Справа № 2а-11854/10/1570
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2014-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 квітня 2014 р.м.ОдесаСправа № 2а-11854/10/1570

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції:
Левчук О. А. Колегія суддів
Одеського апеляційного
адміністративного суду у складі:

головуючого
судді - Коваля М.П.,

суддів
- Потапчука В.О.,

- Семенюка Г.В.,

при секретарі
- Журкіній І.І.,

за участі: представник
позивача - ОСОБА_2,

представник
відповідача - Кучерук С.І.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Одесі апеляційну
скаргу Фізичної особи-підприємця
ОСОБА_4 на постанову Одеського
окружного адміністративного суду від 17
червня 2011 року по справі за
адміністративним позовом Фізичної
особи-підприємця ОСОБА_4 до
Комінтернівської районної державної
адміністрації Одеської області про
визнання протиправними та скасування
розпоряджень № 2246/А-2010 та № 2247/А-2010
від 10.09.2010 року,-

В С Т А Н О В И Л А:

Фізична особа - підприємець ОСОБА_4
(далі - позивач, або ФОП ОСОБА_4)
звернувся до суду з позовом, у якому
просив визнати протиправними та
скасувати розпорядження
Комінтернівської районної державної
адміністрації Одеської області від
10.09.2010 року № 2246/А-2010 та № 2247/А-2010.

Постановою Одеського окружного
адміністративного суду від 17 червня
2011 року у задоволенні позову
відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим
рішенням суду першої інстанції позивач
подав апеляційну скаргу, в якій просить
скасувати постанову суду першої
інстанції та ухвалити нове рішення про
задоволення його вимог в повному
обсязі, наголошуючи, зокрема, на
порушені судом першої інстанції при
розгляді справи норм матеріального
права.

Постановою Одеського апеляційного
адміністративного суду від 01 лютого
2012 року постанову суду першої
інстанції скасовано та прийнято нову
постанову про задоволення позову.
Визнано протиправними та скасовані
розпорядження Комінтернівської
районної державної адміністрації
Одеської області
від 10.09.2010 року № 2246/А-2010 та № 2247/А-2010.

Ухвалою Вищого адміністративного суду
України від 04 грудня 2013 року касаційну
скаргу Комінтернівської районної
державної адміністрації Одеської
області на вказану постанову Одеського
апеляційного адміністративного суду
задоволено, постанову Одеського
апеляційного адміністративного суду
від 01 лютого 2012 року скасовано та
справу направлено до суду апеляційної
інстанції на новий розгляд.

В судовому засіданні представник
позивача підтримав вимоги заявленої
апеляційної скарги.

Представник відповідача в судовому
засіданні заперечував проти
задоволення апеляційної скарги
позивача та просив залишити останню
без задоволення, а рішення суду першої
інстанції - без змін.

Розглянувши матеріали справи,
проаналізувавши доводи апеляційної
скарги, перевіривши законність і
обґрунтованість судового рішення в
межах позовних вимог і доводів
апеляційної скарги, судова колегія
вважає, що апеляційна скарга підлягає
задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції
та підтверджено під час апеляційного
розгляду, Комінтернівська районна
державна адміністрація 11 листопада 2008
року, розглянувши проект землеустрою
щодо відведення земельної ділянки
ФОП ОСОБА_4 під розміщення
протизсувних та берегоукріплюючих
споруд на території Сичавської
сільської ради Комінтернівського
району Одеської області (за межами
населеного пункту), винесла
розпорядження № 2327/А-2008, яким
затвердила проект землеустрою щодо
відведення земельної ділянки ФОП
ОСОБА_4 під розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населеного пункту),
та передано ФОП ОСОБА_4 в оренду
терміном на 25 (двадцять п'ять) років
земельну ділянку, загальною площею 7.00
га земель рекреаційного призначення,
які не надані у власність або
користування та перебувають у запасі,
під розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населеного пункту)
(а.с.83 т.1).

16 липня 2009 року Комінтернівською
районною державною адміністрацією
винесено розпорядження № 838/А-2009 про
внесення змін до розпорядження голови
райдержадміністрації № 2327/А-2008 від 11
листопада 2008 року «Про затвердження
проекту землеустрою щодо відведення
земельної ділянки ФОП ОСОБА_4 під
розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населеного пункту)»,
яким внесено зміни до вказаного
розпорядження, а саме після слів
«розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд» додано «для
рекреаційних цілей» (а.с.40 т.1).

