Справа № 2а-14915/10/2670
Суддя: Весельська Т.Ф.
Дата ухвалення: 2014-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" квітня 2014 р. м. Київ
К/9991/85248/11

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України у
складі:

Головуючого, судді - Весельської
Т.Ф.,

Суддів - Малиніна В.В.,

Ситникова О.Ф.,

з участю: секретаря -
Прокопчук Н.В.,

представника третьої
особи - Магратій Я.В.,

провівши в відкритому судовому
засіданні касаційний розгляд
адміністративної справи

за позовною заявою товариства з
обмеженою відповідальністю
"Надіяпастранс" до Головного
управління транспорту виконавчого
органу Київської міської ради
(Київської міської державної
адміністрації) (далі - Головне
управління транспорту КМДА), третя
особа: комунальне підприємство
"Київпастранс" (далі - КП "Київпастранс")
про визнання протиправним та
скасування наказу,

провадження в якій відкрито за
касаційною скаргою товариства з
обмеженою відповідальністю
"Надіяпастранс" (далі - Товариство) на
постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 1 березня
2011 року та ухвалу Київського
апеляційного адміністративного суду
від 1 листопада 2011 року, -

в с т а н о в и л а:

У жовтні 2010 року Товариство пред'явило
у суді позов до Головного управління
транспорту КМДА, третя особа: КП
"Київпастранс", про визнання дій
протиправними та скасування наказу.

В обґрунтування позовних вимог позивач
зазначив, що рішенням конкурсного
комітету, оформленим протоколом № 3 від
29 вересня 2009 року, переможцем
конкурсу з перевезення пасажирів на
міських автобусних маршрутах
загального користування у місті Києві
за об'єктом конкурсу - маршрутом № 548
"станція метро "Університет" - вулиця
Метрологічна" стало КП "Київпастранс", а
його визначено перевізником -
претендентом, який посів друге місце.

Згодом відповідач уклав з переможцем
конкурсу договір про організацію
перевезень пасажирів на зазначеному
маршруті, а потім, у зв'язку з
виявленням численних порушень цього
договору, достроково його розірвав та
видав наказ від 7 липня 2009 року № 101,
яким призначив його, позивача, як
перевізника - претендента, що посів
друге місце на конкурсі, автомобільним
перевізником на цьому автобусному
маршруті загального користування.

Втім, зазначений наказ не був
реалізований, оскільки відповідач,
незважаючи на неодноразові звернення,
договір на здійснення перевезень з ним
не уклав, а своїм наступним наказом від
26 липня 2009 року № 103 взагалі його
скасував і повернув КП "Київпастранс"
право здійснювати перевезення на
маршруті № 548.

Посилаючись, що наказ від 26 липня 2009
року № 103 прийнято Головним
управлінням транспорту КМДА з
перевищенням наданих йому повноважень
та з порушенням Умов організації та
проведення конкурсу на перевезення
пасажирів на міських автобусних
маршрутах загального користування у
місті Києві, затверджених рішенням
Київської міської ради від 15 березня
2007 року № 260/921 (з наступними змінами та
доповненнями), Товариство просило суд
визнати його протиправним та
скасувати.

Постановою Окружного
адміністративного суду міста Києва від
1 березня 2011 року, залишеною
без змін ухвалою Київського
апеляційного адміністративного суду
від 1 листопада 2011 року, Товариству в
задоволенні позовних вимог відмовлено.

В обґрунтування касаційної скарги
Товариство посилається на неправильне
застосування судами попередніх
інстанцій норм матеріального права та
порушення норм процесуального права, у
зв'язку з чим ставить питання про
скасування ухвалених ними рішень та
прийняття нової постанови про
задоволення позову.

Головне управління транспорту КМДА та
КП "Київпастранс" своїм правом подати
заперечення на касаційну скаргу не
скористалися.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши
доводи касаційної скарги, перевіривши
матеріали справи та рішення, що
приймалися під час її розгляду, колегія
суддів вважає, що касаційна скарга
підлягає частковому задоволенню з
огляду на таке.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд
першої інстанції, з висновком якого
погодився апеляційний суд, виходив з
того, що, оскільки на день прийняття
оскарженого наказу договір про
організацію перевезень пасажирів з
Товариством укладено не було, то
Головне управління КМДА під час його
прийняття діяло в межах повноважень та
з урахуванням принципів рівності перед
законом та пропорційності, зокрема, з
дотриманням необхідного балансу між
будь-якими несприятливими наслідками
для прав, свобод та інтересів особи і
цілями, на досягнення яких спрямоване
це рішення.

Колегія суддів не може погодитися з
таким висновком.

Відповідно до частин перших
статей 43, 44, частини дванадцятої статті
43 Закону України від 5 квітня 2001 року №
1544-ІІІ "Про автомобільний транспорт" (у
редакції, чинній на момент виникнення
спірних правовідносин; далі - Закон №
1544-ІІІ) визначення автомобільного
перевізника на автобусному маршруті
загального користування здійснюється
виключно на конкурсних засадах.
Організація проведення конкурсу та
визначення умов перевезень
покладаються на органи виконавчої
влади та органи місцевого
самоврядування. Порядок проведення
конкурсів визначає Кабінет Міністрів
України.

На реалізацію цих положень Закону
№ 1544-ІІІ, Кабінет Міністрів України
прийняв 3 грудня 2008 року постанову № 1081,
якою затвердив Порядок проведення
конкурсу з перевезення пасажирів на
автобусному маршруті загального
користування (далі - Порядок проведення
конкурсу).

Згідно з Порядком проведення
конкурсу (у редакції, чинній на момент
виникнення спірних правовідносин),
рішення конкурсного комітету про
визначення переможця конкурсу, а також
перевізника-претендента, який за
результатами розгляду посів друге
місце, оголошується
перевізникам-претендентам під час
конкурсу, у 10-денний строк оформляється
протоколом і подається організатору
(пункт 49). Рішення конкурсного комітету
щодо визначення переможця конкурсу
вводяться в дію наказом (постановою або
іншим розпорядчим документом)
організатора протягом не більш як 10
робочих днів з дня проведення конкурсу
(пункт 51). Організатор укладає з
переможцем конкурсу договір згідно з
умовами визначеного конкурсу (пункт 53).

Рішенням конкурсного комітету,
оформленим протоколом № 3 від 29
вересня 2009 року, переможцем конкурсу з
перевезення пасажирів на міських
автобусних маршрутах загального
користування у місті Києві за об'єктом
конкурсу - маршрутом № 548 "станція метро
"Університет" - вулиця Метрологічна"
стало КП "Київпастранс", а Товариство
визначено перевізником - претендентом,
який посів друге місце.

На підставі цього рішення, відповідно
до наказу від 26 жовтня 2009 року
№ 169, Головне управління транспорту
КМДА, як організатор конкурсу, уклало 5
листопада 2009 року з КП "Київпастранс"
договір № 540 про організацію
перевезень пасажирів на зазначеному
міському автобусному маршруті
загального користування, з терміном
дії до 5 листопада 2014 року.

Пунктом 55 Порядку проведення
конкурсу передбачено право
перевізника, зокрема, достроково
розірвати договір з автомобільним
перевізником в разі порушення ним умов
договору і укласти договір з
автомобільним перевізником, який брав
участь у відповідному конкурсі і посів
друге місце, на строк дії договору, який
було розірвано (анульовано), а у разі
його відмови - іншого, який уже працює
на відповідному напрямку, один раз на
строк до трьох місяців до проведення
конкурсу.

За перевіркою матеріалів справи
встановлено, що 1 липня 2009 року Головне
управління транспорту КМДА листом за №
063-3408/1 повідомило КП "Київпастранс" про
розірвання договору про організацію
перевезень на маршруті № 548 від 5
листопада 2009 року № 540 з підстав
порушення його умов, оскільки під час
перевірки 2 березня 2010 року виявлено, що
цей маршрут ним взагалі не
обслуговується, а під час перевірки 26
травня 2010 року - що цей маршрут
обслуговується лише 6 автобусами із
запланованих 20 одиниць транспорту.

Згодом, у зв'язку з достроковим
розірванням договору про організацію
перевезень пасажирів на міському
автобусному маршруті загального
користування з КП "Київпастранс",
Головним управлінням транспорту КМДА
було прийнято наказ від 7 липня 2010 року
№ 101, яким з 7 липня 2010 року перевізником
на автобусному маршруті загального
користування № 548 призначено
перевізника - претендента, який посів
друге місце на конкурсі, тобто
Товариство. Цим же наказом Товариство
зобов'язано укласти з Головним
управлінням КМДА договір про
організацію перевезень пасажирів на
зазначеному маршруті та приступити до
здійснення перевезень з 7 липня 2010 року.

Наступним своїм наказом від 26 липня 2010
року за № 103 Головне управлінням КМДА з
26 липня 2010 року скасувало наказ від 7
липня 2010 року № 101 та зобов'язало
КП "Київпастранс" відновити
перевезення за договором про
організацію перевезень на маршруті №
548 від 5 листопада 2009 року
№ 540, тобто фактично повернуло йому
право здійснювати перевезення. Що ж
стосується причини, яка стали
підставою для прийняття відповідачем
цього наказу, то такою, як вбачається з
його тексту, є "істотна зміна обставин"
та необхідність безперебійного
обслуговування автобусного маршруту.

Як випливає із письмових заперечень
представника відповідача, наданих суду
під час розгляду справи, наказ від 26
липня 2010 року за № 103 прийнято Головним
управління транспорту КМДА у зв'язку з
тим, що рішення про дострокове
розірвання з КП "Київпастранс" договору
про організацію перевезень на маршруті
№ 548 та передачу права здійснювати
перевезення Товариству, як перевізнику
- претенденту, який посів друге місце у
конкурсі, ухвалено ним без дослідження
та вивчення усіх фактичних обставин
справи, які свідчать, що умови договору
були порушенні КП "Київпастранс" з
незалежних від нього причин.

Однією із таких причин, як слідує із
заперечень представника третьої особи
на позов, була помилковість висновку
відповідача про порушення КП
"Київпастранс" умов договору на
здійснення перевезень, оскільки на
день здійснення перевірки, яким є 2
березня 2010 року, він з вини відповідача
і не міг забезпечити обслуговування
маршруту автобусами, з огляду на те, що
лише 29 квітня 2010 року відповідач видав
йому паспорт маршруту, що таке право
йому надав.

У той же час, як зазначалося вище, 26
травня 2010 року відповідачем було
виявлено ще одне порушення умов
договору на здійснення перевезень
третьою особою, - незабезпечення
обслуговування маршруту необхідною
кількістю транспортних засобів. Проте
матеріали перевірки, здійсненої цього
дня, відповідач на вимогу суду не надав,
посилаючись, що вони не збереглися (а.с.
223, т.1).

Наведені обставини дають підстави для
висновку, що Головне управління
транспорту КМДА, шляхом прийняття
наказу від 26 липня 2010 року за №
103 про скасування свого ж попереднього
наказу від 7 липня 2010
року № 101, мало намір повернути КП
"Київпастранс" в стан, який існував до
видання наказу від 7 липня 2010 року № 101 і
поновити його право на здійснення
перевезень на маршруті № 548.

Однак, такий алгоритм дій відповідача
не ґрунтується на вимогах чинного
законодавства України, яке частиною
другою статті 19 Основного Закону
України імперативно вказує, що органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією України.

Стаття 7 Закону № 1544-ІІІ та пункт 55
Порядку проведення конкурсу
визначають порядок дій організатора
конкурсу, яким у даній справі є
відповідач, у разі дострокового
розірвання ним договору з
автомобільним перевізником, у зв'язку з
порушенням останнім умов договору: 1)
укладення договору з автомобільним
перевізником, який брав участь у
відповідному конкурсі і посів друге
місце, на строк дії договору, який було
розірвано, 2) у разі відмови
перевізника, який посів друге місце у
конкурсі, призначити іншого
перевізника один раз на строк до трьох
місяців до проведення конкурсу.

Отже, в силу зазначених приписів та
вимог статті 43 Закону №
1544-ІІІ, право на перевезення пасажирів
на автобусному маршруті № 548
після дострокового розірвання
договору, КП "Київпастранс" було
втрачено і перейшло до Товариства, а
тому отримати його повторно КП
"Київпастранс" могло лише на умовах
конкурсу, а зокрема, - у разі проведення
нового конкурсу, і лише у тому разі,
якщо Товариство, як перевізник -
претендент, який посів друге місце у
конкурсі, відмовиться від права
здійснювати перевезення на цьому
маршруті.

Оскільки, як свідчать матеріали справи,
Товариство від права здійснювати
перевезення пасажирів не відмовилося,
наполягало на укладенні з ним
відповідного договору та фактично
приступило до здійснення таких
перевезень, а договір між Товариством
та Головним управлінням транспорту
КМДА так і не був укладений з вини
останнього (ухилився від його
укладення), то Головне управління
транспорту КМДА не мало визначених
законодавством підстав для
позбавлення Товариства права
здійснювати перевезення та повернення
його КП "Київпастранс".

Однак, суди під час розгляду справи ці
обставини залишили поза увагою,
належної правової оцінки їм не надали,
а лише обмежилися цитуванням правових
норм, що регулюють порядок призначення
перевізників на автобусних маршрутах
загального користування, а також не
здійснили аналіз оскарженого наказу
Головного управління транспорту КМДА
на відповідність положенням чинного
законодавства, з урахуванням обставин
справи.

Окрім того, свою постанову про відмову
в задоволенні позову, суд першої
інстанції обґрунтував, а апеляційний
суд з ним погодився, тим, що договір про
організацію перевезень від 5 листопада
2009 року № 540, укладений між Головним
управлінням транспорту КМДА та КП
"Київпастранс" не може вважатися
розірваним в силу положень статей 188
Господарського кодексу України та 651
Цивільного кодексу (далі - ЦК України),
які не передбачають зміну та
розірвання договорів в
односторонньому порядку. Однак, судами
не враховано, що ці приписи норм
матеріально права є загальними, а
спеціальною правовою нормою, що
підлягає застосуванню, є частина третя
статті 651 ЦК України, яка передбачає
односторонню відмову від договору
повністю або частково, у разі, якщо
право на таку відмову встановлено
договором або законом.

Право Головного управління транспорту
КМДА на розірвання договору в
односторонньому порядку, у разі
невиконання перевізником умов
договору на організацію перевезень
пасажирів, закріплено статтею 7
Закону № 1544-ІІІ та пунктом 55 Порядку
проведення конкурсу, отже, в силу
положень частини третьої статті 651 ЦК
України, договір на організацію
перевезень пасажирів від 5 листопада 2009
року № 540 є розірваним з моменту
прийняття Головним управлінням
транспорту КМДА рішення про його
розірвання. Таке рішення відповідачем
було прийнято і знайшло своє
відображення в наказі № 101 від 7 липня
2010 року, а тому договір на організацію
перевезень пасажирів від 5 листопада 2009
року № 540, укладений з КП
"Київпастранс", є розірваним і не
потребує від Головного управління
транспорту КМДА вчинення додаткових
дій, що встановлені для загального
порядку розірвання договорів.

За таких обставин, рішення, ухвалені
судами попередніх інстанцій не можна
визнати законними та обґрунтованими,
тому вони, як такі що ухвалені з
порушенням норм матеріального та
процесуального права, підлягають
скасуванню з передачею справи на новий
розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду
необхідно врахувати, що рішення є
законним тоді, коли суд, виконавши всі
вимоги процесуального закону і
всебічно перевіривши обставини,
вирішив спір відповідно до норм
матеріального права, а обґрунтованим
визнається рішення, в якому повно
відображені обставини, що мають
значення для даної справи, висновки
суду про встановлені обставини і
правові наслідки є вичерпними,
відповідають дійсності і
підтверджуються достовірними
доказами, дослідженими в судовому
засіданні.

З огляду на викладене, керуючись
статтями 221, 227, 231 Кодексу
адміністративного судочинства
України, колегія суддів, -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу товариства з
обмеженою відповідальністю
"Надіяпастранс" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 1
березня 2011 року та ухвалу Київського
апеляційного адміністративного суду
від 1 листопада 2011 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до
суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення її копії
сторонам у справі та оскарженню не
підлягає.

Судді
Т.Ф. Весельська

В.В. Малинін

О.Ф. Ситников