Справа № 809/3962/13-а
Суддя: Качмар В.Я.
Дата ухвалення: 2014-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2014 р.

Справа № 1720/14/876 Львівський апеляційний
адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

розглянувши в порядку письмового
провадження в м.Львові апеляційну
скаргу Коломийської районної ради
Івано-Франківської області на
постанову Івано-Франківського
окружного адміністративного суду від 15
січня 2014 року в справі за позовом
Коломийського міжрайонного прокурора
Івано-Франківської області та
Коломийської районної державної
адміністрації Івано-Франківської
області до Коломийської районної ради
Івано-Франківської області про
визнання протиправним та скасування
рішення,

В С Т А Н О
В И В :

В грудні 2013 року Коломийський
міжрайонний прокурор
Івано-Франківської області (далі -
Прокурор) та Коломийська районна
державна адміністрація
Івано-Франківської області (далі - РДА)
звернулися до суду з позовом до
Коломийської районної ради
Івано-Франківської області (далі -
Районна рада) у якому просили визнати
протиправним (незаконним) та скасувати
рішення відповідача від 11.12.2013 №493-ХХІ/13
«Про втрату чинності рішення
Коломийської районної ради щодо
делегування повноважень районній
державній адміністрації та створення у
складі виконавчого апарату
Коломийської районної ради
виконавчого комітету» (далі - Рішення
№493-ХХІ/13).

Позовні вимоги обґрунтовують тим, що
спірне рішення суперечить вимогам
чинного законодавства, оскільки таким
не передбачено можливості припиняти
рішення щодо делегування повноважень
шляхом його скасування, а також
висловлення недовіри місцевій
державній адміністрації. Також,
вважають, що у відповідача відсутнє
право на створення виконавчого
комітету у складі свого виконавчого
апарату, оскільки останній не наділяє
його владними повноваженнями з
виконання функцій органу місцевого
самоврядування. Відтак, приймаючи
оскаржуване рішення відповідач вийшов
за межі своєї компетенції та
повноважень.

Постановою Івано-Франківського
окружного адміністративного суду від 15
січня 2014 року в справі №809/3962/13-а
заявлений позов задоволено частково.

Не погодившись із ухваленим рішенням в
частині задоволених позовних вимог,
його оскаржила Районна рада, яка
покликаючись на порушення судом норм
матеріального та процесуального права,
просить скасувати постанову суду
першої інстанції у вказаній частині та
прийняти нову постанову, якою
відмовити у задоволенні позову
повністю. У поданій апеляційній скарзі
вказує, що приймаючи спірне рішення
діяла на підставі та в межах
повноважень наданих їй чинним
законодавством. Зокрема пункт 1
вказаного рішення, за своїм змістом є
заявою, що містить у собі позицію ради з
певних питань, та не має ознак норми, не
породжує, не змінює та не припиняє
правовідносини, має суб'єктивний
характер. Щодо пункту 2, то таким
Районна рада повернула власні
повноваження передбачені п.20 ст.43
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» (далі - Закон
№280/97-ВР). В решті вважає, що судом
першої інстанції жодним чином не було
аргументовано протиправності
оскаржуваного рішення, а тому були
відсутні підстави для його скасування.

Особи, що беруть участь у справі, в
судове засідання для розгляду
апеляційної скарги не прибули, про
дату, час та місце розгляду справи були
повідомлені належним чином, клопотань
від осіб, які беруть участь у справі,
про розгляд справи за їх участю не
поступало, а тому апеляційний суд, у
відповідності до ч.1 ст.197 КАС України,
вважає за можливе розглянути справу в
порядку письмового провадження за
наявними у справі матеріалами,
оскільки таку може бути вирішено на
основі наявних у ній доказів.
Перевіривши матеріали справи,
апеляційну скаргу, суд апеляційної
інстанції приходить до переконання, що
апеляційна скарга не підлягає до
задоволення.

Задовольняючи частково позов, суд
першої інстанції виходив із того, що
приймаючи оскаржуване рішення
відповідач діяв не на підставі, поза
межами повноважень та не у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Такі висновки суду першої інстанції
відповідають фактичним обставинам
справи та є вірними з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та
підтверджено в суді апеляційної
інстанції, що 11.12.2013 Районною радою
враховуючи політичну і
соціально-економічну ситуацію в
державі та районі прийнято Рішення
№493-ХХІ/13, яким:

1. Висловлено від імені
територіальних громад району недовіру
РДА та вирішено вважати існування
такої інституції недоцільним, а
структуру влади, яка передбачає
адміністрації на місцях, такою що
підлягає ліквідації.

