Справа № 810/3615/13-а
Суддя: Костюк Л.О.
Дата ухвалення: 2014-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: №
810/3615/13-а (у 3-х томах) Головуючий
у 1-й інстанції: Харченко С.В.
Суддя-доповідач: Костюк Л.О.
У Х В А Л А

Іменем України

15 травня 2014 року
м. Київ

Київський апеляційний
адміністративний суд у складі колегії
суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Твердохліб
В.А.;

розглянувши в порядку письмового
провадження в залі суду апеляційну
скаргу Обухівської районної державної
адміністрації Київської області на
постанову Київського окружного
адміністративного суду від 28 листопада
2013 року у справі за адміністративним
позовом ОСОБА_2 до Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області, треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4,
ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9,
ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13,
ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17,
ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21,
ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25,
ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29,
ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33,
ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37,
ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, прокурор
Обухівського району Київської області
про скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И Л А:

У липні 2013 року, позивач звернувся до
Київського окружного
адміністративного суду з позовом до
Обухівської районної державної
адміністрації Київської області, треті
особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6,
ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11,
ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15,
ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19,
ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23,
ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27,
ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31,
ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35,
ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39,
ОСОБА_40, прокурор Обухівського району
Київської області про скасування
розпорядження. Свої позовні вимоги
мотивував тим, що оскаржуване
розпорядження, яким Обухівською
районною державною адміністрацією
Київської області за результатами
розгляду протесту прокурора скасовано
власне розпорядження від 18.09.2009 року
№1152, на думку позивача, прийнято
відповідачем з перевищенням
повноважень, наданих Конституцією та
законами України, зокрема, з порушенням
статті 43 Закону України «Про місцеві
державні адміністрації» від 09.04.1999 року
№586-XIV. Зазначав, що жодною нормою
чинного законодавства України не
надано права головам місцевих
державних адміністрацій скасовувати
власні нормативні документи, акти,
розпорядження з підстав їх
невідповідності законодавству.

Постановою Київського окружного
адміністративного суду від 28 листопада
2013 року позов задоволено.

Розпорядження Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області від 03.02.2011 року №113 «Про
скасування розпорядження голови
райдержадміністрації від 18.09.2009 року
№1152» визнано протиправним та
скасовано.

Не погоджуючись з зазначеним судовим
рішенням, відповідач подав апеляційну
скаргу, в якій просить скасувати
постанову суду першої інстанції як
таку, що постановлена з порушенням норм
матеріального та процесуального права,
та прийняти нову, якою у задоволенні
позову відмовити повністю.

Підстави для проведення апеляційного
розгляду справи в порядку письмового
провадження за наявними у справі
матеріалами визначено ст. 197 КАС
України.

За змістом ч. 1 вищезазначеної статті
суд апеляційної інстанції може
розглянути справу в порядку письмового
провадження за наявними у справі
матеріалами, якщо справу може бути
вирішено на основі наявних у ній
доказів, у разі: 1) відсутності
клопотань від усіх осіб, які беруть
участь в справі, про розгляд справи за
їх участю; 2) неприбуття жодної з осіб,
які беруть участь у справі, у судове
засідання, хоча вони були належним
чином повідомлені про дату, час і місце
судового засідання; 3) подання
апеляційної скарги на рішення суду
першої інстанції, які прийняті у
порядку скороченого провадження за
результатами розгляду справ,
передбачених пунктами 1, 2 частини
першої статті 183-2 цього Кодексу.

З огляду на викладене та враховуючи те,
що справу можливо вирішити на основі
наявних у ній доказів, колегія суддів
вважає, що розгляд справи має бути
проведено в порядку письмового
провадження за наявними у справі
матеріалами відповідно до ч. 1 ст. 197 КАС
України.

Розглянувши доводи апеляційної скарги,
перевіривши матеріали справи,
правильність застосування судом
першої інстанції норм законодавства,
колегія суддів вважає, що апеляційна
скарга підлягає залишенню без
задоволення, а постанова суду - без змін
з таких підстав.

Згідно зі ст. 198, п. 1 ч. 1 ст. 200 КАС
України, суд апеляційної інстанції
залишає апеляційну скаргу без
задоволення, а постанову суду - без
змін, якщо визнає, що суд першої
інстанції правильно встановив
обставини справи та ухвалив судове
рішення з додержанням норм
матеріального і процесуального права.

