Справа № 815/2479/14
Суддя: Корой С. М.
Дата ухвалення: 2014-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 815/2479/14
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2014 року
м. Одеса

Одеський окружний
адміністративний суд у складі:

головуючого судді
Корой С.М.

секретар судового
засідання Філіппова Ю.В.

за участю сторін:

представника
прокуратури - Мікулинської В.Є. (за
посвідченням)

представника позивача
- Гудзенко Т.Є. (за довіреністю)

представника
відповідача - Балденкова В.Г. (за
посвідченням)

розглянувши у відкритому судовому
засіданні справу за адміністративним
позовом прокурора Овідіопольського
району Одеської області в інтересах
держави в особі Державної екологічної
інспекції в Одеській області до
Новоградківської сільської ради
Овідіопольського району Одеської
області про визнання неправомірною
бездіяльність та зобов'язання вчинити
певні дії, суд, -

В С Т А Н О В И В:

До Одеського окружного
адміністративного суду надійшов
адміністративний позов прокурора
Овідіопольського району Одеської
області (далі - прокурор) в інтересах
держави в особі Державної екологічної
інспекції в Одеській області до
Новоградківської сільської ради
Овідіопольського району Одеської
області (далі - Новоградківська
сільська рада), в якому прокурор
просить суд визнати неправомірною
бездіяльність Новоградківської
сільської ради Овідіопольського
району Одеської області щодо
неоформлення документів на
будівництво та експлуатацію полігону
твердих побутових відходів згідно
вимог чинного законодавства, не
розроблення та не затвердження
місцевої програми поводження з
відходами; зобов'язати Новоградківську
сільську раду Овідіопольського району
Одеської області розробити та
затвердити місцеву програму
поводження з відходами; вжити заходів
для оформлення документів, що
посвідчують право користування або
володіння земельною ділянкою під
розміщення полігону твердих побутових
відходів; вжити заходів щодо
виготовлення спеціального паспорту на
місце видалення твердих побутових
відходів.

У своєму позові позивач зазначив, що
проведеною прокуратурою
Овідіопольського району Одеської
області перевіркою у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням
законодавства у сфері поводження з
відходами на території
Новоградківської сільської ради
виявлено численні порушення вимог
законодавства. Відповідно до ст. 26
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» до виключної
компетенції сільських, селищних,
міських рад належить вирішення питань
у сфері поводження з небезпечними
відходами відповідно до законодавства.
Згідно з положеннями ст.ст. 30, 33
вказаного Закону сільські, селищні,
міські ради наділені повноваженнями
щодо вирішення питань збирання,
транспортування, утилізації та
знешкодження побутових відходів,
знешкодження та захоронення трупів
тварин; затвердження схем санітарного
очищення населених пунктів та
впровадження систем роздільного
збирання побутових відходів;
здійснення підготовки та подання на
затвердження ради проектів місцевих
програм охорони довкілля, участь у
підготовці загальнодержавних і
регіональних програм охорони.
Повноваження органів місцевого
самоврядування у сфері поводження з
відходами також закріплені у ст. 21
Закону України «Про відходи», в тому
числі щодо прийняття рішення про
відвід земельних ділянок для
розміщення відходів і будівництва
об'єктів поводження з відходами. Однак
відповідачем не розроблено та не
затверджено програми поводження з
відходами на території
Новоградківської сільської ради, у
зв'язку з чим відсутній належний
контроль та дієві заходи відвернення
негативного впливу відходів на
навколишнє природне середовище та
здоров'я людини. Земельну ділянку під
розміщення полігону твердих побутових
відходів не відведено, не забезпечено
роздільне збирання відходів. Прокурор
у позові посилається на лист
Овідіопольської районної державної
адміністрації, зі змісту якого
вбачається, що на території
Овідіопольського району є один діючий
полігон твердих побутових відходів,
який розміщений на території
Овідіопольської селищної ради та
обслуговується КП «Благо», що, на думку
прокурора, свідчить про відсутність на
території району належної кількості
таких полігонів. Як зазначив прокурор,
не зважаючи на затверджену рішенням
Овідіопольської районної ради від
17.12.2013 року № 492-VI Програму поводження з
твердими побутовими відходами в
Овідіопольському районі на 2014-2017 роки
та рекомендації сільським радам
передбачати кошти при складанні
проектів місцевих бюджетів на
реалізацію заходів Програми,
відповідач таких коштів у бюджеті не
передбачив та не затвердив програму.
Посилаючись на розділ 1 зазначеної
Програми, в якому визначений перелік
існуючих проблем у сфері поводження з
відходами на території району,
прокурор наводить висновок, що
виникнення таких проблем є наслідком
неналежного виконання власних
повноважень органом місцевого
самоврядування, що підтверджує його
протиправну бездіяльність. Також,
посилаючись на вимоги ст. 33 Закону
України «Про відходи», прокурор вказує
на необхідність складання
спеціального паспорту на кожне місце
чи об'єкт зберігання чи видалення
відходів, який не був складений
відповідачем.