Також, з матеріалів справи вбачається,
що 09 лютого 2010 року Комінтернівська
районна державна адміністрація,
розглянувши лист ФОП ОСОБА_4 про
необхідність внесення змін до
розпорядження голови
райдержадміністрації № 2327/А-2008 від 11
листопада 2008 року винесла
розпорядження № 744/А-2010 про внесення
змін до розпорядження голови
райдержадміністрації № 2327/А-2008 від 11
листопада 2008 року «Про затвердження
проекту землеустрою щодо відведення
земельної ділянки ФОП ОСОБА_4 під
розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд для
рекреаційних цілей на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населеного пункту)»,
яким внесено зміни до вказаного
розпорядження, а саме після слів
«розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд для
рекреаційних цілей» додано «для
обслуговування жителів територіальної
громади району» (а.с.85 т.).

27 серпня 2010 року Прокуратурою
Комінтернівського району Одеської
області винесено протест № 16/4064 вих10 на
розпорядження Комінтернівської
районної державної адміністрації №
2327/А-2008 від 11 листопада 2008 року, в якому
зазначено, що Комінтернівською
районною державною адміністрацією
видано розпорядження про надання в
користування земельної ділянки,
розташованої поза межами населених
пунктів, для цілей, не передбачених
статтею 122 Земельного кодексу України,
тобто з перевищенням наданих
повноважень, та на підставі статей 20, 21
Закону України «Про прокуратуру»
вимагає від Комінтернівської районної
державної адміністрації скасувати
розпорядження Комінтернівської
районної державної адміністрації №
2327/А-2008 «Про затвердження проекту
землеустрою щодо відведення земельної
ділянки ФОП ОСОБА_4 під
розміщення протизсувних та
берегоукріплювальних споруд на
території Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населених пунктів)»
від 11 листопада 2008 року (а.с.72 т.1).

10 вересня 2010 року відповідно до статті
19 Конституції України, статті 7 Закону
України «Про місцеві державні
адміністрації» та статті 21 Закону
України «Про прокуратуру»,
Комінтернівська районна державна
адміністрація, розглянувши протест
прокуратури Комінтернівського району
№ 16/4064вих10 від 27 серпня 2010 року, винесла
розпорядження № 2246/А-2010 про скасування
розпорядження Комінтернівської
райдержадміністрації від 11 листопада
2008 року № 2327/А-2008 «Про затвердження
проекту землеустрою щодо відведення
земельної ділянки ФОП
ОСОБА_4 під розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населених пунктів)»
(а.с.75).

Також, 27 серпня 2010 року Прокуратурою
Комінтернівського району Одеської
області винесено протест № 16/4065вих10
від 27.08.2010 року на розпорядження
Комінтернівської районної державної
адміністрації № 744/А-2010 «Про внесення
змін до розпорядження голови
райдержадміністрації № 2327/А-2008 від 11
листопада 2008 року», в якому
зазначено, що чинне законодавство не
містить правових норм, які б дозволяли
районним державним адміністраціям
вносити зміни в раніше видані
розпорядження з питань надання в
користування земельних ділянок, а тому
зазначене розпорядження було видане
Комінтернівською районною державною
адміністрацією з перевищенням наданих
Законом повноважень. Та на підставі
статей 20, 21 Закону України «Про
прокуратуру» Прокуратура
Комінтернівського району Одеської
області вимагає від Комінтернівської
районної державної адміністрації
скасувати розпорядження
Комінтернівської районної державної
адміністрації № 744/А-2010 «Про внесення
змін до розпорядження голови
райдержадміністрації № 2327/А-2008 від 11
листопада 2008 року «Про затвердження
проекту землеустрою щодо відведення
земельної ділянки ФОП ОСОБА_4 під
розміщення протизсувних та
берегоукріплювальних споруд на
території Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населених пунктів»
від 09 лютого 2010 року (а.с.76 т.1).