2. Визнано таким, що втратив
чинність п.2 рішення Районної ради від
06.06.2013 №411-ХV/13 «Про управління об'єктами
спільної власності територіальних
громад сіл, селищ району».

3. Доручено постійним комісіям та
виконавчому апарату Районної ради до
31.12.2013 виконувати повноваження,
визначені ст.44 Закону №280/97-ВР.

4. Створено у складі виконавчого
апарату Районної ради виконавчий
комітет, якому доручено з 01.01.2014
виконувати повноваження, передбачені
ст.44 Закону №280/97-ВР.

5. Доручено виконавчому апарату
Районної ради до 01.01.2014 підготувати
проект рішення «Про структуру та
чисельність виконавчого апарату та
управління районної ради» та проект
положення про виконавчий комітет
виконавчого апарату Районної ради.

6. Доручено постійній комісії
районної ради з питань бюджету,
фінансів та податків та виконавчому
апарату районної ради передбачити у
проекті районного бюджету на 2014 рік
кошти, необхідні для виконання
повноважень, передбачених ст.44 Закону
№280/97-ВР.

7. Вирішено звернутися до
Верховної Ради України з вимогою
здійснити на законодавчому рівні
реформування системи місцевого
самоврядування, передбачивши
утворення виконавчих органів обласних
та районних рад.

8. Контроль за виконанням даного
рішення вирішено покласти на
заступника голови районної ради
Михайла Угорського.

Не погодившись із таким рішенням
відповідача, РДА та Прокурор
звернулися до адміністративного суду
із цим позовом.

Законом №280/97-ВР, відповідно до
Конституції України, визначено систему
та гарантії місцевого самоврядування в
Україні, засади організації та
діяльності, правового статусу і
відповідальності органів та посадових
осіб місцевого самоврядування.

Частиною 2 ст.10 вказаного Закону
встановлено, що обласні та районні ради
є органами місцевого самоврядування,
що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст,
у межах повноважень, визначених
Конституцією України, цим та іншими
законами, а також повноважень,
переданих їм сільськими, селищними,
міськими радами.

Згідно з положеннями ч.1 ст.59 Закону
№280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень
приймає нормативні та інші акти у формі
рішень.

Вказані рішення органу місцевого
самоврядування в разі їх оскарження у
судовому порядку до відповідного
адміністративного суду підлягають
перевірці останнім із врахуванням
положень ч.3 ст.2 КАС України, чи
прийняті (вчинені) вони, зокрема: на
підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); розсудливо; пропорційно,
зокрема з дотриманням необхідного
балансу між будь-якими несприятливими
наслідками для прав, свобод та
інтересів особи і цілям, на досягнення
яких спрямоване це рішення.

Враховуючи наведене, з метою виконання
завдання адміністративного
судочинства визначеного ст.2 КАС
України, апеляційний суд вважає за
необхідне перевірити оскаржуване
рішення Районної ради з урахуванням
усіх обставин, що стали підставою для
визначення його змісту та прийняття.

Так, щодо правомірності п.1 Рішення
№493-ХХІ/13 про висловлення недовіри РДА,
рішення вважати існування такої
інституції недоцільним та ліквідації
структури влади, яка передбачає
адміністрації на місцях, суд
апеляційної інстанції зазначає
наступне.

Згідно з ч.1 ст.14 Закону України «Про
місцеві державні адміністрації» (далі -
Закон №586-XIV) місцеві державні
адміністрації здійснюють повноваження
місцевого самоврядування, делеговані
їм відповідними радами.

Відповідно до ч.3 ст.34 цього ж Закону
місцеві державні адміністрації
підзвітні та підконтрольні
відповідним радам у частині
делегованих повноважень.

В силу вимог ст.72 Закону №280/97-ВР
місцеві державні адміністрації є
підзвітними відповідним районним,
обласним радам у виконанні програм
соціально-економічного і культурного
розвитку, районних, обласних бюджетів,
підзвітними і підконтрольними у
частині повноважень, делегованих їм
відповідними районними, обласними
радами, а також у виконанні рішень рад з
цих питань.

