Справа № 825/1705/14
Суддя: Соломко І.І.
Дата ухвалення: 2014-06-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 червня 2014 року
Чернігів Справа №
825/1705/14

головуючого судді
Соломко І.І.,

за участю секретаря
Розмовенко А.О.,

представника позивача
Миколаєнка Р.С.,

представника відповідача
Коляди Ю.О.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду справу за
адміністративним позовом
Чернігівської міської ради до
заступника прокурора міста Чернігова
Шекери Андрія Анатолійовича про
визнання протиправною та скасування
постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Чернігівська міська рада (далі -
позивач) звернулась до суду з
адміністративним позовом до
заступника прокурора міста Чернігова
Шекери Андрія Анатолійовича (далі -
відповідач), в якому просить суд
визнати протиправною та скасувати
постанову від 18.04.2014 про проведення
перевірки у порядку прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів в Чернігівській міській раді,
її структурних підрозділах
(комунальних підприємствах,
управліннях, відділах та ін.) виконкомі
міськради.

В обґрунтування позовних вимог позивач
посилається на те, що Чернігівська
міська рада, її виконавчий комітет,
управління та відділи є окремими
елементами системи місцевого
самоврядування, комунальні
підприємства створені Чернігівською
міською радою взагалі не відносяться
до системи місцевого самоврядування, а
тому відносно кожного управління,
відділу або комунального підприємства
повинні прийняті окремі постанови про
проведення перевірки та вказані
можливі порушення законності, однак в
оскаржуваній постанові від 18.04.2014
конкретно не визначено, які юридичні
особи (управління, відділи, комунальні
підприємства) є об'єктами
прокурорської перевірки.

В судовому засіданні представник
позивача позовні вимоги підтримав в
повному обсязі та просив їх
задовольнити, посилаючись на
обставини, викладені в позовній заяві.

Представник відповідача в судовому
засіданні проти позовних вимог
заперечував, надав заперечення на
адміністративний позов, в якому виклав
свою позицію проти доводів позивача та
просить суд відмовити в задоволенні
позову в повному обсязі, посилаючись на
те, що відповідач діяв в межах та в
порядку, визначеному чинним
законодавством України.

Заслухавши пояснення представників
сторін, розглянувши подані документи і
матеріали, об'єктивно оцінивши докази,
які мають юридичне значення для
розгляду справи і вирішення спору по
суті, судом встановлено.

07.04.2014 року прокуратурою міста
Чернігова винесено постанову про
проведення перевірки у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
у Чернігівській міській раді та її
структурних підрозділах щодо
додержання вимог земельного,
бюджетного та іншого законодавства
(а.с.8-10).

При перевірці рішення відповідача суд
оцінював його на відповідність
критеріям, визначеним частиною третьою
статті 2 Кодексу адміністративного
судочинства України (надалі - КАС
України).

Відповідно до частини другої статті 19
Конституції України органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Спірні правовідносини даного
адміністративного позову регулюються
нормами Закону України «Про
прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789 та
Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 № 111.

Предметом нагляду за додержанням і
застосуванням законів є, зокрема,
додержання законів, що стосуються
економічних, міжнаціональних відносин,
охорони навколишнього середовища,
митниці та зовнішньоекономічної
діяльності (пункт 3 частини першої
статті 19 Закону України «Про
прокуратуру»).

Згідно з частиною другою статті 19
вказаного Закону перевірка виконання
законів проводиться за заявами та
іншими повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Порядок проведення перевірок
визначений статтею 21 Закону України
«Про прокуратуру» перевірки
проводяться за письмовими зверненнями
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, депутатів
усіх рівнів, фізичних та юридичних
осіб, а також за власною ініціативою
прокурора. У разі якщо захист прав і
свобод людини і громадянина та
інтересів держави згідно із законом є
компетенцією відповідних органів
державного нагляду (контролю),
перевірки проводяться з обов'язковим
наданням оцінки щодо законності їх
діяльності. Для здійснення перевірки
прокурор приймає постанову, в якій
зазначає підстави, що свідчать про
можливі порушення законності, та
обґрунтовує необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини
першої статті 20 цього Закону.

З цієї норми вбачається, що підставами
для перевірки є і власна ініціатива
прокурора.

