Справа № 2а-11047/12/2070
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2014-07-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"03" липня 2014 р. м. Київ
К/800/20528/13

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України у
складі

головуючого: Мороз Л.Л.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Шведа Е.Ю.

розглянула в порядку письмового
провадження касаційну скаргу
Державної інспекції сільського
господарства у Харківській області на
постанову Харківського окружного
адміністративного суду від 19.12.2012 року
та ухвалу Харківського апеляційного
адміністративного суду від 19.03.2013 року
у справі за позовом ПП "Мечніково" до
Державної інспекції сільського
господарства у Харківській області
про визнання дій протиправними,
скасування припису та розрахунків
розміру шкоди,

ВСТАНОВИЛА:

Приватне підприємство "Мечніково"
звернулось до суду з позовом до
Державної інспекції сільського
господарства в Харківській області, в
якому просило суд:

- визнати протиправними дії Державної
інспекції сільського господарства в
Харківській області з перевірки
Приватного підприємства "Мечніково",
яка оформлена актами перевірки
дотримання вимог земельного
законодавства від 31.08.12 р. ;

- скасувати припис Державної інспекції
сільського господарства в Харківській
області від 31.08.12 № 003082, який складений
на підставі акта перевірки від 31.08.12 р.
дотримання вимог земельного
законодавства Приватним підприємством
"Мечніково";

- скасувати припис Державної інспекції
сільського господарства в Харківській
області від 31.08.12 р. № 003083, який
складений на підставі акту перевірки
від 31.08.12 р. дотримання вимог земельного
законодавства Приватним підприємством
"Мечніково";

- скасувати, визначений Державною
інспекцією сільського господарства в
Харківській області, розрахунок
розміру шкоди у сумі 38 472,72 грн.,
заподіяної внаслідок самовільного
зайняття земельної ділянки ПП
"Мечніково".

- скасувати, визначений Державною
інспекцією сільського господарства в
Харківській області, розрахунок
розміру шкоди у сумі 140 136,88 грн.,
заподіяної внаслідок самовільного
зайняття земельної ділянки ПП
"Мечніково".

Постановою Харківського окружного
адміністративного суду від 19.12.2012 р.,
залишеною без змін ухвалою
Харківського апеляційного
адміністративного суду від 19.03.2013 р.,
зазначений позов задоволено.

Визнано протиправними дії Державної
інспекції сільського господарства в
Харківській області щодо проведення
перевірок Приватного підприємства
"Мечніково", які оформлена актами
перевірки дотримання вимог земельного
законодавства від 31.08.12 р.

Скасовано приписи Державної інспекції
сільського господарства в Харківській
області від 31.08.12 р. № 003082 та від 31.08.12 р.
№ 003083.

Скасовано визначений Державною
інспекцією сільського господарства в
Харківській області розрахунок
розміру шкоди у сумі 38 472,72 грн. та
розрахунок розміру шкоди у сумі 140 136,88
грн., заподіяної внаслідок
самовільного зайняття земельної
ділянки ПП "Мечніково".

Постановлено стягнути з Державного
бюджету на користь Приватного
підприємства "Мечніково" витрати зі
сплати судового збору у розмірі 1818,29
грн.

Не погоджуючись з рішеннями судів
першої та апеляційної інстанції у
справі, Державна інспекція сільського
господарства у Харківській області
подала до Вищого адміністративного
суду України касаційну скаргу у якій,
посилаючись на порушення судами норм
процесуального та матеріального права,
просить скасувати рішення судів першої
та апеляційної інстанції та прийняти
нове рішення про задоволення позову.

Розгляд касаційної скарги здійснено у
порядку письмового провадження за
наявними у справі матеріалами
відповідно до п.2 ч.1 ст.222 Кодексу
адміністративного судочинства України
у зв'язку з неприбуттям сторін у судове
засідання.

Заслухавши доповідь судді Вищого
адміністративного суду України
стосовно обставин, необхідних для
прийняття рішення судом касаційної
інстанції, перевіривши і обговоривши
доводи касаційної скарги,
проаналізувавши правильність
застосування судом апеляційної
інстанції норм матеріального та
процесуального права, колегія суддів
дійшла висновку, що касаційна скарга
підлягає частковому задоволенню з
таких підстав.

Відповідно до частини 2 статті 220
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд касаційної інстанції
переглядає судові рішення судів першої
та апеляційної інстанцій у межах
касаційної скарги, але при цьому може
встановлювати порушення норм
матеріального чи процесуального права,
на які не було посилання в касаційній
скарзі.