Районна, обласна рада може шляхом
таємного голосування висловити
недовіру голові відповідної місцевої
державної адміністрації, на підставі
чого Президент України приймає рішення
і дає відповідній раді обґрунтовану
відповідь.

Якщо недовіру голові районної,
обласної державної адміністрації
висловили не менше як дві третини
депутатів від загального складу
відповідної ради, Президент України
приймає рішення про відставку голови
місцевої державної адміністрації.

Аналогічні за змістом положення
містяться у ст.34 Закону №586-XIV.

Згідно з п.п.28, 29 ч.1 ст.43 Закону №280/97-ВР
виключно на пленарних засіданнях
районної ради вирішуються питання,
заслуховування звітів голів місцевих
державних адміністрацій, їх
заступників, керівників структурних
підрозділів місцевих державних
адміністрацій про виконання програм
соціально-економічного та культурного
розвитку, бюджету, рішень ради із
зазначених питань, а також про
здійснення місцевими державними
адміністраціями делегованих їм радою
повноважень та прийняття рішень про
недовіру голові відповідної місцевої
державної адміністрації.

Системний аналіз змісту зазначених
правових норм вказує на те, що за
результатами звіту голови місцевої
державної адміністрації відповідна
рада має право шляхом таємного
голосування висловити недовіру голові
місцевої державної адміністрації.
Висловлення недовіри не може бути
самостійним, а є похідним від
результатів та оцінки діяльності
голови місцевої державної
адміністрації за звітний період.

Відтак, чинним законодавством не
передбачено повноваження Районної
ради висловлювати недовіру РДА, а лише
надано право висловити недовіру голові
місцевої державної адміністрації за
результатами його звіту, шляхом
таємного голосування.

Більше того, жодним
нормативно-правовим актом України
районні ради не наділені
повноваженнями визнавати недоцільним
існування місцевих державних
адміністрацій та ліквідовувати
структуру владу, що їх передбачає.

Так, згідно з ст.118 Конституції України,
виконавчу владу в областях і районах,
містах Києві та Севастополі здійснюють
місцеві державні адміністрації.

Аналогічне положення закріплене і у
ст.1 Закону №586-XIV.

Вказане свідчить, що питання щодо
існування в системі виконавчої влади
держави місцевих державних
адміністрацій не відноситься до питань
місцевого значення, оскільки вже
нормативно визначено і не залежить від
волевиявлення органів територіальних
громад.

Законодавче регулювання всіх
суспільних відносин в державі
забезпечує Верховна Рада України, і
такими повноваженнями не можуть бути
наділені органи місцевого
самоврядування.

Конституційний суд України у своєму
рішенні від 16 квітня 2009 року в справі
№1-9/2009 за конституційним поданням
Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19,
ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46,
ч.ч.1,10 ст.59 Закону №280/97-ВР, вказав, що
місцеве самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України. Виходячи з цих
конституційних положень у системному
зв'язку з положеннями ст.6 Конституції
України про те, що державна влада в
Україні здійснюється на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу та
судову, Конституційний Суд України у
своєму Рішенні від 26 березня 2002 року
визначив політико-правову природу
органів місцевого самоврядування, які
не є органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Слід погодитися з висновками суду
першої інстанції і щодо п.п.2-6 Рішення
№493-ХХІ/13, оскільки на підставі повно та
всебічно досліджених доказів він
дійшов правильних та обґрунтованих
висновків про те, що такі відповідачем
прийнято не на підставі, поза межами
повноважень та не у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України, а доводи Районної ради про їх
правомірність не обґрунтовані
належними та допустимими доказами.

Так, дійсно, вказані пункти
оскаржуваного рішення Районної ради є
пов'язаними та взаємозалежними,
оскільки безпосередньо випливають із
рішення ради відкликати делеговані нею
повноваження визначені ст.44 Закону
№280/97-ВР.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.2 Закону №586-XIV
місцева державна адміністрація в межах
своїх повноважень здійснює виконавчу
владу на території відповідної
адміністративно-територіальної
одиниці, а також реалізує повноваження,
делеговані їй відповідною радою.

Статтею 44 Закону №280/97-ВР визначено, що
районні, обласні ради делегують
відповідним місцевим державним
адміністраціям ряд повноважень.

У відповідності до ст.29 Закону №586-XIV
місцеві державні адміністрації
здійснюють повноваження, делеговані їм
обласними і районними радами
відповідно до Конституції України в
обсягах і межах, передбачених ст.44
Закону №280/97-ВР.