Відповідач надав до суду заперечення
(а.с. 47-57), в яких, посилаючись на норми
ст.ст. 5, 19 Закону України «Про
прокуратуру» зазначив про відсутність
законних підстав для проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів,
оскільки такі перевірки проводяться за
заявами та іншими повідомленнями про
порушення законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству. При цьому, як зазначає
відповідач, в порушення вимог ст. 21
наведеного Закону, йому не надавалось
постанови про проведення перевірки, в
якій би визначались підстави, що
свідчать про можливі порушення
законності. Крім того, відповідач
наголосив, що всупереч рішенню
Конституційного Суду України від 08.04.1999
року № 3-рп/99 прокурором не
обґрунтовано, в чому полягає порушений
інтерес держави, чи в чому існує
загроза таким інтересам, адже
невиконання рекомендацій районної
ради, на думку відповідача, не можуть
виступати тими порушеннями, що
свідчать про загрозу порушення
інтересів держави. Окремо відповідач
наголосив, що не витрачав державних
коштів на прийняття та реалізацію
програми поводження з твердими
відходами, оскільки в межах села
Новоградківка для цього бракує місця, а
розпоряджатися землями за межами села
відповідач не має права. При цьому у
позові відсутні посилання на існування
негативних наслідків для
навколишнього природного середовища,
спричинених неналежною організацією
сільською радою видалення відходів на
території села, оскільки мешканцями
укладаються договори з підприємствами
про надання послуг з вивезення
відходів. Прокуратурою не перевірений
стан захоронення відходів на території
сільської ради. Також відповідач
наголошує, що поводження з відходами є
діями, спрямованими на запобігання
утворенню відходів, їх збирання,
перевезення, сортування, зберігання,
оброблення, перероблення, утилізацію,
видалення, знешкодження і захоронення,
включаючи контроль за цими операціями
та нагляд за місцями видалення. Дії
ради як органу місцевого
самоврядування, на думку відповідача,
обмежуються контрольними функціями,
спрямованими на запобігання утворенню
відходів на території села, та з цією
метою рада вживає відповідних заходів,
зокрема може передбачити
спеціалізоване підприємство,
обслуговування якого не може бути
забезпечено за рахунок місцевого
бюджету. Розміщення полігону твердих
побутових відходів має відбуватись не
ближче 500 м від житлової будівлі та 1500 м
від річки або іншого водоймища, що
неможливо забезпечити в межах
території села. Крім того, на думку
відповідача, такою, що не відповідає
положенням законодавства, є вимога
зобов'язати раду вжити заходи щодо
оформлення документів, що посвідчують
право користування або володіння
земельною ділянкою під розміщення
полігону твердих побутових відходів,
оскільки рада є колегіальним органом, у
зв'язку з чим раду лише можна
зобов'язати розглянути відповідне
питання.

Прокуратура також надала додаткові
пояснення по справ (а.с.65-71), в яких
зазначила, що згідно з положеннями ДБН
В.2.4-2-2005 полігони твердих побутових
відходів є інженерними
спеціалізованими спорудами, які
призначені для захоронення твердих
побутових відходів та повинні
забезпечувати санітарне та епідемічне
благополуччя населення, екологічну
безпеку навколишнього природного
середовища, запобігати розвиткові
небезпечних геологічних процесів і
явищ. На підставі аналізу положень
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», Закону
України «Про відходи», прокурор вказує,
що полігон твердих побутових відходів
відноситься до об'єктів поводження з
відходами. Програмою поводження з
твердими побутовими відходами в
Овідіопольському районі на 2014-2017 роки
визначено, що одним із основних
напрямів її реалізації є будівництво
полігонів твердих побутових відходів,
а відповідальними виконавцями цього
заходу визначено Овідіопольську
районну державну адміністрацію, а
також сільські, селищні ради. При цьому
протоколом комісії з питань
поводження з безхазяйними відходами, з
відходами виробництва і споживання в
Овідіопольському районі від 19.09.2013 року
сільським, селищним радам доручено
активізувати роботу щодо прийняття
рішення щодо виділення земельних
ділянок під розміщення місць видалення
відходів, у зв'язку з чим, на думку,
прокурора, чітко прослідковується
необхідність створення полігону
твердих побутових відходів кожною
сільською радою. Водночас прокурор
зауважує, що вищезгаданою програмою не
передбачено об'єднання зусиль кількох
рад у відповідних питаннях. В ході
проведення перевірки прокуратурою
встановлені випадки бездіяльності
органів місцевого самоврядування, в
тому числі й відповідача, у сфері
поводження з відходами, у зв'язку з чим
матеріали перевірок інспекцій або
санітарно-епідеміологічної служби
щодо виявлених порушень у сфері
поводження з відходами не мають
відношення до безпосереднього
невиконання відповідачем власних
повноважень.

У судовому засіданні представник
прокуратури та позивача підтримали
вимоги та обґрунтування
адміністративного позову у повному
обсязі.

Представник відповідача проти
позовних вимог заперечував,
посилаючись при цьому на доводи та
обґрунтування, викладені в наданому до
суду запереченні.

Суд, заслухавши осіб, що з'явились в
судове засідання, дослідивши доводи
адміністративного позову, заперечень
проти позову, наявні матеріали справи
та обставини, якими обґрунтовуються
вимоги, докази, якими вони
підтверджуються, встановив таке.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про
прокуратуру» прокуратура України
становить єдину систему, на яку
відповідно до Конституції України та
цього Закону покладаються такі
функції: 1) підтримання державного
обвинувачення в суді; 2) представництво
інтересів громадянина або держави в
суді у випадках, визначених законом; 3)
нагляд за додержанням законів
органами, які проводять
оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство; 4) нагляд
за додержанням законів при виконанні
судових рішень у кримінальних справах,
а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов'язаних з
обмеженням особистої свободи громадян.

На прокуратуру не може покладатися
виконання функцій, не передбачених
Конституцією України і цим Законом.

