Справа № 826/111/14
Суддя: Кузьменко В.А.
Дата ухвалення: 2014-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста
Каменєва 8, корпус 1П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
22 квітня 2014 року 10:50
справа №826/111/14
Окружний адміністративний суд міста
Києва у складі головуючого судді
Кузьменка В.А., суддів Добрівської Н.А.,
Огурцова О.П., за участю секретаря
Калужського Д.О., розглянувши у
письмовому провадженні
адміністративну справу
за позовомКомунального підприємства
"Міжнародний аеропорт
"Одеса"доМіністерства інфраструктури
України прооскарження
нормативно-правового актаОБСТАВИНИ
СПРАВИ:
Комунальне підприємство "Міжнародний
аеропорт "Одеса" (далі по тексту -
позивач, КП "Міжнародний аеропорт
"Одеса") звернулось до Окружного
адміністративного суду міста Києва з
адміністративним позовом до
Міністерства інфраструктури України
(далі по тексту - відповідач), в якому
просить визнати незаконним наказ
Міністерства інфраструктури України
від 29 листопада 2013 року №964 "Про
внесення змін до Правил сертифікації
аеропортів", який зареєстровано у
Міністерстві юстиції України від 17
Ухвалою Окружного адміністративного
суду міста Києва від 22 січня 2014 року
відкрито провадження в
адміністративній справі №826/111/14,
закінчено підготовче провадження та
призначено справу до судового
В судовому засіданні 14 квітня 2014 року
представник позивача позовні вимоги
підтримав, представник відповідача
проти задоволення позовних вимог
заперечив; сторонами заявлено спільне
клопотання про розгляд справи у
письмовому провадженні.
Відповідно до частини четвертої статті
122 Кодексу адміністративного
судочинства України особа, яка бере
участь у справі, має право заявити
клопотання про розгляд справи за її
відсутності. Якщо таке клопотання
заявили всі особи, які беруть участь у
справі, судовий розгляд справи
здійснюється в порядку письмового
провадження за наявними у справі
Враховуючи викладене, суд ухвалив
здійснити розгляд справи у порядку
письмового провадження.
Розглянувши подані документи і
матеріали, всебічно і повно з'ясувавши
всі фактичні обставини, на яких
ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши
докази, які мають юридичне значення для
розгляду справи і вирішення спору по
суті, Окружний адміністративний суд
Міністерством інфраструктури України
прийнято наказ від 29 листопада 2013 року
№964 "Про внесення змін до Правил
сертифікації аеропортів", яким
відповідно до частини першої статті 78
Повітряного кодексу України та з метою
приведення нормативно-правових актів,
що регулюють діяльність у галузі
цивільної авіації, у відповідність до
законодавства України, унесено до
Правил сертифікації аеропортів,
затверджених наказом Державної служби
України з нагляду за забезпеченням
безпеки авіації від 13 червня 2006 року
№407, зареєстрованих в Міністерстві
юстиції України 23 червня 2006 року за
пункту 3.1 глави 3 слова "та узгоджена
керівником аеропорту або його
заступником" виключити; 2) у додатку 2 до
Правил слова "Погоджено (за винятком АС)
Керівник аеропорту (підпис, дата), М.П."
Вказаний наказ зареєстровано у
Міністерстві юстиції України від 17
Позивач вважає незаконним
оскаржуваний наказ, оскільки він
порушує права позивача, як
експлуатанта аеропорту, на попередню
оцінку своїх організаційно-технічних
можливостей відносно забезпечення на
території аеропорту (аеродрому)
діяльності суб'єктів господарювання,
їх координації з огляду на
забезпечення безпеки польотів та
авіаційної безпеки, та прийнятий із
порушенням норм Закону України "Про
засади державної регуляторної
політики", зокрема, інформація про
оприлюднення проекту оскаржуваного та
самого проекту наказу опубліковано
після прийняття наказу лише 03 грудня 2013
року, без обговорення та аналізу
регуляторного впливу.
Відповідач проти задоволення позовних
вимог заперечував, виходячи з того, що
оскаржуваний наказ погоджено без
зауважень рішенням Державної служби
України з питань регуляторної політики
та розвитку підприємництва та пройшов
правову експертизу у Міністерстві
юстиції України; позивач не
обґрунтував в чому полягає порушення
Окружний адміністративний суд міста
Києва вважає обґрунтованими позовні
вимоги КП "Міжнародний аеропорт "Одеса",
виходячи з наступних підстав.
Відповідно до частини другої статті 19
Конституції України органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
Частиною третьою статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
передбачено, що у справах щодо
оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); безсторонньо
(неупереджено); добросовісно;
розсудливо; з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного
Відповідно до частини другої статті 171
Кодексу адміністративного судочинства
України передбачено, що право
оскаржити нормативно-правовий акт
мають особи, щодо яких його
застосовано, а також особи, які є
суб'єктом правовідносин, у яких буде
застосовано цей акт.
Оцінюючи оскаржуваний наказ на предмет
його відповідності вимогам,
встановленим частиною другою статті 19
Конституції України та частиною
третьою статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства
України, та наявність у позивача права
на оскарження спірного наказу, суд
звертає увагу на наступне.
Відповідно до глави 1 Правил
сертифікації аеропортів, затверджених
наказом Державної служби України з
нагляду за забезпеченням безпеки
авіації від 13 червня 2006 року №407 (далі
по тексту - Правила), Правила
поширюються і є обов'язковими для
юридичних осіб або структурних
підрозділів юридичних осіб незалежно
від їх форм власності та відомчої
належності, які здійснюють аеропортову
діяльність в аеропортах України.
Правила встановлюють єдиний порядок і
процедури сертифікації аеропортів та
інших суб'єктів аеропортової
Правила використовуються для
сертифікації технологічних процесів,
виробничих структур, організаційних та
технічних систем і засобів виробництва
з метою підтвердження їх відповідності
вимогам чинного законодавства та
нормативних документів України,
спрямованих на забезпечення безпеки
польотів (далі - БП), авіаційної безпеки
(далі - АБ), екологічної безпеки (далі -
ЕБ) та охорони праці (далі - ОП) на
об'єктах, призначених для приймання та
відправлення повітряних суден (далі -
ПС), обслуговування авіаційних
перевезень та авіаційних робіт.
Судом встановлено, що КП "Міжнародний
аеропорт "Одеса" є експлуатантом
аеропорту (аеродрому) та здійснює
діяльність, зокрема із забезпечення
експлуатації і функціонування
аеродрому, будівель, споруд, інженерних
мереж та інших об'єктів аеродромного
обладнання, пасажирського та
вантажного терміналів, а також засобів
механізації i спеціалізованого
Таким чином, позивач є суб'єктом
правовідносин, у яких буде застосовано
наказ Міністерства інфраструктури
України від 29 листопада 2013 року №964 "Про
внесення змін до Правил сертифікації
аеропортів", а тому має право на його
Згідно з пунктами 2.13, 2.14 глави 2 Правил
відповідність суб'єктів
господарювання та їх послуг вимогам,
установленим нормативно-правовими та
нормативно-технічними документами,
засвідчується Сертифікатом.
Державіаслужба України здійснює
регулювання діяльності аеропортів
через сертифікацію та регулярне
інспектування процесів аеропортової
діяльності з технічного та наземного
забезпечення польотів з прийняттям
відповідних заходів з обмеження або
припинення діяльності при
недотриманні встановлених у цивільній
Як визначає підпункт 3.1.1 пункту 3.1 глави
3 Правил сертифікація включає такі
основні етапи: підготовка доказової
документації та подання заявки на
сертифікацію; отримання заявки і
попередня оцінка комплектності
доказової документації; комплексна
експертиза доказової документації;
сертифікаційне обстеження та оцінка
відповідності Заявника; прийняття
рішення про видачу (відмову у видачі)
Сертифіката; оформлення та видача
Сертифіката; контроль та нагляд за
аеропортовою діяльністю Власника
Сертифіката.

