Справа № 2а-516/12/2170
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2014-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2014 р.м.ОдесаСправа № 2а-516/12/2170

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції:
Ковбій О.В.

Одеський апеляційний адміністративний
суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Золотнікова О.С., Скрипченка
В.О.,

розглянувши в порядку письмового
провадження в м.Одесі апеляційну
скаргу Великолепетинського районного
центру зайнятості на постанову
Херсонського окружного
адміністративного суду від 24 квітня 2012
року у справі за об'єднаними в одне
провадження позовом
Великолепетинського районного центру
зайнятості до Державної фінансової
інспекції в Херсонській області та
провідного контролера-ревізора
Каховської ОДФІ у Херсонській області
Носальського С.В. про визнання
неправомірними дій і скасування п.2
вимоги та позовом Державної
фінансової інспекції в Херсонській
області до Великолепетинського
районного центру зайнятості про
зобов'язання виконати п.2 вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

13.02.2012р. Великолепетинський районний
центр зайнятості звернувся до
окружного суду із позовом до Державної
фінансової інспекції в Херсонській
області та провідного
контролера-ревізора Каховської ОДФІ у
Херсонській області Носальського С.В.,
в якому просив суд:

- визнати неправомірними дії щодо
встановлення порушень та складання
висновків, які викладені в акті ревізії
фінансово - господарської діяльності
за період з 01.01.2009 року по 01.10.2011 року за
№40-30/3 на сторінках 5-6;

- скасувати п.2 Вимоги від 24.01.2012 року
№40-15-168.

Ухвалою суду від 15.02.2012р. відмовлено у
відкритті провадження у справі в
частині визнання нечинним акту ревізії
щодо висновків стосовно страхування
майна.

29.02.2012р. Державна фінансова інспекція в
Херсонській області звернулася до суду
з адміністративним позовом до
Великолепетиського районного центру
зайнятості про зобов'язання виконати
п.2 вимоги від 24.01.2012 року №40-15/168.

Ухвалою суду від 17.04.2012 року дані справи
були об'єднані в одне провадження.

Постановою Херсонського окружного
адміністративного суду від 24 квітня 2012
року у задоволенні позовних вимог
Великолепетиського районного центру
зайнятості до Державної фінансової
інспекції в Херсонській області про
визнання дій неправомірними та
скасування п. 2 вимоги - відмовлено, а
позовні вимоги Державної фінансової
інспекції в Херсонській області до
Великолепетиського районного центру
зайнятості - задоволено. Зобов"язано
Великолепетиський районний центр
зайнятості виконати п.2 вимоги від
24.01.2012 року №40-15/168.

Не погоджуючись з вищезазначеною
постановою суду 1-ї інстанції, директор
Великолепетинського районного ЦЗ
22.05.2012 року подав апеляційну скаргу, в
якій зазначає, що судом, при винесенні
оскаржуваної постанови порушено норми
процесуального та матеріального права
та просить скасувати постанову
Херсонського окружного
адміністративного суду від 24.04.2012 року,
та прийняти нову постанову, якою
задовольнити позов РЦЗ та відмовити у
задоволенні позову ДФІ.

Згідно приписів п.п.1,2 ч.1 ст.197 КАС
України, суд апеляційної інстанції
може розглянути справу в порядку
письмового провадження за наявними у
справі матеріалами, якщо справу може
бути вирішено на основі наявних у ній
доказів, у разі: відсутності клопотань
від усіх осіб, які беруть участь у
справі, про розгляд справи за їх участю
та/або неприбуття жодної з осіб, які
беруть участь у справі, сповіщених
належним чином про дату, час і місце
судового розгляду.

Заслухавши суддю - доповідача, та
перевіривши матеріали і доводи
апеляційної скарги, колегія суддів
приходить до висновку про відсутність
законних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені
наступні обставини справи.