Згідно ч.2 ст.15 Закону №586-XIV у разі
делегування місцевим державним
адміністраціям районними чи обласними
радами відповідних повноважень в їх
управлінні перебувають також об'єкти
спільної власності територіальних
громад.

Відповідно до ст.34 Закону №586-XIV місцеві
державні адміністрації здійснюють
повноваження, делеговані їм
відповідними обласними, районними
радами. Делегування радами повноважень
місцевим державним адміністраціям
супроводжується передачею фінансових,
матеріально-технічних та інших
ресурсів, необхідних для їх здійснення.
Місцеві державні адміністрації
підзвітні та підконтрольні
відповідним радам у частині
делегованих повноважень. Голови
місцевих державних адміністрацій
мають право вносити на розгляд
відповідних рад питання, пов'язані з
виконанням делегованих повноважень, та
інші пропозиції. Голови місцевих
державних адміністрацій щорічно
звітують перед відповідними радами з
питань виконання бюджету, програм
соціально-економічного та культурного
розвитку територій і делегованих
повноважень.

Враховуючи вищенаведені законодавчі
норми, апеляційний суд приходить до
висновку, що Законом №280/97-ВР чітко
передбачено повноваження районних та
обласних рад, а також наведено
вичерпний перелік повноважень
визначених у ст.44 цього Закону, які
підлягають обов'язковому делегуванню
ними відповідним місцевим державним
адміністраціям.

Вказане свідчить про те, що районні та
обласні ради не можуть на власний
розсуд вирішувати питання щодо
делегування чи ні наданих їм
повноважень, що містяться у ст.44 Закону
№280/97-ВР, оскільки таке не залежать від
їх волевиявлення, а є обов'язковим до
виконання в силу Закону.

Відповідно до ст.4 Європейської хартії
місцевого самоврядування, головні
повноваження і функції органів
місцевого самоврядування визначаються
конституцією або законом; органи
місцевого самоврядування в межах
закону мають повне право вільно
вирішувати будь-яке питання, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу.

Конституційний суд України, у своєму
рішенні від 01 квітня 2008 року у справі
№4-рп/2008 наголосив, що поділ державної
влади є структурною диференціацією
трьох рівнозначних основних функцій
держави: законодавчої, виконавчої,
судової. Він відображає функціональну
визначеність кожного з державних
органів, передбачає не тільки
розмежування їх повноважень, а й їх
взаємодію, систему взаємних стримувань
та противаг, які мають на меті
забезпечення їх співробітництва як
єдиної державної влади.

Принцип поділу державної влади набуває
сенсу лише за тієї умови, коли всі
органи державної влади діють у межах
єдиного правового поля. Це означає, що
органи законодавчої, виконавчої та
судової влади здійснюють свої
повноваження у встановлених
Конституцією України межах і
відповідно до законів України. Органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Апеляційний суд зазначає, що
передбачене Конституцією України
взаємне делегування визначених
Законом повноважень органами
виконавчої влади та місцевого
самоврядування є основою системи
взаємних стримувань та противаг, яка
реалізується, зокрема шляхом поєднання
централізації і децентралізації у
здійсненні державної влади.

Тому, беручи до уваги наведене, слід
погодитись із висновком суду першої
інстанції щодо незаконності п.2 Рішення
№493-ХХІ/13 у зв'язку із фактичною
неможливістю органами місцевого
самоврядування відбирати у місцевих
державних адміністрацій делеговані
ними в силу Закону повноваження
визначені ст.44 Закону №280/97-ВР.

Що ж до п.3-6 Рішення №493-ХХІ/13 якими
фактично передбачено створення
передумов для виконання Районною радою
делегованих нею в силу ст.44 Закону
№280/97-ВР РДА повноважень, то враховуючи
вищевикладене щодо відсутності у
органів місцевого самоврядування
правової основи для їх реалізації, суд
апеляційної інстанції приходить до
переконання про підставність позовних
вимог Прокурора та РДА в цій частині з
таких міркувань.

Так, в силу положень ч.2 ст.10 Закону
№280/97-ВР районні ради представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ, міст, у межах наданих
їм повноважень.

Стаття 43 Закону №280/97-ВР містить
вичерпний перелік наданих районним та
обласним радам повноважень.