Порядок організації і проведення
перевірок більш детально врегульовано
Положенням про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів, затвердженого
наказом Генерального прокурора
України від 12.11.2012 № 111 (далі - Положення
про проведення перевірок).

Так зокрема, згідно з пунктом 2.4
Положення про проведення перевірок,
підставами для проведення перевірки
прокурором за власною ініціативою є
дані, що свідчать про можливі порушення
законності. Висновки про наявність
підстав для проведення перевірки
можуть бути зроблені за наслідками
проведених аналізів, узагальнень,
опрацювання інформацій про стан
законності, вивчень актів та
матеріалів органів державного нагляду
(контролю), матеріалів розгляду судами
цивільних, адміністративних,
господарських справ та справ про
адміністративні правопорушення,
матеріалів кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел, які також можуть відображатися
в: дорученнях Генерального прокурора
України, наданих у межах компетенції
дорученнях його першого заступника,
заступників, прокурорів Автономної
Республіки Крим, міст Києва і
Севастополя, областей та прирівняних
до них прокурорів, їх перших
заступників та заступників; наказах
Генерального прокурора України; планах
роботи органів прокуратури; рішеннях
колегій Генеральної прокуратури
України, прокуратур обласного рівня;
рішеннях нарад у керівників органів
прокуратури; дорученнях прокуратури
іншого регіону щодо проведення
перевірки, яка потребує вчинення
окремих дій у межах повноважень,
передбачених статтею 20 Закону України
«Про прокуратуру»; інших
організаційно-розпорядчих документах.

Відповідно до пунктів 3.1, 3.2 Положення
про проведення перевірок підготовка до
проведення перевірки здійснюється
шляхом аналізу стану законності та
заходів щодо її забезпечення,
опрацювання документів, вивчення
доводів, викладених у письмовому
зверненні органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб. У разі необхідності від
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, військових
частин, державних підприємств, установ
та організацій витребовуються рішення,
розпорядження, інструкції, накази, інші
акти і документи, опрацьовуються
відповідні інформаційні бази даних
державних органів.

Згідно з пунктами 4.1-4.3 Положення про
проведення перевірок для здійснення
перевірки приймається постанова, в
якій зазначаються підстави, що
свідчать про можливі порушення
законності, з обґрунтуванням
необхідності вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1
статті 20 Закону України «Про
прокуратуру». Постанову про проведення
перевірки приймають, в тому числі,
прокурори міст, районів, міжрайонні,
керівники спеціалізованих прокуратур
районного рівня, їх перші заступники і
заступники, які за розподілом
обов'язків відповідають за вказаний
напрям роботи.

Постанова про проведення перевірки
виготовляється на бланку відповідної
прокуратури та підписується
прокурором, який прийняв постанову. У
постанові зазначається: дата та місце
її прийняття; підстави для здійснення
перевірки, що свідчать про можливі
порушення законності; об'єкт перевірки;
обґрунтування необхідності вчинення
відповідних перевірочних дій; порядок
оскарження постанови; відомості про
спосіб надання копії постанови об'єкту
перевірки; дані про посадову особу, яка
її винесла та підписала.

Перевіряючи наявність повноважень
відповідача на винесення постанови в
розумінні пункту 4.2 Положення про
проведення перевірок, судом
встановлено, що оскаржувана постанова
виготовлена на бланку прокуратури м.
Чернігова та підписана заступником
прокурором міста Чернігова.

У постанові зазначена дата прийняття -
18.04.2014. Висновки про наявність підстав
для проведення перевірки можуть бути
зроблені за наслідками проведених
аналізів, узагальнень, опрацювання
інформацій про стан законності,
вивчень актів та матеріалів органів
державного нагляду (контролю),
матеріалів розгляду судами цивільних,
адміністративних, господарських справ
та справ про адміністративні
правопорушення, матеріалів
кримінальних проваджень,
інформаційних баз даних державних
органів, повідомлень у засобах-масової
інформації, мережі Інтернет та з інших
джерел.

З дотриманням вимог пунктів 2.4, 3.1, 3.2
Положення про проведення перевірок
прокуратурою м. Чернігова при
підготовці до даної перевірки
опрацьовано інформаційну базу даних -
Публічну кадастрову карту України
(http://www.map.dazru.gov.ua/lcadastrova-karta), за
результатами аналізу встановлено дані,
що свідчать про можливі порушення
вимог земельного законодавства.