Колегія суддів погоджується з
висновком суду першої інстанції щодо
задоволення позовних вимог, з огляду на
наступне.

Як встановлено судом першої інстанції,
розпорядженням Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області від 07.08.2008 року №1304 «Про
надання дозволу на розробку проекту
землеустрою щодо відведення земельних
ділянок у власність 54-ом громадянам для
ведення індивідуального садівництва в
адміністративних межах Жуківцівської
сільської ради» ОСОБА_2 та ще 53-ом
громадянам (за переліком згідно
додатку до розпорядження) надано
дозвіл на виготовлення проекту із
землеустрою щодо відведення земельних
ділянок у власність загальною площею
6,48 га для ведення індивідуального
садівництва в адміністративних межах
Жуківцівської сільської ради
Обухівського району Київської області.

Протягом 2008-2010 років розроблений за
дозволом Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області проект землеустрою погоджено,
зокрема, Управлінням земельних
ресурсів в Обухівському районі
Київської області та Управлінням
Держкомзему в Обухівському районі
Київської області (висновки від 07.05.2009
року №05-02/1035 та 21.01.2010 року №05-02/124),
відділом містобудування і архітектури
Обухівської районної державної
адміністрації Київської області
(висновки від 12.05.2009 року №546 та 12.05.2009
року №545), Державним управлінням
охорони навколишнього природного
середовища в Київській області
(висновок від 06.08.2009 року №11/1-125),
Державною санітарно-епідеміологічною
службою Міністерства охорони здоров`я
України (висновок від 14.05.2009 року
№05.03.02.-07/28014) та Управлінням культури і
туризму Київської обласної державної
адміністрації (висновок від 04.12.2008 року
№11/10483/02).

Розпорядженням Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області від 18.09.2009 року №1152 «Про
затвердження проекту землеустрою щодо
відведення земельних ділянок у
власність 39-ти громадянам для ведення
індивідуального садівництва в
адміністративних межах Жуківцівської
сільської ради» затверджено вказаний
вище проект землеустрою та передано
земельні ділянки загальною площею 4,68
га для ведення індивідуального
садівництва в адміністративних межах
Жуківцівської сільської ради
Обухівського району Київської області
у власність 39-ти громадянам, серед яких
і позивач - ОСОБА_2; надано дозвіл
землевпорядній організації встановити
межі земельних ділянок, зони обмежень в
натурі (на місцевості) та виготовити
державні акти на право власності на
земельні ділянки.

У грудні 2012 року позивач звернувся до
Обухівської районної державної
адміністрації Київської області з
заявою, в якій просив погодити
державний акт на право власності на
земельну ділянку.

Листом від 09.01.2013 року №1991/16-05
Обухівська районна державна
адміністрація Київської області
повідомила позивача про те, що
погодження державного акта на право
власності на земельну ділянку,
виготовленого на підставі вказаного
вище розпорядження, є неможливим.

Так, відповідач зазначив, що 02.02.2011 року
прокуратурою Обухівського району
Київської області внесено протест на
розпорядження Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області від 18.09.2009 року №1152 «Про
затвердження проекту землеустрою щодо
відведення земельних ділянок у
власність 39-ти громадянам для ведення
індивідуального садівництва в
адміністративних межах Жуківцівської
сільської ради».

На виконання вказаного вище протесту
головою Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області прийнято розпорядження від
13.02.2011 року №113 про скасування власного
розпорядження від 18.09.2009 року №1152 «Про
затвердження проекту землеустрою щодо
відведення земельних ділянок у
власність 39-ти громадянам для ведення
індивідуального садівництва в
адміністративних межах Жуківцівської
сільської ради».

Надаючи правову оцінку позовним
вимогам необхідно виходити з
наступного.

Організацію, повноваження та порядок
діяльності місцевих державних
адміністрацій визначено Законом
України «Про місцеві державні
адміністрації» від 09.04.1999 року №586-XIV.

Відповідно до приписів частин першої
та другої статті 6 вказаного Закону (у
редакції, чинній на момент виникнення
спірних правовідносин), на виконання
Конституції України, законів України,
актів Президента України, Кабінету
Міністрів України, міністерств та
інших центральних органів виконавчої
влади, власних і делегованих
повноважень голова місцевої державної
адміністрації в межах своїх
повноважень видає розпорядження, які є
обов'язковими для виконання на
відповідній території всіма органами,
підприємствами, установами та
організаціями, посадовими особами та
громадянами.

