Справа № 2а-528/08/1505
Суддя: Штульман І.В.
Дата ухвалення: 2014-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" березня 2014 р. м. Київ
К/9991/77343/12

Вищий адміністративний суд України в
складі колегії суддів:

головуючого:Штульман І.В.
(доповідач), суддів:Заїки М.М.,
Стародуба О.П., при секретарі:
Борілло Ю.В.,

з участю ОСОБА_4, - представника
Генеральної прокуратури України, -

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в порядку касаційного
провадження справу за позовом першого
заступника прокурора Приморського
району міста Одеси в інтересах ОСОБА_5
до Приморської районної адміністрації
Одеської міської ради, третя особа:
ОСОБА_6, про скасування розпорядження,
за касаційною скаргою ОСОБА_7, -
представника третьої особи ОСОБА_6, на
постанову Одеського апеляційного
адміністративного суду від 22 листопада
2012 року, -

в с т а
н о в и в :

У січні 2008 року перший заступник
прокурора Приморського району міста
Одеси в інтересах ОСОБА_5 звернувся в
суд з адміністративним позовом до
Приморської районної адміністрації
Одеської міської ради про скасування
розпорядження Приморської районної
адміністрації Одеської міської ради
від 18 січня 2007 року № 73 «Про скасування
розпорядження Приморської
райадміністрації від 07.08.2006 року за №
1916 «Про скасування розпорядження
Приморської райадміністрації від
27.07.2006 року «Про збереження виконаної
реконструкції квартири АДРЕСА_1».

Постановою Приморського районного
суду міста Одеси від 18 грудня 2008 року в
задоволенні адміністративного позову
відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову суд
першої інстанції виходив з того, що до
прийняття оспорюваного розпорядження
ОСОБА_6 були надані узгодження
відповідних організацій та органів, а
також технічний висновок про
можливість збереження проведеної
реконструкції, відмітивши відсутність
вимог щодо скасування незаконного, на
думку прокурора, та такого, що прийняте
без наявності повноважень
розпорядження Приморської районної
адміністрації Одеської міської ради
від 27 липня 2006 року № 1820 «Про
збереження виконаної реконструкції
квартири АДРЕСА_1».

Апеляційним судом справа розглядалася
неодноразово.

Постановою Одеського апеляційного
адміністративного суду від 22 листопада
2012 року скасовано постанову
Приморського районного суду міста
Одеси від 18 грудня 2008 року та прийнято
нову постанову, якою позов задоволено.
Скасовано розпорядження Приморської
районної адміністрації Одеської
міської ради від 18 січня 2007 року № 73
«Про скасування розпорядження
Приморської районної адміністрації
від 07.08.2006 року № 1916 «Про скасування
розпорядження Приморської районної
адміністрації від 27.07.2006 року «Про
збереження виконаної реконструкції
квартири АДРЕСА_1».

Скасовуючи постанову суду першої
інстанції та задовольняючи позовні
вимоги апеляційний суд виходив з того,
що ненормативні правові акти органу
місцевого самоврядування є актами
одноразового застосування, вони
вичерпують свою дію фактом їхнього
виконання, а тому не можуть бути
скасовані чи змінені органом місцевого
самоврядування після їх виконання.

Не погоджуючись із рішенням
апеляційного суду, ОСОБА_7, -
представник третьої особи ОСОБА_6,
звернулася до Вищого
адміністративного суду України з
касаційною скаргою, посилаючись на
порушення норм матеріального та
процесуального права, просить
скасувати постанову Одеського
апеляційного адміністративного суду
від 22 листопада 2012 року та залишити в
силі постанову Приморського районного
суду міста Одеси від 18 грудня 2008 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду
України від 14 грудня 2012 року відкрито
касаційне провадження за вказаною
касаційною скаргою.

Переглянувши рішення апеляційного
суду в межах касаційної скарги,
перевіривши правову оцінку обставин
справи та повноту їх встановлення,
проаналізувавши правильність
застосування апеляційним судом норм
матеріального та процесуального права,
колегія суддів Вищого
адміністративного суду України вважає,
що касаційна скарга задоволенню не
підлягає з наступних підстав.

