Справа № 806/1049/13-а
Суддя: Мацький Є.М.
Дата ухвалення: 2014-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції:
Суддя-доповідач:Мацький Є.М.
ПОСТАНОВА

іменем України

"16" червня 2014 р.
Справа № 806/1049/13-а

Житомирський апеляційний
адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді
Мацького Є.М.

суддів:
Євпак В.В.

Шидловського В.Б.,

при секретарі
Волянській О.В. ,

за участю сторін:

прокурор - Кондратюк Д.А.;

представника позивача- Рябушко С.О.;

представник відповідача - Луцюк В.П.;

від третьої особи - ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні у м.Житомирі апеляційну
скаргу Заступника прокурора
Житомирської області на постанову
Житомирського окружного
адміністративного суду від "18" лютого
2014 р. у справі за позовом Житомирського
міжрайонного природоохоронного
прокурора в інтересах держави в особі
Державної інспекції сільського
господарства в Житомирській області,
Житомирської обласної державної
адміністрації до Радомишльської
районної державної адміністрації
Житомирської області, третя особа,
яка не заявляє самостійних вимог на
предмет спору ОСОБА_5 визнання
протиправним та скасування
розпорядження ,

ВСТАНОВИВ:

У січні 2012 року Житомирський
міжрайонний природоохоронний прокурор
звернувся до суду в інтересах держави в
особі Житомирської обласної державної
адміністрації, Головного управління
Держкомзему у Житомирській області з
адміністративним позовом та просив
визнати протиправним та скасувати
розпорядження голови Радомишльської
районної державної адміністрації
Житомирської області від 26 березня 2010
року №101 "Про продаж земельної ділянки
несільськогосподарського призначення
за межами населених пунктів на
території Кримоцької сільської ради
громадянину України ОСОБА_5" Позов
обґрунтовано тим, що оскаржуване
розпорядження прийнято відповідачем з
порушенням норм Земельного
законодавства України, оскільки
розпорядження землями рекреаційного
призначення за межами населених
пунктів належить до компетенції
обласної державної адміністрації.

Постановою Житомирського окружного
адміністративного суду від 18.02.2013 року
у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду
першої інстанції, заступник прокурора
Житомирської області подав апеляційну
скаргу, в якій, посилаючись на
порушення судом першої інстанції норм
матеріального та процесуального права,
просить її скасувати та постановити
нову, якою позов задовольнити.

Прокурор в судовому засіданні доводи
та вимоги апеляційної скарги
підтримав. Просив задовольнити.

Представники позивачів та представник
відповідача в судове засідання не
з'явилися. Про час, дату та місце
розгляду справи повідомлені вчасно та
належним чином.

Представник третьої особи в судовому
засіданні проти задоволення
апеляційної скарги заперечував. Просив
відмовити в задоволенні. Вважає
рішення суду законним та
обґрунтованим.

Представник відповідача в судовому
засіданні доводи та вимоги
апеляційної скарги підтримав. Просив
задовольнити.

Колегія суддів, заслухавши пояснення
прокурора та представника третьої
особи, дослідивши матеріали справи,
доводи апеляційної скарги, перевіривши
правильність застосування судом
першої інстанції норм матеріального та
процесуального права, прийшла до
висновку, що апеляційна скарга
підлягає задоволенню з наступних
підстав.

Постановляючи оскаржувану постанову,
суд першої інстанції виходив з того, що
скасувавши оскаржуване розпорядження
ОСОБА_5 буде позбавлений права
власності на вказану земельну
ділянку, що суперечить ст. 1 Першого
протоколу Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод, який
набув чинності 11 вересня 1997 року та не
узгоджується з практикою
Європейського Суду з прав людини
згідно якої, якщо особа отримала майно
чи майнові права від держави в особі
суб'єктів владних повноважень, при
умові, що одержувач не надавав для
цього фіктивних документів та не
зловживав своїм правом, то подальше
позбавлення особи цього майна на
підставі того, що державний орган
порушив закон, є неприпустимим. Також,
суд першої інстанції вважає, що спірне
розпорядження райдержадміністрації є
таким, що вичерпало свою дію.

