Справа № 815/3807/13-а
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2014-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 березня 2014 р. Справа № 815/3807/13-а

Категорія: 7.2 Головуючий в 1 інстанції:
Завальнюк І. В.

Одеський апеляційний адміністративний
суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Романішина В.Л.

за участю секретаря судового
засідання - Вишневської А.В.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Одесі апеляційну
скаргу заступника прокурора Одеської
області на постанову Одеського
окружного адміністративного суду від 25
червня 2013 року у справі за позовом
Одеського міжрайонного прокурора з
нагляду за додержанням законів у
природоохоронній сфері в інтересах
держави в особі Нижньодністровського
національного природного парку до
Одеської обласної ради про скасування
рішення, -

В С Т А Н О В И В :

У травні 2013 року, Одеський міжрайонний
прокурор з нагляду за додержанням
законів у природоохоронній сфері
звернувся до Одеського окружного
адміністративного суду з
адміністративним позовом в інтересах
держави в особі Нижньодністровського
національного природного парку до
Державного управління охорони
навколишнього середовища в Одеській
області, Одеської обласної ради про
визнання дії Державного управління
охорони навколишнього середовища в
Одеській області щодо внесення подання
від 04 грудня 2012 року № 1165/05 та від 31
січня 2013 року № 47/02-05 протиправними,
скасування рішення сесії Одеської
обласної ради від 14 лютого 2013 року №
738-VI.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що
рішенням сесії Одеської обласної ради
№ 738- VI від 14 лютого 2013 року скасовано
статус об'єкта природно-заповідного
фонду місцевого значення - частини
заповідного урочища «Дністровські
плавні» площею 158,3649 га.

На думку позивача, під час підготовки
та ухвалення оскаржуваного рішення
було порушено вимоги ст.ст. 51-54 ЗУ «Про
природно-заповідний фонд України». Так,
листом від 05.11.2012 року № 3491/08-19/1/6785
Білгород-Дністровська районна
державна адміністрація звернулась до
Державного управління охорони
навколишнього природного середовища в
Одеській області з клопотанням щодо
розгляду і погодження зміни меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні», однак в клопотанні не наведено
характер використання, характеристику
природоохоронної, наукової, естетичної
та іншої цінності природних комплексів
та об'єктів, що пропонуються для
вилучення зі складу заповідного
урочища. Клопотання не містить
обґрунтувань та доказів техногенного
забруднення вказаної території.

Вказане клопотання було погоджено
Державним управлінням охорони
навколишнього середовища в Одеській
області в день його надходження тобто
05.11.2012 року.

Відомості, які стали підставою для
прийняття Одеською обласною радою
рішення № 738- VI від 14 лютого 2013 року не
відображають реальний стан, що склався
на територіях заповідного урочища та
не відповідає всім науковим
обґрунтуванням, на які посилається
Державне управління охорони
навколишнього середовища в Одеській
області.

Так, у науковому обґрунтуванні
можливості змін меж заповідного
урочища «Дністровські плавні», що
розроблено Одеським національним
університетом ім. І.І. Мечникова від
28.10.2010 року, зазначено про доцільність
при винесенні в натуру меж заповідного
урочища вилучити з нього акваторію р.
Дністер та техногенну зону загальною
площею 60 га.

Землі заповідного урочища
«Дністровські плавні» знаходяться на
території Білгород-Дністровського
району і на 90% входять до складу
Ніжньодністровського національного
природного парку, розташованого в
межах водно-болотних угіддь
міжнародного значення, а тому, в силу
положень ч. 2 ст. 52 ЗУ «Про
природно-заповідний фонд України»
потребує погодження з первинними
користувачами природних ресурсів.

Державним управлінням охорони
навколишнього середовища в Одеській
області не було погоджено зміну
заповідного урочища «Дністровські
плавні» та включення до складу
заповідного урочища земель водного
фонду - північної частини
Дністровського лиману загальною
площею 158,649 га, яка входить до складу
Ніжньодністровського національного
природного парку.

Крім того, встановлено розбіжність
площі земель. Так, у науковому
обґрунтуванні розробленому Одеським
національним університетом ім. І.І.
Мечникова вказана площа 60 га; у
науковому обґрунтуванні Державної
екологічної академії післядипломної
освіти та управління зазначено 145,1984 га;
в рішенні сесії Одеської обласної ради
вказано 158,649 га.

