Справа № 809/383/14
Суддя: Боршовський Т.І.
Дата ухвалення: 2014-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ
УКРАЇНИ

"18" лютого 2014 р.
Справа № 809/383/14

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний
адміністративний суд у складі:

головуючого судді Боршовського Т.І.

за участю секретаря судового засідання
Ферштей А.М.

представників позивача: Головашкіна
В.А., Ляхович Д.С.

представника відповідача: Поповича І.М.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу за
позовом прокурора Галицького
Івано-Франківської області до
Галицької районної ради
Івано-Франківської області про
визнання протиправним та скасування
рішення позачергової 24-ї сесії шостого
скликання від 28.01.2014 року "Про підтримку
рішення Івано-Франківської обласної
ради щодо використання червоно-чорного
прапора та прапора Ради Європи як
частини символіки Івано-Франківської
області",-

ВСТАНОВИВ:

Прокурор Галицького району
Івано-Франківської області (надалі -
позивач) звернувся до суду з
адміністративним позовом до Галицької
районної ради (надалі - відповідач) про
визнання протиправним та скасування
рішення 24 сесії шостого демократичного
скликання від 28.01.2014 року "Про підтримку
рішення Івано-Франківської обласної
ради щодо використання червоно-чорного
прапора та прапора Ради Європи як
частини символіки Івано-Франківської
області".

Позовні вимоги мотивовані тим, що
оскаржене рішення відповідача
суперечить Конституції України та
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні", оскільки
вирішення вказаних у ньому питань не
входить до компетенції органів
місцевого самоврядування. Просить
визнати протиправним та скасувати
оскаржуване рішення.

Представники позивача в судовому
засіданні позовні вимоги підтримали в
повному обсязі з підстав, викладених в
позовній заяві, та просили
адміністративний позов задовольнити в
повному обсязі.

Представник відповідача в судовому
засіданні позовні вимоги заперечив
повністю, посилаючись на те, що
оскаржуване рішення є політичним
рішенням, результатом волевиявлення
територіальних громад району в особі
депутатів районної ради, про підтримку
рішення обласної ради про встановлення
символіки Івано-Франківської області.
Вважає, що законодавством України, що
врегульовує діяльність органів
місцевого самоврядування, не
заборонено прийняття таких рішень, а
тому вимоги позивача є
необґрунтованими.

Розглянувши матеріали
адміністративної справи, заслухавши
пояснення представників сторін,
з'ясувавши фактичні обставини, на яких
ґрунтуються позовні вимоги, дослідивши
і оцінивши подані сторонами докази в їх
сукупності, суд дійшов висновку, що
позов обґрунтований та підлягає
задоволенню, з огляду на таке.

28.01.2014 року на позачерговій двадцять
четвертій сесії шостого скликання
Галицької районної ради
Івано-Франківської області прийнято
рішення "Про підтримку рішення
Івано-Франківської обласної ради щодо
використання червоно-чорного прапора
та прапора Ради Європи як частини
символіки Івано-Франківської області",
відповідно до якого районна рада
вирішила:

1. Підтримати рішення
Івано-Франківської обласної ради від
25.01.2014 № 1167-26/2014 "Про використання
червоно-чорного прапора та прапора
Ради Європи як частини символіки
Івано-Франківської області на
території Івано-Франківської області"
(додається);

2. Контроль за виконанням рішення
покласти на заступника голови районної
ради М.Маха і постійну комісію ради з
питань освіти, науки, культури,
національного та духовного
відродження (Р.Кобецький).

Вказане рішення розміщене на офіційній
інтернет-сторінці Галицької районної
ради Івано-Франківської області:
http://galytskarada.in.ua.

Надаючи правову оцінку відносинам, що
виникли між сторонами, суд зазначає
наступне.

За змістом вимог частини 3 статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України у справах щодо оскарження
рішень суб'єктів владних повноважень
адміністративні суди, серед іншого,
перевіряють, чи прийняті вони на
підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Згідно з частиною 2 статті 19
Конституції України органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України. Аналогічні за змістом
положення містить частина 3 статті 24
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні».