Так, до прокуратури міста Чернігові
надійшов лист директора Департаменту
культури і туризму, національностей та
релігії облдержадміністрації від
10.04.2014 з вимогою проведення перевірки
законності рішення міськради про
надання дозволу на проведення робіт з
реконструкції нежитлової будівлі за
адресою: м. Чернігів, вул. Любецька, 9-б,
що знаходиться у приватній власності
та розташована на землях у межах
пам'ятки археології місцевого значення
- некрополя Х-ХІІІ ст. та передгороддя
Х-ХVIII ст. Вказані роботи проведено без
погодження з органами у сфері охорони
культурної спадщини, що призвело до
знищення вказаних археологічних
об'єктів.

Зазначені обставини викладені у тексті
оскаржуваної постанови від 18.04.2014 та в
достатній мірі свідчать про можливі
порушення вимог земельного
законодавства, а отже, і про наявність
підстав для проведення перевірки.

У постанові об'єкт перевірки вказано
Чернігівську міську раду та її
структурні підрозділи; обґрунтування
необхідності вчинення відповідних
перевірочних дій - «можливі порушення
вимог законодавства в частині не
оформлення земельних ділянок під
об'єктами нерухомості (в т.ч.
комерційного призначення) у
промисловій зоні міста між вул.
Любецька, Ріпкинська, Широка (вул.
Любецька, 66, вул. Любецька, 68, вул.
Любецька, 70, вул. Любецька, 76, вул.
Любецька, 78, вул. Ріпкинська, 27 тощо), що
потребує вивчення наявної
землевпорядної документації на
вказані земельні ділянки. Дане
порушення може призводити до
ненадходження до бюджету міста
зазначених сум коштів в рахунок плати
за землю."; зазначено порядок
оскарження постанови; відомості про
спосіб надання копії постанови об'єкту
перевірки; дані про посадову особу, яка
її винесла та підписала.

Таким чином, висновки про наявність
підстав для проведення перевірки
зроблені за наслідками вивчень
відповідачем актів та матеріалів
органів державного нагляду (контролю),
повідомлень у мережі Інтернет та з
інших джерел.

В своєму позові позивач посилається на
відсутність строку проведення
перевірки. Проте, дана вимога відсутня
серед вимог до змісту постанови, які
викладені у п.4.3 Положення.

Так у пункті 6.1 Положення про
проведення перевірок зазначено, що
перевірка здійснюється в розумні
строки, необхідні для її проведення.

Пунктом 1.2 Положення про проведення
перевірок закріплено, що під терміном
«розумні строки» маються на увазі
строки, об'єктивно необхідні для
здійснення перевірки з урахуванням її
обсягу, складності, об'єкта та місця
його знаходження.

Систематичність проведення перевірок
в діяльності міськради з питань
дотримання вимог земельного,
бюджетного та іншого законодавства, на
яку вказує позивач, взагалі не може
бути підставою для скасування
постанови та не позбавляє прокурора
права проводити перевірки у
подальшому, оскільки законодавством не
передбачено обмежень щодо
систематичності проведення перевірок
у порядку прокурорського нагляду за
додержанням та застосуванням законів.

Крім того, прокурор зауважив, що
відповідно до пріоритетів в роботі
органів прокуратури України, одними з
основних у здійсненні наглядової
діяльності у 2014 році визначено
організацію прокурорського нагляду у
бюджетній сфері та сфері земельних
відносин, які мають здійснюватися
шляхом комплексного застосування
правозахисних, представницьких та
кримінально-правових засобів
прокурорського реагування на
порушення закону. Аналіз стану
законності у даних сферах в діяльності
міськради засвідчує, що порушення
мають системний, однотипний характер.
Всі проведені впродовж 2013-2014 років
перевірки з питань дотримання вимог
земельного, бюджетного та іншого
законодавства завершувались
виявленням порушень з подальшим
вжиттям відповідних заходів
прокурорського реагування на їх
усунення.

Відповідно до статті 19 Закону України
«Про прокуратуру» предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; 3) додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора. Прокуратура не
підміняє органи відомчого управління
та контролю і не втручається у
господарську діяльність, якщо така
діяльність не суперечить чинному
законодавству.

