Справа № 501/1606/14-а
Суддя: Ледньова Т. В.
Дата ухвалення: 2014-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Дата документу 16.06.2014
Справа № 501/1606/14-а
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ
УКРАЇНИ

16.06.2014 р. Іллічівський міський суд
Одеської області в складі:

головуючого - судді Ледньової Т.В.

при секретарі - Пращук А.М.

з участю

представників позивача - Шумського С.С.,
Скопника А.А.

представника відповідача - Охотнікова
В.В.

представника третьої особи - Косова О.В.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в м. Іллічівську Одеської
області справу за адміністративним
позовом Громадської організації «МИ
ІЛЛІЧІВЦІ» до виконавчого комітету
Іллічівської міської ради Одеської
області про визнання дій та рішення
виконкому протиправними, -

ВСТАНОВИВ:

03.04.2014 р. до Іллічівського міського суду
Одеської області надійшов зазначений
позов (а.с. 3-8), в якому позивач просить:

- визнати незаконними та скасувати
Положення про пропускний та
внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради, затверджене
рішенням виконкому Іллічівської
міської ради № 25 від 23.01.2014 р. додаток 1,
правила перебування (поведінки)
громадян в адміністративній будівлі
Іллічівської міської ради, затверджені
рішенням виконкому Іллічівської
міської ради №25 від 23.01.2014 р. додаток №2;

- скасувати рішення виконкому №25 від
23.01.2014 р.;

- визнати дії виконкому Іллічівської
міської ради щодо прийняття рішення №25
від 23.01.2014 р. з порушенням діючого
законодавства України протиправними;

- зобов'язати виконком Іллічівської
міської ради не чинити перешкоди у
доступі до адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради, не чинити
перешкоди для здійснення фото, відео
зйомки, аудіо запису у
адміністративній будівлі Іллічівської
міської ради.

В судовому засіданні представники
позивача Шумський С.С., Скопник В.В.
підтримали позовні вимоги у повному
обсягу, посилаючись на ті обставини, що
вказане Положення та Правила є
регуляторними актами, однак у
порушення вимог ст. ст. 5, 9, 25 Закону
України «Про заходи державної
регуляторної політики у сфері
господарської діяльності» не були
належним чином оприлюднені та
обговорені; що окремі положення
оспорюваних Положення та Правил є
незаконними та порушують права,
свободи громадян, позивача та членів ГО
«МИ ІЛЛІЧІВЦІ».

Представник відповідача Охотніков В.В.
позовні вимоги не визнав, посилаючись у
письмових запереченнях (а.с. 31-34, 160-161) та
у виступі в судовому засіданні на ті
обставини, що спірне рішення є
внутрішньо-організаційним актом
виконкому, метою якого є збереження
майна, захист працівників виконкому і
відвідувачів адміністративного
будинку; що КП «Муніципальна охорона»
здійснює охорону будівлі відповідно до
Статуту цього підприємства; що за час
дії рішення від 23.01.2014 р. №25 не
надходило скарг від відвідувачів та не
зафіксовано фактів протиправного (без
згоди) отримання та використання
персональних даних відвідувачів; що
відсутні випадки відмови в допуску
журналістів, працівників засобу
масової інформації на відкриті заходи;
що запровадження пропускного режиму з
забороною внесення на територію
організації аудіо, відео, радіо,
фотоапаратури без відповідного
дозволу відповідає Постанові Кабінету
Міністрів України №939 від 18.12.2013 р. та
спеціальному дозволу Служби безпеки
України від 21.01.2014 р., т.я. в виконкомі
проводиться діяльність, пов'язана з
державною таємницею.

За клопотанням сторони відповідача до
участі у справі у якості третіх осіб
притягнуті КП «Муніципальна охорона»
та державні установи - орендарі
приміщень адміністративної будівлі
виконавчого комітету Іллічівської
міської ради: прокуратура м.
Іллічівська, відділ Держземагенства у
м. Іллічівську, відділ статистики,
управління державної казначейської
служби, інспекція Державного
архітектурно-будівельного контролю,
Іллічівське міське управління
юстиції (а.с. 59-92).