Згідно з вимогами ст. 19 вказаного
Закону предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; 3) додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Порядок проведення прокуратурою
перевірок закріплений у ст. 21 Закону
України «Про прокуратуру», якою
визначено, що перевірки проводяться за
письмовими зверненнями органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів,
фізичних та юридичних осіб, а також за
власною ініціативою прокурора. При
цьому перевірки за заявами фізичних чи
юридичних осіб, зверненнями та
запитами депутатів усіх рівнів, крім
заяв та повідомлень про кримінальне
правопорушення, проводяться лише у
разі їх попереднього розгляду
компетентними органами виконавчої
влади, органами місцевого
самоврядування, їх посадовими чи
службовими особами або неприйняття
ними у встановлені строки рішень з цих
питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини
і громадянина та інтересів держави
згідно із законом є компетенцією
відповідних органів державного
нагляду (контролю), перевірки
проводяться з обов'язковим наданням
оцінки щодо законності їх діяльності. У
зв'язку з бездіяльністю уповноваженого
органу державного нагляду (контролю)
або відсутністю такого органу
вживаються відповідні заходи
прокурорського реагування, спрямовані
на забезпечення захисту прав і свобод
людини і громадянина, інтересів
держави.

Для здійснення перевірки прокурор
приймає постанову, в якій зазначає
підстави, що свідчать про можливі
порушення законності, та обґрунтовує
необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону. Не
допускається проведення перевірки без
надання копії зазначеної постанови
представнику підприємства, установи,
організації незалежно від форм
власності, підпорядкованості чи
приналежності, фізичній особі -
підприємцю. Постанова прокурора може
бути оскаржена цими особами до
прокурора вищого рівня або суду в
порядку адміністративного судочинства
протягом десяти днів з дня одержання
копії постанови. За результатами
розгляду скарги прокурор вищого рівня
приймає рішення про задоволення скарги
та скасування постанови або про
відмову у задоволенні скарги.
Оскарження постанови до прокурора
вищого рівня не позбавляє особу права
на її оскарження до суду, яке може бути
здійснене нею протягом десяти днів з
дня одержання рішення прокурора вищого
рівня про результати розгляду скарги.

27.01.2014 року прокуратурою Одеської
області визначено завдання міським,
районним, міжрайонним та прирівняним
до них прокурорам, прокурору м. Одеси
для організації виконання прокурорами
районів міста про проведення перевірок
додержання вимог законів України «Про
відходи», «Про місцеве самоврядування
в Україні», «Про місцеві державні
адміністрації», іншого законодавства,
що регулює питання поводження з
відходами (а.с.62-64). В зазначеному
завданні наведена інформація, що
свідчить про загальний незадовільний
стан поводження з твердими побутовими
відходами в межах Одеської області, у
зв'язку з чим викладено доручення
провести відповідні перевірки, під час
яких особливу увагу приділяти на
повноту вжитих заходів щодо розробки,
прийняття місцевих програм поводження
з відходами, організацію збирання і
видалення побутових відходів, ведення
реєстру об'єктів утворення, оброблення
та утилізації відходів і місць їх
видалення, оформлення
правовстановлюючих документів на
розміщення і експлуатацію полігонів
твердих побутових відходів, законність
використання коштів, виділених за
програмами охорони довкілля, зокрема
на проведення робіт з вивезення
непридатних для використання
отрутохімікатів, дотримання вимог
природоохоронного законодавства при
здійсненні операцій з небезпечними
відходами тощо. При цьому
рекомендовано організувати проведення
таких перевірок із залученням
спеціалістів органів Державної
екологічної інспекції в Одеській
області.

17.02.2014 року прокуратурою
Овідіопольського району Одеської
області за результатами опрацювання
інформації органів державної влади та
органів місцевого самоврядування щодо
додержання вимог законодавства, яке
регулює питання поводження з відходами
прийнято постанову про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
щодо дотримання вимог законодавства,
яке регулює питання у сфері поводження
з відходами в органах місцевого
самоврядування та виконавчої влади
району (а.с.60-61).

На підставі зазначених документів
прокуратурою Овідіопольського району
Одеської області проведено перевірку
на території Новоградківської
сільської ради Овідіопольського
району Одеської області.

Позивачем у справі не надано доказів
надання ним Новоградківській раді
постанови про проведення перевірки
перед початком її проведення. Втім,
відповідачем у справі не вчинялось
заходів, спрямованих на перешкоджання
проведенню такої перевірки, а також не
використано надане йому ч. 3 ст. 21
Закону України «Про прокуратуру» право
на оскарження постанови про проведення
перевірки, у зв'язку з чим суд вважає
необґрунтованими доводи відповідача
щодо протиправних дій прокуратури з
безпідставного проведення
вищевказаної перевірки.

Водночас, дослідивши матеріали справи
у їх сукупності, суд встановив, що
позовні вимоги прокурора є
безпідставними та такими, що не
підлягають задоволенню, виходячи з
такого.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
система місцевого самоврядування
включає: територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної,
міської ради; районні та обласні ради,
що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.

