Справа № 805/3584/14
Суддя: Христофоров А.Б.
Дата ухвалення: 2014-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний
суд
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 травня 2014 р.
Справа №805/3584/14

приміщення суду за адресою: 83052,
м.Донецьк, вул. 50-ої Гвардійської
дивізії, 17

час прийняття постанови:

Донецький окружний адміністративний
суд в складі:

головуючого судді
Христофорова А.Б.

при секретарі -
Малій С.Ю.,

за участю:

представників позивача
Профатило О.П., Харсіка Ю.С.,

представника відповідача
Уралова І.В.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в залі суду, адміністративну
справу за позовом першого заступника
прокурора Донецької області до
Донецької обласної ради про визнання
пунктів 1.1, 2, 7 рішення Донецької
обласної ради від 03.03.2014 року
№ 6/29-704 "Про суспільно-політичну
ситуацію в Донецькій області"
протиправними та їх скасування,
заборону вчиняти пені дії, -

ВСТАНОВИВ:

21.03.2014 року, позивач, перший заступник
прокурора Донецької області, звернувся
до суду з позовною заявою до Донецької
обласної ради про визнання пунктів 1.1, 2,
7 рішення Донецької обласної ради від
03.03.2014 року № 6/29-704 "Про
суспільно-політичну ситуацію в
Донецькій області" протиправними та їх
скасування.

В обґрунтування своїх позовних вимог
вказав, що перевіркою рішення
Донецької обласної ради від 03.03.2014 року
№ 6/29-704 «Про суспільно-політичну
ситуацію у Донецькій області»,
Прокуратурою Донецької області
встановлено, що пункти 1.1, 2, 7 вказаного
рішення, є такими, що не відповідають
положенням Конституції України і
вимогам діючого законодавства України,
а також прийняті радою з перевищенням
власних повноважень, тому вважає їх
такими, що підлягають скасуванню.

Не погоджується із пунктом 1.1
оскаржуваного рішення, яким підтримано
ініціативу мешканців Донецької
області про проведення референдуму на
території Донецької області у порядку,
встановленому законодавством,
оскільки не визначено коло питань, які
виносяться на його розгляд, а чинним
законодавством України не визначено
порядок призначення та проведення
місцевого референдуму, а також перелік
питань, що вирішуються виключно таким
референдумом. Крім того, перелік
виключної компетенції обласних рад,
встановлений ст. 43 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні» не
містить повноважень щодо прийняття
рішень про проведення референдуму на
території Донецької області.

В обґрунтування незгоди із п. 2
оскаржуваного рішення, яким, з метою
забезпечення суспільного порядку у
містах та районах області
рекомендовано органам місцевого
самоврядування розглянути питання про
створення суспільних формувань по
охороні громадського порядку у
відповідності до Закону України «Про
участь громадян в охороні громадського
порядку і державного кордону»,
зазначив, що статтею 43 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
та нормами Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», обласні
ради не наділено повноваженнями щодо
розгляду питань про створення
громадських формувань. Вказує, що
рішення щодо створення громадських
формувань приймається на зборах
(конференціях) громадян у
відповідності до ст. 4 Закону України
«Про участь громадян в охороні
громадського порядку і державного
кордону».

Вважає, що п. 7 оскаржуваного рішення,
яким з метою забезпечення реалізації
вказаного рішення, передбачено
створити робочу групу з депутатів
обласної ради та громадськості і
доручити голові обласної ради
затвердити персональний склад робочої
групи у термін до 05 березня 2014 року,
підлягає скасуванню, оскільки є
похідним від вищезазначених пунктів
рішення, які в свою чергу не
відповідають положенням Конституції
України і вимогам діючого
законодавства України.

Просить задовольнити позовні вимоги.

Позивач надав до суду доповнення до
позовної заяви, згідно до яких просить
заборонити Донецькій обласній раді
вчиняти буд-які дії, спрямовані на
реалізацію результатів проведеного
11.05.2014 року «референдуму» щодо
підтримки державної самостійності
Донецької народної республіки.

Представники позивача у судовому
засіданні заявлені позовні вимоги
підтримали, просили їх задовольнити,
надали пояснення аналогічні
викладеним у позові та додаткових
поясненнях до позову, зазначили, що
станом на момент розгляду
справи,рішення в частині щодо якої
подано позов відповідачем самостійно
не скасовано.