Представник третьої особи -
прокуратури м. Іллічівська Косов О.В.
позовні вимоги не визнав, посилаючись у
виступі в судовому засіданні та в
письмових запереченнях (а.с. 128) на те,
що від відвідувачів прокуратури не
надходило жодних нарікань на
встановлений пропускний режим, що
прокурором затверджена Інструкція про
порядок допуску та підтримання режиму
на об'єктах охорони прокуратури м.
Іллічівська, яка розроблена з
урахуванням вимог діючого
законодавства.

Представники третіх осіб - відділу
Держземагенства у м. Іллічівську,
відділу статистики, управління
державної казначейської служби, КП
«Муніципальна охорона» Іллічівської
міської ради в судове засідання не
з'явились, надавши письмові пояснення з
клопотанням про розгляд справи у їх
відсутності (а.с. 105-106, 108, 109, 110-111). Із
вказаних пояснень вбачається, що вони
заперечують проти задоволення позову
за обставин, аналогічним викладеним у
запереченнях сторони відповідача.

Представники третіх осіб - інспекції
Державного архітектурно-будівельного
контролю, Іллічівського міського
управління юстиції, належним чином
сповіщені про розгляд справи,
неодноразово не з'явились до судового
засідання, не повідомивши причини
неявки та не надавши письмових
пояснень на позов.

Заслухавши пояснення представників
сторін, третьої особи, з'ясувавши
обставини справи та дослідивши надані
докази, суд приходить до висновку, що
встановлені слідуючі факти та
правовідносини.

23.01.2014 р. відповідачем прийнято рішення
№25 (а.с. 193), яким затверджено додатки за
№№ 1, 2: Положення про пропускний та
внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради (а.с. 194-196),
Правила перебування (поведінки)
громадян в адміністративній будівлі
Іллічівської ради (а.с. 197-197 об.).

Відповідно до п.п. 1.3, 1.4 Положення
розповсюджується на об'єкт охорони,
розташований в м. Іллічівську за
адресою: вул. Леніна, 33 (будівля,
територія та майно Іллічівської
міської ради).

Пунктом 1.5 вказаного Положення на
закріпленій за адміністративною
будівлею території забороняється
розміщення тимчасових споруд
торговельного призначення,
павільйонів та тимчасових форм,
проведення масових заходів, концертів,
демонстрацій, розміщення агітаційних
наметів, встановлення будь-яких інших
тимчасових конструкцій, крім об'єктів,
які є об'єктами благоустрою території.

Із п.п. 1.3, 1.7, 1.8, 2.1 зазначеного
Положення слідує, що пропускний режим
до адміністративної будівлі
забезпечується черговим нарядом
комунального підприємства
«Муніципальна охорона» Іллічівської
міської ради.

Відповідно до п.2.4.2 зазначеного
Положення при допуску відвідувача до
службових приміщень співробітник
охорони вносить анкетні дані даної
особи в журнал регістрації
відвідувачів затвердженого зразка з
подальшим інформуванням про візит
працівника, до якого прийшов
відвідувач. За п.2.4.1 Положення
охороннику надано право встановити
мету візиту, вимагати пред'явлення
документу, який посвідчує особу.

Із п.п. 2.1, 2.2 вищезазначених Правил
слідує, що під час перебування в
адміністративній будівлі Іллічівської
міської ради громадяни мають
дотримуватись тиші та громадського
порядку та мати охайний зовнішній
вигляд; що не допускається присутність
в адміністративній будівлі осіб з
явними ознаками алкогольного,
наркотичного сп'яніння, в одязі, який
суперечить вимогам суспільної моралі,
з прихованим обличчям, із плакатами та
транспарантами, що містять у собі
протизаконні гасла або заклики, а також
з гучномовцями та пристроями, що
посилюють шум.

