Справа № 2а-2178/11
Суддя: Довгополов О.М.
Дата ухвалення: 2014-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2014 року
Справа № 85755/11/9104

Львівський апеляційний
адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова
О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького
В.В.,

з участю секретаря судового засідання
Прокопенко О.В.,

представника позивача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Львові апеляційну
скаргу представника позивача ОСОБА_2 на
постанову Виноградівського районного
суду Закарпатської області від 23
червня 2011 року у справі за позовом
ОСОБА_3 до Міськрайонного управління
Держкомзему в місті Виноградів та
Виноградівському районі Закарпатської
області про визнання дій
протиправними, визнання нечинним акту
перевірки, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до
Міськрайонного управління Держкомзему
в місті Виноградів та Виноградівському
районі Закарпатської області, яким
просила визнати протиправними дії
відповідача та визнати нечинним акт
перевірки дотримання вимог земельного
законодавства від 17.03.2011 року.

Постановою Виноградівського районного
суду Закарпатської області від 23
червня 2011 року у задоволенні позову
відмовлено повністю.

Постанова мотивована тим, що
оскаржуваний акт перевірки дотримання
вимог земельного законодавства від
17.03.2011 року оформлений відповідно до
вимог Закону України «Про державний
контроль за використанням та охоронною
земель» та в межах наданих повноважень,
тому підстави для визнання його
нечинним, а дій відповідача
протиправними відсутні. Зокрема, суд
зазначив, що дії відповідача з
проведення перевірки і складання акта
перевірки були прийняті (вчинені)
відповідно до вимог, передбачених ч. 3
ст. 2 Кодексу адміністративного
судочинства України на підставі, у
межах повноважень та у спосіб, що
передбачений Конституцією та Законами
України, з використанням повноважень з
метою, з якою це повноваження надане,
обґрунтовано, безсторонньо,
добросовісно, розсудливо, з
дотриманням принципу рівності перед
законом, пропорційно, з урахуванням
права особи на участь у процесі
прийняття рішення та своєчасно. Разом з
тим, суд відхилив доводи відповідача
про те, що оскаржуваний акт перевірки
дотримання вимог земельного
законодавства не є рішенням суб'єкта
владних повноважень, що безпосередньо
породжує певні правові наслідки і має
обов'язковий характер для суб'єктів цих
відносин, оскільки спірний акт виданий
суб'єктом владних повноважень на
реалізацію своїх повноважень,
передбачених ст. ст. 6, 8, 10 Закону
України «Про державний контроль за
використанням та охороною земель», а
згідно з ст. 10 цього Закону є одним з
документів, за умови надання якого
відповідні державні органи, як і сам
відповідач, мають право притягувати
винних осіб до відповідальності. Отже,
оскаржуваний акт перевірки є актом
суб'єкта владних повноважень, який може
бути оскаржений до адміністративного
суду відповідно до ст. 17 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Постанову в апеляційному порядку
оскаржив представник позивача, вважає
її незаконною та необґрунтованою,
прийнятою з порушенням норм
матеріального та процесуального права,
що призвело до неправильного вирішення
справи, просить постанову скасувати і
направити справу на новий розгляд до
суду першої інстанції.

На обґрунтування вимог апеляційної
скарги зазначає, що суд першої
інстанції неправомірно розглянув
справу за відсутності головного
спеціаліста з контролю за
використанням та охороною земель
Міськрайонного управління Держкомзему
в місті Виноградів та Виноградівському
районі Закарпатської області Лутака
М.М., який склав оскаржуваний акт, а при
розгляді справи був присутній лише
представник Управління, який не мав
повноважень представляти Лутака М.М.
Також зазначає, що позивач надала
докази того, що Лутак М.М. обґрунтовував
висновки перевірки обставинами, які не
відповідають дійсності, однак суд
першої інстанції взагалі не надав
оцінки її доводам.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення
представника позивача, обговоривши
доводи апеляційної скарги та
заперечення на неї, перевіривши
матеріали справи, колегія суддів
дійшла висновку, що оскаржувану
постанову слід змінити з наступних
підстав.