Згідно з підпунктом 3.1.2 пункту 3.1 глави 3
Правил заявка на одержання Сертифіката
(далі - Заявка) надається у таких
випадках: при первинній сертифікації;
при закінченні терміну дії
попереднього Сертифіката; при
відновленні після скасування або
призупинення дії Сертифіката; при
необхідності оформлення змін або
доповнень до Сертифіката, який був
виданий раніше.

Відповідно до підпункту 3.1.3 пункту 3.1
глави 3 Правил в редакції, чинній до
прийняття оскаржуваного наказу,
передбачено, що Заявка повинна бути
підписана керівником Заявника та
узгоджена керівником аеропорту або
його заступником. Підписи керівних
осіб скріплюються печатками.

Відповідно до частини першої статті 66
Повітряного кодексу України керівник
експлуатанта аеродрому несе
відповідальність за забезпечення
безпеки польотів, контроль за станом
приаеродромної території,
будівництвом об'єктів, діяльністю
суб'єктів на аеродромі та на
приаеродромній території, контроль за
дотриманням вимог щодо встановлення і
розміщення маркірувальних знаків та
радіотехнічних пристроїв, підтримання
встановленого порядку виконання і
забезпечення польотів на аеродромі та
здійснює координацію діяльності на
аеродромі підприємств і організацій.