Суд встановив, що розпорядженням
голови Радомишльської районної
державної адміністрації № 74 від 21
березня 2006 року надано дозвіл
громадянам ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 та
ОСОБА_9 на розроблення проекту
землеустрою щодо відведення земельної
ділянки рекреаційного призначення
загальною площею 1,1га, яка розташована
за межами населених пунктів на
території Кримоцької сільської ради
Радомишльського району Житомирської
області у власність вказаним
громадянам для дачного будівництва.

Розпорядженням голови Радомишльської
районної державної адміністрації №236
від 23 серпня 2006 року затверджено проект
землеустрою щодо відведення у
власність громадянам ОСОБА_6, ОСОБА_7,
ОСОБА_8 та ОСОБА_9 земельних ділянок, в
тому числі у власність: 0,3532 га (в рівних
частках по 0,0883 га) для дачного
будівництва, земельної ділянки площею
0,0468 га (рівних частках по 0,0117 га) у
спільну власність для дачного
будівництва та відведення в оренду
земельних ділянок площею 0,7000 га (в
рівних частках по 0,1750 га) для
рекреаційного використання із земель
запасу Кримоцької сільської ради
Радомишльського району Житомирської
області.

26 березня 2010 року головою
Радомишльської районної державної
адміністрації прийнято розпорядження
№101 "Про продаж земельної ділянки
несільськогосподарського призначення
за межами населених пунктів на
території Кримоцької сільської ради
громадянину України ОСОБА_5"

На підставі вказаного розпорядження
28.03.2010 року між Державною Україна,
представником якої є, Радомишльська
районна державна адміністрація та
ОСОБА_5 було укладено договір
купівлі-продажу земельної ділянки
розміром 0,1750 га за адресою АДРЕСА_2.
Вказаний договір підписано сторонами
та зареєстровано в реєстрі за № 232.

Згідно частини 1 статті 19 Земельного
кодексу України (в редакції чинній на
момент винесення оскаржуваного
розпорядження), землі України за
основним цільовим призначенням
поділяються на такі категорії: а) землі
сільськогосподарського призначення; б)
землі житлової та громадської
забудови; в) землі природно-заповідного
та іншого природоохоронного
призначення; г) землі оздоровчого
призначення; ґ) землі рекреаційного
призначення; д) землі
історико-культурного призначення; е)
землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду; ж) землі
промисловості, транспорту, зв'язку,
енергетики, оборони та іншого
призначення.

Статтею 50 Земельного кодексу України
визначено, що до земель рекреаційного
призначення належать землі, які
використовуються для організації
відпочинку населення, туризму та
проведення спортивних заходів.

Відповідно до ст. 51 Земельного кодексу
України до земель рекреаційного
призначення належать земельні ділянки
зелених зон і зелених насаджень міст та
інших населених пунктів,
навчально-туристських та екологічних
стежок, маркованих трас, земельні
ділянки, зайняті територіями будинків
відпочинку, пансіонатів, об'єктів
фізичної культури і спорту,
туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів,
стаціонарних і наметових
туристично-оздоровчих таборів,
будинків рибалок і мисливців, дитячих
туристичних станцій, дитячих та
спортивних таборів, інших аналогічних
об'єктів, а також земельні ділянки,
надані для дачного будівництва і
спорудження інших об'єктів
стаціонарної рекреації.

Відповідно до пункту 12 Перехідних
положень Земельного кодексу України (у
редакції, що діяла на час виникнення
спірних правовідносин) до розмежування
земель державної та комунальної
власності повноваження щодо
розпорядження землями (крім земель,
переданих у приватну власність, та
земель, зазначених в абзаці третьому
цього пункту) в межах населених пунктів
здійснюють відповідні сільські,
селищні, міські ради, а за межами
населених пунктів - відповідні органи
виконавчої влади.

Частиною третьою статті 122 Земельного
кодексу України встановлено, що
районні державні адміністрації на їх
території передають земельні ділянки
із земель державної власності у
власність або у користування у межах
сіл, селищ, міст районного значення для
всіх потреб та за межами населених
пунктів для:

а) сільськогосподарського
використання;

б) ведення водного господарства, крім
випадків, передбачених частиною сьомою
цієї статті;

в) будівництва об'єктів, пов'язаних з
обслуговуванням жителів
територіальної громади району (шкіл,
закладів культури, лікарень,
підприємств торгівлі тощо), крім
випадків, визначених частиною сьомою
цієї статті.