17.03.2011 року головний спеціаліст з
контролю за використанням та охороною
земель Міськрайонного управління
Держкомзему в місті Виноградів та
Виноградівському районі Закарпатської
області Лутак М.М. на виконання вимоги
Прокуратури Виноградівського району
Закарпатської області від 16.03.2011 року №
53/1047 провів позапланову перевірку
дотримання вимог земельного
законодавства по АДРЕСА_1, за
результатами якої був складений акт.

В акті перевірки зазначено, що ОСОБА_3
як землевласник та землекористувач,
розпочавши будівництво водойми,
допустила порушення земельного
законодавства, а саме: відсутні робочий
проект на будівництво водойми та
дозвіл на зміну цільового призначення
земельної ділянки позивача площею 0,49
га; при будівництві водойми позивач
самовільно зайняла частину земельної
ділянки площею 0,1311 га від ОСОБА_5, яка
належить їй на праві власності, а також
самовільно зайняла земельну ділянку
площею 0,0342 га із земель запасу
Виноградівської районної державної
адміністрації Закарпатської області;
на площі 0,2574 га знято поверхневий
родючий шар ґрунту без спеціального
дозволу; позивач самовільно змінила
цільове призначення земельної ділянки
площею 0,2574 га.

Наведене, на думку інспектора, є
порушенням вимог ст. ст. 20, 91, 96, 125, 126, 156,
168, 207 та пп. «б» п. 15. Перехідних положень
Земельного кодексу України

Також в акті зазначено, що внаслідок
таких дій ОСОБА_3 заподіяно шкоду, а
саме: внаслідок використання
самовільно зайнятої земельної ділянки
із земель запасу Виноградівської
районної державної адміністрації
Закарпатської області в сумі 26,89 грн., а
від ОСОБА_5 в сумі 103,08 грн.; внаслідок
зняття ґрунтового покриву (родючого
шару ґрунту) без спеціальною дозволу
2859,18 грн.; внаслідок використання
земельної ділянки площею 0,2574 га не за
цільовим призначенням 1468,08 грн.; втрати
сільськогосподарського виробництва,
спричинені вилученням землі для
потреб, не пов'язаних із
сільськогосподарським виробництвом,
24775,34 грн.

Як зазначено в акті від 17.03.2011 року,
перевірка проведена відповідно до ст.
ст. 6,10 Закону України «Про державний
контроль за використанням та охороною
земель» (тут і далі в редакції, чинній
на час проведення перевірки) та на
виконання вимоги Прокуратури
Виноградівського району Закарпатської
області від 16.03.2011 року № 53/1047 та у
присутності ОСОБА_3

Позивач не оспорює підставності,
порядку проведення та оформлення
результатів перевірки (в частині
дотримання вимог щодо форми і змісту
акту перевірки), а лише вважає
неправомірними та необґрунтованими
висновки акту перевірки дотримання
вимог земельного законодавства від
17.03.2011 року.

Відповідно до п. «а» ст. 6 Закону України
«Про державний контроль за
використанням та охороною земель» до
повноважень спеціально уповноваженого
органу виконавчої влади з питань
земельних ресурсів у сфері державного
контролю за використанням та охороною
земель належить здійснення державного
контролю за використанням та охороною
земель у частині, зокрема: додержання
органами державної влади, органами
місцевого самоврядування, юридичними
та фізичними особами вимог земельного
законодавства України та
встановленого порядку набуття і
реалізації права на землю; виконання
вимог щодо використання земельних
ділянок за цільовим призначенням;
розміщення, проектування, будівництва
та введення в дію об'єктів, що негативно
впливають або можуть вплинути на стан
земель; виконання умов зняття,
збереження і використання родючого
шару ґрунту під час проведення
гірничодобувних,
геологорозвідувальних, будівельних та
інших робіт, пов'язаних з порушенням
ґрунтового покриву, своєчасного
проведення рекультивації порушених
земель в обсягах, передбачених
проектом рекультивації земель;
дотримання правил, установленого
режиму експлуатації протиерозійних,
гідротехнічних споруд, збереження
захисних насаджень і межових знаків;
додержання встановленого
законодавством порядку визначення та
відшкодування втрат
сільськогосподарського та
лісогосподарського виробництва.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 цього Закону
державні інспектори у сфері державного
контролю за використанням та охороною
земель і дотриманням вимог
законодавства України про охорону
земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в
установленому законодавством порядку
земельні ділянки, що перебувають у
власності та користуванні юридичних і
фізичних осіб, перевіряти документи
щодо використання та охорони земель;
складати акти перевірок чи протоколи
про адміністративні правопорушення у
сфері використання та охорони земель і
дотримання вимог законодавства про
охорону земель та розглядати
відповідно до законодавства справи про
адміністративні правопорушення, а
також подавати в установленому
законодавством України порядку до
відповідних органів матеріали
перевірок щодо притягнення винних осіб
до відповідальності.

