Справа № 2а-6541/12/1470
Суддя: Чалий С.Я.
Дата ухвалення: 2014-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" червня 2014 р. м. Київ
К/800/57118/13

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України у
складі суддів:

Чалого С.Я.

Гончар Л.Я.

Конюшка К.В.

розглянувши в порядку письмового
провадження адміністративну справу за
касаційною скаргою Державної
фінансової інспекції в Миколаївській
області на постанову Миколаївського
окружного адміністративного суду від 22
травня 2013 року та ухвалу Одеського
апеляційного адміністративного суду
від 24 жовтня 2013 року у справі за позовом
Служби автомобільних доріг у
Миколаївській області до Державної
фінансової інспекції в Миколаївській
області, треті особи товариство з
обмеженою відповідальністю
"Автомагістраль - Південь", товариство з
обмеженою відповідальністю "Шляхове
будівництво Альтком", приватне
підприємство "Дорлідер", дочірнє
підприємство "Миколаївський
облавтодор", приватне підприємство
"Євродор", публічне акціонерне
товариство "Уманьавтодор" про часткове
скасування вимоги та розпорядження, -

в с т а н о в и л а :

Постановою Миколаївського окружного
адміністративного суду від 22 травня 2013
року залишеною без змін ухвалою
Одеського апеляційного
адміністративного суду від 24 жовтня 2013
року позов Служби автомобільних доріг
у Миколаївській області задоволено.
Визнано протиправними та скасовано
пункти 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 вимоги Державної
фінансової інспекції в Миколаївській
області №14-07-14-14/7322 від 11 грудня 2012 року.
Визнано протиправним та скасовано
Розпорядження про зупинення операцій з
бюджетними коштами від 11 грудня 2012 року
№127.

Не погоджуючись з зазначеними судовими
рішеннями у справі, відповідач
звернувся з касаційною скаргою, у якій
просить їх скасувати, посилаючись на
порушення норм матеріального та
процесуального права та прийняти нове
рішення про відмову в задоволенні
позовних вимог.

Заслухавши доповідь судді Вищого
адміністративного суду України
стосовно обставин, необхідних для
прийняття рішення судом касаційної
інстанції, перевіривши і обговоривши
доводи касаційної скарги,
проаналізувавши правильність
застосування судом першої та
апеляційної інстанції норм
матеріального та процесуального права,
колегія суддів Вищого
адміністративного суду України
приходить до висновку, що касаційна
скарга не підлягає задоволенню з
наступних підстав.

Як встановлено судами та
підтверджується наявними у справі
матеріалами, за результатами
проведення ДФІ у Миколаївській області
планової виїзної ревізії
фінансово-господарської діяльності
позивача за ІІ-ІV квартали 2010 року, 2011
рік та І півріччя 2012 року були
встановлені порушення, які, призвели до
втрат фінансових і матеріальних
ресурсів, на загальну суму 18 726,86 грн. На
підставі викладеного, ДФІ у
Миколаївській області 11 грудня 2012 року
прийняло Вимогу про усунення порушень,
якою зобов'язала позивача:

- стягнути з (третіх осіб) ПП «Дорлідер»,
ТОВ «Автомагістраль-Південь», ТОВ
«Шляхове будівництво Альтком», ПАТ
«Уманьавтодор», ПП «Євродор», ДП
«Миколаївський облавтодор» незаконно
отримані бюджетні кошти в сумі 18 660,24
грн., в тому числі шляхом проведення
претензійно-позовної роботи;

- відобразити в обліку дебіторську
заборгованість за ПП «Дорлідер», ТОВ
«Автомагістраль-Південь», ТОВ «Шляхове
будівництво Альтком», ПАТ
«Уманьавтодор», ПП «Євродор», ДП
«Миколаївський облавтодор» за
фактично отримані бюджетні кошти та
невиконані обсяги робіт в сумі 18 660,24
грн.

Крім того, відповідачем було прийнято
Розпорядження №127 від 11 грудня 2012 року,
яким було зупинено операції з
бюджетними коштами на реєстраційних
рахунках позивача №0127 та
№0127.

