Справа № 826/485/14
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2014-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/485/14
Головуючий у 1-й інстанції: Клочкова
Суддя-доповідач: Желтобрюх І.Л.
ПОСТАНОВА

Іменем України

05 червня 2014 року м.
Київ

Київський апеляційний
адміністративний суд у складі:

головуючої-судді:
Желтобрюх І.Л.,

суддів:
Мамчура Я.С.,

Шостака О.О.,

при секретарі:
Оліщук А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в залі в м. Києві апеляційну
скаргу Товариства з обмеженою
відповідальністю «Укрекспреспошта» на
постанову Окружного адміністративного
суду м. Києва від 10 лютого 2014 року у
справі за адміністративним позовом
Товариства з обмеженою
відповідальністю «Укрекспреспошта» до
Міністерства інфраструктури України
та Міністерства доходів і зборів
України про визнання протиправною
бездіяльності, визнання наявності
повноважень та зобов'язання вчинити
дії, -

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою
відповідальністю «Укрекспреспошта»
звернулося до Окружного
адміністративного суду м. Києва з
позовом до Міністерства
інфраструктури України та
Міністерства доходів і зборів України
та просило визнати наявність
повноважень у відповідачів щодо
визначення місця міжнародного
поштового обміну, згідно Порядку
визначення та обладнання місць
міжнародного поштового обміну,
затвердженого наказом Міністерства
транспорту та зв'язку України №10 від
19.01.2010; визнати протиправною
бездіяльність Міністерства
інфраструктури України щодо
неприйняття рішення за результатами
розгляду заяви товариства про
визначення місця міжнародного
поштового обміну від 07.10.2013, зобов'язати
його розглянути вищеозначену заяву від
07.10.2013 та прийняти відповідне рішення
відповідно до Порядку визначення та
обладнання місць міжнародного
поштового обміну, затвердженого
наказом Міністерства транспорту та
зв'язку України №10 від 19.01.2010.

Постановою Окружного
адміністративного суду м. Києва від 10
лютого 2014 року в задоволенні позову
відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим
рішенням позивач подав апеляційну
скаргу, в якій просив постанову суду
першої інстанції скасувати як таку, що
ухвалена з порушенням норм
матеріального та процесуального права
та ухвалити нове рішення, яким позов
задовольнити в повному обсязі. Так, за
твердженням апелянта, його звернення
до Відповідача щодо визначення і
погодження ММПО було обґрунтоване
положеннями Порядку визначення та
обладнання місць міжнародного
поштового обміну, затвердженого
наказом Міністерства транспорту та
зв'язку України №10 від 19.01.2010 та
зареєстрованого в Міністерстві
юстиції України 08.02.2010 за № 138/17433 (далі -
Порядок № 10), тобто на сьогоднішній
день чинного і обов'язкового до
виконання на всій території України.
Внаслідок адмінреформи, що відбулася в
Україні, відповідачі є
правонаступниками прав і обов'язків
тих суб'єктів владних повноважень, до
компетенції яких раніше відносилося
вирішення заявлених у позові питань, а
тому підстав до відмови у визначенні
позивачеві ММПО за чинним Порядком
немає. Відповідь на дане звернення не
була ані погодженням ММПО, ані відмовою
у цьому, а лише містила інформацію
загального характеру про розробку
проекту спільного наказу «Про порядок
погодження місць міжнародного
поштового обміну, визначених
операторами поштового зв'язку» та
пропозицію співпрацювати із УППЗ
«Укрпошта». Вважаючи бездіяльність
Відповідача-1 протиправною, Позивач
звернувся до суду. Суд першої інстанції
права Позивача не захистив, а навпаки,
дійшов низки висновків, які не лише є
незаконними, а й створюють
неконкурентне середовище, призводять
до монополізації ринку, винятково
розширивши компетенцію «Укрпошти»,
ставлять під сумнів легітимність
раніше визначених іншим операторам
ММПО та нівелюють у правовому сенсі
діяльність Відповідачів щодо розробки
нового Порядку. За таких обставин
рішення суду першої інстанції, на думку
апелянта, не може залишатися в силі та
підлягає скасуванню з ухваленням
нового про задоволення позову.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників
процесу, які з'явилися у судове
засідання, вивчивши матеріали справи,
дослідивши й проаналізувавши доводи
апеляційної скарги і докази на їх
підтвердження, колегія суддів дійшла
висновку, що апеляційна скарга
підлягає частковому задоволенню з
наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції,
07.10.2013 позивач звернувся до
Міністерства інфраструктури України
та просив відповідно до чинного
Порядку № 10 розглянути заяву про
визначення місця міжнародного
поштового обміну та направлення до
Міністерства доходів і зборів для
подальшого погодження.