На виконання Закону України «Про
державний контроль за використанням та
охороною земель» та Положення про
Державну інспекцію з контролю за
використанням і охороною земель,
затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України від 25.12.2002 року № 1958,
наказом Державного комітету України по
земельних ресурсах від 12.12.2003 року № 312,
зареєстрованим в Міністерстві юстиції
України 25.12.2003 року за № 1223/8544, був
затверджений Порядок планування та
проведення перевірок з питань
здійснення державного контролю за
використанням та охороною земель (який
був чинним і в редакції, чинній на час
проведення перевірки).

Відповідно до п. 5.1 цього Порядку при
проведенні всіх видів перевірок
державний інспектор складає акт
перевірки дотримання вимог земельного
законодавства.

Згідно з п. п. 5.3-5.5 Порядку акт
складається у двох примірниках. Перший
примірник акта залишається у
державного інспектора, який проводить
перевірку, другий - вручається або
надсилається керівнику юридичної
особи чи фізичній особі, які
перевірялись. При проведенні спільних
перевірок з іншими органами контролю
копія акта надається цим органам.

В акті державний інспектор зазначає:
дату та місце складання акта; посаду та
прізвище інспектора (інспекторів), який
(які) проводив (проводили) перевірку;
посади та прізвища осіб, які були
залучені до перевірки; посаду та
прізвище представника юридичної особи
чи прізвище фізичної особи, які були
присутні при перевірці;
місцезнаходження юридичної чи
фізичної особи, які перевіряються;
місце розташування земельної ділянки,
її площу згідно із
земельно-кадастровою документацією та
фактичну площу, яка використовується;
категорію земель та склад угідь;
цільове призначення та фактичний стан
використання (освоєння) земельної
ділянки; наявність документів, які
посвідчують право власності чи право
користування земельною ділянкою;
обставини порушення земельного
законодавства; суть порушення з
посиланням на акти чинного
законодавства, вимоги яких порушені.

Акт підписується державним
інспектором (інспекторами), який (які)
проводить (проводять) перевірку,
представником юридичної особи чи
фізичною особою, що використовують
земельні ділянки, свідками (за їх
наявності).

Із змісту наведених норм вбачається, що
акт перевірки є носієм доказової
інформації, яка в подальшому
використовується контролюючими
органами для прийняття рішення щодо
визначення відповідальності особи, яка
допустила порушення вимог земельного
законодавства.

При цьому, акт складається
працівниками (посадовими особами)
територіального органу Держкомзему і
не містить волевиявлення самого органу
щодо виявлених перевіряючими фактів,
тобто висновки, вказані в акті
перевірки, є лише думкою цих осіб щодо
питань, які досліджувались в ході
перевірки.

Тобто діяльність зі складання актів
ревізії є службовою діяльністю
працівників контролюючого органу на
виконання своїх посадових обов'язків
щодо збирання доказової інформації з
питань дотримання вимог земельного
законодавства.

Тому, на думку колегії суддів, акт
перевірки і дії працівників (посадових
осіб) контролюючого органу із його
оформлення самі по собі не створюють
правових наслідків у вигляді
виникнення, зміни чи припинення
будь-яких прав об'єкта контролю.