Згідно державної статистичної
звітності ф.6-зем земельна ділянка,
передана відповідачем у власність
загальною площею 0,1750 га належить до
земель рекреаційного призначення.

Частиною 4 статті 122 Земельного кодексу
України визначено, що обласні державні
адміністрації передають земельні
ділянки на їх території із земель
державної власності у власність або у
користування у межах міст обласного
значення та за межами населених
пунктів для всіх потреб, крім випадків,
визначених частинами третьою, сьомою
цієї статті.

Отже, оскаржуване розпорядження від 26
березня 2010 року №101 про продаж ОСОБА_5
земельної ділянки для рекреаційного
використання, відповідач діяв з
перевищенням повноважень,
передбачених чинним законодавством
України.

Щодо посилань судів на положення
Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод щодо підстав
позбавлення особи власності Верховний
Суд України виходить з такого.

Відповідно до ст. 1 Першого протоколу до
Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод кожна фізична та
юридична особа має право мирно
володіти своїм майном. Ніхто не може
бути позбавлений своєї власності
інакше як в інтересах суспільства і на
умовах, передбачених законом і
загальним принципами міжнародного
права.

Основною метою ст. 1 Першого протоколу
до Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод є попередження
свавільного захоплення власності,
конфіскації, експропріації та інших
порушень безперешкодного користування
своїм майном. При цьому в своїх
рішенням Європейський суд з прав
людини постійно вказує на необхідність
дотримання справедливої рівноваги між
інтересами суспільства та
необхідністю дотримання
фундаментальних прав окремої людини
(наприклад, рішення у справі "Спорронг і
Льоннрот проти Швеції" від 23 вересня 1982
року, "Новоселецький проти України" від
11 березня 2003 року, "Федоренко проти
України" від 1 червня 2006 року).
Необхідність забезпечення такої
рівноваги відображено в структурі
статті 1. Зокрема, необхідно щоб була
дотримана обґрунтована пропорційність
між застосованими заходами та
переслідуваною метою, якої намагаються
досягти шляхом позбавлення особи її
власності.

Таким чином, особу може бути позбавлено
її власності лише в інтересах
суспільства, на умовах, передбачених
законом і загальним принципами
міжнародного права, а при вирішенні
питання про можливість позбавлення
особи власності мусить бути дотримано
справедливої рівноваги між інтересами
суспільства та правами власника.

У справі "Федоренко проти України" на
рішення Європейського суду з прав
людини від 1 червня 2006 року, в якій
посилається в своєму рішенні суд,
встановлено такі обставини. 9 квітня 1997
року заявник продав свій будинок
Головному управлінню юстиції в
Кіровоградській області. Згідно з
договором купівлі-продажу продавець
мав виплатити за будинок кошти в
розмірі 35000 грн. в два етапи: 5 та 30000 грн.
відповідно 1 травня та 1 вересня 1997 року.
У договорі також зазначалося: "У
випадку падіння валютного курсу гривні
загальна сума, що підлягає сплаті, не
може бути меншою за гривневий
еквівалент 17000 доларів США".

В подальшому покупець своєчасно
розрахунку за придбаний будинок не
провів, а тим часом курс гривні
відносно долара США значно знизився, у
зв'язку з чим, на думку заявника, він
втратив приблизно 6553 долари США.

Зважаючи на такі обставини справи,
Європейський суд з прав людини дійшов
висновку, що заявник мав щонайменше
"законні сподівання" на дохід
відповідно до пункту договору про
доларовий еквівалент суми в гривні, і
це сподівання може вважатися "майном" у
розумінні ст. 1 Першого протоколу до
Конвенції. Європейський суд з прав
людини також констатував, що дії
управління юстиції можна розцінити як
такі, що звели нанівець "законні
сподівання" заявника за договором і
позбавили його, зокрема, умови, на яку
він погодився під час укладання
договору.

За таких обставин Європейський суд
зробив висновок, що в цій справі мало
місце непропорційне втручання в мирне
володіння своїм майном, а отже було
порушено ст. 1 Першого протоколу до
Конвенції.