Відповідно до п.2.35 Плану
контрольно-ревізійної роботи ДФІ на ІУ
квартал 2011 року, провідним
контролером-ревізором Каховської ОДФІ
у Херсонській області Носальським С.В.,
на підставі направлення від 21.10.2011р. №21,
було проведено планову виїзну ревізію
фінансово-господарської діяльності
Великолепетинського районного центру
зайнятості за період з 01.01.2009 року по
01.10.2011 року, за результатами якої,
складено акт ревізії №40-30/03 від 05.01.2012р.

Згідно вказаного Акту, працівниками
ДФІ були встановлені деякі порушення
Великолепетинського районного центру
зайнятості фінансової дисципліни.

Відповідно до зазначеного акту, ДФІ
встановлено, що внаслідок завищення
дійсної вартості майна, яке підлягало
страхуванню, у кошторисах на 2009 - 2011
роках на загальну суму 45659,09 грн., в тому
числі по роках: 2009р. - 16606,88 грн., 2010р. -
13217,14 грн., 2011р. - 15835,07 грн., чим не
забезпечено виконання п'ятого принципу
ефективності, викладеного у Наказі
Державного центру зайнятості Мінпраці
та соціальної політики України від
04.10.2007р. №75, а саме: при складанні та
виконанні бюджетних програм усі
учасники бюджетного процесу мають
прагнути досягнення запланованих
цілей при залученні оптимального
обсягу бюджетних коштів та досягнення
максимального результату при
використанні визначеного бюджетом
обсягу коштів.

24.01.2012р. за №40-15/168 начальником ДФІ на
адресу позивача була направлена вимога
(3 пункти) про усунення порушень,
виявлених проведеною ревізією, однак
РЦЗ в добровільному порядку п.2
вказаної вимоги щодо вжиття заходів та
забезпечення відшкодування та
усунення порушень щодо завищення
асигнувань на загальну суму 45659,09 грн.
шляхом зменшення асигнувань за
будь-яким КЕКВ у кошторисі на 2012 рік - не
виконав.

Вирішуючи справу по суті та приймаючи
рішення про задоволення позову ДФІ, суд
першої інстанції виходив з
необґрунтованості позовних вимог РЦЗ,
а також з того, що висновки акту ревізії
та вимога ДФІ №40-15/168, викладена в п.2 є
правомірними та не підлягають
скасуванню.

Колегія суддів апеляційного суду,
уважно дослідивши матеріали справи та
наявні в ній докази, цілком
погоджується з такими висновками суду
першої інстанції і вважає їх
обґрунтованими, виходячи з наступного.

Частиною 2 ст.19 Конституції України
передбачено, що органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Зі змісту приписів «Положення про
Великолепетиський районний центр
зайнятості» та довідки з ЄДРПОУ №10869,
Великолепетиський районний центр
зайнятості є органом державної служби
зайнятості та юридичною особою, на яку
покладаються функції робочого органу
виконавчої дирекції Фонду
загальнообов'язкового державного
соціального страхування України на
випадок безробіття у відповідному
районі.

Як слідує з вимог абз.1 ст.2 Закону
України «Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні»
від 26.01.1993р. №2939-XII, головним завданням
державної контрольно-ревізійної
служби є здійснення державного
фінансового контролю за використанням
і збереженням державних фінансових
ресурсів, необоротних та інших активів,
правильністю визначення потреби в
бюджетних коштах та взяття зобов'язань,
ефективним використанням коштів і
майна, станом і достовірністю
бухгалтерського обліку і фінансової
звітності в міністерствах та інших
органах виконавчої влади, в державних
фондах, у бюджетних установах і у
суб'єктів господарювання державного
сектору економіки, а також на
підприємствах і в організаціях, які
отримують кошти з бюджетів усіх рівнів
та державних фондів або використовують
державне чи комунальне майно,
виконанням місцевих бюджетів,
розроблення пропозицій щодо усунення
виявлених недоліків і порушень та
запобігання їм у подальшому.

Отже, на Державну контрольно-ревізійну
службу, яку на підставі Постанови КМУ
від 20.07.2011р. №765 перетворено у Державну
фінансову інспекцію, покладено функції
щодо здійснення фінансового контролю
за використанням і збереженням
державних фінансових ресурсів,
ефективним використанням коштів і
майна, зокрема, в державних фондах, а
також розроблення пропозицій щодо
усунення виявлених недоліків і
порушень та запобігання їм у
подальшому.