З акту ревізії вбачається, що ПП
«Дорлідер» у періоді, що перевірявся за
договорами підряду №55 від 18 жовтня 2011
року, №76 від 15 листопада 2011 року, №87 від
24 листопада 2011 року виконувало
ремонтні роботи автомобільної дороги
№Р-06 Ульяновка - Миколаїв.

Ревізорами в пунктах 2,8,9 Вимоги про
усунення порушень зазначено, що під час
здійснення зустрічної звірки ПП
«Дорлідер» не надано вичерпного
документального підтвердження витрат,
фактично понесених підприємством на
перевезення асфальтобетонної суміші
та на роботу асфальтоукладальника
VogeleSuper 2100, що є порушенням п.8.1., п.8.3.
Національного стандарту України ДСТУ Б
В.2.7-127:2006 «Суміші асфальтобетонні і
асфальтобетон щебенево-мастикові.
Технічні умови», затвердженого наказом
Міністерством будування України
03.07.2006р. №219 та п.3.3.9 Правил визначення
будівництва, затверджених наказом
Державного комітету будівництва,
архітектури та житлової політики
України від 27 серпня 2000 року №174 (далі -
ДБН Д. 1.1-1 -2000) (пункт 2).

Пункти 3 та 5 Вимоги про усунення
порушень містять відомості про те, що
ТОВ «Автомагістраль-Південь»
документально не підтвердило
перевезення асфальтобетонної суміші
із м. Одеси до місця проведення робіт на
автодорозі № Р-06 Ульяновка - Миколаїв,
що є порушенням п.8.1., п.8.3 ДСТУ Б В.2.7-127:2006
«Суміші асфальтобетонні і
асфальтобетон щебенево-мастикові та
п.3.3.9 ДБН Д. 1.1-1-2000, а також вартість
роботи залучених машин і механізмів
під час поточного ремонту
автомобільної дороги №Р-06 Ульяновка -
Миколаїв.

В пункті 6 Вимоги про усунення порушень
встановлено факт незаконного
перерахування позивачем на адресу ВАТ
«Уманьавтодор» за поточний ремонт
автомобільної дороги № Р-06 Ульяновка -
Миколаїв бюджетних коштів в частині
завищення ціни на 154.48 тонн
асфальтобетонної суміші та витрат на
перевезення працівників до місця
виконання робіт, достовірність
понесення яких документально не
підтверджено, що є порушенням п.3.3.9 ДБН
Д. 1.1-1-2000.

Пункт 7 Вимоги про усунення порушень,
свідчить про незаконність
перерахування Службою автомобільних
доріг на адресу ПП «Євродор» бюджетних
коштів за поточний ремонт
автомобільної дороги № Р-06 Ульяновка -
Миколаїв в частині завищення витрат на
відрядження та перевезення
працівників до місця виконання робіт,
достовірність понесення яких
документально не підтверджено, що є
порушенням п.3.3.9 ДБН Д. 1.1 -1 -2000.

Задовольняючи позов, суди попередніх
інстанцій виходили з того, що висновки
Акту ревізії ДФІ у Миколаївській
області базуються на припущеннях
посадових осіб, які її проводили, без
дослідження всіх первинних документів
та останніми безпідставно не прийнято
до уваги положення договорів
(контрактів) на проведення підрядних
робіт за твердою (фіксованою) ціною.

Колегія суддів погоджує такі висновки
судів з огляду на таке.

Так, матеріалами справи встановлено та
не заперечується сторонами, що всі
підрядні роботи виконувались
підрядними підприємствами (третіми
особами) за твердою (фіксованою) ціною,
яка була встановлена за результатами
тендерних процедур при підписанні
відповідних контрактів.

Положення пункту 3.3.9 ДБН Д.1.1-1-2000
передбачають, що за твердою договірною
ціною взаєморозрахунки провадяться на
підставі виконаних обсягів робіт та
їхньої вартості, визначеної в
договірній ціні.

Згідно п.3.3.1 ДБН Д.1.1-1-2000, договірна ціна
- це кошторис вартості підрядних робіт,
за яку підрядна організація, визначена
виконавцем робіт, згодна виконати
об'єкт замовлення. У відповідності до п.
3.3.3 ДБН Д.1.1-1-2000 договірні ціни можуть
встановлюватись твердими, динамічними
та періодичними.