10 вересня 2010 року відповідно до статті
19 Конституції України, статті 7 Закону
України «Про місцеві державні
адміністрації» та статті 21 Закону
України «Про прокуратуру»,
Комінтернівська районна державна
адміністрація, розглянувши протест
прокуратури Комінтернівського району
№ 16/4065вих10 від 27 серпня 2010 року, винесла
розпорядження № 2247/А-2010 про скасування
розпорядження Комінтернівської
райдержадміністрації від 09 лютого 2010
року № 744/А-2010 «Про внесення змін до
розпорядження голови
райдержадміністрації № 2327/А-2008 від 11
листопада 2008 року «Про затвердження
проекту землеустрою щодо відведення
земельної ділянки ФОП ОСОБА_4 під
розміщення протизсувних та
берегоукріплюючих споруд для
рекреаційних цілей на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (за межами населених пунктів)»
(а.с.78 т.1).

Комінтернівською районною державною
адміністрацією листом № 03-01-12-2168 від
01.11.2010 року ФОП ОСОБА_4 було повідомлено
про скасування вищезазначених
розпоряджень (а.с.12).

Не погоджуючись з прийнятими
відповідачем розпорядженнями
від 10.09.2010 року № 2246/А-2010 та №
2247/А-2010 позивач звернувся до суду з
даним позовом про визнання їх
протиправними та скасування.

Вирішуючи спірне питання та
відмовляючи у задоволені вказаних
вимог ФОП ОСОБА_4, суд першої
інстанції виходив з того, що
розпорядження Комінтернівської
районної державної адміністрації №
2327/А-2008 від 11 листопада 2008 року та від 09
лютого 2010 року № 744/А-2010 видані головою
районної державної адміністрації з
перевищенням наданих повноважень, а
тому правомірно скасовані
розпорядженнями Комінтернівської
районної державної адміністрації №
2246/А-2010 та № 2247/А-2010 від 10 вересня 2010
року.

Колегія суддів не погоджується з
вказаним висновком суду першої
інстанції з огляду на викладене.

Згідно зі статтею 19 Конституції
України, органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до частин 1, 5-7 статті 118
Конституції України виконавчу владу в
областях, в районах здійснюють місцеві
державні адміністрації. Голови
місцевих державних адміністрацій при
здійсненні своїх повноважень
відповідальні перед Президентом
України і Кабінетом Міністрів України,
підзвітні та підконтрольні органам
виконавчої влади вищого рівня.

Частиною 8 вказаної статті визначено,
що рішення голів місцевих державних
адміністрацій, що суперечать
Конституції та законам України, іншим
актам законодавства України, можуть
бути відповідно до закону скасовані
Президентом України або головою
місцевої державної адміністрації
вищого рівня.

Аналогічна правова норма, також,
міститься і у положеннях статті 43
Закону України «Про місцеві державні
адміністрації». Зокрема, частиною 1
цієї статті передбачено, що акти
місцевих державних адміністрацій, що
суперечать Конституції України,
законам України, рішенням
Конституційного Суду України, актам
Президента України та Кабінету
Міністрів України або інтересам
територіальних громад чи окремих
громадян, можуть бути оскаржені до
органу виконавчої влади вищого рівня
або до суду. Розпорядження голови
державної адміністрації, що суперечать
Конституції України, законам України,
рішенням Конституційного Суду України,
іншим актам законодавства або є
недоцільними, неекономними,
неефективними за очікуваними чи
фактичними результатами, скасовуються
Президентом України, головою місцевої
державної адміністрації вищого рівня
або в судовому порядку (ч. 3 ст. 43 Закону
України «Про місцеві державні
адміністрації»).

Тобто, законодавством чітко обумовлено
коло суб'єктів, яким надано
повноваження скасовувати
розпорядження голови державної
адміністрації. Такими суб'єктами є
Президент України, голова місцевої
державної адміністрації вищого рівня
або суд. При цьому, колегія суддів
зазначає, що наведені норми права є
чіткими, безальтернативними та не
допускають множинного чи
неоднозначного тлумачення.

Враховуючи вищевикладене, колегія
суддів вважає, що скасовуючи власні
розпорядження відповідач вийшов за
межі повноважень, наданих йому
законодавством України, тоді як згідно
із частиною 2 статті 19 Конституції
України зобов'язаний був діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Посилання відповідача в преамбулі
оскаржуваних розпоряджень на протест
прокурора як на підставу видання цих
розпоряджень колегія суддів вважає
безпідставними з огляду на наступне.

