Справа № 815/1938/14
Суддя: Токмілова Л. М.
Дата ухвалення: 2014-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 815/1938/14
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 квітня 2014 року

Одеський окружний адміністративний
суд у складі:

головуючого судді - Токмілової Л.М.,

при секретарі - Музика А.О.,

за участю:

представника позивача - Чикаленко О.Л.,

представника відповідача - Афанасьєвої
І.Г.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в залі суду в м. Одесі
адміністративну справу за позовом
Дочірнього підприємства "Одеський
облавтодор" Відкритого акціонерного
товариства "Державна акціонерна
компанія "Автомобільні дороги України"
до Прокуратури Одеської області про
визнання протиправною та скасування
постанови,-

В С Т А Н О В И В:

27 березня 2014 року до Одеського
окружного адміністративного суду
надійшла позовна заява Дочірнього
підприємства "Одеський облавтодор"
Відкритого акціонерного товариства
"Державна акціонерна компанія
"Автомобільні дороги України" до
Прокуратури Одеської області про
визнання протиправною та скасування
постанови №11 від 18.03.2014 року.

14 квітня 2014 року через канцелярію суду
за вхідним №9292/14 представником
позивача подано уточнюючу позовну
заяву в якій позивач просить визнати
протиправною та скасувати Постанову
Прокуратури Одеської області №11 від 18
березня 2014 року «про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів» в
частині проведення перевірки
Дочірнього підприємства «Одеський
облавтодор» відкритого товариства
«Автомобіль дороги України» в порядку
прокурорського нагляду за додержанням
та застосуванням законів з питань
додержання Закону України «Про
транспорт», «Про автомобільний
транспорт» , Закону України «Про
здійснення державних закупівель» та
іншого законодавства під час
використання бюджетних коштів на
утримання та ремонт автомобільних
доріг.

В обґрунтування позову представник
позивача зазначив, що винесена
Прокуратурою Одеської області
постанова про проведення перевірки не
відповідає нормам Закону України «Про
транспорт», «Про автомобільний
транспорт» , Закону України «Про
здійснення державних закупівель» та
підлягає визнанню її протиправною та
скасуванню.

Представник позивача в судовому
засіданні позов підтримала та просила
його задовольнити в повному обсязі,
посилаючись на обставини, викладені в
позові та уточненій заяві (а.с.98-100).

Представник відповідача позовні
вимоги не визнала, просила відмовити в
задоволенні позову, посилаючись на
обставини, викладені в запереченнях на
позов (а.с.45-50).

Розглянувши подані сторонами
документи і матеріали, заслухавши
пояснення сторін, суд приходить
висновку, що позов не підлягає
задоволенню з наступних підстав.

На виконання завдання Генеральної
прокуратури України щодо проведення
перевірок додержання вимог
законодавства при здійснені закупівлі
товарів, робіт і послуг у сфері
автодорожнього комплексу, вивчення
змісту публікацій в інтернет-виданнях
щодо можливих порушень у цій сфері, а
також аналізу статистичних даних щодо
використання державних коштів на
будівництво, ремонт та утримання
автомобільних доріг на території
Одеської області, прокуратурою області
18.03.2014 винесено постанову про
проведення перевірки в порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
в Службі автомобільних доріг в
Одеській області та ДП «Одеський
облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні
дороги України», оскільки Службою
автомобільних доріг в Одеській області
у 2013 році проведено закупівель за
державні кошти на загальну суму понад
100 млн. гривень. Поряд з цим, значна
частина отриманих бюджетних коштів
перерахована Службою автомобільних
доріг на адресу ДП «Одеський
облавтодор», яким на підставі
договорів підрядів протягом 2012-2013
років виконувались роботи з поточного
ремонту автомобільних доріг області. У
зв'язку з чим, постанову про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
винесено на підставі, у межах та у
спосіб, передбачений Конституцією
України та Законами України.