Листом № 1224/12/10-13 від 30.10.2013
Міністерство інфраструктури України, в
особі першого заступника Міністра К.О.
Єфименка, надало відповідь, в якій,
зокрема, наведено приписи нової
редакції статті 233 Митного кодексу
України, а також зазначено, що
Мінінфраструктури спільно з
Міндоходів здійснюють заходи щодо
розробки проекту спільного наказу «Про
порядок погодження місць міжнародного
поштового обміну, визначених
операторами поштового зв'язку. Також
заявникові було запропоновано
розглянути можливість співпраці з
Українським державним підприємством
поштового зв'язку «Укрпошта» на
предмет надання останнім послуг у вже
існуючих ММПО.

Вважаючи, що відповідач фактично не
прийняв жодного з визначених Порядком
№ 10 від 19.01.2010, рішень (щодо погодження
ММПО чи відмови у цьому), позивач
звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні
адміністративного позову, суд першої
інстанції виходив з того, що
Міністерством інфраструктури України
було вчинено всі необхідні дії щодо
розгляду і надання обґрунтованої і
своєчасної відповіді на заяву
позивача. Повноважень, щодо
встановлення яких заявлені позовні
вимоги, Відповідачі не мають у зв'язку
зі зміною чинного законодавства.
Порядок № 10 включено до переліку
нормативно-правових актів, які
підлягають перегляду в Міністерстві
юстиції з метою приведення у
відповідність Конституції та
законодавству України, тобто
проводиться робота з визнання його
таким, що втратив чинність. Інший
нормативний акт, який би регулював
механізм реалізації повноважень
Мінінфраструктури щодо погодження
(визначення) ММПО, на час розгляду
справи відсутній. Таким чином, правових
підстав до задоволення позовних вимог
немає. Крім того, за результатами
аналізу національного та міжнародного
законодавства, що регулює спірні
правовідносини, суд першої інстанції
дійшов наступних висновків:

«…станом на момент розгляду даної
справи відсутні підстави для
визначення ММПО приватним операторам
поштового зв'язку…»;

«…Україна… повинна забезпечувати їх
виконання (актів ВПС) тільки через
призначених операторів…»;

«…акти ВПС регламентують обмін
міжнародними поштовими відправленнями
тільки між призначеними поштовими
операторами…»;

«…здійснювати міжнародний поштовий
обмін через ММПО мають право тільки
призначені оператори країн-членів ВПС,
а комерційні (приватні) оператори не
мають права відкривати (призначати)
ММПО для здійснення обміну поштовими
відправленнями. Отже, єдиним
оператором, який має право на
здійснення обміну поштовими депешами в
ММПО, є УДППЗ «Укрпошта». Відтак, станом
на момент розгляду судом даної справи
відсутні підстави для визначення місць
міжнародного поштового обміну
приватним операторам поштового
зв'язку, яким є позивач…»

Колегія суддів погоджується з
висновком суду першої інстанції щодо
відсутності правових підстав до
задоволення позову, однак частково не
погоджується з мотивами прийняття
судом першої інстанції такого рішення,
з огляду на таке:

Спірні правовідносини врегульовані в
Україні таким внутрішнім
законодавством: Конституцією України;
Податковим кодексом України; Митним
кодексом України; Законом України «Про
поштовий зв'язок» від 04.10.2001 № 2759-III,
Постановою Кабінету Міністрів України
від 25.12.2002р. № 1948 «Деякі питання
здійснення митного контролю товарів та
інших предметів, що переміщуються
(пересилаються) через митний кордон у
міжнародних поштових та
експрес-відправленнях зі змінами і
доповленнями; Постановою Кабінету
Міністрів України від 05.03.2009 № 270 «Про
затвердження Правил надання послуг
поштового зв'язку»; «Правилами обробки
та відправляння міжнародної пошти в
місцях міжнародного поштового обміну
України» від 07.11.2000 № 165/626, та іншими.