Відповідно до положень статті 21 Закону
України «Про прокуратуру» протест на
акт, що суперечить закону, приноситься
прокурором, його заступником до органу,
який його видав, або до вищестоящого
органу.

У такому ж порядку приноситься протест
на незаконні рішення чи дії посадової
особи. У протесті прокурор ставить
питання про скасування акта або
приведення його у відповідність із
законом, а також припинення незаконної
дії посадової особи, поновлення
порушеного права. Протест прокурора
зупиняє дію опротестованого акта і
підлягає обов'язковому розгляду
відповідним органом або посадовою
особою у десятиденний строк після його
надходження. Про наслідки розгляду
протесту в цей же строк повідомляється
прокурору.

Тобто, відповідно до зазначеної норми
права протест прокурора не є рішенням
суб'єкта владних повноважень,
обов'язковим для виконання. Це
суб'єктивна правова позиція прокурора,
яка надсилається відповідному органу
для вирішення питання по суті, а тому,
не дає підстав цьому органу діяти
всупереч закону та з перевищенням
наданих повноважень.

Аналогічні висновки щодо застосування
вищезазначених норм матеріального
права міститься, зокрема, у постанові
Верховного Суду України від 25 грудня
2012 року по справі № 21-412а12, яка
відповідно до ст. 244-2 КАС України є
обов'язковою для всіх суб'єктів владних
повноважень, які застосовують у своїй
діяльності нормативно-правовий акт, що
містить зазначені норми права, та для
всіх судів України.

Крім того, колегія суддів наголошує, що
скасовуючи постанову Одеського
апеляційного адміністративного суду
від 01 лютого 2012 року та направляючи
вказану справу до суду апеляційної
інстанції на новий розгляд Вищий
адміністративний суд України зазначив,
що апеляційним судом зроблено висновок
про те, що голова місцевої державної
адміністрації вийшов за межі наданих
йому повноважень, скасувавши власні
розпорядження, оскільки вони є
ненормативними правовими актами
місцевого самоврядування і актами
одноразового застосування, і вичерпали
свою дію фактом їх виконання. При чому,
суд послався на той факт, що
розпорядження, які були скасовані,
вичерпали свою дію фактом їх виконання
шляхом передачі позивачу в оренду
земельної ділянки, однак матеріали
справи не містять доказів на
підтвердження вказаної обставини у
зв'язку з чим колегія суддів Вищого
адміністративного суду України
позбавлена можливості вирішити
питання про законність прийняття
Комінтернівською районною державною
адміністрацією Одеської області
розпоряджень № 2246/А-2010 та № 2247/А-2010 від
10.09.2010 року.

Відповідно до ч. 5 ст. 227 КАС України
висновки і мотиви, з яких скасовані
рішення, є обов'язковими для суду
першої чи апеляційної інстанції при
розгляді справи.

Враховуючи вказані вимоги ст. 227 КАС
України, з метою з'ясування обставин
щодо передачі спірної земельної
ділянки в оренду позивачу на підставі
скасованих оскаржуваними
розпорядженнями рішень районної
державної адміністрації, судом
апеляційної інстанції було
витребувано у сторін відповідну
інформацію та підтверджуючи докази
щодо укладення Комінтернівською
районною державною адміністрацією
договору оренди з ФОП ОСОБА_4 на
підставі розпоряджень щодо
затвердження проекту землеустрою щодо
відведення спірної земельної ділянки в
оренду.

На виконання вказаних вимог позивачем
надано до суду належним чином
засвідчену копію Договору оренди
земельної ділянки від 17.02.2012 року,
відповідно до умов якого Орендодавець
(Комінтернівська районна державна
адміністрація) на підставі
розпоряджень Комінтернівської
районної державної адміністрації
від 11.11.2008 року № 2327/А-2008, від
16.07.2009 року № 838/А-2009,
від 09.02.2010 року № 744/А-2010, надає, а
Орендар (ФОП ОСОБА_4) приймає в
довгострокове платне користування
земельну ділянку під розміщення
протизсувних та берегоукрглюючих
споруд для рекреаційних цілей для
обслуговування жителів територіальної
громади району на території Сичавської
сільської ради Комінтернівського
району Одеської області (за межами
населених пунктів) (а.с.48-53 т.2).