Відповідно до п. 2.4 Правил фото та відео
зйомки, а також аудіозапис в
адміністративній будівлі здійснюється
лише акредитованими особами з дозволу
особи, яку знімають чи записують, а в
інших випадках, - з дозволу
Іллічівського міського голови, його
заступників чи керуючого справами
виконкому.

Докази на а.с. 25-29, 45-58, 191-192, 204
підтверджують, що 30.11.2010 р. створено
громадську організацію «МИ ІЛЛІЧІВЦІ»,
керівником якої обраний 30.11.2010 р. , 11.01.2013
р. Шумський С.С.; що державна реєстрація
юридичної особи проведена 19.01.2011 р.; що
метою вказаної організації є
задоволення та захист законних
соціальних, економічних, творчих,
вікових, екологічних,
національно-культурних, спортивних та
інших спільних інтересів членів
організації. Відповідно до п. 1.6 Статуту
для досягнення своїх цілей та
виконання статутних завдань
організація у встановленому чинним
законодавством порядку має право
представляти та захищати інтереси
своїх членів у державних та
громадських органах.

Відповідно до п. 21 Постанови Пленуму
Вищого адміністративного суду України
№ 2 від 06.03.2008 р. «Про практику
застосування адміністративними судами
окремих положень Кодексу
адміністративного судочинства України
під час розгляду адміністративних
справ» визначено, що за правилами
частини другою статті 171 КАС України
право оскаржити нормативно-правовий
акт мають особи, щодо яких його
застосовано, а також особи-суб'єкти
правовідносин, у яких буде застосовано
цей акт.

Враховуючи то факт, що позивач -
юридична особа, у членів та
представників якої періодично в силу
виконання статутних завдань може
виникати потреба проходження до
адміністративної будівлі Іллічівської
міської ради, суд вважає, що позивач є
суб'єктом публічно-правових
правовідносин, до якого може бути
застосовано вищевказане рішення №25
від 23.01.2014 р. з додатком №№ 1, 2
(Положенням та Правилами). Відповідно
до інформаційного листа Вищого
адміністративного суду України від
01.06.2010 р. №781/11/13-105 нормативно-правові
акти - це правові акти управління, які
встановлюють, змінюють, припиняють
(скасовують) правові норми;
нормативно-правові акти містять
адміністративно-правові норми, які
встановлюють загальні правила
регулювання однотипних відносин у
сфері виконавчої влади, розраховані на
тривале застосування, встановлюють
загальні правила поведінки, норми
права, регламентують однотипні
суспільні відносини у певних галузях і,
як правило, розраховані на
довгострокове та багаторазове їх
застосування. Позивач правомірно
звернувся з позовом, т.я. оскаржувані
рішення, Порядок та Правила містять
адміністративно-правові нормі, які
встановлюють загальні правила
регулювання однотипних відносин у
сфері виконавчої влади, регулюють
прохід до адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради, в якій
знаходяться і інші державні установи
на умовах оренди (а.с. 61-92), з невичерпним
переліком осіб-відвідувачів та
неодноразовим застосуванням.

Перевіривши оскаржені
нормативно-правові акти відповідача на
предмет їх законності та відповідності
правовим актом вищої юридичної сили
згідно ст. 171 КАС України, суд приходить
до наступних висновків.