Згідно частини 1 статті 220 Кодексу
адміністративного судочинства України
суд касаційної інстанції перевіряє
правильність застосування судами
першої та апеляційної інстанцій норм
матеріального та процесуального права,
правової оцінки обставин у справі і не
може досліджувати докази,
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені в
судовому рішенні, та вирішувати
питання про достовірність того чи та
іншого доказу.

Відповідно до статті 224 Кодексу
адміністративного судочинства України
суд касаційної інстанції залишає
касаційну скаргу без задоволення, а
судові рішення - без змін, якщо визнає,
що суди першої та апеляційної
інстанцій не допустили порушень норм
матеріального і процесуального права
при ухваленні судових рішень чи
вчиненні процесуальних дій. Не може
бути скасовано судове рішення з
мотивів порушення судом норм
процесуального права, якщо це не
призвело і не могло призвести до
неправильного вирішення справи.

У статті 3 Конституції України
закріплено принцип, за яким права і
свободи людини та їх гарантії
визначають зміст і спрямованість
діяльності держави, яка відповідає
перед людиною за свою діяльність.

Згідно частини 1 статті 74 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР
(далі - Закон № 280/97-ВР) органи та
посадові особи місцевого
самоврядування несуть
відповідальність за свою діяльність
перед територіальною громадою,
державою, юридичними і фізичними
особами.

Таким чином, органи місцевого
самоврядування не можуть скасовувати
свої попередні рішення, вносити до них
зміни, якщо відповідно до приписів цих
рішень виникли правовідносини,
пов'язані з реалізацією певних
суб'єктивних прав та охоронюваних
законом інтересів, і суб'єкти цих
правовідносин заперечують проти їх
зміни чи припинення.

З матеріалів справи вбачається, що
Приморською районною адміністрацією
Одеської міської ради 18 січня 2007 року
було прийняте розпорядження № 73, яким
скасовано розпорядження цієї ж
районної адміністрації від 7 серпня 2006
року за № 1916 «Про скасування
розпорядження Приморської
райадміністрації від 27.07.2006 року «Про
збереження виконаної реконструкції
квартири АДРЕСА_1».

Як вбачається з розпорядження від 27
липня 2006 року № 1820 Приморська районна
адміністрація Одеської міської ради,
діючи на підставі Положення про
районну адміністрацію Одеської
міської ради, розпорядилася зберегти
та вважати прийнятою в експлуатацію
реконструйовану квартиру АДРЕСА_1, яка
належить третій особі по даній справі
на підставі договору купівлі-продажу,
посвідченого 25 червня 2002 року
приватним нотаріусом Одеського
міського нотаріального округу.

Рішенням Приморського районного суду
міста Одеси від 24 травня 2007 року по
справі № 2-5429/2007, залишеним без змін
ухвалою апеляційного суду Одеської
області від 25 березня 2008 року, за ОСОБА_6
визнано право власності на
чотирьохкімнатну квартиру АДРЕСА_1,
загальною площею 183,4 кв.м., житловою
площею 68,8 кв.м.

Оскільки зазначені розпорядження були
прийняті одноособово головою
Приморської районної адміністрації
Одеської міської ради, для визначення
правомірності його дій апеляційний суд
проаналізував передбачені законом
повноваження голови районної
адміністрації Одеської міської ради на
вчинення таких дій, відмітивши, що акт
державного чи іншого органу - це
юридична форма рішень цих органів,
тобто офіційний письмовий документ,
який породжує певні правові наслідки,
спрямований на регулювання тих чи
інших суспільних відносин і має
обов'язковий характер для суб'єктів цих
відносин. Підставами для визнання акта
недійсним є невідповідність його
вимогам чинного законодавства та/або
визначеній законом компетенції органу,
який видав цей акт. Умовою визнання
акта недійсним є також порушення у
зв'язку з прийняттям відповідного акта
прав та охоронюваних законом інтересів
підприємства чи організації - позивача
у справі.