Вказаний Договір зареєстровано в книзі
записів договорів оренди на право
тимчасового користування землею від
17.02.2010 року за № 162
райдержадміністрацією та
Комінтернівським районним відділом
Одеської регіональної філії центру
державного земельного кадастру у Книзі
записів державної реєстрації
договорів оренди землі за
реєстраційним номером № 27 від
01.04.2010 року.

Крім того, з матеріалів справи
вбачається, що на підставі вказаного
Договору оренди 01.04.2010 року між
позивачем та відповідачем був
складений та підписаний акт
приймання-передачі земельної ділянки,
загальною площею 7,00 га на території
Сичавської сільської ради
Комінтернівського району Одеської
області (а.с.58 т.2).

Тобто, на момент прийняття
відповідачем оскаржуваних
розпоряджень, скасовані цими
розпорядженнями рішення
Комінтернівської районної державної
адміністрації щодо затвердження
проекту землеустрою щодо відведення
спірної земельної ділянки в оренду ФОП
ОСОБА_4 були виконані шляхом фактичної
передачі спірної земельної ділянки в
оренду позивачу на підставі укладеного
відповідного Договору оренди від 17.02.2012
року та акту приймання-передачі до
цього Договору від 01.04.2010
року.

З огляду на викладене, колегія суддів
вважає, що суд першої інстанції дійшов
безпідставного висновку щодо
правомірності оскаржуваних
розпоряджень, винесених відповідачем,
не врахувавши вимог ст. 43 Закону
України «Про місцеві державні
адміністрації» та встановлених судом
апеляційної інстанції обставин щодо
виконання скасованих оскаржуваними
розпорядженнями рішень.

За таких обставин, оскільки судом
першої інстанції при розгляді справи
порушено норми матеріального права, не
повно з'ясовано обставини, що мають
значення для справи та висновки суду
першої інстанції не відповідають
обставинам справи, що в свою чергу
призвело до неправильного вирішення
справи, колегія суддів вважає, що
судове рішення відповідно до вимог п. 4
ч. 1 ст. 202 КАС України підлягає
скасуванню з прийняттям по справі
нової постанови про задоволення
позову.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС
України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Фізичної
особи-підприємця ОСОБА_4 на постанову
Одеського окружного адміністративного
суду від 17 червня 2011 року -
задовольнити.

Постанову Одеського окружного
адміністративного суду від 17 червня 2011
року по справі за адміністративним
позовом Фізичної особи-підприємця
ОСОБА_4 до Комінтернівської районної
державної адміністрації Одеської
області про визнання протиправними та
скасування розпоряджень № 2246/А-2010 та
№ 2247/А-2010 від 10 вересня 2010 року -
скасувати.

Прийняти нову постанову, якою
адміністративний позов Фізичної
особи-підприємця ОСОБА_4 до
Комінтернівської районної державної
адміністрації Одеської області про
визнання протиправними та скасування
розпоряджень № 2246/А-2010 та № 2247/А-2010 від
10 вересня 2010 року - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати
розпорядження Комінтернівської
районної державної адміністрації
Одеської області від 10 вересня 2010 року
№ 2246/А-2010 «Про скасування
розпорядження Комінтернівської
райдержадміністрації від 11.11.2008 року №
2327/А-2008 на виконання протесту прокурора
Комінтернівського району
№ 16/4064вих10 від 27.08.2010 року».

Визнати протиправним та скасувати
розпорядження Комінтернівської
районної державної адміністрації
Одеської області від 10 вересня 2010 року
№ 2247/А-2010 «Про скасування
розпорядження Комінтернівської
райдержадміністрації від 09.02.2010 року №
744/А-2010 на виконання протесту прокурора
Комінтернівського району
№ 16/4065вих10 від 27.08.2010 року».

Постанова апеляційного суду набирає
чинності негайно та може бути
оскаржена в касаційному порядку
протягом 20 днів після набрання
чинності безпосередньо до Вищого
адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлений та
підписаний колегією суддів 24 квітня 2014
року.

Головуючий суддя:
/М.П. Коваль/

Суддя:
/В.О. Потапчук/

Суддя:
/Г.В. Семенюк/