За обставинами справи "Стретч проти
Сполученого Королівства" на рішення
Європейського суду з прав людини від 24
липня 2003 року у якій також послався суд,
заявник в 1969 році уклав договір оренди
земельної ділянки строком на 22 роки.
Відповідно до умов цього договору він
за власні кошти побудував на цій
земельній ділянці кілька будівель для
легкої промисловості, які здав в
суборенду. Договір оренди також
надавав йому право в подальшому
продовжити оренду ще на 21 рік. У 1990 році
заявник повідомив місцеву владу про
намір продовжити договір оренди, в
процесі переговорів він погодився на
збільшення орендної плати. Однак, орган
місцевої влади повідомив заявника, що
продовження договору оренди відбутися
не може, оскільки, погодившись з умовою
договору про можливість його
пролонгації орган місцевої влади
перевищив свої повноваження.

Застосовуючи положення ст. 1 Першого
протоколу до Конвенції до обставин
цієї справи Європейський суд з праві
людини вказав на таке. Заявник
погодився з умовами договору оренди з
огляду на те, що надалі він зможе
продовжити термін його дії, і жодна із
сторін не знала, що існувала якась
юридична перешкода цій умові. У
ситуації, яка склалася, заявник мав
право, принаймні, очікувати на законних
підставах, що він зможе продовжити
термін дії договору, і таке очікування
можна вважати - в цілях застосування
положень ст. 1 Першого протоколу до
Конвенції - складовою частиною його
права власності, наданого йому за
договором оренди.

Дії місцевої влади Європейський суд з
прав людини розцінив як порушення
права заявника на законне очікування
виконання певних умов і, таким чином,
вони утворювали акт втручання у
реалізацію його права власності.

Однак у даній справі обставини є
відмінними. Право власності, набуте
третьою особою на земельну ділянку
здійснилося протиправним шляхом,
оскільки Радомишльською
райдержадміністрацією земельна
ділянка передана без належних на це
повноважень, а тому завдано шкоди
державі, у власності якої перебувала
ділянка.

Вирішуючи питання про справедливу
рівновагу між інтересами суспільства і
конкретної особи Європейський суд з
прав людини у своєму рішенні у справі
"Трегубенко проти України" від 2
листопада 2004 року категорично
ствердив, що "правильне застосування
законодавства незаперечно становить
"суспільний інтерес" (п. 54 рішення).

Отже, обставини справ "Федоренко проти
України" і "Стретч проти Сполученого
Королівства" та справи, яка
переглядається, істотно різняться, а
тому висновки щодо справедливої
рівноваги між інтересами суспільства і
особи в кожній з цих справ не можуть
бути тотожними, а висновок
Європейського суду з прав людини про
порушення прав заявника у справі
"Стретч проти Сполученого Королівства"
не може бути безумовним прецедентом
при розгляді справи, яка
переглядається.

Колегія суддів також не погоджується з
висновком суду першої інстанції, що
спірне розпорядження
райдержадміністрації є таким, що
вичерпало свою дію, що унеможливлює
визнання його недійсним з тих підстав,
що не той державний орган його видав,
який мав на це повноваження. Оскільки
зазначена правова позиція стосується
лише прав органу місцевого
самоврядування щодо скасовування чи
змінити своїх рішень, яка закріплена у
Рішенні Конституційного Суду України
від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009. Зокрема, у Рішенні
зазначено, що ненормативні правові
акти органу місцевого самоврядування
є актами одноразового застосування,
вичерпують свою дію фактом їхнього
виконання, тому вони не можуть бути
скасовані чи змінені органом
місцевого самоврядування після їх
виконання.

Відповідно до частини другої статті 19
Конституції України органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Відповідно до п. 4 ст. 202 КАС України
підставами для скасування постанови
або ухвали суду першої інстанції та
ухвалення нового рішення є порушення
норм матеріального або процесуального
права, що призвело до неправильного
вирішення справи або питання.

Зважаючи на вищевикладене, колегія
суддів приходить до висновку, що
оскаржуване розпорядження № 101 від
26.03.2010 року є протиправним та підлягає
скасуванню, оскільки воно прийняте за
відсутності повноважень, а тому
апеляційна скарга підлягає
задоволенню, а постанова суду першої
інстанції скасуванню.

Колегія суддів не приймає до уваги
заперечення представника третьої
особи з приводу того, що позивачі у
справі та прокурор не довели, що
оскаржуваним розпорядженням були
порушені права та інтереси держави.