Також, від позивача до суду надійшли
додаткові обґрунтування правової
позиції, згідно до яких позивач
зазначив, що 11.05.2014 року на території
Донецької області проведено
нелегітимний референдум,
організований так званою «Донецькою
народною республікою».

На вказаний референдум винесено одне
питання «чи підтримуєте Ви акт про
самостійність державної Донецької
республіки?»

Вважає, що прийняття відповідачем
рішення про проведення референдуму, що
має ознаки нікчемності, є незаконним,
оскільки питання по зміну території
України вирішуються виключно
всеукраїнським референдумом, який
призначається Верховною радою України.

Проведення референдуму з того чи
іншого питання в межах окремої
адміністративно - територіальної
одиниці чинним законодавством України
не передбачено.

Вважає оскаржуване рішення таким, що
порушує основні засади національної
безпеки, визначені Законом України
«Про основи національної безпеки
України».

Таким чином, організація та проведення
11.05.2014 року референдуму на території
Донецької області здійснені не
уповноваженим на це діючим
законодавством України органом.

Перевіривши матеріали справи,
вирішивши питання чи мали місце
обставини, якими обґрунтовуються
вимоги та заперечення, та якими
доказами вони підтверджуються, чи є
інші фактичні дані, які мають значення
для вирішення справи, та докази на їх
підтвердження, яку правову норму
належить застосувати до цих
правовідносин, суд приходить до
висновку про те, що позов підлягає
частковому задоволенню з таких
підстав.

Право прокурора на звернення до суду в
інтересах держави визначено ст. 121
Конституції України, ст.ст. 20,23 Закону
України «Про прокуратуру», ст. 60 КАС
України.

Судом встановлено, що 03 березня 2014 року
на позачерговій сесії Донецької
обласної ради ухвалено рішення № 6/29-704
«Про суспільно-політичну ситуацію у
Донецькій області» (далі за текстом -
оскаржуване рішення), яким вирішено:

П.1 Підтримати народні ініціативи
мешканців Донецької області, виражені
на мітингах, що проводяться у Донецькій
області:

П. 1.1. Про проведення референдуму на
території Донецької області у порядку,
встановленому законодавством;

П.2 з метою забезпечення суспільного
порядку у містах та районах області
рекомендувати органам місцевого
самоврядування розглянути питання про
створення суспільних формувань по
охороні громадського порядку у
відповідності до Закону України «Про
участь громадян в охороні громадського
порядку і державного кордону»;

П.7 з метою забезпечення реалізації
вказаного рішення, створити робочу
групу з депутатів обласної ради та
громадськості і доручити голові
обласної ради затвердити персональний
склад робочої групи у термін до 05
березня 2014 року.

Ухвалою суду від 09.04.2014 року у даній
справі вжито заходи забезпечення
адміністративного позову, шляхом
зупинення дії пунктів 1.1, 2, 7 рішення
Донецької обласної ради від 03.03.2014 року
№ 6/29-704 «Про суспільно - політичну
ситуацію в Донецькій області» до
прийняття в адміністративній справі №
805/3584/14 судового рішення по суті.

У позові, що розглядається, заступник
прокурора посилається на те, що обласна
рада, прийнявши оскаржуване рішення в
цій частині, вийшла за межі наданих їй
повноважень, вирішивши питання, які не
належать до сфери її компетенції.
Зазначене, на думку позивача,
призводить до висновку про незаконний
характер такого рішення.

Згідно ст.1 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні»,- районні та
обласні ради - органи місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст.

Згідно ч. 2, 4 ст. 10 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»,-
обласні та районні ради є органами
місцевого самоврядування, що
представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст,
у межах повноважень, визначених
Конституцією України, цим та іншими
законами, а також повноважень,
переданих їм сільськими, селищними,
міськими радами.

Порядок формування та організація
діяльності рад визначаються
Конституцією України, цим та іншими
законами, а також статутами
територіальних громад.

