Справа № 544/1351/13-а (2-а/544/3/2014)
Суддя: Конюшко К.В.
Дата ухвалення: 2014-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" червня 2014 р. м. Київ
К/800/22309/14

Вищий адміністративний суд України у
складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача
Конюшка К.В.

суддів:
Гончар Л.Я., Горбатюка С.А.

розглянувши в порядку письмового
провадження за наявними у справі
матеріалами касаційну скаргу
Національного природного парку
«Пирятинський» на постанову
Пирятинського районного суду
Полтавської області від 06 лютого 2014
року та ухвалу Харківського
апеляційного адміністративного суду
від 27 березня 2014 року

у справі № 544/1351/13-а

за позовом Полтавського
міжрайонного прокурора з нагляду за
додержанням законів у
природоохоронній сфері

до Дейманівської
сільської ради Пирятинского району
Полтавської області

треті особи Публічне акціонерне
товариство «Велика Круча»,
Національний природний парк
«Пирятинський»

про визнання
протиправним та скасування рішення

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2013 року Полтавський
міжрайонний прокурор з нагляду за
додержанням законів у
природоохоронній сфері (далі -
Полтавський прокурор) звернувся до
Пирятинського районного суду
Полтавської області з
адміністративним позовом до
Дейманівської сільської ради
Пирятинського району Полтавської
області, треті особи: Публічне
акціонерне товариство «Велика Круча»,
Національний природний парк
«Пирятинський», про визнання
протиправним та скасування пункту 3
рішення 32 (позачергової) сесії шостого
скликання Дейманівської сільської
ради Пирятинського району Полтавської
області від 17.06.2013 «Про розгляд подання
Полтавського міжрайонного прокурора з
нагляду за додержанням законів у
природоохоронній сфері «Про усунення
порушень вимог Закону України «Про
природно-заповідний фонд України» і
визнання протиправним та скасування
рішення 33 (позачергової) сесії шостого
скликання Дейманівської сільської
ради від 16.07.2013 «Про розгляд подання
Полтавського міжрайонного прокурора з
нагляду за додержанням законів у
природоохоронній сфері «Про усунення
порушень вимог Закону України «Про
природно-заповідний фонд України».

Постановою Пирятинського районного
суду Полтавської області від 06.02.2014,
залишеною без змін ухвалою
Харківського апеляційного
адміністративного суду від 27.03.2014, у
позові відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями
судів попередніх інстанцій,
Національний природний парк
«Пирятинський» (далі - НПП
«Пирятинський») оскаржив їх у
касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив
скасувати вказані судові акти з
мотивів порушення судами норм
матеріального та процесуального права,
прийняти нове рішення у справі - про
задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована серед
іншого тим, що суди попередніх
інстанцій у своїх рішеннях
безпідставно зазначили, що на підставі
рішення відповідача від 11.03.2009, яке
скасоване оспорюваним пунктом 3
рішення 32 (позачергової) сесії шостого
скликання Дейманівської сільської
ради Пирятинського району Полтавської
області від 17.06.2013, не виникало
правовідносин, пов'язаних з
реалізацією певних суб'єктивних прав
та оспорюваних законом інтересів,
оскільки це рішення було використане,
зокрема, Пирятинською районною радою
Полтавської області та головою
Пирятинської районної ради під час
прийняття рішень від 10.04.2009 та від
17.07.2009, якими попередньо погоджено
матеріали вибору земельних ділянок та
уточнено площі земельних ділянок під
створення НПП «Пирятинський».

Крім того, у своїй скарзі НПП
«Пирятинський» посилається на те, що
суди попередніх інстанцій
безпідставно встановили порушення
прав жителів с. Дейманівка після
внесення змін до законодавства України
у 2010 році, оскільки значна частина
земель, які планувалось вилучити для
створення НПП «Пирятинський», належали
до земель Гідрологічного заказника
Дейманівський, земель лісового та
водного фонду, розпоряджатися якими
відповідач не мав права і здійснення на
них полювання чи рибальства було
обмежено задовго до 2010 року.