Частинами 1, 3 статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
(у редакції, чинній на час звернення в
суд з вказаним позовом) визначено, що
завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень. У справах щодо оскарження
рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів
владних повноважень адміністративні
суди перевіряють, чи прийняті (вчинені)
вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України;

2) з використанням повноваження з метою,
з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням
усіх обставин, що мають значення для
прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності
перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія);

9) з урахуванням права особи на участь у
процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції
України органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до статті 8 Конституції
України в Україні визнається і діє
принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу
юридичну силу. Закони та інші
нормативно-правові акти приймаються на
основі Конституції України і повинні
відповідати їй. Норми Конституції
України є нормами прямої дії. Звернення
до суду для захисту конституційних
прав і свобод людини і громадянина
безпосередньо на підставі Конституції
України гарантується.

Частиною 2 статті 144 Конституції
України передбачено, що рішення
органів місцевого самоврядування з
мотивів їх невідповідності
Конституції чи законам України
зупиняються у встановленому законом
порядку з одночасним зверненням до
суду.

Як вбачається зі змісту статті 31 Закону
№ 280/97-ВР у голови районної
адміністрації відсутні передбачені
законом повноваження у галузі
будівництва скасовувати прийняті ним
раніше розпорядження.

Згідно частини 10 статті 59 Закону №
280/97-ВР акти органів та посадових осіб
місцевого самоврядування з мотивів
їхньої невідповідності Конституції
або законам України визнаються
незаконними в судовому порядку.

За змістом Положення про районну
адміністрацію Одеської міської ради,
затвердженого рішенням Одеської
міської ради від 27 червня 2006 року № 20-V
«Про затвердження структури
виконавчих органів, загальної
чисельності апарату Одеської міської
ради, її виконавчих органів та витрат
на їх утримання» (далі - Положення) (у
редакції, чинній на час прийняття
оспорюваного розпорядження)
Приморська райадміністрація є
виконавчим органом Одеської міської
ради та створюється нею з метою
реалізації функцій місцевого
самоврядування на території
Приморського району міста Одеси,
згідно із Законом № 280/97-ВР.

З пункту 2.2 цього Положення вбачається,
що до компетенції голови
райадміністрації належить: здійснення
керівництва діяльністю
райадміністрації, забезпечення
виконання обов'язків та повноважень,
покладених на неї; видання в межах
своїх повноважень розпоряджень.
Розпорядження голови райадміністрації
можуть бути скасовані міським головою
або виконкомом; забезпечення на
території району дотримання
законодавства стосовно розгляду
звернень громадян та їх об'єднань.

Відповідно до статті 20 Закону № 280/97-ВР
державний контроль за діяльністю
органів і посадових осіб місцевого
самоврядування може здійснюватися
лише на підставі, в межах повноважень
та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України, і не
повинен призводити до втручання
органів державної влади чи їх
посадових осіб у здійснення органами
місцевого самоврядування наданих їм
власних повноважень.

Конституційний Суд України у своєму
рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року
зазначив, що зі змісту частини 2 статті
144 Конституції України та частини 10
статті 59 Закону № 280/97-ВР вбачається, що
рішення органів місцевого
самоврядування та їх посадових осіб з
мотивів невідповідності Конституції
або законам України визнаються
незаконними з ініціативи
заінтересованих осіб судом загальної
юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Розпорядження Приморської районної
адміністрації Одеської міської ради
від 18 січня 2007 року № 73 є ненормативним
актом індивідуальної дії, оскільки на
відміну від нормативних, встановлюють
не загальні правила поведінки, а
конкретні приписи, звернені до
окремого індивіда чи юридичної особи,
застосовують одноразово і після
реалізації вичерпують свою дію.

Оскільки на підставі розпорядження від
27 липня 2006 року № 1820 вже виникли
правовідносини щодо зобов'язання КП
«ОМБТІ та РОН» видати ОСОБА_6 свідоцтво
про право власності на квартиру
АДРЕСА_1, та це розпорядження вже
породило певні правові наслідки,
суб'єкт владних повноважень -
Приморська районна адміністрація
Одеської міської ради, в особі голови
райадміністрації, не мала передбачених
законом повноважень розпорядженням
від 18 січня 2007 року № 73 скасовувати
своє раніше прийняте розпорядження.