Згідно ст. 59 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»,-
рада в межах своїх повноважень приймає
нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно п.12. ч.6 ст.55 Закону України «Про
місцеве самоврядування в
Україні»,-голова районної, обласної,
районної у місті ради підписує рішення
ради, протоколи сесій ради.

Згідно ч.1 ст. 55 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»,-
голова районної, обласної, районної у
місті (у разі її створення) ради
обирається відповідною радою шляхом
таємного голосування з числа її
депутатів на строк повноважень ради.

Як вбачається з оскаржуваного рішення
його прийнято відповідачем на
позачерговій 29 сесії Донецької
обласної ради VI скликання.

Рішенням Донецької обласної ради від
03.03.2014 року № 6/29-701 затверджено порядок
денний позачергової 29 сесії Донецької
обласної ради VI скликання:

1. Про дострокове припинення
повноважень голови обласної ради.

2. Про обрання голови Донецької
обласної ради VI скликання.

3. Про суспільно-політичну
ситуацію в Донецькій області.

Вказане рішення підписано виконуючим
обов'язки голови обласної ради
Кравцовим Олександром Олексійовичем.

Донецькою обласною радою прийнято
рішення від 03.03.2014 року № 6/29-702, яким
достроково припинено повноваження
голови обласної ради Федорука Андрія
Михайловича.

Рішенням Донецької обласної ради від
03.03.2014 року № 6/29-703 головою Донецької
обласної ради VI скликання обрано
депутата обласної ради Шишацького
Андрія Володимировича.

Вказане рішення підписано виконуючим
обов'язки голови обласної ради
Кравцовим Олександром Олексійовичем.

Судом встановлено, що оскаржуване
рішення за хронологією є наступним
після обрання головою Донецької
обласної ради Шишацького Андрія
Володимировича, але підписано при
цьому виконуючим обов'язки голови
обласної ради Кравцовим Олександром
Олексійовичем.

Згідно ч. 14 ст. 46 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»,-
порядок проведення першої сесії ради,
порядок обрання голови та заступника
(заступників) голови районної у місті,
районної, обласної ради, секретаря
сільської, селищної, міської ради,
скликання чергової та позачергової
сесії ради, призначення пленарних
засідань ради, підготовки і розгляду
питань на пленарних засіданнях,
прийняття рішень ради про затвердження
порядку денного сесії та з інших
процедурних питань, а також порядок
роботи сесії визначаються регламентом
ради, з урахуванням вимог Закону
України "Про засади державної
регуляторної політики у сфері
господарської діяльності". До
прийняття регламенту ради чергового
скликання застосовується регламент
ради, що діяв у попередньому скликанні.

Судом встановлено, що рішенням
Донецької обласної ради від 23.11.2010 №
6/1-6, із змінами, внесеними рішенням
Донецької обласної ради від 09.06.2011 №
6/4-90, затверджено
Регламент Донецької обласної ради
(далі-Регламент).

Згідно ч. 10 ст. 14 Регламенту - тривалість
роботи сесії, порядок та послідовність
розгляду питань, час для доповідей,
співдоповідей, виступів при
обговоренні питань, перерв, видів та
способів голосування визначаються
обласною радою при прийняття
регламенту роботи сесії.

Згідно ч. 5 ст. 19 Регламенту - голова
ради здійснює свої повноваження до
припинення ним повноважень депутата
ради відповідного скликання, крім
випадків дострокового припинення його
повноважень. Голова ради вважається
звільненим з посади з дня припинення
його депутатських повноважень або
повноважень голови ради.

Згідно ч. 8 ст. 19 Регламенту -
повноваження голови ради вважаються
достроково припиненими без припинення
повноважень депутата ради у випадку
звернення з особистою заявою до ради
про складення повноважень голови
Донецької обласної ради.

Згідно ст. 29 Регламенту,- рішення ради
нормативно-правового характеру
набирають чинності з моменту їх
оприлюднення всі інші рішення - з
моменту їх прийняття, якщо не
встановлений інший строк введення цих
рішень в дію.

Отже, оскільки рішення Донецької
обласної ради від 03.03.2014 року
№ 6/29-703, яким обрано голову
Донецької обласної ради VI скликання
Шишацького Андрія Володимировича, не є
рішенням нормативно-правового
характеру, у відповідності до ст. 29
Регламенту воно набирає чинності з
моменту його прийняття.