Згідно з частиною другою статті 220 КАС
України суд касаційної інстанції
переглядає судові рішення судів першої
та апеляційної інстанцій у межах
касаційної скарги, але при цьому може
встановлювати порушення норм
матеріального чи процесуального права,
на які не було посилання в касаційній
скарзі.

Справу розглянуто в порядку письмового
провадження, установленому пунктом 1
частини першої статті 222 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Заслухавши суддю-доповідача,
розглянувши та обговоривши доводи
касаційної скарги, перевіривши
матеріали справи і правильність
застосування судами норм
процесуального та матеріального права,
судова колегія дійшла висновку про те,
що касаційна скарга підлягає
частковому задоволенню з огляду на
таке.

Як установлено судами попередніх
інстанцій, рішенням 17 сесії п'ятого
скликання Полтавської обласної ради
від 17.09.2008 мисливському господарству
«Велика Круча» ВАТ «Велика Круча» (на
цей час ПАТ «Велика Круча») на
території Пирятинського району
(території Дейманівської та
Великокручанської сільських рад) були
надані мисливські угіддя загальною
площею 5732 га.

Рішенням 27 сесії п'ятого скликання від
11.03.2009 Дейманівська сільська рада
Пирятинського району Полтавської
області погодила створення НПП
«Пирятинський» на території
Дейманівської сільської ради
загальною площею 1547,7 га.

Указом Президента України від 11.12.2009
«Про створення національного
природного парку «Пирятинський»
створено Національний природний парк
«Пирятинський».

Наказом Міністерства екології та
природних ресурсів України «Про
затвердження Положення про
національний природний парк
«Пирятинський» від 07.11.2011 затверджено
положення про Національний природний
парк «Пирятинський», відповідно до
якого межі парку встановлюються в
натурі.

У результаті внесення 21.01.2010 змін до
Закону України «Про мисливське
господарство та полювання» та Закону
України «Про природно-заповідний фонд
України» на території Дейманівської
сільської ради, що була передана до НПП
«Пирятинський», установлювалась
заборона на полювання та рибальство,
обмеження на випас худоби, на
відпочинок, пересування транспортними
засобами, збір грибів, ягід та ін., що
викликало незадоволення у жителів с.
Дейманівка та колективу ПАТ «Велика
Круча».

Зважаючи на інтереси територіальної
громади та ПАТ «Велика Круча», 19 сесія
шостого скликання Дейманівської
сільської ради Пирятинського району
Полтавської області 06.04.2012 прийняла
рішення не надавати погодження на
створення Національного парку
«Пирятинський» в межах Дейманівської
сільської ради.

На вказане рішення Полтавський
міжрайонний прокурор з нагляду за
додержанням законів у
природоохоронній сфері вніс подання
від 03.06.2013 № 87-500 вих. 13 про усунення
порушень вимог закону України «Про
природно-заповідний фонд України» з
вимогою скасувати рішення 18 сесії
шостого скликання від 06.04.2012 «Про
перегляд рішення 27 сесії п'ятого
скликання від 11.03.2009 «Про погодження
створення НПП «Пирятинський» в межах
Дейманівської сільської ради».

Дейманівська сільська рада
Пирятинського району Полтавської
області, розглянувши вказане подання
на 32 (позачерговій) сесії шостого
скликання 17.06.2013, своїм рішенням «Про
розгляд подання Полтавського
міжрайонного прокурора з нагляду за
додержанням законів у
природоохоронній сфері «Про усунення
порушень вимог закон) України «Про
природно-заповідний фонд України»
подання задовольнила. Відповідач
пунктом 2 указаного рішення від 17.06.2013
скасував своє рішення 19 сесії шостого
скликання від 06.04.2012 та пунктом 3 -
рішення 27 сесії п'ятого скликання від
11.03.2009.

Не погодившись із указаним рішенням,
Полтавський міжрайонний прокурор з
нагляду за додержанням законів у
природоохоронній сфері вніс подання
від 02.07.2013 № 87-579 вих. 13 про усунення
порушень вимог закону України «Про
природно-заповідний фонд України» з
вимогою скасувати пункт 3 рішення 32
(позачергової) сесії шостого скликання
17.06.2013 «Про розгляд подання
Полтавського міжрайонного прокурора з
нагляду за додержанням законів у
природоохоронній сфері «Про усунення
порушень вимог закону України «Про
природно-заповідний фонд України».
Проте, рішенням 33 (позачергової) сесії
шостого скликання від 16.07.2013
Дейманівська сільська рада
Пирятинського району Полтавської
області дане подання прокурора
відхилила.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд
першої інстанції, з висновком якого
погодився суд апеляційної інстанції,
виходив з того, що керуючись статтею 23
Закону України «Про прокуратуру»,
прокурор мав право вернутись до суду з
позовом щодо рішення сільської ради,
яким усупереч його поданню було
скасовано рішення, про скасування
якого не ставилось питання у поданні.
Натомість, замість звернення до суду
прокурор звернувся 02.07.2013 до
Дейманівської сільської ради з новим
поданням про скасування пункту 3
рішення 32 (позачергової) сесії шостого
скликання від 17.06.2013. Таким чином,
прокурор діяв не в порядку та у спосіб,
який установлений законодавством
України.

Крім того, у своїх рішеннях суди
попередніх інстанцій виходили з того,
що доводи прокурора про відсутність
повноважень сільської ради
скасовувати своє рішення з посиланням
на рішення Конституційного суду
України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 є
безпідставними, оскільки на підставі
рішення відповідача від 11.03.2009 не
виникало правовідносин, пов'язаних з
реалізацією певних суб'єктивних прав
та оспорюваних законом інтересів.

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України не
погоджується зі вказаними висновками
судів попередніх інстанцій, а рішення
цих судів вважає передчасними з огляду
на таке.

Згідно з положеннями статті 23 Закону
України «Про прокуратуру» у разі
відхилення подання в цілому чи
частково або неповідомлення прокурора
про результати розгляду подання, а
також якщо подання не вносилося,
прокурор може звернутися до суду.

Для звернення прокурора з позовом до
суду встановлюється 15-денний строк, що
обчислюється з дня одержання
повідомлення про відхилення подання
або в разі неповідомлення прокурора
про результати розгляду подання з дня
закінчення визначеного прокурором
строку для його розгляду.

Як установлено судами попередніх
інстанцій, рішення за результатами
розгляду подання Полтавського
прокурора від 02.07.2013 № 87-579 вих. 13
відповідач прийняв 16.07.2013, а до суду з
цим позовом звернувся 07.08.2013, тобто поза
межами 15-денного строку, установленого
законодавством.

Розглядаючи позов по суті, суди не
встановили, коли прокурор отримав
повідомлення про відхилення подання,
тобто з якого часу слід відраховувати
строк на звернення Полтавського
прокурора до суду з цим позовом.

Крім цього, суд касаційної інстанції
звертає увагу на помилковість висновку
судів попередніх інстанцій щодо
неправомірності дій прокурора з огляду
на таке.

Пунктом 2 рішення 32 (позачергової) сесії
шостого скликання від 17.06.2013 відповідач
задовольнив подання прокурора від
03.06.2013 № 87-500 вих. 13. На цю частину
рішення Дейманівської сільської ради
прокурор подання не подавав. Отже,
висновок судів попередніх інстанцій
щодо часткового задоволення подання
Полтавського прокурора від 03.06.2013 № 87-500
вих. 13 є необґрунтованим.

У той же час, вважаючи пункт 3 рішення
відповідача від 17.06.2013 незаконним,
Полтавський прокурор правомірно
звернувся до Дейманівської сільської
ради з новим поданням від 02.07.2013 № 87-579
вих. 13, після відхилення якого рішенням
від 16.07.2013 правомірно на підставі
положень статті 23 Закону України «Про
прокуратуру» звернувся до суду з цим
позовом.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС
України завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень, шляхом справедливого,
неупередженого та своєчасного
розгляду адміністративних справ.