Відповідно до частини 2 статті 19
Конституції України, яка передбачає, що
органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Суд не приймає до уваги твердження
позивача з приводу того, що органи
прокуратури не відносяться до переліку
суб'єктів, які контролюють державні
закупівлі, оскільки статтею 121
Конституції України та статтею 5 Закону
України «Про прокуратуру» передбачено,
що прокуратура України становить єдину
систему, на яку відповідно до
Конституції України та цього Закону
покладаються певні функції.

Крім того, з урахуванням частини 9
Розділу XV Перехідних положень
Конституції України передбачено, що
прокуратура продовжує виконувати
відповідно до чинних законів функцію
нагляду за додержанням і застосуванням
законів та функцію попереднього
слідства - до введення в дію законів, що
регулюють діяльність державних
органів щодо контролю за додержанням
законів, та до сформування системи
досудового слідства і введення в дію
законів, що регулюють її
функціонування. Таким чином, на
теперішній час органи прокуратури
продовжують здійснювати нагляд за
додержанням і застосуванням законів,
що не суперечить чинному
законодавству.

Суд не погоджується з твердження
позивача про те, що статтею 19 Закону
України «Про прокуратуру» не
передбачено нагляд за додержанням і
застосуванням законів при здійснені
державних закупівель, оскільки з
урахуванням частини 9 Розділу XV
Перехідних положень Конституції
України та відповідно до вимог статті 1
Закону України «Про прокуратуру»
прокурорський нагляд за додержанням і
правильним застосуванням законів
Кабінетом Міністрів України,
міністерствами та іншими центральними
органами виконавчої влади, органами
державного і господарського
управління та контролю, Радою
міністрів Автономної Республіки Крим,
місцевими Радами, їх виконавчими
органами, військовими частинами,
політичними партіями, громадськими
організаціями, масовими рухами,
підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

З адміністративного позову вбачається,
що позивач вважає, що прокуратура не
повинна підміняти органи відомчого
управління та контролю і не втручатися
в господарську діяльність
підприємства.

Вказане твердження суд вважає
безпідставним, оскільки прокуратура
області з урахуванням вимог статтей 1
та 6 Закону України «Про прокуратуру»
здійснює свої повноваження на підставі
додержання Конституції України та
чинних на території республіки
законів, незалежно від будь-яких
органів державної влади, посадових
осіб, а також рішень громадських
об'єднань чи їх органів; захищає у межах
своєї компетенції права і свободи
громадян на засадах їх рівності перед
законом, незалежно від національного
чи соціального походження, мови,
освіти, ставлення до релігії,
політичних переконань, службового чи
майнового стану та інших ознак та
вживає заходів до усунення порушень
закону, від кого б вони не виходили,
поновлення порушених прав і
притягнення у встановленому законом
порядку до відповідальності осіб, які
допустили ці порушення.

Також, позивач зазначає, що ДП
«Облавтодор» не є бюджетною установою
та не використовує бюджетні кошти.

Вказане твердження не відповідає
дійсності, оскільки згідно з пунктом 1.1.
Статуту підприємства (а.с.12-16), ДП
«Одеський облавтодор» ВАТ «Державна
акціонерна компанія «Автомобільні
дороги України» створено відповідно до
наказу Державної служби автомобільних
доріг України № 156 від 09.04.2002 року.

Поряд з цим, пунктом 3.3. Статуту
передбачено, що засновником
підприємства є ПАТ «Державна
акціонерна компанія «Автомобільні
дороги України» (а.с.13 зворотній бік).

Водночас, Положенням про Державне
агентство автомобільних доріг України,
яке затверджено Указом Президента
України від 13.04.2011 за № 456/2011
передбачено, що Державне агентство
автомобільних доріг України
(Укравтодор) є центральним органом
виконавчої влади, діяльність якого
спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України через
Віце-прем'єр-міністра України -
Міністра інфраструктури України,
входить до системи органів виконавчої
влади і забезпечує реалізацію
державної політики у сфері дорожнього
господарства та управління
автомобільними дорогами.