Згідно з ч. 1 ст. 10 цього Закону сільські,
селищні, міські ради є органами
місцевого самоврядування, що
представляють відповідні
територіальні громади та здійснюють
від їх імені та в їх інтересах функції і
повноваження місцевого
самоврядування, визначені
Конституцією України, цим та іншими
законами. Частиною 1 ст. 11 зазначеного
Закону передбачено, що виконавчими
органами сільських, селищних, міських,
районних у містах (у разі їх створення)
рад є їх виконавчі комітети, відділи,
управління та інші створювані радами
виконавчі органи. При цьому згідно з ч. 2
цієї статті виконавчі органи
сільських, селищних, міських, районних
у містах рад є підконтрольними і
підзвітними відповідним радам, а з
питань здійснення делегованих їм
повноважень органів виконавчої влади -
також підконтрольними відповідним
органам виконавчої влади.

Таким чином, сільські ради та їх
виконавчі органи є різними ланками у
структурі системи місцевого
самоврядування, кожна з яких діє
самостійно відповідно до визначених
законодавством повноважень.

Так, всупереч твердженням позивача,
відповідно до пп. 6., пп. 15 п. «а» ч. 1 ст. 33
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» вирішення
питань збирання, транспортування,
утилізації та знешкодження побутових
відходів, знешкодження та захоронення
трупів тварин; затвердження схем
санітарного очищення населених
пунктів та впровадження систем
роздільного збирання побутових
відходів відноситься до компетенції
виконавчих органів сільських,
селищних, міських рад, а не до
повноважень відповідних рад.

Підпунктом 2 п. «а» ч. 1 ст. 33 зазначеного
Закону до компетенції виконавчих
органів сільських, селищних міських
рад також віднесено підготовку і
подання на затвердження ради проектів
місцевих програм охорони довкілля,
участь у підготовці загальнодержавних
і регіональних програм охорони
довкілля. В свою чергу, питання
затвердження таких програм, виходячи з
положень ч. 1 ст. 26 цього Закону,
вирішується виключно на пленарних
засіданнях сільської, селищної,
міської ради.

Згідно з вимогами ст. 21 Закону України
«Про відходи», яким визначені правові,
організаційні та економічні засади
діяльності, пов'язаної із запобіганням
або зменшенням обсягів утворення
відходів, їх збиранням, перевезенням,
зберіганням, сортуванням, обробленням,
утилізацією та видаленням,
знешкодженням та захороненням, а також
з відверненням негативного впливу
відходів на навколишнє природне
середовище та здоров'я людини на
території України, органи місцевого
самоврядування у сфері поводження з
відходами забезпечують, зокрема:

- виконання вимог законодавства про
відходи;

- розроблення та затвердження схем
санітарного очищення населених
пунктів;

- організацію збирання і видалення
побутових відходів, у тому числі
відходів дрібних виробників, створення
полігонів для їх захоронення, а також
організацію роздільного збирання
корисних компонентів цих відходів;

- затвердження місцевих і регіональних
програм поводження з відходами та
контроль за їх виконанням;

- вжиття заходів для стимулювання
суб'єктів господарювання, які
здійснюють діяльність у сфері
поводження з відходами;

- вирішення питань щодо розміщення на
своїй території об'єктів поводження з
відходами;

- надання згоди на розміщення на
території села, селища, міста місць чи
об'єктів для зберігання та захоронення
відходів, сфера екологічного впливу
функціонування яких згідно з діючими
нормативами включає відповідну
адміністративно-територіальну
одиницю.

Органи місцевого самоврядування
приймають рішення про відвід земельних
ділянок для розміщення відходів і
будівництва об'єктів поводження з
відходами.

Слід зазначити, що повноваження щодо
організації збирання і видалення
побутових відходів, у тому числі
відходів дрібних виробників, створення
полігонів для їх захоронення, а також
організацію роздільного збирання
корисних компонентів цих відходів не є
виключною компетенцією органів
місцевого самоврядування, адже пунктом
«й» ч. 1 ст. 20 цього Закону ідентичне
повноваження закріплено також і за
місцевими державними адміністраціями.
При цьому Закон не визначає, яким чином
та у якій частині зазначені
повноваження мають реалізовуватись
одночасно двома владними структурами,
що реалізують свої повноваження в
межах однієї
адміністративно-територіальної
одиниці.

Поряд з цим, зі змісту цього
повноваження вбачається, що створення
полігонів для захоронення відходів є
лише одним із можливих засобів
реалізації органом місцевого
самоврядування функції щодо
організації, збирання і видалення
побутових відходів.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України
«Про відходи» збирання відходів -
діяльність, пов'язана з вилученням,
накопиченням і розміщенням відходів у
спеціально відведених місцях чи
об'єктах, включаючи сортування
відходів з метою подальшої утилізації
чи видалення; видалення відходів -
здійснення операцій з відходами, що не
призводять до їх утилізації.

Водночас, чинним законодавством не
визначено обов'язкових вимог щодо
створення у кожному населеному пункті
спеціально відведених місць чи
об'єктів (місць розміщення відходів,
сховищ, полігонів, комплексів, споруд,
ділянок надр тощо), на використання
яких отримано дозвіл на здійснення
операцій у сфері поводження з
відходами. Чинним законодавством також
не закріплено кола суб'єктів, які є
відповідальними за проектування та
будівництво полігонів твердих
побутових відходів, зокрема, не
передбачено обов'язкових для виконання
вимог щодо їх будівництва за рахунок
місцевих бюджетів сіл.

Більш того, з наведеного у ст. 1 Закону
України «Про відходи» визначення
відведеного місця чи об'єкта
вбачається, що полігон є лише одним із
різновидів таких місць, у зв'язку з чим,
вирішуючи питання організації
збирання і видалення побутових
відходів, відповідний орган владних
повноважень має самостійно обирати
найбільш оптимальний спосіб такої
організації на відповідній території,
не виключаючи також й можливості
розміщення відходів у спеціально
відведених місцях та об'єктах поза
межами села на підставі відповідних
цивільних або господарських договорів.