Судами попередніх інстанцій було
встановлено, що 31.08.2012 р. Державною
інспекцією сільського господарства в
Харківській області були проведені
перевірки дотримання вимог земельного
законодавства ПП "Мечнікове" при
використанні земель
сільськогосподарського призначення,
про що складено акти перевірок б/н. В
актах перевірок від 31.08.2012 року
зазначено, що ПП "Мечнікове" самовільно
обробляються земельні ділянки, рілля
загальною площею 40,0 га та 145,7 га,
правовстановлюючі документи на право
власності чи право користування
відсутні, чим порушено ст. 125,126
Земельного кодексу України.

На підставі актів перевірок від 31.08.2012
р. відповідачем складено приписи від
31.08.2012 р. № 003083 та 003082, якими зобов'язано
позивача вжити заходи для усунення
виявлених порушень.

На підставі актів перевірок
відповідачем складено розрахунки
розміру шкоди, заподіяної позивачем
внаслідок самовільного зайняття
земельної ділянки, згідно яких місце
розташування земельної ділянки -
Дергачівський район Харківської
області, землі Новоєгорівської
сільської ради; категорія земель за
основним цільовим призначенням - землі
сільськогосподарського призначення,
форма власності на землю - землі запасу
та землі ДРФ, площі самовільно зайнятої
земельної ділянки - 145,70 га та 40,0 га,
коефіцієнт індексації нормативної
грошової оцінки земель - 1,254, розмір
заподіяної шкоди -140136,88 грн. та 38472,72 грн.

Підставою для проведення перевірок
позивача є план роботи Управління з
контролю за використанням та охороною
земель Держсільгоспінспекції в
Харківській області, погоджений
Заступником директора Департаменту
контролю за використанням та охороною
земель Держсільгоспінспекції України
та затверджений наказом
Держсільгоспінспекції в Харківській
області № 76 від 08.06.2012р. "Про планування
роботи Державної інспекції сільського
господарства в Харківській області".

З актів перевірок вбачається, що
відповідачем проведено планові
перевірки.

Приймаючи рішення про задоволення
позову, суд першої інстанції, висновки
якого підтримав суд апеляційної
інстанції, виходив з того, що
відповідач діяв не на підставі, не в
межах повноважень та не у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

При цьому суди виходили з таких
обставин.

Відповідачем складено повідомлення
про проведення з 21.08.2012 р. по 31.08.2012 р.
перевірок позивача, яке вручено
представнику позивача з порушення
встановленого законом строку, а саме
20.08.2012 р., що є порушенням ч. 4 ст. 5 Закон
України № 877 «Про основні засади
державного нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності « (далі -
Закон № 877).

Відповідачем не надано доказів
присутності керівника або його
заступника, або уповноваженої особи
позивача під час перевірки, докази
оформлення наказу на перевірку,
посвідчення на проведення заходу, чим
було порушено ч. 11, 12 ст. 4, ч.1, 2 ст. 7
Закону № 877.

В актах перевірки міститься запис - від
підпису відмовився у той час, коли з
актів перевірок вбачається, що
перевірка проведена у відсутності
директора позивача або його
уповноваженої особи, доказів вручення
актів перевірок відповідачем не
надано. Копії актів та розрахунків
розміру шкоди були отримані ПП
"Мечніково" лише 27.09.2012 р. разом з
матеріалами про адміністративне
правопорушення, що свідчить про
порушення положень ст. 7 Закону № 877.

Враховуючи зазначені обставини, суди
попередніх інстанцій дійшли до
висновку, що оскільки перевірка
проведена не у відповідності до вимог
чинного законодавства, вимоги позивача
про скасування приписів підлягають
задоволенню.

Колегія суддів погоджується з
висновками судів попередніх інстанцій
відносно того, що на спірні
правовідносини поширюється дія Закону
України "Про основні засади державного
нагляду (контролю) у сфері
господарської діяльності ".

Водночас, колегія суддів зазначає, що
висновок про скасування приписів є
пеердчасним та звертає увагу на таке.

Згідно з Законом № 877-V орган держаного
нагляду має право здійснювати планові,
позапланові заходи здійснення
державного нагляду. Підстави, порядок
їх здійснення та необхідні розпорядчі
документи органу державного нагляду,
визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону.