Укравтодор у своїй діяльності
керується Конституцією та законами
України, актами і дорученнями
Президента України, актами Кабінету
Міністрів України, іншими актами
законодавства України, наказами
Міністерства інфраструктури України.

Основними завданнями Укравтодору є,
крім іншого, здійснення управління
автомобільними дорогами загального
користування та організація
реконструкції, ремонту та утримання
автомобільних доріг, відповідного
інженерного облаштування, розміщення
об'єктів дорожнього сервісу та інших
споруд.

Крім того, як вбачається з довідок
Служби автомобільних доріг в Одеській
області про виконані та сплачені
роботи за 2012 та 2013 роки (а.с.68-69), Службою
укладено 11 договорів на використання
бюджетних коштів з ДП «Одеський
облавтодор».

Також, твердження позивача про те, що
підприємство не виконує функції
утримання та ремонту автомобільних
доріг не відповідає дійсності,
оскільки пунктом 2.2. Статуту ДП
«Одеський облавтодор» ВАТ «Державна
акціонерна компанія «Автомобільні
дороги України» передбачено, що
предметом діяльності підприємства,
крім іншого, є виконання робіт з
будівництва, реконструкції, ремонту та
утримання автомобільних доріг, мостів.

Як вбачається з позовної заяви, позивач
зазначає, що діяльність підприємства
не стосується перевезень пасажирів,
вантажів, багажу. Проте, вказане
суперечить пункту 2.2. Статуту, згідно з
яким, предметом діяльності
підприємства, є також, крім іншого,
автомобільні перевезення вантажів і
пасажирів як на території України, так
і за її межами, створення і розвиток
мережі закладів дорожнього сервісу та
інші послуги.

Необґрунтованими також є твердження
позивача про те, що прокуратура області
намагається провести перевірку у двох
окремих незалежних підприємствах,
оскільки по-перше, Служба
автомобільних доріг в Одеській
області, як регіональна служба та ДП
«Одеський облавтодор» входять до
структури ВАТ «Державна акціонерна
компанія «Автомобільні дороги
України», по-друге, Служба
автомобільних доріг у Одеській області
(далі - Служба) є державною
організацією, що належить до сфери
управління Державної служби
автомобільних доріг України (далі -
Укравтодор), підвідомча їй та здійснює
функції з управління автомобільними
дорогами загального користування і є
одержувачем бюджетних коштів, що
спрямовуються на розвиток мережі
автомобільних доріг загального
користування.

Поряд з цим, пунктом 2.1 Статуту ДП
«Одеський облавтодор» ВАТ «Державна
акціонерна компанія «Автомобільні
дороги України» передбачено, що
підприємство засновано з метою
забезпечення економічних інтересів
держави, задоволення потреб держави,
населення та оборони країни в
удосконаленні і розвитку
автомобільних доріг загального
користування, розширення можливостей
виробничого та соціального розвитку
дорожнього господарства, підвищення
ефективності використання
матеріальних, фінансових та інших
ресурсів на основі спільної
діяльності, розподілу праці і
кооперації. Для цього підприємство,
крім іншого, здійснює будівництво,
ремонт та утримання автомобільних
доріг загального користування,
виконання відповідних державних
програм.

Таким чином, вказані підприємства
підвідомчі Укравтодору та здійснюють,
крім іншого, функції з управління
автомобільними дорогами загального
користування.

Утім, ДП «Одеський облавтодор»
відповідно до вимог Закону України
«Про здійснення державних закупівель»
протягом 2012-2013 років приймав участь у
відкритих торгах на закупівлю послуг з
утримання та поточного ремонту
автомобільних доріг, замовником яких
була Служба автомобільних доріг в
Одеській області, у зв'язку з чим під
час участі у торгах, подальшої оцінки
та акцепту пропозицій, укладення
договору та виконання його умов,
зазначене підприємство керувалось,
крім іншого, законодавством про
здійснення державних закупівель.