Відповідно до ст. 19 Конституції
України правовий порядок в Україні
ґрунтується на засадах, відповідно до
яких ніхто не може бути примушений
робити те, що не передбачено
законодавством; органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Правовідносини щодо реалізації права
громадян на мирні зібрання
врегульовані ст. 11 Конвенції про
захист прав людини і основоположних
свобод (1950 р.), ратифікованою Верховною
Радою України згідно Закону №475/97-ВР
від 17.07.1997 р., ст. 39 Конституції України,
рішенням Конституційного Суду України
№4-рп/2001 від 19.04.2001 р. Ці правові норми
гарантують право громадян збиратись
мирно, без зброї і проводити збори,
мітинги, походи і демонстрації, про
проведення яких завчасно сповіщаються
органи виконавчої влади та органи
місцевого самоврядування. Згідно ч. 2
ст.39 Конституції України обмеження
щодо реалізації цього права може
встановлюватись у судовому порядку.
Копії адміністративного позову на а.с.
182-185 та постанови Одеського окружного
адміністративного суду від 27.12.2013 р. на
а.с. 186-190 свідчать про те, що у судовому
порядку розглядався спір про заборону
проведення зборів громадян за адресою:
м. Іллічівськ, вул. Леніна, 33, що у позові
виконкому було відмовлено, в т.ч з
посиланням на те, що це місце є місцем
відпочинку жителів міста та гостей
міста, що обмеження у реалізації права
на мирне зібрання можливе тільки у разі
створення дійсної небезпеки
заворушень чи злочинів, загрози
здоров'ю населення або правам і
свободам інших людей через проведення
зборів, мітингів, походів, демонстрацій
чи інших зібрань та лише в інтересах
національної безпеки та громадського
порядку (а.с. 189).

Однак, п. 1.5 Положення фактично
забороняє проведення зборів громадян
на території біля адміністративної
будівлі по вул. Леніна, 33 м. Іллічівська
(а.с. 194), що є протиправним.

Із ст.ст. 2, 6 Закону України «Про захист
персональних даних» мета обробки
персональних даних має бути
сформульована в законах, інших
нормативно-правових актах, положеннях,
установчих чи інших документах, які
регулюють діяльність володільця
персональних даних; обробка
персональних даних здійснюється
відкрито і прозоро із застосуванням
засобів та у спосіб, що відповідають
визначеним цілям такої обробки; не
допускається обробка даних про фізичну
особу без її згоди, крім випадків,
визначених законом, і лише в інтересах
національної безпеки, економічного
добробуту та прав людини.

Однак, п.2.4.2 Положення передбачає
внесення анкетних даних відвідувача в
журнал реєстрації відвідувачів
затвердженого зразка (а. с. 194 об.) без
отримання їх згоди, що є протиправним.

Необґрунтованими є і п.3.14 Положення
(а.с. 195), п. 2.2 Правил (а.с. 197), т.я.
відповідачем не надано доказів щодо
наявності повноважень на встановлення
відповідних критеріїв рівня охайності
зовнішнього вигляду, одягу
відвідувачів, як і на встановлення
стану сп'яніння, ознак психічних
розладів.

Із ст. 4 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» слідує, що
місцеве самоврядування в Україні
здійснюється на принципі гласності.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про
інформацію» кожен має право на
інформацію, що передбачає можливість
вільного одержання, використання,
поширення, зберігання та захисту
інформації, необхідної для реалізації
своїх прав, свобод і законних
інтересів. Реалізація права на
інформацію не повинна порушувати
громадські, політичні, економічні,
соціальні, духовні, екологічні та інші
права, свободи і законні інтереси інших
громадян, права та інтереси юридичних
осіб.

Згідно ст. 302 ЦК України фізична особа
має право вільно збирати, зберігати,
використовувати і поширювати
інформацію.

Відповідно до ч. 1 ст. 307 ЦК України
фізична особа може бути знята на фото -,
кіно -, теле - чи відеоплівку лише за її
згодою. Згода особи на знімання її на
фото -, кіно -, теле - чи відеоплівку
припускається, якщо зйомки
проводяться відкрито на вулиці, на
зборах, конференціях, мітингах та інших
заходах публічного характеру.

Із п.п. 4, 5 ч. 2 ст. 21 Закону України «Про
інформацію» слідує, що до інформації з
обмеженим доступом не можуть бути
віднесені відомості про незаконні дії
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їх посадових
та службових осіб, про факти порушення
прав і свобод людини і громадянина.

