпорядженням
Голови Обухівської
райдержадміністрації від 16.01.2009 № 35,
затверджувався проект землеустрою.

Разом з цим, як вбачається з
матеріалів справи, позивач придбав у
вказаних громадян земельні ділянки за
цивільно-правовими угодами. А відтак,
правовідносини з приводу набуття
громадянами ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5,
ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10,
ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_2, ОСОБА_13,
ОСОБА_14, ОСОБА_15 права власності на
земельні ділянки, впливають і на права
позивача, як покупця земельних ділянок.

Аналогічна правова позиція
викладена в ухвалі Вищого
адміністративного суду України від
25.06.2014, справа № К/9991/70540/12 (а.с.249-251).

Також суд звертає увагу на те, що
рішенням Обухівського районного суду
Київської області від 12.12.2013 у справі №
22 ц/780/1582/13, яке залишено без змін
відповідно до ухвали Апеляційного суду
Київської області від 19.02.2014 та ухвали
Вищого спеціалізованого суду України
від 30.04.2014, у задоволенні позову
прокурора Обухівського району
Київської області в інтересах держави
в особі Обухівської
райдержадміністрації до ОСОБА_3,
ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8,
ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_2,
ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_1 про
визнання недійсними державних актів на
право власності на земельні ділянки та
договорів купівлі - продажу,
витребування земельної ділянки з
чужого незаконного володіння
відмовлено.

За загальним правилом, що
випливає з принципу змагальності,
кожна сторона повинна подати докази на
підтвердження обставин, на які вона
посилається, або на спростування
обставин, про які стверджує інша
сторона.

Водночас, відповідно до частини
другої статті 71 Кодексу
адміністративного судочинства
України, в адміністративних справах
про протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

На виконання цих вимог,
відповідач, як суб'єкт владних
повноважень, не довів належними та
допустимими доказами того, що
приймаючи оскаржуване рішення він діяв
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

За наведених обставин, суд дійшов
висновку, що розпорядження голови
Обухівської райдержадміністрації від
18.05.2011 № 513 "Про скасування
розпорядження голови
райдержадміністрації від 16.01.2009 № 35" є
протиправним і підлягає скасуванню.

При цьому суд зазначає, що ним не
надавалась оцінка щодо правомірності
прийняття відповідачем розпорядження
від 16.01.2009 № 35 "Про затвердження проекту
землеустрою щодо відведення земельних
ділянок у власність 14-ти громадянам для
ведення особистого селянського
господарства в адміністративних межах
Української міської ради", оскільки
дане розпорядження не є предметом
спору у даній справі.

А відтак, рішення у даній справі
не вирішує питання щодо законності
передачі у власність земельних ділянок
громадянам відповідно до
розпорядження відповідача від 16.01.2009 №
35, яке може бути оскаржене особою, права
якої порушені, до голови місцевої
державної адміністрації вищого рівня
або до суду у встановленому
законодавством порядку.

Відповідно до статті 94 Кодексу
адміністративного судочинства
України, якщо судове рішення ухвалене
на користь сторони, яка не є суб'єктом
владних повноважень, суд присуджує всі
здійснені нею документально
підтверджені судові витрати з
Державного бюджету України (або
відповідного місцевого бюджету, якщо
іншою стороною був орган місцевого
самоврядування, його посадова чи
службова особа). Жодних заяв з приводу
відшкодування судових витрат
позивачем суду не заявлено, у зв'язку з
цим судові витрати розподілу не
підлягають.

Керуючись статтями 11, 14, 70, 71, 72, 86,
94, 159 - 163, 167 Кодексу адміністративного
судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати
розпорядження Голови Обухівської
районної державної адміністрації
Київської області від 18.05.2011 № 513 "Про
скасування розпорядження Голови
райдержадміністрації від 16.01.2009 року №
35".

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, якщо скаргу не було подано в
установлені строки. У разі подання
апеляційної скарги постанова, якщо її
не скасовано, набирає законної сили
після повернення апеляційної скарги,
відмови у відкритті апеляційного
провадження або набрання законної сили
рішенням за наслідками апеляційного
провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду
подається до Київського апеляційного
адміністративного суду через
Київський окружний адміністративний
суд протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Суддя
Панченко Н.Д.

Постанову складено у повному обсязі та
підписано - 17.07.2014