Державний фінансовий контроль
реалізується державною
контрольно-ревізійною службою через
проведення державного фінансового
аудита, перевірки державних закупівель
та інспектування. Інспектування
здійснюється у формі ревізії та
полягає у документальній і фактичній
перевірці певного комплексу або
окремих питань
фінансово-господарської діяльності
підконтрольної установи, яка повинна
забезпечувати виявлення фактів
порушення законодавства, встановлення
винних у їх допущенні посадових і
матеріально відповідальних осіб.
Результати ревізії викладаються в акті
(ч.5 ст.2 Закону №2939-ХІІ).

Таким чином, аналізуючи вищенаведені
законодавчі норми діючого у цій сфері
законодавства, судова колегія, як і суд
1-ї інстанції, вважає, що провідний
контролер - ревізор Носальський С.В., з
урахуванням встановлених обставин
справи, мав та має повноваження щодо
проведення перевірки
фінансово-господарської діяльності
Центру зайнятості у формі ревізії та
надання пропозицій щодо усунення
виявлених недоліків і порушень та
запобігання їх у подальшому.

За вказаних обставин, посилання Центру
на відсутність у провідного контролера
- ревізора Носальського С.В. права
надавати оцінку законності та
ефективності використання коштів
Центром при проведенні фінансового
контролю у формі ревізії є
безпідставними.

Окрім того, слід зазначити, що
відповідно до приписів ст.ст.10,15 Закону
України «Про державну
контрольну-ревізійну службу в Україні»
та пп.15 п.6 «Положення про ДФІ в
Україні», вимога ДФІ є обов'язковою для
виконання позивачем, а тому, спірна
вимога від 24.01.2012р. №40-15/168 може бути
предметом оскарження в порядку
адміністративного судочинства.

Пунктами 8,9 ст.10 цього ж Закону України
№2939-ХІІ від 26.01.1993 року передбачено, що
Головному контрольно-ревізійному
управлінню України,
контрольно-ревізійним управлінням в
областях надається право у судовому
порядку стягувати у дохід держави
кошти, одержані підконтрольними
установами за незаконними угодами, без
встановлених законом підстав та з
порушенням чинного законодавства:
звертатись до суду в інтересах держави,
якщо підконтрольною установою не
забезпечено виконання вимог щодо
усунення виявлених ревізією порушень
законодавства з питань збереження і
використання активів.

Так, судами обох інстанцій з матеріалів
справи встановлено, що 23.01.2009р., 03.02.2010р.
та 10.02.2011р. між Великолепетиським
районним центром зайнятості та ТДВ
"Страховою компанією "Фінекс" були
укладені договори добровільного
страхування майна №3641.МЕО2/14-а;
№41-10.МЕО2; №163-10 МЕО2/23а, при укладенні
яких сторони договору на добровільних
засадах визначили умови договору щодо
розрахунку розміру страхового
відшкодування при настанні страхового
випадку, зазначивши, що при розрахунку
страхової виплати необхідно виходити
із первісної вартості майна, що не
заборонено Законом України «Про
страхування».

При чому, як видно з вказаних договорів,
при оцінці майна та визначення розміру
суми страхового відшкодування РЦЗ було
взято за основу відновлювальну
вартість застрахованого майна в межах
страхової суми, вказаної у договорах,
яка визначається як сума, що необхідна
для відновлення втраченого чи
пошкодженого майна в результаті
настання страхового випадку до
первісного стану, а тому Центр,
укладаючи договори добровільного
страхування, діяв у спосіб, визначений
законодавством, яке регулює дані
правовідносини.

Слід зазначити, що Державна фінансова
інспекція, в даному випадку, при
формуванні спірної вимоги про усунення
порушень, не пред'являла керівнику
Центру зайнятості вимогу щодо
зменшення бюджетних асигнувань,
оскільки у ході ревізії не було
встановлено порушення Бюджетного
кодексу України.