Відповідно до ч.4 ст. 321 Господарського
кодексу України підрядник не має права
вимагати збільшення твердого
кошторису, а замовник - його зменшення.

Згідно ч.5 ст.844 ЦК України, підрядник не
має права вимагати збільшення твердого
кошторису, а замовник - його зменшення в
разі, якщо на момент укладення договору
підряду не можна було передбачити
повний обсяг роботи або необхідні для
цього витрати.

Окрім того, ДБН Д.1.1-1-2000 розрізняє
порядок взаєморозрахунків за обсяги
виконаних робіт при твердій ціні та при
динамічній ціні.

Згідно з пп.3.3.10. ДБН Д.1.1-1-2000 за
динамічною договірною ціною вартість
прямих витрат при взаєморозрахунках за
обсяги виконаних робіт визначається на
підставі витрат трудових і
матеріально-технічних ресурсів,
виходячи з фізичних обсягів виконаних
робіт та уточнених цін ресурсів,
передбачених в договірній ціні.

Кошти на покриття решти статей
загальновиробничих витрат та рівень
заробітної плати працівників,
заробітна плата яких враховується в
загальновиробничих витратах,
уточнюються в порядку, передбаченому
контрактом.

У відповідності до п.3.3.3.2 ДБН Д.1.1-1-2000,
тверді договірні ціни встановлюються
незмінними на весь обсяг будівництва і
уточнюються в подальшому у виключних
випадках.

Таким чином, позивач укладаючи
договори з вищезазначеними
підрядниками за твердою договірною
ціною, переслідував мету економії
бюджетних коштів та уникнення ризику
збільшення вартості дорожньо -
будівельних матеріалів на протязі
всього строку дії договору.

Дійсно, при таких обставинах
законодавство не дає позивачу
повноваження на стадії приймання
кінцевих робіт та взаєморозрахунків за
виконані роботи перевіряти будь-які
первинні документи підрядника, а у
підрядника відсутній обов'язок
надавати такі документи.

Головним критерієм для прийняття робіт
це - обсяги виконаних кінцевих робіт, що
відповідають договірній ціні.

При цьому, будь-яких доказів стосовно
неналежної якості виконаних робіт або
стосовно невиконання кінцевого
результату (обсягу) робіт відповідачем
до суду не надано. Тому, є безпідставною
та необґрунтованою вимога відповідача
щодо зобов'язання позивача відобразити
в бухгалтерському обліку дебіторську
заборгованість за виконані, прийняті
та оплачені роботи.

Висуваючи до позивача вимогу про
стягнення з третіх осіб незаконно
отриманих бюджетних коштів, шляхом
проведення претензійно-позовної
роботи, ДФІ у Миколаївській області не
врахувала, що зміст вимоги повинен
узгоджуватися з приписами чинного
законодавства, що, зокрема, означає те,
що вимога повинна містити вичерпну
вказівку підконтрольному суб'єкту щодо
вчинення дій, які відповідно до норм
законодавства будуть направлені на
усунення порушених вимог закону.

Так, відповідач не зазначає, які
правові підстави стягнення з третіх
осіб цих коштів з урахуванням
відсутності порушень з боку останніх.

Крім того, відповідач не зазначив, якою
нормою закону (підзаконного акту)
передбачено відновлення порушених
вимог законодавства саме в такий
спосіб.

Водночас, ГПК України не передбачає
права юридичних осіб на звернення до
господарського суду на обов'язкову
вимогу інших юридичних осіб (в даному
випадку на вимогу Державної фінансової
інспекції) та за відсутності юридичної
підтримки власної волі (правової
позиції) на пред'явлення позову.

Судами встановлено, що значний обсяг
ревізії було проведено на аналізі
вибіркової кількості наданих
бухгалтерських та первинних
документів третіх осіб по справі
(підрядників та субпідрядників). Для
встановлення обставин правомірності
вимог позивача та заперечень
відповідача, судами було досліджено
первинні документи позивача та третіх
осіб.