Згідно частини першої статті 72
Повітряного кодексу України
експлуатант аеропорту несе
відповідальність за організацію
заходів щодо безпеки польотів,
авіаційної безпеки, організацію
наземного обслуговування, організацію
і проведення пошукових,
аварійно-рятувальних і протипожежних
робіт у разі аварійних чи надзвичайних
подій з повітряними суднами на
території аеропорту та в районі
аеродрому, ефективне надання послуг
користувачам аеропорту.

Частина друга статті 77 Повітряного
кодексу України визначено, що суб'єкти
авіаційної діяльності, які надають
послуги з наземного обслуговування, що
підлягають обов'язковій сертифікації,
провадять свою діяльність на території
аеропорту та аеродрому на підставі
відповідного сертифіката, виданого
уповноваженим органом з питань
цивільної авіації, а також договору,
укладеного з експлуатантом аеропорту
(аеродрому).

Відповідно до частини першої статті 78
Повітряного кодексу України
експлуатанти аеропорту (аеродрому),
виходячи з організаційно-технічних
можливостей, зобов'язані створити
суб'єктам авіаційної діяльності, що
провадять діяльність в аеропорту,
рівні умови користування аеропортом та
аеродромом, якщо інше не передбачено
законодавством.

З аналізу наведених правових норм
вбачається, що експлуатант аеропорту
(аеродрому) несе відповідальність за
забезпечення безпеки польотів та
зобов'язані створити суб'єктам
авіаційної діяльності, що провадять
діяльність в аеропорту; у свою чергу
суб'єкти авіаційної діяльності, які
надають послуги з наземного
обслуговування, що підлягають
обов'язковій сертифікації, провадять
свою діяльність на території аеропорту
та аеродрому на підставі відповідного
сертифіката, виданого уповноваженим
органом з питань цивільної авіації, а
також договору, укладеного з
експлуатантом аеропорту (аеродрому);
при цьому сертифікація суб'єктів
господарювання належить до виключних
повноважень Державіаслужби України.

Колегія суддів звертає увагу, що
оскаржуваний наказ в частині
виключення з Правил положень щодо
узгодження заявки на отримання
сертифікату керівником аеропорту або
його заступником не змінює правил
сертифікації аеропортів та не впливає
на права чи обов'язки позивача, як
експлуатанта аеропорту (аеродрому),
оскільки для керівників аеропорту не
передбачено права та не покладено
обов'язку попереднього погодження
заявки суб'єктів авіаційної
діяльності, а процедура сертифікації
не передбачає попередньої оцінки
аеропортом своїх
організаційно-технічних можливостей.

Крім того, як зазначено вище, згідно
частини другої статті 77 Повітряного
кодексу України суб'єкти авіаційної
діяльності, які надають послуги з
наземного обслуговування, що
підлягають обов'язковій сертифікації,
провадять свою діяльність на території
аеропорту та аеродрому як на підставі
відповідного сертифіката, так і на
підставі договору, укладеного з
експлуатантом аеропорту (аеродрому);
відповідно, якщо
організаційно-технічні можливості
експлуатанта аеропорту (аеродрому) не
дозволяють створити для суб'єктів
авіаційної діяльності умови
користування аеропортом чи аеродромом,
такий експлуатант може не укладати
відповідний договір.

Таким чином, на думку суду,
оскаржуваний наказ не суперечить
приписам Повітряного кодексу України
та не порушує прав позивача.

Разом з тим, суд дійшов висновку, що
оскаржуваний наказ прийнятий з
порушенням процедури, встановленої
Законом України "Про засади державної
регуляторної політики".

Так, за визначенням статті 1 Закону
України "Про засади державної
регуляторної політики" регуляторний
акт - це: прийнятий уповноваженим
регуляторним органом
нормативно-правовий акт, який або
окремі положення якого спрямовані на
правове регулювання господарських
відносин, а також адміністративних
відносин між регуляторними органами
або іншими органами державної влади та
суб'єктами господарювання; прийнятий
уповноваженим регуляторним органом
інший офіційний письмовий документ,
який встановлює, змінює чи скасовує
норми права, застосовується
неодноразово та щодо невизначеного
кола осіб і який або окремі положення
якого спрямовані на правове
регулювання господарських відносин, а
також адміністративних відносин між
регуляторними органами або іншими
органами державної влади та суб'єктами
господарювання, незалежно від того, чи
вважається цей документ відповідно до
закону, що регулює відносини у певній
сфері, нормативно-правовим актом.

Як встановлено судом та визнається
сторонами, оскаржуваний наказ є
регуляторним актом.

Відповідно до статті 6 Закону України
"Про засади державної регуляторної
політики" передбачено, що громадяни,
суб'єкти господарювання, їх об'єднання
та наукові установи, а також
консультативно-дорадчі органи, що
створені при органах державної влади
та органах місцевого самоврядування і
представляють інтереси громадян та
суб'єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів
пропозиції про необхідність
підготовки проектів регуляторних
актів, а також про необхідність їх
перегляду; у випадках, передбачених
законодавством, брати участь у
розробці проектів регуляторних актів;
подавати зауваження та пропозиції щодо
оприлюднених проектів регуляторних
актів, брати участь у відкритих
обговореннях питань, пов'язаних з
регуляторною діяльністю.

Згідно положень статті 7 Закону України
"Про засади державної регуляторної
політики" регуляторні органи
затверджують плани діяльності з
підготовки ними проектів регуляторних
актів на наступний календарний рік не
пізніше 15 грудня поточного року, якщо
інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів
регуляторних актів повинен містити
визначення видів і назв проектів, цілей
їх прийняття, строків підготовки
проектів, найменування органів та
підрозділів, відповідальних за
розроблення проектів регуляторних
актів.

Затверджені плани діяльності з
підготовки проектів регуляторних
актів, а також зміни до них
оприлюднюються у спосіб, передбачений
статтею 13 цього Закону, не пізніш як у
десятиденний строк після їх
затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або
розглядає проект регуляторного акта,
який не внесений до затвердженого цим
регуляторним органом плану діяльності
з підготовки проектів регуляторних
актів, цей орган повинен внести
відповідні зміни до плану не пізніше
десяти робочих днів з дня початку
підготовки цього проекту або з дня
внесення проекту на розгляд до цього
регуляторного органу, але не пізніше
дня оприлюднення цього проекту.

Відповідно до статті 8 Закону України
"Про засади державної регуляторної
політики" встановлено, що стосовно
кожного проекту регуляторного акта
його розробником готується аналіз
регуляторного впливу; аналіз
регуляторного впливу готується до
оприлюднення проекту регуляторного
акта з метою одержання зауважень та
пропозицій.

За правилами статті 9 Закону України
"Про засади державної регуляторної
політики" кожен проект регуляторного
акта оприлюднюється з метою одержання
зауважень і пропозицій від фізичних та
юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту
регуляторного акта з метою одержання
зауважень і пропозицій розробник цього
проекту повідомляє у спосіб,
передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із
відповідним аналізом регуляторного
впливу оприлюднюється у спосіб,
передбачений статтею 13 цього Закону, не
пізніше п'яти робочих днів з дня
оприлюднення повідомлення про
оприлюднення цього проекту
регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту
регуляторного акта повинно містити:
стислий виклад змісту проекту; поштову
та електронну, за її наявності, адресу
розробника проекту та інших органів, до
яких відповідно до цього Закону або за
ініціативою розробника надсилаються
зауваження та пропозиції; інформацію
про спосіб оприлюднення проекту
регуляторного акта та відповідного
аналізу регуляторного впливу (назва
друкованого засобу масової інформації
та/або адреса сторінки в мережі
Інтернет, де опубліковано чи розміщено
проект регуляторного акта та аналіз
регуляторного впливу, або інформація
про інший спосіб оприлюднення,
передбачений частиною п'ятою статті 13
цього Закону); інформацію про строк,
протягом якого приймаються зауваження
та пропозиції від фізичних та
юридичних осіб, їх об'єднань;
інформацію про спосіб надання
фізичними та юридичними особами, їх
об'єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та
юридичних осіб, їх об'єднань
приймаються зауваження та пропозиції,
встановлюється розробником проекту
регуляторного акта і не може бути
меншим ніж один місяць та більшим ніж
три місяці з дня оприлюднення проекту
регуляторного акта та відповідного
аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо
проекту регуляторного акта та
відповідного аналізу регуляторного
впливу, одержані протягом
встановленого строку, підлягають
обов'язковому розгляду розробником
цього проекту. За результатами цього
розгляду розробник проекту
регуляторного акта повністю чи
частково враховує одержані зауваження
і пропозиції або мотивовано їх
відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного
акта з метою одержання зауважень і
пропозицій не може бути перешкодою для
проведення громадських слухань та
будь-яких інших форм відкритих
обговорень цього проекту
регуляторного акта.

При цьому відповідно до частини другої
статті 13 Закону України "Про засади
державної регуляторної політики"
повідомлення про оприлюднення проекту
регуляторного акта з метою одержання
зауважень і пропозицій, проект
регуляторного акта та відповідний
аналіз регуляторного впливу
оприлюднюються шляхом опублікування в
друкованих засобах масової інформації
розробника цього проекту, а у разі їх
відсутності - у друкованих засобах
масової інформації, визначених
розробником цього проекту, та/або
шляхом розміщення на офіційній
сторінці розробника проекту
регуляторного акта в мережі Інтернет.

Процитовані норми Закону України "Про
засади державної регуляторної
політики" вказують, що прийняттю
регуляторного акта обов'язкового мають
передувати наступні етапи: 1) внесення
проекту регуляторного акта до плану
діяльності з підготовки проектів
регуляторних актів регуляторного
органу; 2) аналіз регуляторного впливу
регуляторного акта; 3) повідомлення про
оприлюднення проекту регуляторного
акта; 4) оприлюднення проекту
регуляторного акта разом із
відповідним аналізом регуляторного
впливу; 5) розгляд зауважень та
пропозицій до проекту регуляторного
акта.

Дослідивши процедуру прийняття
оскаржуваного наказу колегія суддів
встановила, що за даними офіційного
сайту Міністерства інфраструктури
України (http://www.mtu.gov.ua/uk/alias_48/38528.html)
повідомлення про оприлюднення проекту
оскаржуваного наказу, проект
оскаржуваного наказу та аналіз
регуляторного впливу проекту наказу
розміщено 03 грудня 2013 року; водночас у
повідомленні про оприлюднення проекту
оскаржуваного наказу зазначено, що
пропозиції та зауваження до проекту
наказу можуть надсилатися
зацікавленими юридичними та фізичними
особами протягом 30 календарних днів з
дати опублікування. Доказів на
спростування зазначеного відповідачем
до суду не надано.

Наведене свідчить, що наказ
Міністерства інфраструктури України
від 29 листопада 2013 року №964 "Про
внесення змін до Правил сертифікації
аеропортів" прийнятий фактично без
повідомлення про оприлюднення проекту
оскаржуваного наказу, без оприлюднення
проекту оскаржуваного наказу, без
здійснення аналізу регуляторного
впливу та без врахування пропозицій і
зауважень до проекту наказу, що
суперечить принципам державної
регуляторної політики та не відповідає
порядку, встановленому Законом України
"Про засади державної регуляторної
політики".

Таким чином, не дивлячись на
відповідність змісту оскаржуваного
наказу приписам Повітряного кодексу
України, порушення процедури прийняття
регуляторного акта безумовно свідчить
про його незаконність.

Враховуючи викладене, суд дійшов
висновку, що наказ Міністерства
інфраструктури України від 29 листопада
2013 року №964 "Про внесення змін до Правил
сертифікації аеропортів" прийнятий не
у спосіб, що передбачений Законом
України "Про засади державної
регуляторної політики", а тому є
незаконним.

Згідно з частиною першою статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України кожна сторона повинна довести
ті обставини, на яких ґрунтуються її
вимоги та заперечення, крім випадків,
встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71
Кодексу адміністративного судочинства
України в адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

На думку Окружного адміністративного
суду міста Києва, Міністерством
інфраструктури України не доведена
правомірність та обґрунтованість
прийняття спірного податкового
повідомлення-рішення з урахуванням
вимог встановлених частиною другою
статті 19 Конституції України та
частиною третьою статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства
України, а тому, виходячи з меж
заявлених позовних вимог, системного
аналізу положень законодавства
України та доказів, наявних у
матеріалах справи, адміністративний
позов КП "Міжнародний аеропорт "Одеса"
підлягає задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 94
Кодексу адміністративного судочинства
України якщо судове рішення ухвалене
на користь сторони, яка не є суб'єктом
владних повноважень, суд присуджує всі
здійснені нею документально
підтверджені судові витрати з
Державного бюджету України (або
відповідного місцевого бюджету, якщо
іншою стороною був орган місцевого
самоврядування, його посадова чи
службова особа).

Враховуючи викладене, керуючись
статтями 69, 70, 71, 158 - 163 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Адміністративний позов Комунального
підприємства "Міжнародний аеропорт
"Одеса" задовольнити повністю.

2. Визнати незаконним наказ
Міністерства інфраструктури України
від 29 листопада 2013 року №964 "Про
внесення змін до Правил сертифікації
аеропортів".

Постанова набирає законної сили
відповідно до статті 254 Кодексу
адміністративного судочинства України
та може бути оскаржена до суду
апеляційної інстанції за правилами,
встановленими статтями 185-187 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Головуючий суддя
В.А. Кузьменко

Судді
Н.А. Добрівська

О.П. Огурцов