Тобто, спірний акт ревізії не містить
висновків про порушення РЦЗ бюджетного
законодавства. Провідним
контролером-ревізором Носальським С.В.
було встановлено лише порушення ЦЗ
вимог наказу Державного центру
зайнятості Мінпраці та соціальної
політики України від 04.10.2007р. №75 щодо
дотримання принципу ефективності
використання коштів при плануванні
видатків та затвердженні їх у
кошторисах.

Отже, порушення ЦЗ вимог Закону України
"Про страхування" фактично виявилось у
тому, що при укладенні вказаних вище
договорів страхування та розрахунку
розміру суми страхової виплати Центр
повинен був виходити із вартості майна
за цінами і тарифами, що діяли на момент
укладання договорів, тобто з
урахуванням зносу.

Так, в ході ревізії було встановлено, що
оцінка, дооцінка чи переоцінка майна,
яке підлягало страхуванню, фактично не
проводилась. При чому, провідному
контролеру - ревізору також не було
надано і конкретного переліку майна,
яке підлягало страхуванню, а тому
останнім складено висновки про
завищення фактичної вартості майна,
яке підлягало страхуванню, чим не було
забезпечено принципу ефективності
використання коштів.

Що ж стосується безпосередньо позовних
вимог Великолепетиського районного
центру зайнятості про скасування п.2
вимоги від 24.01.2012р., то з цього приводу
судова колегія зазначає наступне.

Як вже вказувалося вище, в період
жовтня-грудня 2011 року провідним
контролером - ревізором Носальським
С.В. булопроведено ревізію
фінансово-господарської діяльності в
Великолепетиському районному центрі
зайнятості за період з 01.01.2009р. по
01.10.2011р. з питань законності
використання Центром коштів
державного фонду.

За результатами цієї ревізії було
сформовано вимогу від 24.01.2012р. №40-15/168
про усунення порушень, виявлених
ревізією, яку пред'явлено керівнику ЦЗ.

Так, п.2 оскаржуваної вимоги РЦЗ
зобов'язано вжити заходів, забезпечити
відшкодування та усунення фінансових
порушень щодо завищення асигнувань на
загальну суму 45659,09 грн. шляхом
зменшення асигнувань за будь-яким КЕКВ
у кошторисі на 2012 рік.

В ході ревізії встановлено, що при
плануванні видатків та затвердженні їх
у кошторисах Центром використовується
«Методика формування бюджету Фонду
загальнообов'язкового державного
соціального страхування України на
випадок безробіття», затвердженої
наказом Державного центру зайнятості
Міністерства праці та соціальної
політики України від 04.10.2007р. №75.

Ревізією обґрунтованості та
планування видатків, затверджених у
кошторисах за КЕКВ 1134 на 2010-2011р.р.,
зокрема на страхування майна, яке
рахується на балансі Центру
встановлено, що внаслідок завищення
дійсної вартості майна, яке підлягало
страхуванню, у кошторисах на 2010-2011р.р.
завищено розмір асигнувань, які
профінансовані та використані Центром
у 2010-2011р.р. на загальну суму 45659,09 грн.:
2009р. - 16606,88 грн., 2010р. - 13217,14 грн., 2011р. -
15835,07 грн., чим не забезпечено виконання
принципу ефективності, викладеного у
п.5 «Методики формування бюджету
Фонду».

Так, до розрахунків на страхування
майна Центром було включено первісну
вартість майна, тобто вартість без
урахування зносу по матеріальним
цінностям, які обліковуються на
рахунках №104 «Машини та обладнання»,
№106 «Інструменти, прилади та інвентар»
станом на 01.01.2009р., 01.01.2010р., та 01.01.2011р.