Враховуючи вказані положення
нормативних актів, органи прокуратури
в межах своїх повноважень наділені
правом здійснювати нагляд за
дотриманням земельного законодавства,
зокрема, органами місцевого
самоврядування та їх структурними
підрозділами шляхом проведення
перевірок.

Наведене дає підстави вважати, що
відповідач мав повноваження на
винесення постанови, що є предметом
позову, а тому доводи позивача у цій
частині спростовані.

Під час розгляду даної справи судом
також враховано, що постанова про
проведення перевірки є актом
одноразового застосування і вичерпала
свою дію фактом її виконання. Так, 30.04.2014
та 07.05.2014 прокуратурою м. Чернігова за
результатами перевірки проведеної на
підставі оскаржуваної постанови
внесені подання про усунення порушень
вимог земельного законодавства та
Законів України «Про адміністративні
послуги», якими позивачу вказано вжити
заходів щодо припинення незаконних дій
шляхом зупинення рішення сорокової
сесії шостого скликання Чернігівської
міської ради «Щодо затвердження
проектів відведення та безоплатної
передачі у власність земельних ділянок
для ведення особистого селянського
господарства ОСОБА_4 та ОСОБА_5, а саме
його підписання» та привести у
відповідність до вимог чинного
законодавства інформаційні та
технологічні карти. А також притягнути
до дисциплінарної відповідальності
державних адміністраторів Центру
надання адміністративних послуг
Чернігівської міської ради
ОСОБА_6,ОСОБА_7, головних спеціалістів
архітектурно-планувального відділу
Управління архітектури та
містобудування ОСОБА_8, ОСОБА_9 (а.с.32-33,
36-37).

Чернігівським міським головою
задоволені подання від 30.04.2014 щодо
усунення порушень у сфері земельних
відносин та подання від 07.05.2014 щодо
усунення порушень у сфері дозвільної
системи, що підтверджується листами
від 20.05.2014 № 3-28/20-3627 та від 22.05.2014 №
3-28/20-2835 (а.с.34-35, 38-40). Також за фактами
порушень, виявлених під час перевірки,
відкрито 3 кримінальні провадження, за
якими на даний час проводиться
досудове розслідування (а.с.41, 42, 43).

Крім того, суд вважає, що приймаючи
постанову від 18.04.2014 про проведення
перевірки у порядку прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів в Чернігівській міській раді,
прокурор діяв у межах своєї
компетенції та на виконання вимог
Закону України «Про прокуратуру».

Порушень вимог законодавства України
заступником прокурором м. Чернігова
суд не вбачає. Крім того, суд зазначає,
що саме по собі винесення постанови про
проведення перевірки не свідчить про
факт порушення Чернігівським міським
головою вимог закону про місцеве
самоврядування, а є лише підставою для
проведення такої перевірки.

Враховуючи вищевикладене, суд зважує,
що підчас розгляду справи в суді факти
порушення прав та охоронюваних законом
інтересів позивача свого
підтвердження не знайшли.

Згідно з частиною першою статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України кожна сторона повинна довести
ті обставини, на яких ґрунтуються її
вимоги та заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України в адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відповідачем доведено правомірність
оскаржуваної постанови.

На підставі викладеного, суд приходить
до висновку, що постанова від 18.04.2014 про
проведення перевірки у порядку
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів в
Чернігівській міській раді, складена
відповідачем на підставі вимог чинного
законодавства та з урахування всіх
обставин, що мали значення для
прийняття такого рішення, а тому є
правомірною.

Відповідно до статті 94 Кодексу
адміністративного судочинства України
судові витрати з відповідача не
стягуються.

Керуючись статтею 124 Конституції
України, статтями 122, 158-163, 167 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного
позову Чернігівської міської ради, -
відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили в
порядку статей 167,186 Кодексу
адміністративного судочинства України
та може бути оскаржена до Київського
апеляційного адміністративного суду
протягом десяти днів з дня отримання її
копії.

Апеляційна скарга подається до
адміністративного суду апеляційної
інстанції через суд першої інстанції,
який ухвалив оскаржуване судове
рішення.

Суддя
І.І. Соломко