З матеріалів справи вбачається, що
питання організації та збирання
відходів на території
Новоградківської сільської ради
вирішено відповідачем шляхом надання
дозволу ПП «Ландиш» для обслуговування
села Новоградківка щодо вивозу
побутових відходів, про що свідчить
рішення Новоградківської сільської
ради від 15.05.2012 року № 376-VI (а.с.53). 08.02.2014
року відповідачем також прийнято
рішення №557 «Про організацію надання
послуг з водозабезпечення,
водовідведення та вивозу побутових
відходів с. Новоградківка», яким
визначено виконавця послуг з вивозу
побутових відходів з 03.03.2014 року та
затверджено тарифи на відповідні
послуги (а.с.54-57).

Натомість позивачем не надано до суду
жодних доказів, які б обґрунтовано
засвідчували факт неефективності
організації відповідачем збирання та
видалення відходів на території села
саме у такій спосіб та наявність умов,
що вимагають вирішення проблеми
збирання та видалення відходів саме
шляхом будівництва полігону.

Крім того, згідно п.п. 1.1, 1.2 ДБН В.2.4-2-2005
«Розміщення і проектування полігонів
твердих побутових відходів. Основні
положення проектування» полігони ТПВ є
інженерними спеціалізованими
спорудами, які призначені для
захоронення твердих побутових
відходів. Полігони ТПВ повинні
забезпечувати санітарне та епідемічне
благополуччя населення, екологічну
безпеку навколишнього природного
середовища, запобігати розвиткові
небезпечних геологічних процесів і
явищ. Розміри і потужність полігона ТПВ
повинні визначатись потребами у
складуванні твердих побутових
відходів із урахуванням екологічних
вимог і санітарних норм, кількості
населення, розрахункового терміну
експлуатації, річної норми накопичення
ТПВ.

При цьому згідно з розділом 2 вказаного
нормативно-правового акта ділянка для
розміщення полігонів ТПВ повинна
обиратися за територіальним принципом
відповідно до схеми санітарного
очищення міста чи регіону і проекту
районного планування або генерального
плану населеного місця.

Полігони ТПВ розміщують: на землях
несільськогосподарського призначення,
непридатних для сільського
господарства, погіршеної якості, не
зайнятих зеленими насадженнями
(особливо лісами 1-ї групи); на ділянках,
де є можливість вжиття заходів і
впровадження інженерних рішень, що
виключають забруднення навколишнього
природного середовища, розвиток
небезпечних геологічних процесів чи
інших негативних процесів і явищ; на
ділянках, прилеглих до міських
територій, якщо вони не включені в
житлову забудову відповідно до
генерального плану розвитку міста на
найближчі 25 років, а також під
перспективну забудову; на ділянках, що
характеризуються природною
захищеністю підземних вод від
забруднення; за межами зон можливого
впливу на водозабори, поверхневі води,
заповідники, курорти тощо; з
урахуванням рози вітрів відносно
житлової забудови, зон відпочинку й
інших місць масового перебування
населення за межами санітарно-захисної
зони; за межами міст; на відстані, не
менше: 15 км від аеропортів; 3 км від межі
курортного міста, відкритих водоймищ
господарського призначення, об'єктів,
які використовуються з
культурно-оздоровчою метою,
заповідників, місць відпочинку
перелітних птахів, морського
узбережжя; 1 км від межі міст; 0,5 км від
житлової та громадської забудови
(санітарно-захисна зона); 0,2 км від
сільськогосподарських угідь і від
автомобільних та залізничних шляхів
загальної мережі. 0,050 км від межі лісу і
лісопосадок, не призначених для
використання з метою рекреації.

Відстані від зазначених вище об'єктів
можуть коригуватися за даними
моделювання чи розрахунків впливу
полігона ТПВ на навколишнє середовище,
з обов'язковим погодженням з місцевими
органами екологічного контролю та
установами державної
санітарно-епідеміологічної служби.

Розміщення полігонів ТПВ не
допускається: на площах залягання
корисних копалин і територіях з
гірничими виробками без погодження з
органами державного гірничого нагляду;
у небезпечних зонах відвалів породи
різних шахт чи збагачувальних фабрик; у
зонах активного карсту; у зонах
розвитку тектонічних розломів, зсувів,
селевих потоків, снігових лавин,
підтоплення й інших небезпечних
геологічних процесів, а також на
територіях сезонного затоплення; у
заболочених місцях; у зонах поповнення
і виходу на поверхню підземних вод; у
зонах формування і використання
мінеральних вод; на територіях зон І, II
поясу санітарної охорони водозаборів
питних і мінеральних вод; у охоронних
зонах водойм; у зонах санітарної
охорони курортів та заповідників; на
землях, зайнятих чи призначених під
зайняття лісами, лісопарками, іншими
зеленими насадженнями, що виконують
захисні функції і є місцями масового
відпочинку населення;

Розміщення полігонів ТПВ допускається:
на просадних ґрунтах за умови повного
усунення просадних властивостей
ґрунтів; на потенційно підтоплюваних
територіях за умови спорудження
дренажу з улаштуванням
протифільтраційного екрана відповідно
до 2.6 у основі і на схилах полігона і
знезаражування вод у випадку аварійної
ситуації; у зоні III поясу санітарної
охорони водозаборів за наявності в них
природної захищеності (присутність у
літологічному розрізі достатньо
потужних і витриманих водотривких
порід), з улаштуванням у чаші полігона
надійного протифільтраційного екрана
(коефіцієнт фільтрації води не більше
10~9 м/с); у сейсмічних районах при
дотриманні відповідних нормативних
вимог СНиП ІІ-7; на ділянках, віддалених
від тектонічних розломів і активних
зон геодинамічної напруженості, що
виявляються за допомогою інженерних
вишукувань.