Згідно договорів, укладених
Великолепетиським районним центром
зайнятості з ТОВ "ФІНЕКС" від 23.01.2009 року
№ 3641. МЕО2/19-00, від 03.02.2010 року № 41-10.
МЕО2/25, від 10.02.2011 року №163-11 МЕО2/23-а
визначено оціночну вартість майна у 2009
році - 2253660,00 грн. (з них приміщення - 1825801
грн., обладнання - 427859 грн.); у 2010 році в
сумі 2298101,00 грн. (з них приміщення - 1825801
грн., обладнання - 472300 грн.); у 2011 році -
2614310,00 грн. (з них приміщення - 1774480 грн.,
обладнання - 839830 грн.), що, на думку
провідного контролера - ревізора
Носальського С.В., суперечить вимогам
ст. 9 Закону України «Про страхування».

Також, цією ревізією було виявлено і
відсутність будь-яких документів щодо
оцінки, дооцінки чи переоцінки майна з
уже нарахованим зносом, у той час, як
договори страхування містять
посилання на оціночну вартість майна
(п.3.4. договору) та відсутність переліку
або реєстру застрахованого майна.

Водночас, провідним контролером -
ревізором в ході ревізії здійснено
аналіз всіх умов договорів страхування
від 23.01.2009р., 03.02.2010р., 10.02.2011р. та
встановлено, що страхове відшкодування
за первісною вартістю застрахованого
майна у даних договорах не передбачено.
Договорами передбачено, що розмір
збитків, заподіяних пошкодженням
страхового майна визначається згідно
висновку незалежного оцінювача.

Як вже зазначалося вище, відносини у
сфері страхування і спрямований на
створення ринку страхових послуг,
посилення страхового захисту майнових
інтересів підприємств, установ,
організацій та фізичних осіб
врегульовано Законом України "Про
страхування" від 07.03.1996р. №85/96-ВР.

Відповідно до приписів ч.1 ст.6 Закону
№85/96-ВР, добровільне страхування - це
страхування, яке здійснюється на
основі договору між страхувальником і
страховиком.

Загальні умови і порядок здійснення
добровільного страхування
визначаються правилами страхування, що
встановлюються страховиком самостійно
відповідно до вимог цього Закону.
Конкретні умови страхування
визначаються при укладенні договору
страхування відповідно до
законодавства.

Статтею 9 Закону №85/96-ВР визначено
страхову суму, як грошову суму, в межах
якої страховик відповідно до умов
страхування зобов'язаний провести
виплату при настанні страхового
випадку, а страхову виплату, як грошову
суму, яка виплачується страховиком
відповідно до умов договору
страхування при настанні страхового
випадку.

При страхуванні майна страхова сума
встановлюється в межах вартості майна
за цінами і тарифами, що діють на момент
укладання договору, якщо інше не
передбачено договором страхування (ч.15
ст.9).

Страхове відшкодування - страхова
виплата, яка здійснюється страховиком
у межах страхової суми за договорами
майнового страхування і страхування
відповідальності при настанні
страхового випадку (ч.16 ст.9). разом з
тим, страхове відшкодування не може
перевищувати розміру прямого збитку,
якого зазнав страхувальник. Непрямі
збитки вважаються застрахованими, якщо
це передбачено договором страхування.
У разі коли страхова сума становить
певну частку вартості застрахованого
предмета договору страхування,
страхове відшкодування виплачується у
такій же частці від визначених по
страховій події збитків, якщо інше не
передбачено умовами страхування (ч. 17
ст. 9).

Отже, Законом України №85/96-ВР
передбачено, що страхова сума
встановлюється в межах вартості майна
за цінами і тарифами, що діють на момент
укладання договору або договором
страхування.

Таким чином, умови вказаних договорів
добровільного страхування не
передбачають виплату страхового
відшкодування у розмірі страхової
суми. Натомість, договорами
передбачено, що страхове відшкодування
проводитиметься, виходячи із
розрахунку реально заподіяних збитків
на момент настання страхового випадку,
тобто виходячи із розміру дійсної
вартості майна на момент його
пошкодження, як це і передбачено ч.17 ст.9
Закону №85/96-ВР.

Крім того, спірні договори страхування
не містять переліку майна, яке
підлягало страхуванню. Такого переліку
чи реєстру не складено позивачем у
формі додатків до договорів і під час
їх укладання.