ТОВ «Шляхове будівництво «Альтком»
надані акти огляду прихованих робіт за
лютий - квітень 2008 року, які складені з
дотриманням зазначених вимог ДБН.

Так, в усіх актах вказано, що роботи
виконані у відповідності з проектною
документацією, стандартами,
будівельними нормами і правилами,
технічними умовами і відповідають
вимогам їх приймання.

Акти мають висновки про дозвіл
виконання подальших робіт по
улаштуванню нижнього шару з гарячої
крупнозернистої пористої
асфальтобетонної суміші та інші
висновки. Всі акти підписані
представниками технічного нагляду
замовника.

Окрім того, ТОВ «Шляхове будівництво
«Альтком» надані наряди - завдання,
розрахунок завищення вартості
виконаних будівельних робіт, акти
приймання виконаних будівельних робіт
щодо перевезення асфальтобетонної
суміші, товарно - транспортні накладні,
витяг з Загального журналу робіт по
об'єкту «Реконструкція ділянки
автомобільної дороги державного
значення М-14 Одеса - Мелітополь -
Новоазовськ км 151+500-км 153+500» за 2008 рік,
який, відповідно до вказівок щодо
ведення загального журналу робіт,
передбачених ДБН А.3.1-5-96 «Організація
будівельного виробництва», є основним
первинним виробничим документом, що
відтворює технологічну послідовність,
терміни, якість і умови виконання
будівельно - монтажних робіт.

В свою чергу, ТОВ «Шляхове будівництво
«Альтком» також надані всі необхідні
документи, які спростовують доводи
суб'єкта владних повноважень щодо
незаконного використання Службою
автомобільних доріг бюджетних коштів.

Позивачем був наданий Висновок
Державного підприємства «Державний
дорожній науково - дослідний інститут
імені М.П. Шульгіна», в якому
з'ясовувалися питання, які виникли в
ході проведеної ДФІ у Миколаївської
області планової виїзної ревізії
фінансово - господарської діяльності
Служби автомобільних доріг у
Миколаївської області за 2010 - 2012 року.
Так, у зазначеному висновку вказано, що
пунктом 3.3.3.2 ДБН Д.1.1-1-2000 встановлено, що
вартісні показники затвердженої
твердої договірної ціни залишаються
незмінними протягом усього строку
здійснення робіт та уточнюються в
окремих випадках, передбачених
законодавством. Це має бути обов'язково
передбачено договором підряду. При
взаєморозрахунках за обсяги виконаних
робіт вартісні показники твердої
договірної ціни не підтверджуються.
Вартість будівництва розподіляється
пропорційно виконаним роботам в
загальному обсязі робіт без
документального підтвердження
складових вартості виконаних робіт.

При здійсненні взаєморозрахунків за
обсяги виконаних підрядних робіт,
витрати на перевезення працівників і
додаткові витрати, пов'язані з втратою
часу працівників у дорозі,
враховуються у вартість виконаних
робіт пропорційно трудомісткості їх
виконання і, відповідно до розрахунків,
визначених у твердій договірній ціні.

Питання організації бухгалтерського
обліку на підприємстві, в т.ч.
документальне оформлення
підтвердження перевезення працівників
та виготовлення асфальтобетонної
суміші, належать до компетенції його
власника (власників) або
уповноваженого органу (посадової
особи) відповідно до законодавства та
установчих документів.

За загальним висновком
спеціалізованої установи, в результаті
проведеного дослідження, відповідно до
діючого порядку ціноутворення
дорожніх робіт, висновки Державної
фінансової інспекції в Миколаївській
області, наведені в п.2, п.3, п.5, п.6, п.7, п.8,
п.9 Вимоги про усунення порушень від
11.12.2012р. за №14-07-14-14/7322, є -
необґрунтованими.

Поряд з цим, у відповідності до п.2.
«Порядку проведення інспектування
державною фінансовою інспекцією, її
територіальними органами»,
затвердженого Постановою Кабінету
Міністрів України №550 від 20 квітня 2006
року, інспектування полягає у
документальній і фактичній перевірці
певного комплексу або окремих питань
фінансово-господарської діяльності
об'єкта контролю і проводиться у формі
ревізії, яка повинна забезпечувати
виявлення фактів порушення
законодавства, встановлення винних у
їх допущенні посадових і матеріально
відповідальних осіб.