Відповідно до статті 125 Земельного
кодексу України право власності на
земельну ділянку, а також право
постійного користування та право
оренди земельної ділянки виникають з
моменту державної реєстрації цих прав.

Розглядаючи цей спір, судам попередніх
інстанцій необхідно було установити,
чи після прийняття рішення 17 сесії
п'ятого скликання Полтавської обласної
ради від 17.09.2008 ПАТ «Велика Круча» було
зареєстровано та оформлено належним
чином право користування земельними
угіддями, щодо яких виник спір.

Щодо прийняття пункту 3 рішення
відповідача від 17.06.2013 суд касаційної
інстанції звертає увагу на таке.

Відповідно до пункту 15 частини першої
статті 26 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» (далі - Закон
№ 280/97-ВР) виключно на пленарних
засіданнях сільської, селищної,
міської ради вирішуються питання
скасування актів виконавчих органів
ради, які не відповідають Конституції
чи законам України, іншим актам
законодавства, рішенням відповідної
ради, прийнятим у межах її повноважень.

У мотивувальній частині рішення від
16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд
України зазначив, що в Конституції
України закріплено принцип, за яким
права і свободи людини та їх гарантії
визначають зміст і спрямованість
діяльності держави, яка відповідає
перед людиною за свою діяльність
(стаття 3). Органи місцевого
самоврядування є відповідальними за
свою діяльність перед юридичними і
фізичними особами (стаття 74 Закону).
Таким чином, органи місцевого
самоврядування не можуть скасовувати
свої попередні рішення, вносити до них
зміни, якщо відповідно до приписів цих
рішень виникли правовідносини,
пов'язані з реалізацією певних
суб'єктивних прав та охоронюваних
законом інтересів, і суб'єкти цих
правовідносин заперечують проти їх
зміни чи припинення. Це є «гарантією
стабільності суспільних відносин» між
органами місцевого самоврядування і
громадянами, породжуючи у громадян
впевненість у тому, що їхнє існуюче
становище не буде погіршене прийняттям
більш пізнього рішення, що
узгоджується з правовою позицією,
викладеною в абзаці другому пункту 5
мотивувальної частини Рішення
Конституційного Суду України від 13.05.1997
N 1-зп у справі щодо несумісності
депутатського мандата.

Згідно з частиною десятою статті 59
Закону № 280/97-ВР акти органів та
посадових осіб місцевого
самоврядування з мотивів їхньої
невідповідності Конституції або
законам України визнаються
незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень
законів України дає підстави вважати,
що за органами місцевого врядування
законодавець закріпив право на зміну
та скасування власних рішень. Таке
право випливає із конституційного
повноваження органів місцевого
самоврядування самостійно вирішувати
питання місцевого значення шляхом
прийняття рішень, що є обов'язковими до
виконання на відповідній території,
оскільки вони є суб'єктами
правотворчості, яка передбачає право
формування приписів, їх зміну чи
скасування.

У той же час, у статті 3 Конституції
України закріплено принцип, за яким
права і свободи людини та їх гарантії
визначають зміст і спрямованість
діяльності держави, яка відповідає
перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення
у статті 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з
якою органи місцевого самоврядування є
відповідальними за свою діяльність
перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого
самоврядування не можуть скасовувати
свої попередні рішення, вносити до них
зміни, якщо відповідно до приписів цих
рішень виникли правовідносини,
пов'язані з реалізацією певних
суб'єктивних прав та охоронюваних
законом інтересів, і суб'єкти цих
правовідносин заперечують проти їх
зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого
самоврядування є актами одноразового
застосування, вони вичерпують свою дію
фактом їхнього виконання, а тому не
можуть бути скасовані чи змінені
органом місцевого самоврядування
після їх виконання.

Аналогічна правова позиція викладена у
постанові Верховного Суду України від
04.06.2013 №21-64а13.