Прийняття органами місцевого
самоврядування рішень поза межами
власних повноважень, не в спосіб
визначений законом, на переконання
суду, порушує правовий порядок в
державі. Кожен випадок порушення
закону з боку органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, їх
посадових осіб повинен тягнути за
собою відповідне реагування з боку
держави. Неухильне дотримання законів
забезпечується державою через
відповідні органи влади, яким такі
повноваження визначені законом.

Відповідно до статті 1 Закону України
«Про прокуратуру» прокурорський
нагляд за додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

Пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону
України "Про прокуратуру" на
прокуратуру України покладаються
функції представництва інтересів
громадянина або держави в суді у
випадках, визначених законом.

В силу вимог пункту 1 частини 1, частини 2
статті 19 коментованого Закону
предметом нагляду за додержанням і
застосуванням законів, серед іншого, є
відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам.
При цьому, перевірка виконання законів
за наявності підстав може проводитися
і з власної ініціативи прокурора.

Пунктом 2 частини п'ятої статті 23 цього
Закону передбачено, що прокурор, без
внесення подання, може звернутися до
суду щодо визнання незаконним
нормативно-правового акта
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень; визнання протиправними
дій чи бездіяльності, зобов'язання
вчинити певні дії або утриматися від
вчинення певних дій.

Таким чином, предметом прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів є відповідність актів, які
видаються всіма органами, вимогам
Конституції України та чинним законам,
а до функцій прокурора входить
представництво інтересів держави в
суді у випадках, визначених пунктом 2
частини 5 статті 23 Закону.

Відтак, в розгляді даної справи
прокурор наділений правом на захист
інтересів держави. Звертаючись до суду
з вимогами, передбаченими частиною 5
статті 23 Закону України «Про
прокуратуру», прокурор в межах
повноважень, у порядку та в спосіб,
передбачений законом, діє як посадова
особа органу державної влади та
набуває статусу позивача, а тому такі
справи, незалежно від статусу
відповідача, предметно підсудні
окружним адміністративним судам.

Оцінюючи правомірність рішення
відповідача, суд керується критеріями,
закріпленими у частині третій статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України, що певною мірою відображають
принципи адміністративної процедури,
якої повинні дотримуватися при
реалізації дискреційних повноважень
владні суб'єкти. Аналізуючи спірне
рішення, суд прийшов до висновку про
його протиправність, з огляду на таке.

Згідно з статтею 7 Конституції України
в Україні визнається і гарантується
місцеве самоврядування.

За змістом вимог статей 140 та 144
Конституції України місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи. Органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, є сільські,
селищні та міські ради. Органи
місцевого самоврядування вправі
самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України, шляхом прийняття
рішень, які є обов'язковими до
виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого
самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду.

Такий ж правопорядок функціонування
місцевого самоврядування закріплений
у статті 4 Європейської хартії
місцевого самоврядування, яка
ратифікована Верховною Радою України
15.07.1997 року. Зокрема, вказана стаття
Європейської хартії місцевого
самоврядування встановлює, що головні
повноваження і функції органів
місцевого самоврядування визначаються
конституцією або законом; органи
місцевого самоврядування в межах
закону мають повне право вільно
вирішувати будь-яке питання, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу; повноваження, якими
наділяються органи місцевого
самоврядування, як правило, мають бути
повними і виключними.

Конституційний Суд України у рішенні №
7 від 16 квітня 2009 року у справі № 1-9/2009 за
конституційним поданням Харківської
міської ради щодо офіційного
тлумачення положень частини другої
статті 19, статті 144 Конституції України,
статті 25, частини чотирнадцятої статті
46, частин першої, десятої статті 59
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" зазначив, що
місцеве самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України (частина 1 статті 140
Конституції). Виходячи з цих
конституційних положень у системному
зв'язку з положеннями статті 6
Конституції України про те, що державна
влада в Україні здійснюється на
засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову, Конституційний
Суд України у своєму Рішенні від 26
березня 2002 року визначив
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України. Гарантоване
державою місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою,
зокрема, через селищну раду та її
виконавчий орган, в особі виконавчого
комітету селищних рад, і передбачає
правову, організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України.