Згідно п.16 даного Порядку, ревізія
проводиться шляхом документальної
перевірки, що передбачає контроль,
зокрема, за установчими, фінансовими,
бухгалтерськими (первинними і
зведеними) документами і фактичної
перевірки, що передбачає контроль,
зокрема, за наявністю оборотних і
необоротних активів, інших
матеріальних і нематеріальних
цінностей шляхом проведення
обстеження та контрольного обміру
виконаних робіт за участю
матеріально-відповідальних осіб, а
також представників суб'єкта
господарювання - виконавців робіт.

Пункт 26 Порядку свідчить про те,
зустрічна звірка проводиться шляхом
документального і фактичного
дослідження виду, обсягу операцій,
проведених між суб'єктом
господарювання та об'єктом контролю -
підконтрольною установою.

Таким чином, діючим законодавством
України відповідача було зобов'язано
здійснювати ревізію шляхом проведення
як документальної так і фактичної
перевірки, а тому, у разі якщо обидві
перевірки давали тотожний результат,
відповідач мав би право стверджувати
про наявність чи відсутність будь-яких
зловживань (порушень) з боку посадових
осіб підконтрольної установи та
суб'єкта господарювання (по зустрічній
звірці).

Скаржник у своїй касаційній скарзі
вказує, що при проведенні зустрічної
звірки ТОВ «Шляхове будівництво
«Альтком», встановлено проведення
робіт з реконструкції автомобільної
дороги державного значення М-14 Одеса -
Мелітополь - Новоазовськ за контрактом
від 27 вересня 2007 року №33 на суму 777,36
грн.

При цьому, в підсумкових відомостях
ресурсів до актів приймання виконаних
будівельних робіт за серпень 2011 року,
по вказаному контракту зазначений
період їх виконання - лютий - квітень 2008
року.

ТОВ «Шляхове будівництво «Альтком» на
письмовий запит відповідача про
надання документів щодо підтвердження
вищевказаних витрат зазначило, що
первинні документи по виконанню робіт
були складені у 2008 року, а понесені
витрати рахувалися в бухгалтерському
обліку, як незавершене будівництво.
Оскільки, встановлений законодавством
строк зберігання вказаних первинних
документів сплинув, вони були знищені,
про що є відповідний акт.

Не перевіривши первинні документи ТОВ
«Шляхове будівництво «Альтком», ДФІ у
Миколаївській області, пославшись на
довідку зустрічної звірки даного
підприємства від 11 червня 2010 року
зазначило, що розрахунки за проведення
реконструкції даної дороги між
позивачем та зазначеним підрядником
вже були проведені, тому позивачем
незаконно погашена неіснуюча
заборгованість у розмірі 777,36 грн.

Згідно з частиною 7 статті 9 Закону
України «Про бухгалтерський облік та
фінансову звітність в Україні»,
підприємство вживає всіх необхідних
заходів для зберігання первинних
документів протягом встановленого
строку.

В свою чергу, строк зберігання
первинних документів, облікових
регістрів, бухгалтерської та іншої
звітності в архіві підприємства
визначається згідно з
нормативно-правовим актом з питань
визначення строків зберігання
документів, затвердженим центральним
органом виконавчої влади у сфері
архівної справи і діловодства.

Підпунктом 4.2 п.4 частини 1 Переліку
типових документів, що утворюються в
діяльності органів державної влади та
місцевого самоврядування, інших
підприємств, установ та організацій, із
зазначенням строків зберігання
документів, затвердженого Наказом
Головного архівного управління при
Кабінеті Міністрів України від 20 липня
1998 року №41 передбачено, що первинні
документи і додатки до них, що фіксують
факт виконання господарських операцій
і є підставою для записів у реєстрах
бухгалтерського обліку та податкових
записах зберігаються 3 роки за умови
завершення перевірки державними
податковими органами з питань
дотримання податкового законодавства.
У разі виникнення суперечок, спорів,
слідчих і судових справ - зберігаються
до ухвалення остаточного рішення.