Ґрунтові води на ділянці розміщення
полігонів ТПВ повинні знаходитися на
глибині не менше 2 м від його основи.
Протифільтраційним екраном полігонів
ТПВ вважається екран, що має відповідно
до європейських стандартів коефіцієнт
фільтрації води не більше 10-9 м/с.

Таким чином, діючими нормами
законодавства визначені жорсткі умови
щодо розташування полігонів твердих
побутових відходів, тоді як прокурором
не доведено належними доказами у
справі реальної можливості розміщення
на території села Новоградківка місця
видалення відповідного статусу.

Водночас, згідно з п. «в» ч. 1 ст. 32
Закону України «Про відходи» з метою
обмеження та запобігання негативному
впливу відходів на навколишнє природне
середовище та здоров'я людини
забороняється: визначати місця
розміщення підприємств, установок,
полігонів, комплексів, сховищ та інших
об'єктів поводження з відходами,
проектувати та будувати регіональні і
міжрегіональні комплекси оброблення,
знешкодження, утилізації та видалення
відходів, якщо вони не відповідають
екологічним та санітарно-гігієнічним
вимогам.

В свою чергу відповідно до ч. 1 ст. 19
Конституції України органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 60 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» видатки, які здійснюються
органами місцевого самоврядування на
потреби територіальних громад, їх
розмір і цільове спрямування
визначаються відповідними рішеннями
про місцевий бюджет; видатки, пов'язані
із здійсненням районними, обласними
радами заходів щодо забезпечення
спільних інтересів територіальних
громад, - відповідними рішеннями про
районний та обласний бюджети.

Згідно з положеннями ст. 66 цього Закону
місцеві бюджети мають бути достатніми
для забезпечення виконання органами
місцевого самоврядування наданих їм
законом повноважень та забезпечення
населення послугами не нижче рівня
мінімальних соціальних потреб.
Повноваження на здійснення витрат
місцевого бюджету мають відповідати
обсягу надходжень місцевого бюджету. У
разі коли вичерпано можливості
збалансування місцевих бюджетів і при
цьому не забезпечується покриття
видатків, необхідних для здійснення
органами місцевого самоврядування
наданих їм законом повноважень та
забезпечення населення послугами не
нижче рівня мінімальних соціальних
потреб, держава забезпечує
збалансування місцевих бюджетів
шляхом передачі необхідних коштів до
відповідних місцевих бюджетів у
вигляді дотацій та субвенцій
відповідно до закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 63 Бюджетного
кодексу України місцевий бюджет
відповідно до цього Кодексу містить
надходження і витрати на виконання
повноважень органів влади Автономної
Республіки Крим, місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого
самоврядування. Ці надходження і
витрати становлять єдиний баланс
відповідного бюджету.

Втім, прокурором не надано до суду
доказів на підтвердження наявності у
відповідному бюджеті місцевого
самоврядування коштів, достатніх для
реалізації проекту щодо будівництва
та експлуатації полігону твердих
побутових відходів.

У судових засіданнях судом з'ясовано,
що під час проведення перевірки
прокурором Овідіопольського району
такі обставини, як наявність земельної
ділянки для розміщення полігону
твердих побутових відходів,
чисельність населення с.
Новоградківка, перспективи його
зростання, норми накопичення твердих
побутових відходів та їх щільності,
обсягу всіх інших відходів, що
складуються з твердими побутовими
відходами (вуличне та будівельне
сміття, деякі промислові відходи, які
дозволено складувати разом з твердими
побутовими відходами та інші) не
досліджувались та не перевірялись.

Суд звертає увагу, що питання
оформлення документів, які посвідчують
право користування або володіння
земельною ділянкою під розміщення
полігону твердих побутових відходів,
та щодо виготовлення спеціального
паспорта на місце видалення твердих
побутових відходів є похідними від
управлінського рішення щодо
необхідності створення такого
відведеного місця та його подальшого
будівництва й введення до
експлуатації. У зв'язку з цим
відсутність такого рішення виключає
протиправну бездіяльність
відповідного органу з незабезпечення
його реалізації.

Крім того, згідно з п. 38 ч. 1 ст. 26 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» до компетенції сільських,
селищних, міських рад відноситься
питання надання відповідно до
законодавства згоди на розміщення на
території села, селища, міста нових
об'єктів, у тому числі місць чи об'єктів
для розміщення відходів, сфера
екологічного впливу діяльності яких
згідно з діючими нормативами включає
відповідну територію. Таким чином,
орган місцевого самоврядування
наділений повноваженнями щодо
погодження на відповідній території
розміщення місця чи об'єкта для
розміщення відходів, а не обов'язком
створювати такі місця.

Бездіяльність є певною формою
поведінки особи, яка полягає у
невиконанні нею дій, які вона повинна
була і могла вчинити відповідно до
покладених на неї посадових обов'язків
згідно із законодавством України. З
наведеного вбачається, що необхідною
умовою реалізації повноваження є
реальна можливість його реалізації,
виходячи, зокрема, з наявних
фінансових, земельних, трудових,
матеріальних та інших ресурсів.