У відповідності до ст.58 Закону №280/97-ВР
здійснення радою повноважень, наданих
їй Конституцією України, цим та іншими
законами забезпечує виконавчий апарат
районної, обласної ради.

Згідно ст.47 цього Закону, постійні
комісії ради є органами ради, що
обираються з числа її депутатів, для
вивчення, попереднього розгляду і
підготовки питань, які належать до її
відання, здійснення контролю за
виконанням рішень ради, її виконавчого
комітету.

За таких обставин, виконавчий апарат
районної ради та її постійні комісії
функціонують лише в межах наданих
відповідній раді повноважень,
визначених ст.43 Закону №280/97-ВР, та не
можуть здійснювати реалізацію тих
повноважень, що делеговані місцевим
державним адміністраціям.

Відтак, доручення Районної ради
виконавчому апарату та постійним
комісіям виконувати повноваження
якими така не наділена, створення для
цього відповідного виконавчого органу
функціонування якого чинним
законодавством не передбачено та
підготовка відповідних проектів
рішень щодо структури та чисельності
такого із відповідним виділенням
кошів, на думку апеляційного суду
здійснено відповідачем без врахування
вимог ст.19 Конституції України, що
стало підставою для прийняття у
вказаній частині неправомірного
рішення.

Стосовно п.7 Рішення №493-ХХІ/13
апеляційний суд вважає за необхідне
вказати наступне.

Дійсно, ст.40 Конституції України
закріплено право людини і громадянина
направляти індивідуальні чи
колективні письмові звернення або
особисто звертатися до органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування та посадових і
службових осіб цих органів, що
зобов'язані розглянути звернення і
дати обґрунтовану відповідь у
встановлений законом строк.

Проте, як вбачається із п.7
оскаржуваного рішення, Районна рада
вирішила звернутися до Верховної Ради
України із вимогою, а не зверненням.

Більше того, слід погодитись із
висновком суду першої інстанції, що в
силу ст.ст.12,13 Закону України «Про
статус депутатів місцевих рад» саме
депутати місцевої ради наділені
повноваженнями звертатися до
відповідних органів, підприємств,
установ і організацій незалежно від
форми власності, в межах наданих їм
компетенції, а тому покликання
апелянта на фактичне обмеження
рішенням суду, представників народу на
висловлювання думки своїх виборців є
безпідставне.

Законом №280/97-ВР не передбачено
вирішення на пленарних засіданнях
районної ради питань щодо звернення із
вимогою до Верховної Ради України чи
будь-якого іншого органу, а відтак
враховуючи обов'язковість рішень
органів місцевого самоврядування, слід
погодитись із доводами позивачів щодо
протиправності п.7 Рішення №493-ХХІ/13.

Водночас, судом першої інстанції було
вірно враховано положення ст.ст.162, 171
КАС України, у зв'язку із чим, такий
дійшов висновку про необхідність
визнати протиправними та скасувати
п.п.1,5,6,7 оскаржуваного рішення та
незаконними п.п.2,3.4 такого.

В іншій частині - щодо визнання
протиправним та скасування п.8 Рішення
№493-ХХІ/13, рішення суду першої
інстанції не оскаржується, тому суд
апеляційної інстанції не має права
робити правові висновки щодо цієї
частини судового рішення. Крім того,
рішення суду першої інстанції в
частині, що не оскаржена особою, яка
подала апеляційну скаргу, не може бути
скасовано або змінено апеляційним
судом.

Підсумовуючи, суд апеляційної
інстанції приходить до висновку, що суд
першої інстанції при вирішенні даного
публічно-правового спору правильно
встановив фактичні обставини справи та
надав їм належну правову оцінку. Доводи
апелянта висновків суду не
спростовують та не дають правових
підстав для скасування оскаржуваного
судового рішення.

Керуючись ст.ст.195, 197, 198, 200, 205, 206, 254 КАС
України, суд,

У Х В А Л И
В :

Апеляційну скаргу Коломийської
районної ради Івано-Франківської
області залишити без задоволення, а
постанову Івано-Франківського
окружного адміністративного суду від 15
січня 2014 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення її копій
особам, які беруть участь у справі та
може бути оскаржена у касаційному
порядку шляхом подачі касаційної
скарги безпосередньо до
адміністративного суду касаційної
інстанції протягом двадцяти днів після
набрання нею законної сили.

Головуючий суддя
В.Я. Качмар

Суддя
О.М. Гінда

Суддя
В.В. Ніколін