Відповідно до вимог до статтей 10 та 11
Закону України «Про автомобільні
дороги України», Служба автомобільних
доріг є балансоутримувачем
автомобільних доріг на території
Одеської області та фінансується
виключно із державного та місцевих
бюджетів. Будь-якої іншої
господарської діяльності служба не
здійснює. Під час виконання умов
договорів зі Службою автомобільних
доріг в Одеській області, ДП «Одеський
облавтодор» отримує від цієї установи
кошти за виконані роботи, які є
бюджетними коштами, у зв'язку з чим,
відносно підприємства здійснюється
перевірка щодо законного та
ефективного витрачання бюджетних
коштів.

Поряд з цим, СУ ГУ МВС України в
Одеській області 19.03.2014 року (а.с.70) до
Єдиного реєстру досудового
розслідування внесено дані за ознаками
злочину, передбаченого частиною 5
статті 191 КК України з приводу того, що
за період 2013 року посадовими особами
Служби автомобільних доріг в Одеській
області, діючи умисно, з метою розтрати
бюджетних коштів, при здійснені
державних закупівель на загальну суму
96 млн. грн., вступили у попередню змову з
посадовими особами постачальників
робіт та послуг ДП «Одеський
облавтодор» ВАТ «ДАК Автомобільні
дороги України», після чого здійснили
виведення державних коштів у тіньовий
обіг через підприємства з ознаками
фіктивності: TOB «ДОНБУДДОР» та TOB
«Савин» шляхом завищення вартості та
об'ємів виконаних робіт та приданих
матеріалі, чим завдали збитки державі в
особливо великих розмірах.

У адміністративному позові
підприємство зазначає, що постанова
прокурора, як на його думку, не
відповідає вимогам статтей 19 та 21
Закону України «Про прокуратуру».
Вказане твердження є необґрунтованим,
оскільки перевірка проводилась за
дорученням Генеральної прокуратури
України, що відповідає пункту 2.4
Положення про порядок проведення
органами прокуратури перевірок при
здійсненні нагляду за додержанням і
застосуванням законів.

Отже, відповідно до пункту 2.1 Положення
про порядок проведення органами
прокуратури перевірок при здійсненні
нагляду за додержанням і застосуванням
законів, затвердженого наказом
Генерального прокурора України №111 від
12.11.2012, перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
проводяться на підставі письмових
звернень органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб, що свідчать про можливі
порушення законності, а також за
класною ініціативою прокурора.

Відповідно до ч. 2 ст. 21 Закону України
"Про прокуратуру", у зв'язку з
бездіяльністю уповноваженого органу
державного нагляду (контролю) або
відсутністю такого органу вживаються
відповідні заходи прокурорського
реагування, спрямовані на забезпечення
захисту прав і свобод людини і
громадянина, інтересів держави.

Згідно зі статтею 19 Закону України "Про
прокуратуру" (далі - Закону) предметом
нагляду за додержанням і застосуванням
законів є: 1) відповідність актів, які
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам; 2) додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; 3) додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора.

Відповідно до статті 21 Закону,
перевірки проводяться за письмовими
зверненнями органів державної влади,
органів місцевого самоврядування,
депутатів усіх рівнів, фізичних та
юридичних осіб, а також за власною
ініціативою прокурора.

Для здійснення перевірки прокурор
приймає постанову, в якій зазначає
підстави, що свідчать про можливі
порушення законності та обґрунтовує
необхідність вчинення дій,
передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини і
етапі 20 вказаного Закону.

Згідно з пунктом 1.1 наказу Генерального
прокурора України №3 гн від 07.11.2012
основним завданням прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням
законів є захист від неправомірних
посягань гарантованих Конституцією та
законами України державних інтересів.

Згідно з підпунктом 2.4 Положення
підставами для проведення перевірки
прокурором за власною ініціативою є
дані, що свідчать про можливість
порушення інтересів.

Тобто, при призначенні перевірки в
порядку прокурорського нагляду Служби
автомобільних доріг в Одеській області
ДП «Одеський облавтодор» ВАТ «ДАК»
«Автомобільні дороги України», в
частині додержання і застосування нею
законів при здійсненні державних
закупівель, прокурор діяв у своєму
праві і призначенням такої перевірки
прокурор не підміняє собою
уповноважені Державою контролюючі
органи.

Постанова про призначення перевірки в
порядку прокурорського нагляду є
розпорядчим документом необхідним для
вчинення компетентними особами
прокуратури дії, щодо безпосереднього
проведення такої перевірки і не
повинна містити в собі жодних оцінок
фактів та обставин, які будуть
перевірятись при її виконанні.

Оскаржувана постанова, хоча і є
розпорядчим документом, однак вона є
обов'язковою для виконання лише для
співробітників прокуратури і ні текст
її описової чистини, ні текст її
резолютивної частини не утворює у
відношенні позивача чи третьої особи
жодних правових наслідків
зобов'язального характеру.

Таким чином, прокуратура області,
приймаючи 18.03.2014 постанову про
проведення перевірки в порядку
прокурорського нагляду за додержанням
та застосуванням законів в Службі
автомобільних доріг в Одеській області
та ДП «Одеський облавтодор» ВАТ «ДАК
Автомобільні дороги України» з питань
додержання Законів України «Про
транспорт», «Про автомобільний
транспорт», «Про здійснення державних
закупівель» та іншого законодавства
під час використання бюджетних коштів
на утримання та ремонт автомобільних
доріг, діяла на підставі, у межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією України та законами
України.

Згідно з ч.1 ст.69 та ч.1 ст.70 Кодексу
адміністративного судочинства України
доказами в адміністративному
судочинстві є будь-які фактичні дані,
на підставі яких суд встановлює
наявність або відсутність обставин, що
обґрунтовують вимоги і заперечення
осіб, які беруть участь у справі, та
інші обставини, що мають значення для
правильного вирішення справи. Ці дані
встановлюються судом на підставі
пояснень сторін, третіх осіб та їхніх
представників, показань свідків,
письмових і речових доказів, висновків
експертів. Належними є докази, які
містять інформацію щодо предмету
доказування.

Відповідно до ч.2 ст.71 КАС України в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
позову.

Відповідно до ст.86 КАС України, суд
оцінює докази, які є у справі, за своїм
внутрішнім переконанням, що
ґрунтується на їх безпосередньому,
всебічному, повному та об'єктивному
дослідженні.

Відповідно до ч.1 ст.9 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд при вирішенні справи
керується принципом законності,
відповідно до якого органи державної
влади, органи місцевого
самоврядування, їхні посадові і
службові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Судові витрати розподілити відповідно
до приписів ст. 94 Кодексу
адміністративного судочинства
України, якою передбачено, що якщо
судове рішення ухвалене на користь
сторони, яка не є суб'єктом владних
повноважень, суд присуджує всі
здійснені нею документально
підтверджені судові витрати з
Державного бюджету України (або
відповідного місцевого бюджету, якщо
іншою стороною був орган місцевого
самоврядування, його посадова чи
службова особа).

На підставі вимог частини 3 статті 160
КАС України, в судовому засіданні 14
квітня 2014 року проголошено вступну та
резолютивну частини постанови.

Керуючись ст.ст. 7,8, 9, 14, 158-163, 167 КАС
України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Дочірнього
підприємства "Одеський облавтодор"
Відкритого акціонерного товариства
"Державна акціонерна компанія
"Автомобільні дороги України" до
Прокуратури Одеської області про
визнання протиправною та скасування
постанови - залишити без задоволення.

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку шляхом подачі до
Одеського апеляційного
адміністративного суду через Одеський
окружний адміністративний суд
апеляційної скарги протягом десяти
днів з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги на постанову
суду одночасно надсилається особою,
яка її подає, до Одеського апеляційного
адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, встановленого ст. 186 КАС
України, якщо таку скаргу не було
подано.

Повний текст постанови виготовлений та
підписаний суддею 22 квітня 2014 року.

Суддя
Л.М.Токмілова

22 квітня 2014 року.