В свою чергу, Законом України «Про
державний контроль за використанням та
охороною земель» та Порядком
планування та проведення перевірок з
питань здійснення державного контролю
за використанням та охороною земель
визначено порядок та способи
адміністративного впливу до
порушників земельного законодавства.

Зокрема, відповідно до п. п. 6.1, 6.2
зазначеного Порядку у разі виявлення
порушення земельного законодавства
державний інспектор складає протокол
про адміністративне правопорушення.

З метою усунення наслідків виявленого
порушення державний інспектор видає
особі, яка скоїла правопорушення,
припис про їх усунення (додаток 2).
Термін усунення наслідків
правопорушення встановлюється
державним інспектором, але не більше
30-денного строку.

Пунктами 6.4, 6.5 Порядку передбачено
відповідальність порушників за
невиконання вимог припису.

А згідно з п. 6.7 Порядку інспекційний
орган Держкомзему, керуючись вимогами
статті 10 Закону України «Про державний
контроль за використанням та охороною
земель», має право звернутись до
відповідного органу прокуратури з
клопотанням про подання позову до суду
щодо відшкодування втрат
сільськогосподарського та
лісогосподарського виробництва, а
також повернення самовільно чи
тимчасово зайнятих земельних ділянок,
строк користування якими закінчився.

Таким чином, на думку колегії суддів,
порушення прав, свобод та законних
інтересів ОСОБА_3 з боку відповідача за
результатами проведеної перевірки
може мати місце лише після реалізації
Міськрайонним управлінням Держкомзему
в місті Виноградів та Виноградівському
районі Закарпатської області його
зазначених вище прав та повноважень
щодо застосування до позивача заходів
адміністративного впливу.

При цьому, спірний акт перевірки
дотримання вимог земельного
законодавства від 17.03.2011 року в цій
ситуації буде лише одним, але не єдиним
і не безумовним доказом підтвердження
факту порушення ОСОБА_3 вимог
земельного законодавства, який буде
оцінюватись і враховуватись
посадовими особами відповідача,
органів прокуратури чи суду.

Враховуючи наведене вище, колегія
суддів дійшла висновку, що оскаржувані
висновки, викладені головним
спеціалістом з контролю за
використанням та охороною земель
Міськрайонного управління Держкомзему
в місті Виноградів та Виноградівському
районі Закарпатської області Лутаком
М.М. в зазначеному вище акті перевірки,
самі по собі не породжують правових
наслідків для позивача, а, отже,
безпосередньо не порушують її прав та
охоронюваних законом інтересів у сфері
публічно-правових відносин з
відповідачем, в зв'язку з чим відсутні
підстави для задоволення позовних
вимог.

Наведеним спростовується висновок
суду першої інстанції про те, що
оскаржуваний акт перевірки є актом
суб'єкта владних повноважень, який може
бути оскаржений до адміністративного
суду відповідно до ст. 17 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Враховуючи наведене вище, колегія
суддів дійшла висновку про те, що суд
першої інстанції, правильно вирішивши
спір по суті, неправильно застосував
норми матеріального і процесуального
права, що відповідно до ч. 1 ст. 201 КАС
України є підставою для зміни
оскаржуваної постанови.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 2 ч. 1 ст. 198, п.
ст. 201, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України,
суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу представника
позивача ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Виноградівського районного
суду Закарпатської області від 23
червня 2011 року у справі № 2а-2178/11/0703 за
позовом ОСОБА_3 до Міськрайонного
управління Держкомзему в місті
Виноградів та Виноградівському районі
Закарпатської області про визнання дій
протиправними, визнання нечинним акту
перевірки - змінити в частині мотивів
відмови у задоволенні позову.

В решті постанову залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з
моменту її проголошення та може бути
оскаржена протягом двадцяти днів
шляхом подання касаційної скарги
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України.

Головуючий
О.М. Довгополов

Судді
Л.Я. Гудим

В.В. Святецький

Постанова складена в повному обсязі
02.06.2014 року