Наказ Державного комітету зв'язку та
інформатизації України, Державної
митної служби України „Про
затвердження Правил обробки та
відправляння міжнародної пошти в
місцях міжнародного поштового обміну
України", зареєстрований в
Міністерстві юстиції України 05.02.2001 за
№ 112/5303

Ратифіковано Україною також Всесвітню
поштову конвенцію від 14.09.94; Конвенцію
про тимчасове ввезення від 26.06.90;
Віденську конвенцію про консульські
зносини від 24.04.63; Віденську конвенцію
про дипломатичні зносини від 18.04.61, які
є частиною національного
законодавства з часу їх ратифікації та
мають примат застосування перед
нормами національного права, як і акти
ВПС, серед яких: Закон України "Про
ратифікацію Сьомого додаткового
протоколу до Статуту Всесвітнього
поштового союзу"; Указ Президента
України від 21.06.2006 N 564/2006 "Про
затвердження Всесвітньої поштової
конвенції, Заключного протоколу
Всесвітньої поштової конвенції, Угоди
про служби поштових платежів,
Загального регламенту Всесвітнього
поштового союзу та Внутрішнього
регламенту Конгресів"; Концепція
Державної цільової економічної
програми розвитку поштового зв'язку на
2009 - 2013 роки; Статут ВПС зі змінами та
доповненнями; Восьмий додатковий
протокол до Статуту Всесвітнього
поштового союзу.

Саме аналізуючи ст. 169 Регламенту
письмової кореспонденції ВПС, статтю 2
Всесвітньої поштової конвенції, п. 3
Резолюції Конгресу ВПС С 63/2008, суд
першої інстанції дійшов низки
висновків, що були наведені вище.
Колегія суддів апеляційного суду не
може погодитися із такими висновками, з
огляду на таке.

Державна влада в Україні здійснюється
на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову. Органи
законодавчої, виконавчої та судової
влади здійснюють свої повноваження у
встановлених цією Конституцією межах і
відповідно до законів України (стаття 6
Конституції України).

В Україні визнається і діє принцип
верховенства права. Конституція
України має найвищу юридичну силу.
Закони та інші нормативно-правові акти
приймаються на основі Конституції
України і повинні відповідати їй (ст. 8
Основного закону). Даний принцип
відтворений і у статті 8 КАС України.

За приписами статті 9 КАС України, суд
при вирішенні справи керується і
принципом законності, зміст якого
розкриває ця стаття, а також стаття 9
Конституції України.

На цій підставі, а також на підставі
законів України «Про дію міжнародних
договорів на території України» від 10
грудня 1991 року, «Про міжнародні
договори України» від 22 грудня 1993 року
та принципу міжнародного права «pacta sunt
servanda», закріпленого у Віденській
конвенції про право міжнародних
договорів 1969 року, можна дійти
висновку, що норми міжнародних
договорів, які введено в право України
ратифікаційним законом, набувають
статусу норм національного права і
підлягають відповідному застосуванню.
Пряме застосування норм договорів, про
які йдеться, не виключається, навіть
якщо законодавець не здійснив
спеціальну трансформацію цих норм у
внутрішнє законодавство. У разі
колізії норм ратифікованого договору й
норм національного права перші мають
вищу силу над другими й підлягають
пріоритетному застосуванню. Однак до
того часу, поки відбудеться належна
імплементація норм міжнародного права
до внутрішнього законодавства України,
слід з обережністю ставитися до різних
понятійних формулювань та уникати їх
довільного тлумачення.