За змістом статті 7 Закону України
№586-XIV, місцеві державні адміністрації
у своїй діяльності керуються
Конституцією України, цим та іншими
законами України, актами Президента
України, Кабінету Міністрів України,
органів виконавчої влади вищого рівня,
а районні державні адміністрації в
Автономній Республіці Крим - також
рішеннями та постановами Верховної
Ради Автономної Республіки Крим,
рішеннями Ради міністрів Автономної
Республіки Крим, прийнятими у межах їх
повноважень.

Порядок скасування актів місцевих
державних адміністрацій, розпоряджень
голів, керівників управлінь, відділів
та інших структурних підрозділів
місцевої державної адміністрації
врегульовано статтею 43 Закону України
№586-XIV.

Так, частиною третьою зазначеної
статті встановлено право Президента
України, голови місцевої державної
адміністрації вищого рівня
скасовувати розпорядження голови
державної адміністрації, що суперечать
Конституції України, законам України,
рішенням Конституційного Суду України,
іншим актам законодавства або є
недоцільними, неекономними,
неефективними за очікуваними чи
фактичними результатами.

Отже, Закон України №586-XIV чітко
визначає, що розпорядження голови
державної адміністрації може бути
скасовано виключно Президентом
України, головою місцевої державної
адміністрації вищого рівня або в
судовому порядку.

При цьому, даний нормативно-правовий
акт не наділяє голів відповідних
державних адміністрацій
повноваженнями щодо скасування
власних розпоряджень.

Пунктами 1, 2 статті 119 Конституції
України встановлено, що місцеві
державні адміністрації на відповідній
території забезпечують: виконання
Конституції та законів України, актів
Президента України, Кабінету Міністрів
України, інших органів виконавчої
влади; законність і правопорядок.

Відповідно до статті 41 Закону України
№586-XIV, голови місцевих державних
адміністрацій видають розпорядження
одноособово і несуть за них
відповідальність згідно із
законодавством. При цьому, такі
розпорядження можуть носити як
нормативно-правовий, так і
ненормативний характер. Акти місцевих
державних адміністрацій
ненормативного характеру, прийняті в
межах їх повноважень, набирають
чинності з моменту їх прийняття, якщо
самими актами не встановлено пізніший
термін введення їх у дію.

Відповідно до правової позиції
Конституційного Суду України,
викладеної у рішенні № 20-рп/2001 від
27.12.2001 року, ознакою нормативності є
невизначеність дії акту у часі та
неодноразовість його застосування.

Водночас, згідно з рішенням
Конституційного Суду України №2-зп від
23.06.1997 року, ненормативні правові акти,
на відміну від нормативних,
встановлюють не загальні правила
поведінки, а конкретні приписи,
звернені до окремого індивіда чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово й після реалізації
вичерпують свою дію.

Відповідно до пункту 4 рішення
Конституційного Суду України № 7-рп/2009
від 16.04.2009 року, до нормативних належать
акти, які встановлюють, змінюють чи
припиняють норми права, мають
локальний характер, розраховані на
широке коло осіб та застосовуються
неодноразово, а ненормативні акти
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію.

Враховуючи, що на підставі
індивідуально - правових актів
місцевих органів виконавчої влади у
фізичних осіб та юридичних осіб
приватного права виникають, змінюються
або припиняються конкретні права та
обов`язки, одностороннє скасування
місцевими органами виконавчої влади
цих актів порушує право зазначених
осіб на розгляд їх справ відповідно до
встановленої Конституцією України і
законами України процедури.

Таким чином, місцеві органи виконавчої
влади в межах юрисдикційної діяльності
не можуть скасовувати свої попередні
рішення, вносити до них зміни, якщо
відповідно до приписів цих рішень
виникли правовідносини, пов`язані з
реалізацією певних суб`єктних прав та
охоронюваних законом інтересів, і
суб`єкти правовідносин заперечують
проти їх зміни та припинення.

Відтак, у разі виникнення обставин, які
можуть бути підставою для скасування
власних, раніше прийнятих
розпоряджень, відповідач повинен діяти
відповідно до положень чинного
законодавства України.