Систему та гарантії місцевого
самоврядування в Україні, засади
організації та діяльності, правового
статусу і відповідальності органів та
посадових осіб місцевого
самоврядування відповідно до
Конституції України визначає Закон
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР
(надалі - Закон № 280/97-ВР).

Главою 4 Розділу ІІ Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
встановлено організаційно-правову
основу місцевого самоврядування та
загальну і виключну компетенція
(повноваження) районних і обласних рад.

Стаття 43 Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" визначає
обсяг питань, що вирішуються обласними
та районними радами на пленарних
засіданнях. Перелік виключної
компетенції у відповідних
правовідносинах включає в себе 37
пунктів частини першої і 4 пункти
частини третьої статті 43 даного Закону.
За приписами частини 2 вказаної статті
Закону, обласні та районні ради можуть
розглядати і вирішувати на пленарних
засіданнях й інші питання, віднесені до
їх відання цим та іншими законами.

Регламентом Галицької районної ради
Івано-Франківської області,
затвердженим рішенням районної ради
від 05.01.2011 року, передбачено, що
Галицька районна рада є органом
місцевого самоврядування, що
відповідно до Конституції України,
представляє спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст
і, відповідно до Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні",
наділяється власними повноваженнями, в
межах яких діє самостійно (пункт 1.1). При
цьому, у своїй діяльності районна рада,
її органи та посадові особи діють лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, передбачені Конституцією і
законами України, керується у своїй
діяльності Європейською хартією
місцевого самоврядування,
Конституцією і законами України: "Про
місцеве самоврядування в Україні", "Про
статус депутата місцевих рад", іншими
законами, актами Президента України,
Кабінету міністрів України, та цим
Регламентом (пункт 1.2).

Таким чином, законодавчому визначенню
змісту інституту місцевого
самоврядування властиві принаймні дві
найважливіші ознаки. Це - самостійність
територіальної громади, органів
місцевого самоврядування у вирішенні
певного кола питань і те, що предметами
відання місцевого самоврядування є не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних
громад. Перелік таких питань визначено
у Конституції України та законах
України. При цьому, органи місцевого
самоврядування, здійснюючи владу і
самостійно вирішуючи питання
місцевого значення, віднесені законом
до їх компетенції, та приймаючи
рішення, які є обов'язковими до
виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Пунктом 14 частини 1 статті 43 Закон
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" передбачено, що до компетенції
районної, обласної ради входить
вирішення питання про затвердження
відповідно до закону Положення про
зміст, опис та порядок використання
символіки району, області.

Таким чином, згідно вищевказаної норми
Закону на пленарному засіданні районна
рада правомочна прийняти рішення про
затвердження Положення зміст, опис та
порядок використання символіки району.
В даному випадку, прийнявши
оскаржуване рішення, відповідач вийшов
за межі наданих йому Законом
повноважень та вирішив питання щодо
підтримки рішення Івано-Франківської
обласної ради від 25.01.2014 року № 1167-26/2014,
тобто питання, що має всеобласне
значення, оскільки стосується
затвердження Положення про зміст, опис
та порядок використання частини
символіки області, і виходить за межі
питань місцевого значення району. При
цьому, висновок суду про вихід
відповідачем за межі свої компетенції
також ґрунтується на тому, що в силу
положень частини 1 статті 73 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" акти Івано-Франківської
обласної ради, прийняті в межах наданих
її повноважень, є обов'язковими для
виконання на території
Івано-Франківської області, і для
надання їм обов'язковості на території
того чи іншого району не потрібно
приймати районною радою рішення про їх
підтримку, визнання, схвалення тощо,
оскільки такі акти обласної ради
підлягають виконанню безпосередньо в
силу вказаної норми Закону.