Зокрема, заслуговують на увагу доводи
апелянта про відсутність у
національному законодавстві таких
понять, як «приватний оператор»,
«призначений оператор», хоча судом
першої інстанції ці поняття поширені
на позивача та його конкурентів. Так,
відповідно до Восьмого додаткового
протоколу від 12.08.08 до Статуту
Всесвітнього поштового союзу, для
цілей актів Всесвітнього поштового
союзу викладені нижче терміни мають
такі значення: стаття 1, пункт 1,
підпункт 1.7 «Призначений оператор» -
будь-який урядовий чи неурядовий
суб'єкт, офіційно призначений
країною-членом для здійснення поштових
послуг і виконання пов'язаних із цим
обов'язків, що випливають з актів Союзу,
на її території. У той же час
національне законодавство України
оперує терміном «національний
оператор поштового зв'язку», значення
якого викладене у ст. 1 Закону України
«Про поштовий зв'язок», і визначається
як «оператор, який в установленому
законодавством порядку надає
універсальні послуги поштового зв'язку
на всій території України і якому
надаються виключні права на
провадження певних видів діяльності у
сфері надання послуг поштового
зв'язку».

Не можна також ототожнювати поняття, що
є розшифруванням абревіатур ММПО
(місце міжнародного поштового обміну),
та, наприклад, МОЗК (місця обміну за
кордоном) та ЦОМП (центр обробки
міжнародної пошти), - адже навіть у
внутрішньому законодавстві України
значення першого з них тлумачиться
по-різному в різних
нормативно-правових актах. Так,
наприклад, Порядок і умови здійснення
митного контролю товарів та інших
предметів, що переміщуються
(пересилаються) через митний кордон у
міжнародних поштових відправленнях,
затверджений постановою Кабінету
міністрів України від 25.12.2002р., № 1948, це
поняття вживає у такому значенні:

місце міжнародного поштового обміну -
територія, на якій оператор поштового
зв'язку здійснює оброблення
міжнародних поштових відправлень та
пред'являє їх підрозділу митного
органу для митного контролю і митного
оформлення товарів та інших предметів,
що переміщуються (пересилаються) через
митний кордон у відправленнях.

Водночас Правила приймання та
відправляння міжнародної пошти
пунктами міжнародного поштового
обміну, затверджені Наказом державного
комітету зв'язку та інформатизації
України, Державної митної служби
України 10.12.2002 N 235/688, містять наступне
визначення цього поняття:

місце міжнародного поштового обміну -
виробничий підрозділ оператора
поштового зв'язку, який здійснює
обробку міжнародних поштових
відправлень, пред'явлення їх митному
органу для здійснення митного контролю
та митного оформлення та відправлення
за призначенням.

Більше того, поширивши заборону
(продовження тимчасового припинення)
подачі прохань приватних компаній про
реєстрацію їх як ЦОМП, на процес
визначення та обладнання місць
міжнародного поштового обміну, суд
першої інстанції допустив довільне
тлумачення законодавства в офіційному
документі - судовому рішенні, виданому
від імені держави Україна. У разі
набрання чинності таким документом усі
висновки суду матимуть преюдиційне
значення за приписами статті 72 ч. 1 КАСУ
та підлягатимуть обов'язковому
застосуванню відповідно до принципу,
закріпленого статтею 124 Конституції
України. Разом з тим, жодних змін до
нормативно-правових актів
національного законодавства у зв'язку
із встановленим обмеженням
законодавцем внесено не було.

Суди як органи державної влади,
відповідно до частини другої статті 19
Конституції України, при здійсненні
судочинства також обмежені обов'язком
діяти виключно на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.
Перебираючи на себе функцію
законодавчого органу чи то
Конституційного суду, суд першої
інстанції порушив принципи законності
та поділу влади.

Що стосується решти висновків суду
першої інстанції, - колегія суддів
погоджується з тим, що Митний кодекс
України підлягає переважному
застосуванню як нормативний акт вищої
юридичної сили за принципом ієрархії
нормативно-правових актів, закріпленим
у частині 4 статті 8 КАСУ.

Чинною редакцією статті 233 ч. 13 Митного
кодексу України дійсно встановлено, що
Митний контроль і митне оформлення
товарів, що переміщуються
(пересилаються) через митний кордон
України в міжнародних поштових
відправленнях, здійснюються в місцях
міжнародного поштового обміну, які
визначаються операторами поштового
зв'язку за погодженням з центральним
органом виконавчої влади, що
забезпечує формування і реалізує
державну політику у сферах організації
спеціального зв'язку та захисту
інформації, та центральним органом
виконавчої влади, що забезпечує
реалізацію державної політики у сфері
державної митної справи, або за місцем
розташування (проживання) одержувача.