Так, за змістом ст.36-1 "Про прокуратуру"
представництво прокуратурою інтересів
громадянина або держави в суді
полягає у здійсненні прокурорами від
імені держави процесуальних та інших
дій, спрямованих на захист у суді
інтересів громадянина або держави у
випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді
інтересів держави є наявність порушень
або загрози порушень інтересів
держави.

Виходячи з положення частин першої та
другої статті 60 КАС України, у випадках,
встановлених законом, прокурор може
звертатися до адміністративного суду
із адміністративними позовами про
захист прав, свобод та інтересів інших
осіб i брати участь у цих справах.

Прокурор здійснює в суді
представництво інтересів громадянина
або держави в порядку, встановленому
КАС України та іншими законами, i може
здійснювати представництво на
будь-якій стадії адміністративного
процесу.

Відповідно до пункту 2 ст. 121
Конституції України на прокуратуру
України покладається представництво
інтересів громадянина або держави в
суді, у випадках визначених законом.

Інтереси держави можуть збігатися
повністю, частково або не збігатися
зовсім з інтересами державних органів,
державних підприємств та організацій
чи з інтересами господарських
товариств з часткою державної
власності у статному фонді. Проте,
держава може вбачати, свої інтереси не
тільки в їx діяльності, але й в
діяльності приватних підприємств,
товариств.

Із врахування того, що "інтереси
держави" є оціночним поняттям, прокурор
чи його заступник у кожному
конкретному випадку самостійно
визначає з посиланням на
законодавство, на підставі якого
подається позов, в чому саме відбулося
чи може відбутися порушення
матеріальних або інших інтересів
держави, обґрунтовує у позовній заяві
необхідність їx захисту та зазначає
орган, уповноважений державою
здійснювати відповідні функції у
спірних відносинах.

Враховуючи вищезазначене, прокурор
звернувся до суду за захистом
інтересів держави та обґрунтував
необхідність такого звернення у
зв'язку з порушенням суб'єктом владних
повноважень вимог Конституції та
законів України щодо розпорядження
земельними ділянками, які належать
державі.

Також, є безпідставними посилання
третьої особи на те, що даний позов
підлягає залишенню без розгляду,
оскільки прокурором пропущено строки
звернення до суду, визначені ст.99 КАС
України.

Як убачається з матеріалів справи,
позовну заяву Житомирського
міжрайонного природоохоронного
прокурора по даній справі, двічі - 11.07.2012
року та 06.06.2013 року було залишено без
розгляду на підставі ст.100 КАС України.
Проте, зазначені ухвали були скасовані
судом апеляційної інстанції,
відповідно, 25.10.2012 року та 30.07.2013 року, а
тому, за змістом ч.2 ст.255 КАС України,
обставини щодо строків звернення
прокурора з даним позовом, встановлені
судовими рішеннями, які набрали
чинності, а тому не можуть оспорюватися
на даній стадії.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника
прокурора Житомирської області в
інтересах держави в особі Житомирської
обласної державної адміністрації,
Державної інспекція сільського
господарства в Житомирській області
задовольнити.

Постанову Житомирського окружного
адміністративного суду від "18" лютого
2014 р. скасувати.

Прийняти нову постанову.

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати
розпорядження голови Радомишльської
районної державної адміністрації
Житомирської області №101 від 26.03.2010
року "Про продаж земельної ділянки
несільськогосподарського призначення
за межами населених пунктів на
території Кримоцької сільської ради
громадянину України ОСОБА_5"

Постанова набирає законної сили з
моменту проголошення та може бути
оскаржена протягом двадцяти днів з дня
складання її в повному обсязі шляхом
подачі касаційної скарги
безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України.

Головуючий суддя
Є.М. Мацький

судді:
В.В. Євпак

В.Б. Шидловський

Повний текст cудового рішення
виготовлено "17" червня 2014 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: Державна
інспекція сільського господарства в
Житомирській області майдан
С.П.Корольова,2,м.Житомир,10014
Житомирська обласна державна
адміністрація майдан
ім.С.П.Корольова,1,м.Житомир,10014
Житомирський міжрайонний
природоохоронний прокурор в інтересах
держави в особі пров. 1-й
Паровозний,11а,м.Житомир,10001

3- відповідачу/відповідачам:
Радомишльська районна державна
адміністрація Житомирської області
м-н Соборний , 12,м.Радомишль,Житомирська
область,12200

4-третій особі: ОСОБА_5 - АДРЕСА_1,