Згідно ч. 4 ст. 28 Регламенту,- рішення
обласної ради підписуються головою
обласної ради (за винятком рішень про
обрання голови), а у його відсутність
заступником голови ради або головуючим
(у випадках, передбачених ст. 12 цього
Регламенту).

Відповідно до ч. 5 ст. 28 Регламенту,
рішення про обрання голови ради на
першій сесії нового скликання
підписується головуючим - головою
тимчасової президії. Наступні рішення,
прийняті на першій сесії, підписуються
головою. При цьому, в Регламенті
обласної ради не визначено порядок
підписання рішень, при проведенні
позачергової сесії ради, на якій, у тому
числі, обирається новий голова, тому
суд в даному випадку застосовує
положення ч. 5 ст. 28 Регламенту.
Зазначене кореспондується із
положеннями ч.3 ст. 46 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
з часу обрання голови ради він веде
пленарні засідання ради відповідно до
вимог цього Закону та регламенту ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції
України органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Таким чином, на переконання суду,
оскаржуване рішення від 03.03.2014 року №
6/29-704 «Про суспільно - політичну
ситуацію в Донецькій області» повинно
було бути підписане саме головою
Донецької обласної ради Шишацьким А.В.,
проте в супереч вищенаведеним правовим
нормам спірне рішення підписане в.о.
голови обласної ради Кравцовим О.О.,
який не мав повноважень на його
підписання.

Крім того, суд зауважує, що відповідно
до ч. 4 ст. 28 Регламенту встановлено
вичерпне коло осіб, які мають
повноваження на підписання рішень
обласної ради: голова обласної ради, а в
його відсутність заступник голови ради
або головуючий на пленарному
засіданні, проте права підписувати
рішення обласної ради виконувачем
обов'язків голови ради ані Регламентом,
ані Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні» не
визначено.

Частиною 3 статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
встановлені критерії, якими керується
адміністративний суд при перевірці
рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів
владних повноважень. Відповідність
рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта
владних повноважень передбаченим
частиною 3 статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
критеріям перевіряється судом з
урахуванням закріпленого статтею 9
Кодексу адміністративного судочинства
України принципу законності,
відповідно до якого органи державної
влади, органи місцевого
самоврядування, їхні посадові і
службові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією
(ст. 19)та законами України.

Згідно ч. 1 ст. 69 КАС України,- доказами в
адміністративному судочинстві є
будь-які фактичні дані, на підставі
яких суд встановлює наявність або
відсутність обставин, що обґрунтовують
вимоги і заперечення осіб, які беруть
участь у справі, та інші обставини, що
мають значення для правильного
вирішення справи. Ці дані
встановлюються судом на підставі
пояснень сторін, третіх осіб та їхніх
представників, показань свідків,
письмових і речових доказів, висновків
експертів.

Згідно ст. 86 КАС України,- суд оцінює
докази, які є у справі, за своїм
внутрішнім переконанням, що
ґрунтується на їх безпосередньому,
всебічному, повному та об'єктивному
дослідженні. Ніякі докази не мають для
суду наперед встановленої сили. Суд
оцінює належність, допустимість,
достовірність кожного доказу окремо, а
також достатність і взаємний зв'язок
доказів у їх сукупності.

Згідно ч.1 ст. 71 КАС України,- кожна
сторона повинна довести ті обставини,
на яких ґрунтуються її вимоги та
заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно ч.4 ст. 70 КАС України,- обставини,
які за законом повинні бути
підтверджені певними засобами
доказування, не можуть
підтверджуватися ніякими іншими
засобами доказування, крім випадків,
коли щодо таких обставин не виникає
спору.

Згідно ч. 2 ст. 71 КАС України,- в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Представником відповідача не доведено
суду дотримання процедури прийняття
оскаржуваного рішення.

Отже враховуючи обставини прийняття
оскаржуваного рішення з порушенням
законодавства, суд приходить до
висновку про задоволення позовних
вимог в частині скасування пунктів 1.1, 2,
7 оскаржуваного рішення.