З огляду на вищезазначене, враховуючи
відсутність визначеного законами
України обов'язку органів місцевого
самоврядування розміщувати на
відповідній території ради полігони
твердих побутових відходів,
відсутність реальної здатності органу
місцевого самоврядування розмістити
на території ради полігон твердих
побутових відходів, а також беручи до
уваги принцип субсидіарності,
відповідно до якого завдання мають
вирішуватись на тому рівні, на якому їх
вирішення може бути ефективним, суд
вважає безпідставними вимоги
прокурора Овідіопольського району
Одеської області про визнання
неправомірною бездіяльності
Новоградківської сільської ради щодо
неоформлення документів на
будівництво та експлуатацію полігону
твердих побутових відходів згідно з
вимогами чинного законодавства, а
також про зобов'язання
Новоградківської сільської ради вжити
заходів для оформлення документів, що
посвідчують право користування або
володіння земельною ділянкою під
розміщення полігону твердих побутових
відходів, та щодо виготовлення
спеціального паспорта на місце
видалення твердих побутових відходів.

Що стосується вимоги прокурора
Овідіопольського району Одеської
області про визнання неправомірною
бездіяльності Новоградківської
сільської ради щодо нерозроблення та
незатвердження місцевої програми
поводження з відходами та зобов'язання
затвердити місцеву програму
поводження з відходами, суд зауважує на
таке.

Як зазначено вище, відповідно до пп. 2 п.
«а» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
підготовка і подання на затвердження
ради проектів місцевих програм охорони
довкілля, участь у підготовці
загальнодержавних і регіональних
програм охорони довкілля відноситься
до компетенції виконавчих органів
сільських, селищних міських рад. В свою
чергу, виключно на пленарних
засіданнях сільської ради вирішується
питання затвердження розроблених
виконавчим органом ради програм.

Оскільки питання розробки
затвердження місцевої програми
поводження з відходами відноситься до
компетенції виконавчих органів
сільських рад, а не до повноважень
відповідних рад, суд вважає
необґрунтованими вимоги прокурора до
сільської ради про визнання
неправомірною бездіяльності
Новоградківської сільської ради щодо
нерозроблення відповідної прогарами.
Відсутність розробленої та поданої в
установленому законодавством порядку
на розгляд Новоградківської сільської
ради місцевої програми поводження з
відходами виключає протиправну
бездіяльність такої ради щодо її
незатвердження.

Крім того, з матеріалів справи
вбачається, що рішенням
Овідіопольської районної ради від
17.12.2013 року № 492-VI з метою забезпечення
повного збирання, своєчасного
видалення, утилізації та знешкодження
твердих побутових відходів і обмежень
їх шкідливого впливу на навколишнє
середовище та здоров'я людини
затверджена Програма поводження з
твердими побутовими відходами в
Овідіопольському районі на 2014-2017 роки
(а.с.12-18).

Пунктом 3 цієї Програми сільським,
селищним радам рекомендовано при
складанні проектів місцевих бюджетів
передбачати кошти на реалізацію
заходів Програми.

З додатку 2 до Програми «Напрями
діяльності та заходи Програми
поводження з твердими побутовими
відходами в Овідіопольському районі на
2014-2017 роки» вбачається, що одним із
напрямів діяльності Програми є
будівництво полігонів твердих
побутових відходів, який має
реалізовуватись протягом 2014-2017 років
та забезпечуватись Овідіопольською
районною державною адміністрацією,
сільськими, селищними радами. На
виконання відповідного заходу
Програмою передбачено фінансування в
обсязі 5000,00 тис. грн. з інших джерел. При
цьому, виходячи з додатку 3 до Програми
«Очікувані результати виконання
завдань Програми поводження з твердими
побутовими відходами в
Овідіопольському районі на 2014-2017 роки»,
очікується будівництво лише одного
полігону твердих побутових відходів у
2016-2017 роках. Проте, з положень
вищенаведеної Програми не вбачається
запланованого місця розташування
такого полігону.

Поряд з цим, Програмою заплановані такі
заходи як придбання спеціалізованої
техніки для експлуатації полігонів
твердих побутових відходів,
розроблення та впровадження схем
санітарного очищення населених
пунктів, ліквідація несанкціонованих
звалищ твердих побутових відходів,
придбання і встановлення урн для
сміття у місцях масового відпочинку, на
зупинках транспорту і в інших
необхідних місцях, закупівля
сміттєвозів, закупівля контейнерів для
збору твердих побутових відходів. При
цьому фінансування таких видатків
заплановано як з районного, так і
місцевих бюджетів сіл та селищ району.

Таким чином, вищезазначеною Програмою
фактично охоплено розв'язання проблем
у відповідній галузі на території
всього району із залученням у її
реалізації всіх сільських рад в межах
відповідного району.

Зазначене кореспондується з
Рекомендаціями щодо підготовки
місцевих програм поводження з твердими
побутовими відходами, затверджених
наказом Міністерства будівництва,
архітектури та житлово-комунального
господарства України від 10.01.2006 року № 2
на виконання п. 5 додатку до Програми
поводження з твердими побутовими
відходами, затвердженої постановою
Кабінету Міністрів України від 04.03.2004
року № 265.