Отже, за таких обставин, суд вважає, що
Великолепетиським районним центром
зайнятості було укладено договори
страхування майна з урахуванням
первісної вартості майна без
конкретного його переліку без законних
на те підстав.

З метою підвищення якості
прогнозування та формування бюджету
Фонду загальнообов'язкового
державного соціального страхування
України на випадок безробіття
Державним центром зайнятості
Міністерства праці та соціальної
політики України винесено наказ від
04.10.2007р. №75, яким затверджено Методику
формування бюджету Фонду
загальнообов'язкового державного
соціального страхування України на
випадок безробіття.

Даною Методикою передбачено принципи
формування бюджету Фонду, зокрема,
пунктом 5 («принцип ефективності»)
визначено, що при складанні та
виконанні бюджетних програм усі
учасники бюджетного процесу мають
прагнути досягнення запланованих
цілей при залученні оптимального
обсягу бюджетних коштів та досягнення
максимального результату при
використанні визначеного бюджетом
обсягу коштів.

В ході ревізії перевіряючим з'ясовано,
що планування видатків на страхування
майна Центр здійснював самостійно, у
той час, як будь-яких документів, які б
підтверджували обрахування потреби в
коштах за окремими КЕКВ, у тому числі
КЕКВ 1134 - кошти на страхування майна у
Центру відсутні.

Таким чином, беручи до уваги те, що
Великолепетиський районний центр
зайнятості є державною установою, яка
фінансується за рахунок коштів
державного фонду, дотримання принципу
ефективності використання коштів для
якої є обов'язковим, судова колегія, як
і суд 1-ї інстанції, погоджується із
позицією ДФІ щодо завищення позивачем
дійсної вартості майна, яке підлягало
страхуванню, внаслідок чого позивачем
протягом 2009-2011 рр. зайво використано
коштів Фонду на суму 45659,09 грн.

За таких обставин апеляційний суд
приходить до аналогічного висновку про
необґрунтованість позовних вимог
Великолепетиського районного центру
зайнятості та відповідно, про
законність позовних вимог Державної
фінансової інспекції в Херсонській
області.

До того ж, ще слід зазначити, що згідно
із приписами ст.ст.11,71 КАС України,
кожна сторона повинна довести ті
обставини, на яких ґрунтуються її
вимоги та заперечення, а суд, у
відповідності до ст.86 цього ж Кодексу,
оцінює докази, які є у справі, за своїм
внутрішнім переконанням, що
ґрунтується на їх безпосередньому,
всебічному, повному та об'єктивному
дослідженні.

Враховуючи вищевикладене та приймаючи
до уваги конкретні обставини справи,
судова колегія приходить до висновку,
що суд першої інстанції грубих
порушень матеріального і
процесуального права при вирішенні
даної справи не допустив, вірно
встановив фактичні обставини справи та
надав їм належної правової оцінки.
Наведені ж у апеляційній скарзі доводи
правильність висновків суду не
спростовують, оскільки ґрунтуються на
невірному трактуванні норм
матеріального та процесуального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.198 КАС України,
суд апеляційної інстанції за
наслідками розгляду апеляційної
скарги на постанову суду першої
інстанції має право залишити
апеляційну скаргу без задоволення, а
постанову суду - без змін.

Оскільки судом першої інстанції
правильно встановлено обставини
справи та ухвалено судове рішення з
додержанням норм матеріального та
процесуального права, суд апеляційної
інстанції на підставі ст.200 КАС України
залишає апеляційну скаргу без
задоволення, а оскаржувану постанову
окружного суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 195, 197, 198, 200, 205, 206, 254 КАС
України, апеляційний суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Великолепетинського
районного центру зайнятості - залишити
без задоволення, а постанову
Херсонського окружного
адміністративного суду від 24 квітня 2012
року - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає
законної сили через п'ять днів після
направлення її копій особам, які беруть
участь у справі, але може бути
оскаржена в касаційному порядку до
Вищого адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня набрання
законної сили судовим рішенням суду
апеляційної інстанції.

Головуючий:
Ю.В. Осіпов

Судді:
О.С. Золотніков

В.О. Скрипченко