Згідно з положеннями частини першої
статті 244-2 КАС України рішення
Верховного Суду України, прийняте за
результатами розгляду заяви про
перегляд судового рішення з мотивів
неоднакового застосування судом
(судами) касаційної інстанції одних і
тих самих норм матеріального права у
подібних правовідносинах, є
обов'язковим для всіх суб'єктів владних
повноважень, які застосовують у своїй
діяльності нормативно-правовий акт, що
містить зазначені норми права, та для
всіх судів України. Суди зобов'язані
привести свою судову практику у
відповідність з рішенням Верховного
Суду України.

Оскільки відповідно до приписів
рішення 27 сесії п'ятого скликання
Дейманівської сільської ради від 11.03.2009
виникли правовідносини, пов'язані з
реалізацією певних суб'єктивних прав
та охоронюваних законом інтересів, а
саме здійснювалась подальша робота
стосовно створення НПП «Пирятинський»
(Указ Президента України від 11.12.2009,
наказ Міністерства екології та
природних ресурсів України від 07.11.2011),
і НПП «Пирятинський» заперечує проти
зміни чи припинення цих відносин, суд
касаційної інстанції дійшов висновку
про помилковість твердження судів
попередніх інстанцій щодо скасування
відповідачем свого ж рішення під час
прийняття пункту 3 рішення від 17.06.2013.

Згідно з частиною першою статті 159 КАС
України судове рішення повинно бути
законним і обґрунтованим.

Оскаржувані судові акти названим
вимогам процесуального закону не
відповідають у зв'язку з наступним.

Відповідно до частини першої статті 70
КАС України належними є докази, які
містять інформацію щодо предмету
доказування.

Згідно з частиною четвертою статті 70
КАС України обставини, які за законом
повинні бути підтверджені певними
засобами доказування, не можуть
підтверджуватися ніякими іншими
засобами доказування, крім випадків,
коли щодо таких обставин не виникає
спору.

Ураховуючи вказані положення правових
норм адміністративного судочинства,
колегія суддів Вищого
адміністративного суду України
звертає увагу на те, що під час
вирішення цього спору по суті суду
першої інстанції необхідно дослідити
питання строків звернення Полтавським
прокурором до суду з цим позовом,
установити, які саме права ПАТ «Велика
Круча» та місцевого населення порушено
рішенням відповідача від 11.03.2009,
зокрема, які саме земельні угіддя
рішенням від 11.03.2009 вирішено передати
під НПП «Пирятинський» і щодо яких з
них порушено права та інтереси
місцевої громади.

З огляду на викладене доводи
касаційної скарги заслуговують на
увагу, у зв'язку з чим наявні підстави
для її часткового задоволення та
скасування оскаржуваних судових
рішень.

Частиною першою статті 220 КАС України
визначено, що суд касаційної інстанції
перевіряє правильність застосування
судами першої та апеляційної інстанцій
норм матеріального та процесуального
права, правової оцінки обставин у
справі і не може досліджувати докази,
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені в
судовому рішенні, та вирішувати
питання про достовірність того чи
іншого доказу.

Згідно з частиною другою статті 227 КАС
України підставою для скасування
судових рішень судів першої та (або)
апеляційної інстанцій і направлення
справи на новий судовий розгляд є
порушення норм процесуального права,
які унеможливили встановлення
фактичних обставин, що мають значення
для правильного вирішення справи.

Зважаючи на викладене, колегія суддів
дійшла висновку, що судами першої та
апеляційної інстанцій під час
прийняття рішень по суті спору у цій
справі було порушено норми
процесуального права, що унеможливило
встановлення фактичних обставин, які
мають значення для правильного
вирішення справи.

Керуючись статтями 210 - 232 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд касаційної інстанції

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Національного
природного парку «Пирятинський»
задовольнити частково.

Постанову Пирятинського районного
суду Полтавської області від 06 лютого
2014 року та ухвалу Харківського
апеляційного адміністративного суду
від 27 березня 2014 року в цій справі
скасувати, справу направити на новий
судовий розгляд до суду першої
інстанції.

Ухвала набирає законної сили
через п'ять днів після направлення її
копій особам, які беруть участь у
справі, і може бути переглянута
Верховним Судом України у строк та у
порядку, визначеними статтями 237 - 2391
КАС України.