Згідно з п. 1.1. цих Рекомендацій вони
призначені для використання при
розробленні місцевих Програм
поводження з твердими побутовими
відходами для АР Крим, областей,
районів в областях, міст Києва та
Севастополя, тобто, цим документом не
визначено необхідності розроблення
таких програм на рівні сіл.

Відповідно до п. 1.4. Рекомендацій мета
місцевої Програми поводження з
твердими побутовими відходами -
координація та активізація дій органів
всіх гілок місцевої влади, суб'єктів
господарювання, населення для
забезпечення реалізації
загальнодержавної Програми поводження
з твердими побутовими відходами та
державної політики в цій сфері, яка
спрямована на підвищення
ресурсозбереження, зменшення
шкідливого впливу відходів на
навколишнє природне середовище і
здоров'я людей.

Виходячи з наведеного вище,
затвердження програми поводження з
твердими побутовими відходами на рівні
району є достатнім для координації дій
всіх сільських та селищних рад району у
питаннях реалізації державної
політики у сфері поводження з твердими
побутовими відходами. За таких умов
затвердження окремої програми
поводження з твердими побутовими
відходами сільською радою є її правом,
а не обов'язком.

Суд при цьому критично оцінює
твердження прокурора стосовно
виникнення визначених у рішенні
Овідіопольської районної ради від
17.12.2013 року № 492-VI «Про затвердження
Програми поводження з твердими
побутовими відходами в
Овідіопольському районі на 2014-2017 роки»
проблем у сфері поводження з відходами
внаслідок неналежного виконання
власних повноважень органами
місцевого самоврядування
Овідіопольського району, зокрема
Новоградківською сільською радою,
оскільки відсутні будь-які свідчення
про існування всіх перелічених у
вищезгаданій Програмі проблем на
території Новоградківської сільської
ради.

Слід також наголосити, що необхідною
умовою затвердження місцевої програми
є наявність реальних можливостей для
забезпечення виконання програми:
фінансових ресурсів - коштів
відповідного місцевого бюджету або
інших джерел, матеріально-технічних і
трудових ресурсів. Проте, прокурором не
доведено наявність у Новоградківської
сільської ради реальної здатності для
забезпечення виконання програми як
умови для її затвердження.

Згідно з ч. 3 ст.2 КАС України у справах
щодо оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; 2) з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; 3) обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); 4) безсторонньо
(неупереджено); 5) добросовісно; 6)
розсудливо; 7) з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
всім формам дискримінації; 8)
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); 9) з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення; 10)
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Відповідно до ст. 86 КАС України суд
оцінює докази, які є у справі, за своїм
внутрішнім переконанням, що
ґрунтується на їх безпосередньому,
всебічному, повному та об'єктивному
дослідженні. Ніякі докази не мають для
суду наперед встановленої сили. Суд
оцінює належність, допустимість,
достовірність кожного доказу окремо, а
також достатність і взаємний зв'язок
доказів у їх сукупності.

Оцінивши наявні матеріали справи у їх
сукупності суд дійшов висновку про
відсутність протиправного характеру
бездіяльності Новоградківської
сільської ради у питанні неприйняття
нею місцевої програми поводження з
відходами, а також про відсутність
законодавчих підстав для зобов'язання
відповідача прийняти таку програму в
силу управлінського характеру такого
рішення, що чинним законодавством
віднесено до виключної компетенції
сільської ради та виключає втручання у
його вирішення інших владних структур.

На підставі встановленого, керуючись
приписами ст.ст.11, 162 КАС України, суд
вважає, що вимоги позивача є
необґрунтованими та такими, що не
підлягають задоволенню.

Керуючись ст. ст. 2, 4, 9, 69-72, 86, 158-163, 167, 254
КАС України суд, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного
позову прокурора Овідіопольського
району Одеської області в інтересах
держави в особі Державної екологічної
інспекції в Одеській області до
Новоградківської сільської ради
Овідіопольського району Одеської
області про визнання неправомірною
бездіяльність Новоградківської
сільської ради Овідіопольського
району Одеської області щодо
неоформлення документів на
будівництво та експлуатацію полігону
твердих побутових відходів згідно з
вимогами чинного законодавства,
нерозроблення та незатвердження
місцевої програми поводження з
відходами, а також зобов'язання
Новоградківську сільську раду
Овідіопольського району Одеської
області розробити та затвердити
місцеву програму поводження з
відходами, вжити заходів для
оформлення документів, що посвідчують
право користування або володіння
земельною ділянкою під розміщення
полігону твердих побутових відходів,
вжити заходів щодо виготовлення
спеціального паспорту на місце
видалення твердих побутових відходів -
відмовити.

Судові витрати розподілити
відповідно до приписів ст.94 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, якщо апеляційну скаргу не було
подано.

У разі подання апеляційної
скарги судове рішення, якщо його не
скасовано, набирає законної сили після
повернення апеляційної скарги, відмови
у відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку до Одеського
апеляційного адміністративного суду
через Одеський окружний
адміністративний суд шляхом подання
апеляційної скарги. Апеляційна скарга
на постанову суду першої інстанції
подається протягом десяти днів з дня її
проголошення. У разі застосування
судом частини третьої статті 160 КАС
України, а також прийняття постанови у
письмовому провадженні апеляційна
скарга подається протягом десяти днів
з дня отримання копії постанови. Копія
апеляційної скарги одночасно
надсилається особою, яка її подає, до
суду апеляційної інстанції.

Повний текст постанови
виготовлений та підписаний суддею
27.06.2014 року.

Суддя
С.М. Корой

27 червня 2014 року.