Здійснення господарських операцій
щодо виконання підрядних робіт
підтверджується актом №1 від 05 березня
2012 року ТОВ «Шляхове будівництво
«Альтком» «Про виділення до знищення
справ (документів), що не підлягають
зберіганню» за 2004-2008 роки в кількості 666
справ, затверджений Експертною
комісією архівного відділу Донецької
міської ради та витяг з Акту ДПІ у
Куйбишевському районі м. Донецька, від
01 грудня 2008 року про результати
планової виїзної перевірки ТОВ
«Шляхове будівництво «Альтком» з
питань дотримання вимог податкового
законодавства за період з 01 квітня 2007
року по 30 червня 2008 року.

Посилання ДФІ у Миколаївській області
на попередній акт звірки, як на доказ
відсутності проведення робіт у серпні
2011 року, не може бути прийнятий до
уваги, так як ч.1 ст.9 Закону України «Про
бухгалтерський облік та фінансову
звітність в Україні» передбачено, що
тільки первинні документи фіксують
факт здійснення господарської
операції і є підставою для
бухгалтерського обліку.

Приймаючи стосовно позивача
Розпорядження про зупинення операцій з
бюджетними коштами, відповідач
послався на п.2 частини 1 ст.117
Бюджетного кодексу України та на
Порядок зупинення операцій з
бюджетними коштами, затвердженим
постановою КМУ від 19 січня 2011 року №21.

Відповідно до п.2 «Порядку зупинення
операцій з бюджетними коштами»,
затвердженого Постановою Кабінету
Міністрів України №21 від 19 січня 2011
року зупинення операцій з бюджетними
коштами застосовується у разі
виявлення факту порушення вимог
бюджетного законодавства,
передбаченого п.2 ч1 ст.117 Бюджетного
кодексу України.

Згідно ч.1 п.2 ст.117 Бюджетного кодексу
України, зупинення операцій з
бюджетними коштами застосовується за
порушення бюджетного законодавства,
які визначені пунктах 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38
і 40 ст.116 у порядку, встановленому
статтею 120 цього Кодексу.

Стаття 116 Бюджетного кодексу визначає
випадки порушення бюджетного
законодавства.

Зокрема, відповідач у Розпорядженні
послався на п.40 ст.116, який встановлює
відповідальність за інші випадки
порушення бюджетного законодавства
учасником бюджетного процесу.
Натомість, до норм бюджетного
законодавства відповідач відніс
Національний стандарт України ДСТУ Б
В.2.7.-127:2006 «Суміші асфальтобетонні і
асфальтобетон щебене-мастиковий.
Технічні умови» та «Правила визначення
вартості будівництва», затверджені
наказом Державного комітету
будівництва, архітектури та житлової
політики України від 27 серпня 2000 року
№174. Однак, як вірно враховано судами,
вказані нормативні акти не відносяться
до бюджетного законодавства України.

З урахуванням вищенаведеного, колегія
суддів дійшла висновку, що судами
першої та апеляційної інстанцій вірно
встановлені обставини справи, судові
рішення ухвалено з додержанням норм
матеріального та процесуального права
і підстав для їх скасування не
вбачається. Доводи касаційної скарги
висновків судів попередніх інстанцій
не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 224 КАС
України суд касаційної інстанції
залишає касаційну скаргу без
задоволення, а судові рішення - без
змін, якщо визнає, що суди першої та
апеляційної інстанцій не допустили
порушень норм матеріального і
процесуального права при ухваленні
судових рішень чи вчиненні
процесуальних дій.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 224, 230, 231 КАС
України, колегія суддів Вищого
адміністративного суду України, -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової
інспекції в Миколаївській області
залишити без задоволення, а постанову
Миколаївського окружного
адміністративного суду від 22 травня 2013
року та ухвалу Одеського апеляційного
адміністративного суду від 24 жовтня 2013
року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення її копії
особам, які беруть участь у справі і
може бути переглянута з підстав, у
строк та у порядку, визначених ст.ст.
235-244-2 КАС України.

Судді: