Справа № 826/2812/14
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2014-04-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста
Каменєва 8, корпус 1П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
07 квітня 2014 року 11:07 год. №
Окружний адміністративний суд
міста Києва у складі:
головуючого судді Шейко Т.І.
суддів Донця В.А.
за участю секретаря судового засідання
розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу
за позовомОСОБА_2до Кабінету Міністрів
Українипропро визнання протиправними
дій, визнання незаконною та скасування
ОСОБА_2 звернувся до Окружного
адміністративного суду міста Києва з
позовом до Кабінету Міністрів України,
в якому, з урахуванням уточнених
позовних вимог, просив: - визнати дії
Кабінету Міністрів України при
прийнятті постанови №12 від 22 січня 2014
року «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян» протиправними; -
визнати постанову Кабінету Міністрів
України №12 від 22 січня 2014 року «Про
затвердження Порядку проведення
додаткових заходів захисту безпеки
громадян» незаконною та скасувати її.
Позовні вимоги мотивовані тим, що
оскаржувана постанова Кабінету
Міністрів України порушує право
громадян на мирні зібрання і входить в
протиріччя Конституції України,
Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод, Закону України
«Про свободу пересування та вільний
вибір місця проживання в Україні». Крім
того, проект постанови не був
опублікований, а відтак не пройшов
процедури громадського обговорення.
В судовому засіданні позивач
підтримав позовні вимоги та просив їх
Представник відповідача не
висловив конкретної позиції щодо
позову, оскільки на час розгляду даної
справи підготовлений проект постанови
Кабінету Міністрів України «Про
визнання такими, що втратили чинність,
деяких актів Кабінету Міністрів
України», яким, зокрема, передбачено
втрату чинності постановою Кабінету
Міністрів України від 22 січня 2014 року
№12 «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян». Просив прийняти
рішення відповідно до закону.

Відповідно до статті 171 Кодексу
адміністративного судочинства України
оголошення щодо оскарження постанови
Кабінету Міністрів України від 22 січня
2014 року №12 «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян» опубліковано в
«Офіційному віснику України» 18 березня
2014 року №21.

Суд, заслухавши пояснення сторін,
дослідивши матеріали справи дійшов
висновку про задоволення позовних
вимог.

22 січня 2014 року Кабінетом
Міністрів України прийнято постанову
№12 «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян». Вказаною постановою
затверджено Порядок проведення
додаткових заходів захисту безпеки
громадян, який визначає механізм
проведення органами внутрішніх справ
додаткових заходів, пов'язаних із
забезпеченням прав і свобод людини і
громадянина та нормального
функціонування органів державної
влади України.

За змістом Порядку встановлено,
що органи внутрішніх справ у разі
наявності інформації про можливі
порушення громадського порядку,
загрози вчинення екстремістських дій,
порушення законодавства під час
проведення зборів, мітингів, вуличних
походів і демонстрацій проводять такі
додаткові заходи з метою забезпечення
прав і свобод людини і громадянина та
нормального функціонування органів
державної влади: тимчасове обмеження
руху транспортних засобів на вулицях,
дорогах, об'єктах (територіях);
тимчасове обмеження доступу громадян
на окремі ділянки місцевості та
об'єкти. Додаткові заходи не
розповсюджуються на мешканців,
працівників закладів, підприємств,
установ та організацій, службові
транспортні засоби, транспортні засоби
спеціалізованого та спеціального
призначення тощо. Додаткові заходи
проводяться та припиняються за
рішенням відповідного керівника
органу внутрішніх справ. Інформація
про проведення додаткових заходів
доводиться до відома населення.

На думку позивача, вказана
постанова порушує його право щодо
свободи пересування та не відповідає
вимогам чинного законодавства.

Задовольняючи позов суд виходив з
такого.

Статтею 19 Конституції України
встановлено, що правовий порядок в
Україні грунтується на засадах,
відповідно до яких ніхто не може бути
примушений робити те, що не передбачено
законодавством.

Органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

На час прийняття постанови №12 від
22 січня 2014 року організацію,
повноваження і порядок діяльності
Кабінету Міністрів України визначав
Закон України «Про Кабінет Міністрів
України» від 07 жовтня 2010 року №2591-VI
(далі - Закон №2591-VI)

Згідно зі статтею 1 Закону України
«Про Кабінет Міністрів України» (в
редакції Закону №2591-VI) Кабінет
Міністрів України (Уряд України) є
вищим органом у системі органів
виконавчої влади. Кабінет Міністрів
України здійснює виконавчу владу
безпосередньо та через міністерства,
інші центральні органи виконавчої
влади, Раду міністрів Автономної
Республіки Крим та місцеві державні
адміністрації, спрямовує та координує
роботу цих органів.

Відповідно до статті 3 Закону
№2591-VI Кабінет Міністрів України
здійснює виконавчу владу на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Кабінет Міністрів України є
колегіальним органом. Кабінет
Міністрів України приймає рішення
після обговорення питань на його
засіданнях.

Кабінет Міністрів України
відповідно до Конституції України,
цього Закону та актів Президента
України затверджує Регламент Кабінету
Міністрів України, який визначає
порядок проведення засідань Кабінету
Міністрів України, підготовки та
прийняття рішень, інші процедурні
питання його діяльності (частина третя
статті 4 Закону №2591-VI).

Регламент Кабінету Міністрів
України затверджений постановою
Кабінету Міністрів України №950 від 18
липня 2007 року (у редакції постанови
Кабінету Міністрів України від 09
листопада 2011 року №1156).

Відповідно до параграфу 32
Регламенту проекти актів Кабінету
Міністрів готуються на основі та на
виконання Конституції і законів
України, актів і доручень Президента
України, актів Кабінету Міністрів,
доручень Прем'єр-міністра, а також за
ініціативою членів Кабінету Міністрів,
центральних органів виконавчої влади,
державних колегіальних органів, Ради
міністрів Автономної Республіки Крим,
обласних, Київської та
Севастопольської міських
держадміністрацій з дотриманням вимог
цього Регламенту.

Відповідно до пункту 5 параграфа 33
Регламенту проект акта Кабінету
Міністрів підлягає обов'язковому
погодженню усіма заінтересованими
органами, а також Мінфіном та
Мінекономрозвитку (за винятком проекту
розпорядження з кадрових питань).

Пунктом 6 цього параграфу
визначено, що під час опрацювання
проекту акта Кабінету Міністрів
повинні бути вжиті вичерпні заходи для
врегулювання розбіжностей (проведені
узгоджувальні процедури, консультації,
наради, робочі зустрічі тощо).

Відповідно до параграфа 36
Регламенту проект постанови Кабінету
Міністрів, а також проект
розпорядження Кабінету Міністрів про
схвалення концепції реалізації
державної політики у відповідній
сфері, концепції державної цільової
програми та концепції закону, що
зачіпає права та свободи, гарантовані
Конвенцією про захист прав людини і
основоположних свобод, підлягає
опрацюванню з урахуванням положень
зазначеної Конвенції та практики
Європейського суду з прав людини.

Розробник забезпечує врахування
у проекті акта Кабінету Міністрів
положень Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод.

Параграфом 37 Регламенту
визначена процедура погодження акта,
якою, зокрема, передбачено, що у разі
висловлення до проекту акта Кабінету
Міністрів, поданого центральним
органом виконавчої влади, діяльність
якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів через міністра,
зауважень і пропозицій, проект акта
повертається розробнику для його
доопрацювання та внесення в
установленому порядку на розгляд
міністра.

Параграфом 44 Регламенту
визначено, що проект акта Кабінету
Міністрів (за винятком проекту
розпорядження з кадрових питань)
розробник подає Мін'юсту для
проведення правової експертизи разом з
пояснювальною запискою, висновком про
проведення антидискримінаційної
експертизи, матеріалами погодження
(листами із зауваженнями і
пропозиціями) та довідками,
зазначеними у пункту 3 параграфа 35 і
пункті 3 параграфа 36 цього Регламенту.

Мін'юст під час проведення
правової експертизи перевіряє проект
акта Кабінету Міністрів на
відповідність Конституції України,
актам законодавства та чинним
міжнародним договорам України,
стандартам Ради Європи у сфері
демократії, верховенства права та прав
людини, зокрема положенням Конвенції
про захист прав людини і
основоположних свобод, з урахуванням
практики Європейського суду з прав
людини, принципу забезпечення рівних
прав та можливостей жінок і чоловіков
(гендерно-правова експертиза), а в разі,
коли проект акта належить до
пріоритетних сфер адаптації
законодавства України до
законодавства Європейського Союзу, - на
його відповідність acquis communautaire.

За результатами правової
експертизи проекту акта Кабінету
Міністрів України Мін'юст оформляє
висновок за встановленою ним формою,
невід'ємними частинами якого є
висновки за результатами експертизи на
відповідність проекту акта положенням
Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод, з урахуванням
практики Європейського суду з прав
людини, принципу забезпечення рівних
прав та можливостей жінок і чоловіков
(гендерно-правова експертиза), а в разі,
коли проект акта належить до
пріоритетних сфер адапттації
законодавства України до
законодавства Європейського Союзу, - на
його відповідність acquis communautaire.

У разі коли за висновком Мін'юсту
проект акта Кабінету Міністрів України
не відповідає Конституції та законам
України, акта Президента України,
рішення щодо такого проекту акта
приймається на засіданні Кабінету
Міністрів (параграф 47 Регламенту).

Параграфом 55-1 Регламенту
врегульована процедура розгляду
проекту акта Кабінету Міністрів на
засіданні Кабінету Міністрів, яка
передбачає розгляд проекту акта з
усіма матеріалами, передбаченими
попередніми положеннями Регламенту.

Акти Кабінету Міністрів
приймаються, якщо за результатами
розгляду на засіданні до нього не
висловлено зауважень.

Проте, як встановлено судом, при
прийнятті оскаржуваної постанови
відповідачем не додержані вимоги
Регламенту.

Постанова №12 «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» прийнята
Кабінетом Міністрів України 22 січня 2014
року і вперше опублікована в
офіційному виданні, газеті «Урядовий
кур'єр» №13 від 23.01.2014. Однак, згідно
довідки про погодження проекту
постанови Кабінету Міністрів України
«Про затвердження Порядку проведення
додаткових заходів захисту безпеки
громадян» заінтересовані органи
виконавчої влади погодили проект
пізніше дня прийняття постанови, а
деякі, навіть пізніше дня
опублікування.

Так, Міністерство економічного
розвитку і торгівлі України,
Генеральна прокуратура України, Служба
безпеки України узгодили проект акту 23
січня 2014 року, Міністерство фінансів
України 24 січня 2014 року. Висновок
проведеної Департаментом
антикорупційного законодавства та
законодавства про правосуддя правової
експертизи датований 06 лютого 2014 року.

У Пояснювальній записці
Міністерства внутрішніх справ України
до проекту постанови Кабінету
Міністрів України «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» зазначено,
що проект постанови не потребує
погодження із заінтересованими
особами. Проте у Висновку Мін'юсту
наведена протилежна думка.

У Висновку Міністерства юстиції
України за результатами правової
експертизи проекту постанови Кабінету
Міністрів України «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» від 06 лютого
2014 року зауважено, що: «Згідно з пунктом
5 параграфу 33 Регламенту Кабінету
Міністрів України, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України
від 18 липня 2007 року №950, проект акта
Кабінету Міністрів підлягає
обов'язковому погодженню усіма
заінтересованими особами, а також
Мінфіном та Мінекономрозвитку. Однак у
матеріалах, що додаються до проекту
постанови, відсутні примірники проекту
постанови, погоджені Мінфіном та
Мінекономрозвитку».

Крім того у даному висновку зазначено,
що: «Пунктом 2 проекту Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян (далі - проект Порядку)
передбачено, що органи внутрішніх
справ у разі наявності інформації про
можливі порушення громадського
порядку, загрози вчинення
екстремістських дій, порушення
законодавства під час проведення
зборів, мітингів, вуличних походів і
демонстрацій з метою забезпечення прав
і свобод людини і громадянина та
нормального функціонування органів
державної влади проводять такі
додаткові заходи, як тимчасове
обмеження руху транспортних засобів на
вулицях, дорогах, об'єктах (територіях);
тимчасове обмеження доступу громадян
на окремі ділянки місцевості та
об'єкти. Разом з тим відповідно до
пункту 20 частини першої статті 11 Закону
України «Про міліцію» міліції для
виконання покладених на неї обов'язків
надається право відповідно до своєї
компетенції тимчасово обмежувати або
забороняти доступ громадян на окремі
ділянки місцевості чи об'єкти з метою
забезпечення громадського порядку,
громадської безпеки, охорони життя і
здоров'я людей. У пункті 2 проекту
Порядку застосовано термін
«екстремістські дії», який на сьогодні
не передбачений законодавством».

За Висновком В.о. Урядового
уповноваженого у справах
Європейського суду з прав людини від 04
лютого 2014 року щодо відповідності
положенням Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод та
практиці Європейського суду з прав
людини - проект постанови Кабінету
Міністрів України «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» не
відповідає Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод та
практиці Європейського суду з прав
людини.

Таким чином, Кабінет Міністрів
України 22 січня 2014 року прийняв
постанову №12 «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» без
відповідного погодження, всупереч
вимогам Регламенту та без урахування
зауважень та висновків компетентних,
визначених Регламентом органів, а тому
такі дії відповідача суд вважає
протиправними.

Щодо опублікування проекту
постанови з метою громадського
обговорення, представник відповідача
звернув увагу суду на те, що проект
постанови не є регуляторним актом, з
чим погоджується суд, а тому не
підлягав опублікуванню.

Відповідно до Закону України «Про
засади державної регуляторної
політики у сфері господарської
діяльності» регуляторний акт - це
прийнятий уповноважений регуляторним
органом нормативно-правовий акт, який
або окремі його положення якого
спрямовані на правове регулювання
господарських відносин, а також
адміністративних відносин між
регуляторними органами або іншими
органами державної влади та суб'єктами
господарювання.

Проект постанови Кабінету
Міністрів України «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» не
врегульовував господарських відносин
або ж адміністративних відносин між
регуляторними органами або іншими
органами державної влади та суб'єктами
господарювання. Тому посилання
позивача на обставину неопублікування
проекту постанови як на підставу для
визнання дій відповідача
протиправними, суд відхиляє.

Оскільки норми Закону України
«Про Кабінет Міністрів України»
зобов'язують Кабінет Міністрів діяти
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України, прийнята не у спосіб,
визначений Регламентом Кабінету
Міністрів України постанова №12 від 22
січня 2014 року «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» є
незаконною.

Відповідно до частини восьмої
статті 171 Кодексу адміністративного
судочинства України суд може визнати
нормативно-правовий акт незаконним чи
таким, що не відповідає правовому акту
вищої юридичної сили, повністю або в
окремій його частині.

Позивач, звертаючись до суду з
заявленими позовними вимогами просив
визнати постанову Кабінету Міністрів
України «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян» №12 від 22 січня 2014
року незаконною та скасувати її.
Відповідно до пункту 1 частини другої
статті 162 Кодексу адміністративного
судочинства України у разі задоволення
адміністративного позову суд може
прийняти постанову про визнання
протиправним рішення суб'єкта владних
повноважень чи окремих його положень,
дій чи бездіяльності і про скасування
або визнання нечинним рішення чи
окремих його положень із зазначенням
способу його здійснення.

Оскільки постанова Кабінету
Міністрів України «Про затвердження
Порядку проведення додаткових заходів
захисту безпеки громадян» №12 від 22
січня 2014 року є нормативно-правовим
актом, відтак підлягають застосуванню
положення статті 171 Кодексу
адміністративного судочинства
України, а саме щодо визнання
оскаржуваної постанови нечинною.

Втім, суд звертає увагу, що
визнання нечинним
нормативно-правового акта є достатнім
способом захисту порушеного права
позивача, яке він просив захистити
шляхом скасування цього акта.

Таким чином, наведені обставини є
достатньою підставою для висновку про
недотримання відповідачем процедури
прийняття нормативно-правого акта, а
відтак і визнання його незаконним та
нечинним.

Відповідно до частини першої статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України кожна сторона повинна довести
ті обставини, на яких ґрунтуються її
вимоги та заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України в адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дій чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відповідач не виконав покладений на
нього частиною другою статті 71 Кодексу
адміністративного судочинства України
обов'язок.

Відповідно до частини першої статті 94
Кодексу адміністративного судочинства
України якщо судове рішення ухвалене
на користь сторони, яка не є суб'єктом
владних повноважень, суд присуджує всі
здійснені нею документально
підтверджені судові витрати з
Державного бюджету України (або
відповідного місцевого бюджету, якщо
іншою стороною був орган місцевого
самоврядування, його посадова чи
службова особа).

Керуючись ст. ст. 24, 69-71, 94, 158-163,
167, 254 Кодексу адміністративного
судочинства України, Окружний
адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправними дії
Кабінету Міністрів України при
прийнятті постанови Кабінету
Міністрів України №12 від 22 січня 2014
року «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян».

Визнати постанову Кабінету
Міністрів України №12 від 22 січня 2014
року «Про затвердження Порядку
проведення додаткових заходів захисту
безпеки громадян» незаконною та
нечинною.

Стягнути на користь ОСОБА_2 з
Державного бюджету України через
відповідний підрозділ Державної
казначейської служби України 73,08 грн.
судового збору.

Постанова набирає законної сили у
відповідності зі ст. 254 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Постанова може бути оскаржена за
правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187
Кодексу адміністративного судочинства
України.

Головуючий суддя
Шейко Т.І.

Судді
Донець В.А.

Маруліна Л.О.