Так, згідно зі статтею 5 Закону № 877-V
планові заходи державного нагляду
проводяться відповідно до річних або
квартальних планів, які затверджуються
органом державного нагляду (контролю)
до 1 грудня року, що передує плановому,
або до 25 числа останнього місяця
кварталу, що передує плановому за умови
письмового повідомлення суб'єкта
господарювання про це не пізніше як за
десять днів до дня здійснення цього
планового заходу. Повідомлення повинно
містити дату початку та дату
закінчення здійснення цього заходу,
найменування юридичної особи, щодо
діяльності якого здійснюється захід,
найменування органу державного
нагляду ( контролю).

Статтею 7 зазначеного Закону одним із
розпорядчих документів, які
супроводжують проведення планових та
позапланових заходів здійснення
державного нагляду, визначено
посвідчення (направлення) на
проведення заходу, яке оформлюється на
підставі наказу про здійснення
планового або позапланового заходу.
Одним із обов'язкових реквізитів, який
має містити посвідчення, є перелік
посадових осіб, що беруть участь у
здійсненні заходу, із зазначенням їх
посади, прізвища, ім'я та по батькові.
Зазначене посвідчення (направлення) та
службове посвідчення посадові особи
органу державного нагляду зобов'язані
пред'явити керівнику суб'єкта
господарювання або уповноваженій ним
особі перед початком здійснення
заходу.

У разі неодержання повідомлення про
здійснення планового заходу або
непред'явлення посадовими особами
органу нагляду документів, визначених
статтею 7 Закону № 877-V, передбачено
право суб'єкта господарювання не
допускати посадових осіб органу
державного нагляду до здійснення
такого заходу (абзац четвертий частини
четвертої статті 5, абзац третій
частини п'ятої статті 7 Закону № 877-V).

Положення цих норм кореспондуються зі
статтею 10 зазначеного Закону, яка
визначає право суб'єкта господарювання
не допускати посадових осіб органу
державного нагляду (контролю) до
здійснення заходів нагляду, зокрема,
внаслідок ненадання ними копій
документів, передбачених цим Законом,
або якщо надані документи не
відповідають вимогам цього Закону.

Наведене дає підстави вважати, що
порушення органом державного нагляду
(контролю) вимог Закону № 877-V щодо
оформлення та надання суб'єкту
господарювання повідомлення
(направлення) про перевірку та
посвідчення на здійснення перевірки, є
підставою для недопущення останнім
посадових осіб органу до здійснення
заходів державного нагляду (контролю).
Якщо ж допуск до проведення перевірки
відбувся, у подальшому предметом
розгляду у суді має бути лише суть
виявлених порушень. У разі
невикористання суб'єктом
господарювання цього права не можна
визнати такі порушення безумовною
підставою для скасування рішення
органу державного нагляду (контролю),
прийнятого за наслідками проведених
заходів.

Процедурні порушення, допущені
контролюючим органом при призначенні
та/або проведенні перевірки не можуть
бути обставиною, яка звільняє суб'єкт
господарювання від відповідальності
за порушення законодавства.

Відповідно до викладеного, позови,
спрямовані на оскарження рішень (у тому
числі наказів про призначення
перевірки), дій або бездіяльності
контролюючих органів щодо призначення
та/або проведення перевірок можуть
бути задоволені лише в тому разі, якщо
до моменту винесення судового рішення
не відбулося допуску посадових осіб
контролюючого органу до спірної
перевірки.

В іншому разі в задоволенні
відповідних позовів має бути
відмовлено, оскільки правові наслідки
оскаржуваних дій за таких обставин є
вичерпаними, а отже, задоволення позову
не може призвести до відновлення
порушених прав суб'єкта
господарювання, оскільки після
проведення перевірки права суб'єкта
господарювання порушують лише
наслідки проведення відповідної
перевірки.

Оцінку процедурним порушенням, які
вчинені контролюючим органом при
призначення та/або проведенні
перевірки, суд може надати під час
розгляду питання щодо правомірності
рішень, прийнятих контролюючим органом
за результатами відповідної перевірки.

При цьому, акт перевірки як носій
доказової інформації не повинен
розцінюватися як єдиний або виключний
доказ наявності правопорушення,
виявленого за результатами спірної
перевірки. Натомість основними
доказами є письмові документи,
показання свідків та інші належні та
допустимі докази, як ті, на які є
посилання в акті спірної перевірки, так
і ті, що надані сторонами або
витребувані судом на виконання
приписів статті 11 КАС України щодо
офіційного з'ясування обставин справи.