Встановлена Порядком від 19.01.2010 №10
процедура визначення та обладнання
місць міжнародного поштового обміну не
відповідає закріпленому у наведеній
статті кодексу порядку, а тому не
підлягає застосуванню. Той факт, що
відповідачі як правонаступники
перебрали на себе повноваження
ліквідованих органів державної влади
(Державної адміністрації зв'язку,
Держмитслужби), - не змінює
встановленого Митним кодексом порядку,
відповідно якого повноважень, щодо
встановлення наявності яких у
відповідачів просив позивач, зазначені
органи державної влади не мають. Згідно
МК України Мінінфраструктури здійснює
погодження визначення ММПО, а не його
визначення. В свою чергу, Міндоходів
України також не приймає рішення про
визначення ММПО, а лише погоджує таке
рішення.

Враховуючи наведене, колегія суддів
дійшла висновку, що надаючи відповідь
на заяву позивача вищеозначеного
змісту, Міністерством інфраструктури
не було допущено порушення норм
чинного законодавства. Крім того,
відповідь на заяву позивача була
надана письмова й обґрунтована, а
відтак, відсутні підстави стверджувати
про бездіяльність з боку відповідача.

Таким чином, колегія суддів
погоджується з висновком суду першої
інстанції про безпідставність
позовних вимог ТОВ «Укрекспреспошта»
та відсутність правових підстав до їх
задоволення, однак не погоджується з
певними мотивами, якими керувався суд
першої інстанції, приймаючи
оскаржуване рішення, що, на думку
колегії суддів, призвело до викладення
в судовому рішенні передчасних та
необґрунтованих висновків про те, що
здійснювати міжнародний поштовий
обмін через ММПО мають право тільки
призначені оператори країн-членів ВПС,
а єдиним оператором, який має право на
здійснення обміну поштовими депешами в
ММПО, є УДППЗ «Укрпошта». Окрім
наведеного вище, ці висновки
спростовуються спільним листом
Міністерства доходів і зборів України
та Департаменту митної справи від
27.06.2013 р. N 99-24/2-01-03/221 «Про перелік місць
міжнародного поштового обміну», з
якого вбачається, що протягом дії
тимчасової заборони ММПО визначалося
не лише УДППЗ «Укрпошта», а й іншим
операторам поштового зв'язку, яких
можна визначити як «приватних».

В свою чергу, Резолюцією Конгресу ВПС С
6/2012 країнам-членам лише запропоновано
дотримуватись положень Резолюції
Конгресу ВПС С 63/2008, тобто такі
застереження мають виключно
рекомендаційний характер і не
встановлюють обов'язкової заборони до
відкриття (визначення) комерційними
(приватними) операторами ММПО.

Таким чином, судом першої інстанції
було повно і правильно встановлено
фактичні обставини справи, правильно
визначено правовідносини, що склалися
між сторонами, та правильно вирішено
справу по суті, однак було помилково
розтлумачено норми матеріального
права, - що призвело до передчасних та
необґрунтованих висновків, що, у
відповідності до ст.201 КАС України, є
підставою для зміни судового рішення.

Керуючись ст.ст.160, 167, 195, 198, 201, 205, 206, 212, 254
КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Товариства з
обмеженою відповідальністю
«Укрекспреспошта» задовольнити
частково.

Постанову Окружного адміністративного
суду м. Києва від 10 лютого 2014 року
змінити в частині мотивів відмови у
позові.

Постанова набирає законної сили з
моменту проголошення та може бути
оскаржена протягом двадцяти днів з дня
складення в повному обсязі шляхом
подачі касаційної скарги
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України.

Головуюча:

Судді:

Повний текст ухвали виготовлено 04
липня 2014 року.

Головуючий суддя

Желтобрюх І.Л.

Судді:

Мамчур Я.С

Шостак О.О.