Стосовно позовних вимог в частині
заборони Донецькій обласній раді
вчиняти будь-які дії,
спрямовані на реалізацію результатів
проведеного 11.05.2014 року «референдуму»
щодо підтримки державної
самостійності Донецької народної
республіки, суд вважає за необхідне
зазначити наступне.

Згідно ч. 3 ст. 105 КАС України,
адміністративний позов може містити
вимоги про:

1) скасування або визнання нечинним
рішення відповідача - суб'єкта владних
повноважень повністю чи окремих його
положень;

2) зобов'язання відповідача - суб'єкта
владних повноважень прийняти рішення
або вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача - суб'єкта
владних повноважень утриматися від
вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача - суб'єкта
владних повноважень коштів на
відшкодування шкоди, завданої його
незаконним рішенням, дією або
бездіяльністю;

5) виконання зупиненої чи невчиненої
дії;

6) встановлення наявності чи
відсутності компетенції (повноважень)
суб'єкта владних повноважень.

При цьому, Кодекс адміністративного
судочинства України не містить
положень, які б давали позивачу право
звертатись до суду із вимогою щодо
зобов'язання суб'єкта владних
повноважень приймати рішення або
вчиняти певні дії (утриматися від
вчинення дій) в майбутньому, тобто в той
період часу, коли відповідачем ще не
вчинені дії (не допущена бездіяльність)
які могли б бути визнані судом
неправомірними, не встановлено
підтвердженого належними доказами
факту порушення суб'єктом владних
повноважень вимог законодавства, що
має тенденцію удосконалення шляхом
внесення змін в нормативні акти або в
окремі його положення.

Суд зазначає, що встановлення
обов'язків на майбутнє, є передчасним і
безпідставним, у зв'язку із відсутністю
об'єкту судового захисту (предмету
спору, порушених прав та інтересів), що
в свою чергу обумовлює неможливість
його здійснення.

Таким чином, суд приходить до висновку
про відмову у задоволенні позовних
вимог, в частині заборони Донецькій
обласній раді вчиняти певні дії.

Виходячи з меж заявлених позовних
вимог, аналізу положень чинного
законодавства України та матеріалів
справи, суд дійшов висновку про те, що
викладені в позовній заяві вимоги
підлягають частковому задоволенню.

На підставі вищевикладеного, керуючись
ст.ст. 2, 9, 24, 71, 94, 160, 167, 184, 195, 196, 198, 200, 205,
206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного
судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О
В И В:

Адміністративний позов першого
заступника прокурора Донецької
області до Донецької обласної ради про
визнання пунктів 1.1, 2, 7 рішення
Донецької обласної ради від 03.03.2014 року
№ 6/29-704 "Про суспільно-політичну
ситуацію в Донецькій області"
протиправними та їх скасування,
заборону вчиняти пені дії,
задовольнити частково.

Скасувати п.1.1., 2, 7 рішення Донецької
обласної ради від 03.03.2014 року № 6/29-704
"Про суспільно-політичну ситуацію в
Донецькій області".

В задоволенні іншої частини позовних
вимог,- відмовити.

Постанова ухвалена у нарадчій кімнаті
та проголошено її вступну та
резолютивну частини у судовому
засіданні 19 травня 2014 року.

Повний текст постанови складений 23
травня 2014 року.

Апеляційна скарга подається до
адміністративного суду апеляційної
інстанції через суд першої інстанції,
який ухвалив оскаржуване судове
рішення. Копія апеляційної скарги
одночасно надсилається особою, яка її
подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду
першої інстанції подається протягом
десяти днів з дня її проголошення. У
разі застосування судом частини
третьої статті 160 Кодексу
адміністративного судочинства
України, а також прийняття постанови у
письмовому провадженні апеляційна
скарга подається протягом десяти днів
з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у
випадках та порядку, передбачених
частиною четвертою статті 167 Кодексу
адміністративного судочинства
України, було повідомлено про
можливість отримання копії постанови
суду безпосередньо в суді, то
десятиденний строк на апеляційне
оскарження постанови суду
обчислюється з наступного дня після
закінчення п'ятиденного строку з
моменту отримання суб'єктом владних
повноважень повідомлення про
можливість отримання копії постанови
суду.

Суддя
Христофоров А.Б.