Щодо заперечень представника
відповідача про те, що оскаржене
рішення є політичним рішенням,
результатом волевиявлення
територіальних громад району, в особі
депутатів районної ради, і чинним
законодавством України, що врегульовує
діяльність органів місцевого
самоврядування, не заборонено
прийняття таких рішень, то суд зазначає
таке.

Відповідно до частини 1 статті 144
Конституції України органи місцевого
самоврядування в межах повноважень,
визначених законом, приймають рішення,
які є обов'язковими до виконання на
відповідній території.

Частиною 1 статті 59 Закону України №
280/97-ВР, передбачено, що рада в межах
своїх повноважень приймає нормативні
та інші акти у формі рішень.

Відповідно до частини 1 статті 73 цього
Закону, акти ради, сільського,
селищного, міського голови, голови
районної в місті ради, виконавчого
комітету сільської, селищної, міської,
районної у місті (у разі її створення)
ради, прийняті в межах наданих їм
повноважень, є обов'язковими для
виконання всіма розташованими на
відповідній території органами
виконавчої влади, об'єднаннями
громадян, підприємствами, установами
та організаціями, посадовими особами, а
також громадянами, які постійно або
тимчасово проживають на відповідній
території.

Згідно пунктів 1.6, 2.9 Регламенту
Галицької районної ради
Івано-Франківської області, який
визначає порядок діяльності районної
ради, її органів, рада в межах своїх
повноважень приймає нормативні та інші
акти у формі рішень.

Конституційний Суд України в рішенні
від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 у справі за
конституційним поданням Харківської
міської ради щодо офіційного
тлумачення положень частини другої
статті 19, статті 144 Конституції України,
статті 25, частини чотирнадцятої статті
46, частин першої, десятої статті 59
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні", зазначив, що
органи місцевого самоврядування,
вирішуючи питання місцевого значення,
представляючи спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ та
міст, приймають нормативні та
ненормативні акти. До нормативних
належать акти, які встановлюють,
змінюють чи припиняють норми права,
мають локальний характер, розраховані
на широке коло осіб та застосовуються
неодноразово, а ненормативні акти
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію.

Тобто юридичним способом реалізації
повноважень рад як представницьких
органів місцевого самоврядування, в
силу вимог статті 144 Конституції
України, статтей 59, 73 Закону України №
280/97-ВР, є прийняття відповідною радою
нормативних та ненормативних актів, у
формі рішень, а саме: нормативних актів,
що встановлюють, змінюють чи
припиняють норми права, мають
локальний характер, розраховані на
широке коло осіб та застосовуються
неодноразово; та ненормативних актів
(актів індивідуальної дії), які
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію. При цьому, як
нормативні, так і ненормативні акти
районної ради є обов'язковими до
виконання на території відповідного
району. Тобто акти ради як органу
місцевого самоврядування, є підставою
для виникнення, зміни чи припинення
правових відносин.

Отже, ні Конституцією, ні законами
України не передбачено правомочностей
районної ради, як органу місцевого
самоврядування, приймати рішення, які
не мають правового характеру, тобто,
які не є обов'язковими для виконання на
певній території, та на підставі яких
не виникають, змінюються чи
припиняються права та обов'язки
конкретних осіб як приватного так і
публічного права.

В той же час, в силу положень частини 2
статті 19 Конституції України органи
місцевого самоврядування зобов'язані
діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.
Тобто рада може реалізувати свої
завдання та функції органу місцевого
самоврядування лише в межах її
повноважень, на підставі та в спосіб,
передбачені Конституцією та законами
України. При цьому, право місцевої ради
як органу місцевого самоврядування при
вирішенні певних питань, віднесених до
її компетенції, діяти на власний
розсуд, має бути прямо передбачено
законом, який визначає межі свободи
дій, рішень, та спосіб їх вчинення.

В даному випадку, відповідачем
відповідно до частини 2 статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України не доведено суду наявності в
ради дискреційних повноважень щодо
прийняття інших актів, які не є ні
нормативними актами, ні актами
індивідуальної дії.