Згідно з частиною першою статті 21
Закону України «Про прокуратуру» від
05.11.1991 № 1789-XII (у редакції, чинній на
момент виникнення спірних
правовідносин), протест на акт, що
суперечить закону, приноситься
прокурором, його заступником до органу,
який його видав, або до вищестоящого
органу. У такому ж порядку приноситься
протест на незаконні рішення чи дії
посадової особи. У протесті прокурор
ставить питання про скасування акта
або приведення його у відповідність з
законом, а також припинення незаконної
дії посадової особи, поновлення
порушеного права.

З аналізу наведених правових норм
вбачається, що прокурору надано право
вносити протест на акт, що суперечить
закону, до органу, який його видав, у
разі, якщо такий орган у межах своєї
компетенцій правомочний усунути
виявлені порушення.

У випадку, якщо на законодавчому рівні
такий орган не наділений
повноваженнями самостійно скасовувати
власні акти, що суперечать закону,
прокурору надано альтернативну
можливість вносити протест до
вищестоящого органу.

Водночас, саме по собі внесення
прокурором протесту на рішення не
робить цей акт автоматично незаконним
та не є безумовною підставою для його
скасування.

Враховуючи, що місцевому органу
виконавчої влади не надано права
самостійно скасовувати власні
розпорядження, які є актами
одноразового застосування та
вичерпують свою дію фактом їхнього
виконання, суд дійшов висновку, що
Обухівська районна державна
адміністрація Київської області,
скасовуючи власне розпорядження, діяла
з порушенням повноважень, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Аналогічна правова позиція висвітлена,
зокрема, в ухвалі Верховного Суду
України від 25.12.2012 року по справі
№21-412а12.

В силу статті 2442 Кодексу
адміністративного судочинства
України, рішення Верховного Суду
України, прийняте за результатами
розгляду заяви про перегляд судового
рішення з мотивів неоднакового
застосування судом (судами) касаційної
інстанції одних і тих самих норм
матеріального права у подібних
правовідносинах, є обов'язковим для
всіх суб'єктів владних повноважень, які
застосовують у своїй діяльності
нормативно-правовий акт, що містить
зазначені норми права, та для всіх
судів України. Суди зобов'язані
привести свою судову практику у
відповідність з рішенням Верховного
Суду України.

Враховуючи приписи наведених вище
правових норм, суд першої інстанції
дійшов правильного висновку, що
розпорядження Обухівської районної
державної адміністрації Київської
області від 03.02.2011 року №113 «Про
скасування розпорядження голови
райдержадміністрації від 18.09.2009 року
№1152» прийнято відповідачем з
порушенням повноважень, наданих
законом, а отже є протиправним та
підлягає скасуванню.

Відповідно до статті 19 Конституції
України, органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах
щодо оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); безсторонньо
(неупереджено); добросовісно;
розсудливо; з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу
адміністративного судочинства
України, кожна сторона повинна довести
ті обставини, на яких ґрунтуються її
вимоги та заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу
адміністративного судочинства
України, в адміністративних справах
про протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відповідач, як суб'єкт владних
повноважень, з урахуванням всіх
встановлених фактичних обставин по
справі та вимог законодавства, не довів
правомірність своїх дій.

Таким чином, підстав для задоволення
апеляційної скарги немає, а її доводи
спростовуються вище наведеним.

Зі змісту ст. 159 КАС України, судове
рішення повинно бути законним і
обґрунтованим. Законним є рішення,
ухвалене судом відповідно до норм
матеріального права при дотриманні
норм процесуального права,
обґрунтованим - ухвалене судом на
підставі повного та всебічного
з'ясування обставин в адміністративній
справі, підтверджених доказами,
дослідженими в судовому засіданні.

З урахуванням вище викладеного,
колегія суддів дійшла висновку, що
судом першої інстанції правильно
встановлені обставини справи, судове
рішення ухвалено з додержанням норм
матеріального та процесуального права
і підстав для його скасування не
вбачається.

Керуючись ст.ст. 2, 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206,
211, 212, 254 Кодексу адміністративного
судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И
Л А:

Апеляційну скаргу Обухівської
районної державної адміністрації
Київської області - залишити без
задоволення, а постанову Київського
окружного адміністративного суду від 28
листопада 2013 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту
її проголошення, проте на неї може бути
подана касаційна скарга до Вищого
адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня складення
цієї ухвали у повному обсязі, тобто з 20
травня 2014 року.

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя
Костюк Л.О.

Судді:
Бужак Н.П.

Твердохліб В.А.