З урахуванням викладеного, процедурні
порушення під час призначення та/або
проведення перевірки контролюючим
органом не повинні сприйматися як
безумовне свідчення протиправності
рішень, прийнятих за результатами
відповідної перевірки.

Натомість вчинені контролюючим
органом процедурні порушення
підлягають оцінці з огляду на те,
наскільки відповідні порушення
вплинули на можливість суб'єкта
господарювання захистити свої права
під час проведення спірної перевірки,
чи вплинули порушення процедури
призначення та/або проведення
перевірки на встановлення дійсних
фактичних обставин.

Що стосується складених розрахунків
розміру шкоди, колегія суддів звертає
увагу на таке.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті
17 КАС України юрисдикція
адміністративних судів поширюється на
публічно-правові спори, зокрема: спори
фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом
владних повноважень щодо оскарження
його рішень (нормативно-правових актів
чи правових актів індивідуальної дії),
дій чи бездіяльності.

У позовній заяві позивач ставив
питання про скасування визначених
Державною інспекцією сільського
господарства в Харківській області
розрахунків розміру шкоди у сумі 38 472,72
грн., заподіяної внаслідок
самовільного зайняття земельних
ділянок ПП "Мечніково".

У цьому випадку розрахунок, в якому
відображено опис процесу обрахування
завданих державі збитків, що в свою
чергу відповідає встановленим
правилам складання розрахунку, не є
правовим документом, який встановлює
відповідальність суб'єкта
господарювання та, відповідно, не є
актом індивідуальної дії у розумінні
частини першої статті 17 КАС України.

Враховуючи викладене, розрахунок не є
рішенням суб'єкта владних повноважень
у розумінні статті 17 КАС, сам по собі не
зумовлює виникнення будь-яких прав і
обов'язків для осіб, діяльність яких
перевірялися, тому його висновки не
можуть бути предметом спору.
Розрахунок є носієм інформації про
розмір завданих збитків, документом, на
підставі якого приймається відповідне
рішення контролюючого органу, а тому
оцінка розрахунку, у тому числі й
оцінка дій службових осіб
контролюючого органу щодо його
складання, може бути надана судом при
вирішенні спору щодо оскарження
рішення, прийнятого на підставі такого
розрахунку.

За таких обставин, позовні вимоги про
скасування визначених Державною
інспекцією сільського господарства в
Харківській області розрахунків
розміру шкоди не можуть бути предметом
розгляду у суді, провадження у цій
частині належить закрити.

Частинами 4 та 5 статті 11 Кодексу
адміністративного судочинства України
на суд покладається обов'язок вживати
передбачені законом заходи, необхідні
для з'ясування всіх обставин у справі.

Проте, судами попередніх інстанцій в
порушення вказаних норм
процесуального права не було враховано
всіх обставин справи, що мають значення
для правильного вирішення спору.

При новому розгляді справи суду слід
врахувати наведене, встановити
наявність чи відсутність порушень
суб'єктом господарювання ст. 125,126
Земельного кодексу України, а саме
фактів самовільно оброблення
земельних ділянок, правовстановлюючі
документи на право власності чи право
користування на які відсутні,
встановити площу та місце розташування
цих ділянок.

Статтею 159 Кодексу адміністративного
судочинства України визначено, що
судове рішення повинно бути законним і
обґрунтованим. Законним є рішення,
ухвалене судом відповідно до норм
матеріального права при дотриманні
норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене
судом на підставі повно і всебічно
з'ясованих обставин в адміністративній
справі, підтверджених тими доказами,
які були досліджені в судовому
засіданні.

Враховуючи, що передбачені
процесуальним законодавством межі
перегляду справи в касаційній
інстанції не дають їй права
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені
попередніми судовими інстанціями,
оскаржувані судові рішення у справі
підлягають скасуванню з направленням
справи на новий судовий розгляд до суду
першої інстанції відповідно до частини
2 статті 227 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227 Кодексу
адміністративного судочинства
України, колегія суддів

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Державної інспекції
сільського господарства у Харківській
області задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного
адміністративного суду від 19.12.2012 року
та ухвалу Харківського апеляційного
адміністративного суду від 19.03.2013 року
у цій справі скасувати.

Справу направити на новий розгляд до
суду першої інстанції.

Ухвала є остаточною і оскарженню не
підлягає.

Судді: