Справа № 21-433а13
Суддя: Кривенко В.В.
Дата ухвалення: 2014-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

4 березня 2014 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в
адміністративних справах Верховного
Суду України у складі:

головуючогоКривенка В.В.,суддів:Гусака
М.Б., Коротких О.А., Кривенди О.В.,
Маринченка В.Л., Панталієнка П.В.,
Прокопенка О.Б., Тітова Ю.Г.,при
секретарі судового засідання Ключник
А.Ю.,

за участю представників: позивача -
Подолянко Т.В., відповідача та
Державної архітектурно-будівельної
інспекції України - Попович О.М.,
Міністерства регіонального розвитку,
будівництва та житлово-комунального
господарства України -
Єфремової А.Ю., -

розглянувши у відкритому судовому
засіданні справу за позовом
обслуговуючого кооперативу «Гаражний
кооператив «Кронштадт» до Інспекції
державного архітектурно-будівельного
контролю у м. Києві (далі - Інспекція)
про визнання протиправним і скасування
рішення,

в с т а н о в и л а:

У травні 2012 року Кооператив по
будівництву та експлуатації
індивідуальних гаражів «Кронштадт»
(правонаступником якого є
обслуговуючий кооператив «Гаражний
кооператив «Кронштадт»; далі -
Кооператив) звернувся до суду з
позовом, у якому просив визнати
протиправними та скасувати складений
Інспекцією акт перевірки дотримання
вимог законодавства у сфері
містобудівної діяльності від 16 травня
2012 року, припис Інспекції від 16 травня
2012 року про усунення порушення вимог
законодавства у сфері містобудівної
діяльності, державних будівельних
норм, стандартів і правил, а також
постанову Інспекції від 17 травня 2012
року № 88/12 про накладення штрафу за
правопорушення у сфері містобудівної
діяльності в сумі 404 780 грн.

Окружний адміністративний суд міста
Києва ухвалами від 30 травня 2012 року
відмовив у відкритті провадження у
справі в частині позовних вимог про
визнання протиправними і скасування
вищезазначених акта перевірки і
припису та відкрив провадження в
адміністративній справі про визнання
протиправною і скасування постанови
про накладення штрафу.

Оскаржувана постанова прийнята за
результатами проведеної Інспекцією у
травні 2012 року перевірки, у ході якої,
на думку Інспекції, встановлено
порушення Кооперативом статей 37, 39
Закону України від 17 лютого 2011 року №
3038-VI «Про регулювання містобудівної
діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), а саме
факт експлуатації самочинно
збудованих по вул. Службова, 2 у м. Києві
гаражів IV категорії складності без
прийняття їх в експлуатацію.

Окружний адміністративний суд міста
Києва постановою від 2 серпня 2012 року,
залишеною без змін ухвалою Київського
апеляційного адміністративного суду
від 17 січня 2013 року, в задоволенні
позову відмовив.

Вищий адміністративний суд України
ухвалою від 11 липня 2013 року рішення
судів першої та апеляційної інстанцій
залишив у силі.

Ухвалюючи рішення про залишення
оскаржуваних рішень судів без змін та
правомірність оспорюваної постанови
Інспекції, касаційний суд з огляду на
положення пункту 7 Порядку віднесення
об'єктів будівництва до IV і V категорій
складності, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 27
квітня 2011 року № 557 (далі - Порядок),
дійшов висновку про наявність у
Інспекції повноважень щодо визначення
категорії складності об'єктів
самочинного будівництва та
обґрунтованість віднесення спірних
гаражів до об'єкта будівництва саме IV
категорії складності, оскільки
зазначені об'єкти (560 гаражів) мають
ознаку, визначену у пункті 5 цього
Порядку, а саме - вони
розраховані на періодичне перебування
більше 500 осіб.

У заяві про перегляд судових рішень
Верховним Судом України Кооператив,
посилаючись на неоднакове
застосування касаційним судом
положень Закону № 3038-VI,
просить скасувати ухвалені у справі
судові рішення та прийняти постанову
про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування заяви додано ухвалу
Вищого адміністративного суду України
від 23 травня 2013 року (К/9991/70143/12), у
якій касаційний суд вказав на те, що
віднесення об'єкта будівництва до тієї
чи іншої категорії складності не
відноситься до компетенції Інспекції,
а тому постанова про застосування
санкцій за експлуатацію точки
радіодоступу без прийняття її в
експлуатацію, у якій зазначений об'єкт
віднесено до ІІ категорії
складності, є протиправною.

Перевіривши наведені у заяві доводи,
колегія суддів Судової палати в
адміністративних справах Верховного
Суду України дійшла висновку про
неоднакове застосування судом
касаційної інстанції положень статті 32
Закону № 3038-VI при вирішенні питання
щодо правомірності визначення органом
архітектурно-будівельного контролю
категорії складності об'єкта
будівництва.

Усуваючи розбіжності у застосуванні
касаційним судом одних і тих самих норм
матеріального права, колегія суддів
Судової палати в адміністративних
справах Верховного Суду України
виходить із такого.

Відповідно до статті 32 Закону № 3038-VI
усі об'єкти будівництва за складністю
архітектурно-будівельного рішення
та/або інженерного обладнання
поділяються на I, II, III, IV і V категорії
складності.

Категорія складності об'єкта
будівництва визначається відповідно
до будівельних норм та державних
стандартів на підставі класу наслідків
(відповідальності) такого об'єкта
будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї
чи іншої категорії складності
здійснюється проектною організацією і
замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V
категорій складності визначається
Кабінетом Міністрів України.

Аналіз приписів наведеної статті у
системному зв'язку з іншими нормами
Закону № 3038-VI та Порядку дає
підстави для висновку, що вона
встановлює загальне правило
визначення категорії складності
об'єкта будівництва. У випадках же, коли
проектна документація на об'єкт
будівництва відсутня чи об'єкт їй не
відповідає, віднесення такого об'єкта
будівництва до тієї чи іншої категорії
складності належало до компетенції
органу державного
архітектурно-будівельного контролю, а
саме Державної
архітектурно-будівельної інспекції
України та її територіальних органів.

Державна архітектурно-будівельна
інспекція України (на сьогодні -
центральний орган виконавчої влади, що
реалізує державну політику з питань
державного архітектурно-будівельного
контролю) за змістом статей 6, 7 Закону №
3038-VI здійснює управління у сфері
містобудівної діяльності, зокрема
контроль за дотриманням законодавства,
вимог будівельних норм, державних
стандартів і правил, положень
містобудівної документації всіх
рівнів, вихідних даних для
проектування об'єктів містобудування,
проектної документації.

Частиною третьою статті 41 Закону № 3038-VI
та частиною другою статті 3 Закону
України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР
«Про відповідальність за
правопорушення у сфері містобудівної
діяльності» (у редакції Закону України
від 22 грудня 2011 року № 4220-VI;
далі - Закон № 208/94-ВР) до повноважень
органу державного
архітектурно-будівельного контролю
віднесено також розгляд справ про
правопорушення у сфері містобудівної
діяльності та застосування санкцій за
ці правопорушення, наприклад,
накладення штрафу за експлуатацію
неприйнятого в експлуатацію об'єкта
будівництва. Розмір штрафу за таке
правопорушення залежить від категорії
складності об'єкта будівництва (пункт 6
частини другої статті 2 Закону №
208/94-ВР).

Визначення категорії складності
об'єкта будівництва за відсутності
проектної документації, у якій би було
зазначено відповідну категорію, не
віднесено до компетенції жодного
іншого державного органу.

Отже, висновок касаційного суду у
справі, що розглядається, про наявність
у Інспекції повноважень на віднесення
об'єкта будівництва до тієї чи іншої
категорії складності, за встановлених
судами обставин, ґрунтується на
правильному застосуванні норм
матеріального права.

Водночас касаційний суд дійшов
помилкового висновку щодо
правильності висновків судів стосовно
віднесення гаражів до об'єкта IV
категорії складності.

В абзаці третьому частини першої
статті 4 Закону № 3038-VI об'єктами
будівництва визначено будинки,
будівлі, споруди будь-якого
призначення, їх комплекси, лінійні
об'єкти інженерно-транспортної
інфраструктури.

За змістом підпункту 1 пункту М2 додатку
М до Державних будівельних норм А.2.2-3-2012
«Склад та зміст проектної документації
на будівництво», затверджених наказом
Міністерства регіонального розвитку,
будівництва та житлово-комунального
господарства України від 3 березня 2012
року № 98, для об'єкта будівництва, до
складу якого входить декілька окремих
будинків, будівель або споруд
(комплекс), категорія складності
визначається окремо для кожного
будинку, будівлі, споруди.

Таким чином, визначення Інспекцією
категорії складності 560 гаражів як
одного об'єкта будівництва є
помилковим. А отже, і віднесення всіх
гаражів до ІV категорії складності за
ознакою періодичного перебування в них
більше 500 осіб не можна вважати
законним.

Згідно із затвердженими наказом
Міністерства регіонального розвитку,
будівництва та
житлово-комунального господарства
України від 22 грудня 2011 року №
374 Державними будівельними нормами
В.1.2-14-2009 «Загальні принципи
забезпечення надійності та
конструктивної безпеки будівель,
споруд, будівельних конструкцій та
основ» (примітка 2 до таблиці 1
підрозділу 5.1 «Класифікація наслідків
(відповідальності) будівель і споруд»)
вважається, що на об'єкті постійно є
люди, якщо він заповнений не менш ніж
вісім годин на добу і не менш ніж 150 днів
на рік, а людьми, що періодично
відвідують об'єкт, вважаються ті, що
заповнюють його не більше трьох годин
на добу.

Згідно з Державним класифікатором
будівель та споруд ДК 018-2000,
затвердженим наказом
Держкомстандартизації від 17 серпня 2000
року № 507, будівлі - це
споруди, що складаються з несучих та
огороджувальних або сполучених
(несуче-огороджувальних) конструкцій,
які утворюють наземні або підземні
приміщення, призначені для проживання
або перебування людей, розміщення
устаткування, тварин, рослин, а також
предметів. Гаражі зазначеним
класифікатором віднесено до
нежитлових будівель транспорту і
зв'язку (код 1242).

Висновок суду касаційної інстанції
про обґрунтованість віднесення
Інспекцією спірних об'єктів
будівництва до ІV категорії складності,
з огляду на наявність передбаченої для
цього у підпункті 1 пункту 5 Порядку
ознаки, а саме можливості періодичного
перебування на цьому об'єкті більше 500
осіб, не містить посилань на
встановлені судами попередніх
інстанцій обставини, які б свідчили про
потенційну можливість фактичного
періодичного перебування стількох
людей в окремій споруді.

Таким чином, твердження касаційного
суду про правомірність притягнення
Кооперативу до відповідальності на
підставі пункту 6 частини другої статті
2 Закону № 208/94-ВР (у редакції
Закону України № 4220-VI від 22 грудня 2011
року), а саме за експлуатацію
збудованих по вул. Службова, 2 у м. Києві
гаражів ІV категорії складності без
прийняття їх в експлуатацію, не
ґрунтуються на правильному
застосуванні норм матеріального права,
оскільки згадані гаражі віднесені до ІV
категорії складності, за встановлених
судами обставин, безпідставно.

Крім того, колегія суддів Судової
палати в адміністративних справах
Верховного Суду України вважає за
необхідне зазначити таке. При розгляді
спорів цієї категорії суди мають
з'ясовувати питання щодо наявності в
діях суб'єкта містобудування складу
правопорушення, зокрема, факту
закінчення будівництвом відповідного
об'єкта, наявності на цей момент
встановленого законодавством
обов'язку вводити об'єкт в
експлуатацію, невведення в
експлуатацію та використання об'єкта,
закону, який би встановлював
відповідальність за невиконання
обов'язку із введення в експлуатацію, а
також дотримання строків притягнення
до публічної відповідальності.

Касаційний суд не дав належної оцінки
тому, що суди першої та апеляційної
інстанцій не встановили юридичні
факти, які мають правове значення для
правильного вирішення цього спору.

Посилання Кооперативу на те, що гаражі
збудовані до 1991 року та почали
використовуватись членами Кооперативу
до набрання чинності законами, за
порушення та на підставі яких його
притягнуто до відповідальності згідно
з оскаржуваною постановою Інспекції,
залишилися без з'ясування дійсних
фактичних обставин та їх належного
встановлення.

Водночас стаття 39 Закону № 3038-VI, який
набрав чинності 12 березня 2011 року,
визначає порядок прийняття в
експлуатацію, після набрання ним
чинності, закінчених будівництвом
об'єктів та містить заборону на
експлуатацію закінчених будівництвом
об'єктів, не прийнятих в експлуатацію,
за час його дії. Цей Закон не містить
темпоральних застережень, зокрема про
поширення його дії на відносини, які
виникли до набрання ним чинності.

Питання щодо прийняття в експлуатацію
закінчених будівництвом об'єктів було
вперше врегульовано постановою
Кабінету Міністрів України від 5 серпня
1992 року № 449, однак ця постанова
стосувалася лише об'єктів державного
замовлення. Порядок прийняття
в експлуатацію закінчених
будівництвом об'єктів, не включених до
державного замовлення, мав визначатися
Радою Міністрів Республіки Крим,
обласними, Київською та
Севастопольською міськими державними
адміністраціями за погодженням з
Міністерством інвестицій і
будівництва.

З дня набрання чинності у листопаді 1994
року Закон № 208/94-ВР, стаття 1 якого
встановлювала відповідальність за
правопорушення у сфері містобудування,
не передбачав
відповідальності за експлуатацію або
використання об'єктів містобудування,
не прийнятих в експлуатацію. Вперше
таке положення закріплено у цьому
Законі 24 жовтня 2000 року шляхом
доповнення частини першої зазначеної
статті абзацом, що встановлював
відповідальність за експлуатацію або
використання будинків чи споруд після
закінчення будівництва без прийняття
їх державними приймальними
(технічними) комісіями (Закон України
від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

19 січня 2012 року згідно із Законом
України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI
Закон № 208/94-ВР викладено у новій
редакції, пункт 6 частини другої статті
2 якої передбачає, що суб'єкти
містобудування, які є замовниками
будівництва об'єктів (у разі
провадження містобудівної діяльності),
або ті, що виконують функції замовника
і підрядника одночасно, несуть
відповідальність у вигляді штрафу за
експлуатацію або використання
об'єктів будівництва, не прийнятих в
експлуатацію, а також наведення
недостовірних даних у декларації про
готовність об'єкта до експлуатації чи
акті готовності об'єкта до
експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції
України закони та інші
нормативно-правові акти не мають
зворотної дії в часі, крім випадків,
коли вони пом'якшують або скасовують
відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року №
1-рп/99 Конституційний Суд України
зазначив, що за закріпленим у наведеній
статті Конституції України принципом
дію нормативно-правового акта в часі
треба розуміти так, що вона починається
з моменту набрання цим актом чинності і
припиняється з втратою ним чинності,
тобто до події, факту застосовується
той закон або інший
нормативно-правовий акт, під час дії
якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон № 208/94-ВР, зокрема
положення пункту 6 частини другої
статті 2 щодо накладення штрафу за
експлуатацію або використання об'єктів
будівництва, не прийнятих в
експлуатацію, регулює питання
відповідальності тих суб'єктів
містобудування, які вчинили
правопорушення у сфері містобудування,
зокрема не ввели в експлуатацію
відповідні об'єкти до початку їх
використання після набрання чинності
цим Законом.

Конституційний принцип незворотності
дії законів, які погіршують становище
особи, дає суду підстави для висновку
про неможливість застосування санкцій
за дії (бездіяльність), які на момент,
коли вони мали місце, за попереднього
правового регулювання не були
правопорушенням.

В контексті хронології правового
регулювання спірних відносин поняття
«експлуатація не прийнятого в
експлуатацію об'єкта» не може
тлумачитись як триваюче
правопорушення. Змістом цього
правопорушення є невиконання обов'язку
із введення в експлуатацію закінченого
будівництвом об'єкта містобудування до
початку його експлуатації. Суспільна
небезпека такого правопорушення
насамперед полягає не в недотриманні
встановленого правопорядку, а в
небезпеці, яка може мати місце в
результаті відсутності контролю за
безпечністю побудованого об'єкта
містобудування з початку його
використання.

Частина восьма статті 39 Закону № 3038-VI
зі змінами, внесеними згідно із Законом
України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI,
встановлює, що експлуатація закінчених
будівництвом об'єктів, не прийнятих
(якщо таке прийняття передбачено
законодавством) в експлуатацію,
забороняється.

Таким чином, логічним висновком має
бути судження про те, що обов'язок
введення об'єктів будівництва в
експлуатацію, відповідальність за
експлуатацію об'єктів, не введених в
експлуатацію, можуть стосуватися лише
тих суб'єктів, які після закінчення
будівництва та початку використання,
маючи відповідний обов'язок, не ввели
об'єкти містобудування в експлуатацію,
за що встановлена відповідна
відповідальність.

Ураховуючи те, що рішення суду
касаційної інстанції у справі, що
розглядається, ґрунтується на
неправильному застосуванні норм права,
ухвала Вищого адміністративного суду
України від 11 липня 2013 року відповідно
до частини другої статті 243 Кодексу
адміністративного судочинства України
підлягає скасуванню, а справа -
направленню на новий касаційний
розгляд.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу
адміністративного судочинства
України, колегія суддів Судової палати
в адміністративних справах Верховного
Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву обслуговуючого кооперативу
«Гаражний кооператив «Кронштадт»
задовольнити частково.

Ухвалу Вищого адміністративного суду
України від 11 липня 2013 року скасувати,
справу направити на новий касаційний
розгляд.

Постанова є остаточною і оскарженню не
підлягає, крім випадку, встановленого
пунктом 2 частини першої статті 237
Кодексу адміністративного судочинства
України.

Головуючий
В.В. КривенкоСудді:
М.Б. Гусак О.А.
Коротких
О.В. Кривенда В.Л.
Маринченко
П.В. Панталієнко
О.Б. Прокопенко Ю.Г.
Тітов