При цьому, суд також враховуючи зміст
норм статтей 5, 7, 34, 38, 140, 141 Конституції
України, статті 10 Конвенції про захист
прав людини та основоположних свобод,
положень Закону України "Про статус
депутата місцевих рад", пункт 9
Регламенту Галицької районної ради
Івано-Франківської, вважає, що на
відміну від ради як представницького
органу місцевого самоврядування,
депутати районної ради як представники
інтересів територіальних громад,
виборців свого виборчого округу,
виконуючи їх доручення в межах своїх
повноважень, наданих законом, а також
як громадяни України, мають право
робити будь-які заяви з метою
реалізації як своїх прав, так і прав,
свобод мешканців області, гарантованих
розділом ІІ Конституції України,
Конвенцією про захист прав людини та
основоположних свобод, Декларацією з
прав людини, Міжнародним пактом про
громадянські і політичні права, в тому
числі й щодо підтримання рішень
обласної ради, прийнятих в межах її
компетенції.

Тобто, як кожен із депутатів районної
ради, так і членів територіальних
громад району не позбавлені права,
враховуючи вказані вище норми права, до
виразу своєї власної індивідуальної чи
колективної думки, позиції тощо,
адресованої окремому учаснику
територіальної громади, підприємству,
установі, організації, органу
державної влади чи місцевого
самоврядування, їх посадовим особам, чи
територіальній громаді (громадам)
загалом. Це є думка, позиція окремого
депутата, чи більшості депутатів від
місцевої ради без встановлення вимог
та обов'язковості виконання чи ні, що
публічно висловлюється у сесійній залі
місцевої ради одноособово або
колективно під час пленарного
засідання, чи поза межами нього. Такі
звернення, заява чи позиція
розраховані саме на донесення та
підтримку власної або колективної
думки, міркувань, позиції депутата
(депутатів) ради, територіальної
громади, громадян - членів
територіальної громади, щодо оцінки
тих чи інших питань суспільного життя
тощо. Однак згадані звернення чи
декларативна позиція (заява, промова,
думка, заклик тощо) не потребують
затверджень на пленарних засіданнях
районних рад у формі рішення такої
ради.

При цьому, вказане, як вже зазначалось
судом, ґрунтується на встановленому
статтею 19 Конституції України
правовому порядку в Державі,
відповідно до якого будь-яка людина,
громадянин України вправі робити все,
що прямо не заборонено Законом, однак
органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України, тобто вправі вчиняти
лише те, що прямо передбачено Законом.

З огляду на вищезазначене, суд дійшов
висновку, що адміністративний позов
прокурора Галицького району
Івано-Франківської області до
Галицької районної ради
Івано-Франківської області про
визнання протиправним та скасування
рішення 24 сесії шостого демократичного
скликання Галицької районної ради
Івано-Франківської області від 28.01.2014
року "Про підтримку рішення
Івано-Франківської обласної ради щодо
використання червоно-чорного прапора
та прапора Ради Європи як частини
символіки Івано-Франківської області"
є обґрунтованим, а тому підлягає до
задоволення повністю.

На підставі статті 124 Конституції
України, керуючись статтями 158-163, 167
Кодексу адміністративного судочинства
України, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати
рішення 24 сесії шостого демократичного
скликання Галицької районної ради
Івано-Франківської області від 28.01.2014
року "Про підтримку рішення
Івано-Франківської обласної ради щодо
використання червоно-чорного прапора
та прапора Ради Європи як частини
символіки Івано-Франківської області".

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку. Відповідно до
статті 186 Кодексу адміністративного
судочинства України апеляційна скарга
на постанову суду першої інстанції
подається протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Апеляційна скарга подається до
Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Івано-Франківський окружний
адміністративний суд.

Постанова набирає законної сили в
порядку та строки, встановлені статтею
254 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Суддя:
Боршовський Т.І.

Постанова складена в повному обсязі
24.02.2014 року.