Таким чином, прийнявши 18 січня 2007 року
розпорядження № 73 голова Приморської
районної адміністрації Одеської
міської ради вийшов за межі своїх
повноважень, передбачених законом,
оскільки не мав повноважень на
скасування свого раніше прийнятого
розпорядження.

Апеляційний суд правильно визнав
безпідставними доводи третьої особи
щодо відсутності порушеного права
ОСОБА_5 прийняттям оспорюваного
розпорядження, оскільки як вбачається
з матеріалів справи, останній є сусідом
ОСОБА_6, з 29 червня 1988 року проживає та
зареєстрований разом зі своєю дружиною
над реконструйованою квартирою у
квартирі АДРЕСА_1. У зв'язку з
порушенням своїх законних прав і
інтересів реконструкцією, проведеною
ОСОБА_6, позивач ОСОБА_5 з 2005 року
неодноразово звертався в різні
інспекції та установи зі скаргами і
зверненнями з приводу заборони
проведення незаконної реконструкції
квартири, яка належить третій особі по
даній справі.

З наявних у матеріалах справи
документів вбачається, що начальник
інспекції державного
архітектурно-будівельного контролю
управління архітектури та
містобудування Одеської міської ради
Клюшников М.В. у листі від 23 червня 2006
року № 1606/вих. повідомляв голову
Приморської районної адміністрації
Одеської міської ради Тельвака М.М., що
реконструкція квартири ОСОБА_6
проведена без дозволу інспекції
державного архітектурно-будівельного
контролю на проведення робіт, при цьому
в даному листі міститься інформація
щодо незгоди ОСОБА_5 з виконаною
реконструкцією.

Листом від 1 жовтня 2007 року № 2685/0
начальник управління архітектури та
містобудування Одеської міської ради
Колокольников В.І. на звернення ОСОБА_5
повідомляв, що третьою особою по даній
справі роботи по реконструкції
підсобних приміщень та переобладнання
балкона у веранду виконані самовільно
і, враховуючи незгоду ОСОБА_5 з
виконаною реконструкцією, міська
міжвідомча комісія відмовила ОСОБА_6
узаконити самовільно реконструйовану
квартиру, при цьому в зв'язку зі
скаргами ОСОБА_5 було призупинено дію
дозволу від 4 грудня 2006 року № 2542.

Тобто, станом на 18 січня 2007 року у
встановленому законом порядку не було
визначено законності здійсненої
реконструкції квартири ОСОБА_6, а
самовільна реконструкція цієї
квартири порушувала законні інтереси
позивача ОСОБА_5

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України
погоджується з висновком апеляційного
суду, що надані представником третьої
особи рішення судів різних інстанцій,
які на думку представника ОСОБА_6
підтверджують законність проведеної
реконструкції та відсутність
порушення прав позивача ОСОБА_5, не
можуть впливати на законність
прийнятого розпорядження, оскільки
згадані судові рішення прийняті після
18 січня 2007 року.

Враховуючи, що суд касаційної
інстанції не може розглядати позовні
вимоги осіб, що не були заявлені у суді
першої інстанції, колегія суддів
вважає, що касаційну скаргу слід
залишити без задоволення, оскільки
постанова Одеського апеляційного
адміністративного суду від 22 листопада
2012 року прийнята з додержанням норм
матеріального і процесуального права,
а доводи касаційної скарги висновки
апеляційного суду не спростовують.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 230, 231
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд, -

у х в а л и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_7, - представника
третьої особи ОСОБА_6, - залишити без
задоволення.

Постанову Одеського апеляційного
адміністративного суду від 22 листопада
2012 року у справі за позовом першого
заступника прокурора Приморського
району міста Одеси в інтересах ОСОБА_5
до Приморської районної адміністрації
Одеської міської ради, третя особа:
ОСОБА_6, про скасування розпорядження, -
залишити без змін.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Головуючий:
Штульман І.В.

Судді:
Заїка М.М.

Стародуб О.П.