Гарантії права на інформацію також
урегульовані ст. 34 Конституції України,
ст.ст. 2-9, 25 Закону України «Про
інформацію».

Відповідно до ст.25 Закону України «Про
інформацію» під час виконання
професійних обов'язків журналіст має
право здійснювати письмові, аудіо - та
відеозаписи із застосуванням
необхідних технічних засобів, за
винятком випадків, передбачених
законом; журналіст має право
безперешкодно відвідувати приміщення
суб'єктів владних повноважень,
відкриті заходи, які ними проводяться,
та бути особисто прийнятим у розумні
строки їх посадовими і службовими
особами, крім випадків, визначених
законодавством.

Із ч. 1 ст. 26 Закону України «Про
інформацію» слідує, що відсутність
акредитації не може бути підставою для
відмови в допуску журналіста,
працівника засобу масової інформації
на відкриті заходи, що проводить
суб'єкт владних повноважень.

На підставі викладеного суд приходить
до висновку, що оскільки чинне
законодавство не передбачає
встановлення обмежень щодо фото,
відеозйомки, аудіо запису в
адміністративній будівлі, то
встановлене п.2.4 Правил (а.с. 197), п.3.5
Положення (а.с. 195 об.) обмеження є
протиправним.

За таких обставин з урахуванням
положень ст.ст. 2, 4-11, 71, 162, 171 КАС України
суд вважає, що підлягають визнанню
протиправними та скасуванню рішення
виконкому Іллічівської міської ради №
25 від 23.01.2014 р. «Про затвердження
Положення про пропускний та
внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради та Правил
перебування (поведінки) громадян в
адміністративній будівлі Іллічівської
міської ради» з додатками за №№ 1, 2 до
цього рішення (вказаними Положенням та
Правилами).

При цьому суд бере до уваги і наступне:

Докази на а.с. 37, 162-164 свідчать про те, що
відповідачем з 10.04.2014 р. здійснюються
заходи щодо зміни вищезазначених
Положення та Правил, однак станом на
час розгляду справи у суді вони не
змінені і не скасовані.

Лист керівника Державної служби
України з питань регуляторної
політики та розвитку підприємництва
(а.с.163) суд не бере до розгляду згідно
ст. 70 КАС України, т.я. лист стосується
проектів нормативно-правових актів,
які не є предметом спору, предметом
доказування.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про
заходи державної регуляторної
політики у сфері господарської
діяльності» регуляторний акт - це
прийнятий уповноваженим регуляторним
органом нормативно-правовий акт, який
або окремі положення якого спрямовані
на правове регулювання господарських
відносин, а також адміністративних
відносин між регуляторними органами
або іншими органами державної влади та
суб'єктами господарювання.

Із п.п. 1.3, 1.7, 2.1 Положення про пропускний
та внутрішньо- об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради,
затвердженого рішенням виконкому № 25
від 23.01.2014 р., вбачається, що пропускний
режим здійснює суб'єкт охоронної
діяльності (суб'єкт господарювання,
створений та зареєстрований на
території України, що здійснює
охоронну діяльність на підставі
отриманої у встановленому порядку
ліцензії), а саме комунальне
підприємство «Муніципальна охорона»
Іллічівської міської ради. Ні стороною
відповідача, ні третьою особою - КП
«Муніципальна охорона» не надані
докази щодо господарських,
адміністративних або інших
правовідносин, на підставі яких
вказане підприємство здійснює
пропускний режим, охоронну діяльність
адміністративної будівлі. Суд вважає,
що за визначенням вказаним Законом
терміну «регуляторний акт» ці окремі
положення Положення, які спрямовані на
регулювання відносин з КП
«Муніципальна охорона», є
регуляторними, а тому при їх прийнятті
підлягають застосуванню і положення
ст. ст. 9, 25 Закону України «Про заходи
державної регуляторної політики у
сфері господарської діяльності».

Відповідно до ст. 9 зазначеного Закону
кожен проект регуляторного акта
оприлюднюється з метою одержання
зауважень і пропозицій від фізичних та
юридичних осіб, їх об'єднань. Згідно ст.
25 цього Закону регуляторний акт не
може бути прийнятий, якщо проект
регуляторного акта не був
оприлюднений.

Таким чином, є обґрунтованими і доводи
сторони позивача щодо необхідності
дотримання вимог Закону України «Про
заходи державної регуляторної
політики у сфері господарської
діяльності», Закону України «Про
захист економічної конкуренції».

Суд не бере до уваги доводи
представників відповідача та третьої
особи - прокуратури м. Іллічівська щодо
застосування Постанови Кабінету
Міністрів України №939 від 18.12.2013 р. «Про
затвердження Порядку організації та
забезпечення режиму секретності в
державних органах, органах місцевого
самоврядування, на підприємствах, в
установах і організаціях» та
зазначеного Порядку до спірних
правовідносин, т.я. цей Порядок
визначає єдині вимоги до організації
та забезпечення режиму секретності,
діяльності, пов'язаної з державою
таємницею (а.с. 138-140).

Відповідно спеціальному дозволу
Служби безпеки України №ОД-3-2014-5 від
21.01.2014 р. діяльність, пов'язана з
державною таємницею і третьою
категорією режиму секретності,
здійснюється в кабінеті №311 на Ш
поверху адміністративної будівлі (а.с.
171). На цьому ж поверху знаходиться і
прокуратура м. Іллічівська, в
приміщенні якої діє з 16.05.2014 р.
Інструкція про порядок доступу та
підтримання режиму на об'єктах охорони
прокуратури м. Іллічівська (а.с. 131-137),
яка не є предметом судового розгляду
(позивачами не оспорюється). Однак
перелічені Порядок, дозвіл та
Інструкція не надають правових підстав
щодо введення обмежень відносно всієї
будівлі та інших установ, які
знаходяться в адміністративній
будівлі Іллічівської міської ради.

З урахуванням визнання незаконними та
скасування рішення виконкому № 25 від
23.01.2014 р. з додатками за №№ 1, 2 суд
вважає за недоцільне визнавати дії
виконкому щодо прийняття цього рішення
протиправними. При цьому суд бере до
уваги і особливості провадження у
справах щодо оскарження
нормативно-правових актів органів
виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування, встановлені ст. 171 КАС
України (визнання нормативно-правового
акта незаконним або таким, що не
відповідає правовому акту вищої
юридичної сили, у разі обґрунтованості
позову).

Не підлягає задоволенню і вимога,
викладена у п. 4 позову (а.с. 8), стосовно
усунення перешкод, т.я. представники
позивача визнали, що відсутні
конкретні факти перешкод у доступі до
адміністративної будівлі, у здійсненні
зйомки, аудіозапису в цій будівлі, а
скасування вищезазначеного рішення
виконкому з додатками №№ 1, 2
спрямоване і на недопущення таких
перешкод в подальшому.

Керуючись ст.ст. 158-163 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов Громадської
організації «МИ ІЛЛІЧІВЦІ» до
виконавчого комітету Іллічівської
міської ради Одеської області
задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати
рішення виконкому Іллічівської
міської ради № 25 від 23.01.2014 р. «Про
затвердження Положення про пропускний
та внутрішньо-об'єктовий режими на
території адміністративної будівлі
Іллічівської міської ради та Правил
перебування (поведінки) громадян в
адміністративній будівлі Іллічівської
міської ради» з додатками за №№ 1, 2 до
цього рішення (вказаними Положенням та
Правилами).

В задоволенні інших позовних вимог -
відмовити.

Апеляційна скарга на постанову суду
першої інстанції подається протягом
десяти днів з дня отримання копії
постанови (у повному обсязі).

Суддя