Враховуючи наведене, прокурор вважає,
що Державним управлінням охорони
навколишнього середовища в Одеській
області вчинено необґрунтовані дії,
щодо внесення подання про зміну меж
заповідного урочища, а рішення
Одеської обласної ради № 738- VI від 14
лютого 2013 року було прийнято без
належних наукових обґрунтувань та
внаслідок порушення Державним
управлінням охорони навколишнього
середовища в Одеській області порядку
подання на розгляд матеріалів про
скасування статусу територій та
об'єктів природно-заповідного фонду.

Відповідач (Одеська обласна рада)
позовні вимоги не визнав, надав
письмові заперечення де зазначив, що
оскаржуване рішення прийнято на
підставі наданих до обласної ради
документів з урахуванням вимог чинного
законодавства, яке регулює спірні
правовідносини, з дотриманням всіх
необхідних процедур, визначених
Законом України "Про
природно-заповідний фонд України".

Так, Білгород-Дністровська РДА
Одеської області звернулась до
Державного управління охорони
навколишнього природного середовища в
Одеській області із клопотанням від
05.11.2012 року № 3491/08-19/1/6735 щодо розгляду і
погодження зміни меж заповідного
урочища "Дністровські плавні" на
території Білгород-Дністровського
району на ділянці від 43 км по 51 км
автодороги Одеса-Рені. У відповідь
листом від 05.11.2012 року № 11271/03
Управлінням схвалено зазначене
клопотання, у зв'язку із чим розпочато
процедуру розробки проекту змін меж
цього об'єкту природно-заповідного
фонду місцевого значення та погодження
із власниками та первинними
користувачами природних ресурсів.

Відповідний проект був розроблений
Державною екологічною академією
післядипломної освіти та управління,
до якого були включені наукові
обґрунтування щодо питання можливості
зміни меж, розроблені Одеським
національним університетом ім. І.І.
Мечникова, Державною екологічною
академією післядипломної освіти та
управління, експертний висновок ДП
"Науково-дослідний центр екологічного
маркетингу та інжинірингу", висновок
громадської експертизи.

Погодження змін меж об'єкта
природно-заповідного фонду було
отримано від власника земель, на яких
розташована відповідна частина об'єкта
- Білгород-Дністровської РДА Одеської
області. Крім того, від Міністерства
екології та природних ресурсів України
отримано відповідне погодження.
Фактичною підставою для прийняття
спірного розпорядження слугувала
необхідність змін меж об'єкта
природно-заповідного фонду, оскільки
відповідні території зазнають
техногенного впливу та на них
розташовані об'єкти, діяльність яких не
пов'язана та суперечить цільовому
призначенню заповідного об'єкта.

Ухвалою Одеського апеляційного
адміністративного суду від 18 червня 2013
року, провадження у справі в частині
позовних вимог до Державного
управління охорони навколишнього
середовища в Одеській області про
визнання протиправними дій закрито.

Постановою Одеського окружного
адміністративного суду від 25 червня 2013
року, у задоволенні адміністративного
позову Одеського міжрайонного
прокурора з нагляду за додержанням
законів у природоохоронній сфері в
інтересах держави в особі
Нижньодністровського національного
природного парку до Одеської обласної
ради відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні
адміністративного позову, суд першої
інстанції дійшов висновку, що рішення
Одеської обласної ради № 738-VI від 14
лютого 2013 року було прийнято у
передбачений законодавством спосіб, з
використанням повноваження з метою, з
якою це повноваження надано та
обґрунтовано.

Не погодившись з постановою суду
першої інстанції заступник прокурора
Одеської області подав апеляційну
скаргу, в якій, посилаючись на
порушення судом першої інстанції норм
матеріального права, що призвело до
неправильного вирішення справи,
просить скасувати вказане судове
рішення та прийняти нову постанову,
якою задовольнити позовні вимоги.

Дослідивши матеріали справи,
заслухавши доповідача, доводи
апеляційної скарги, перевіривши
законність і обґрунтованість рішення
суду в межах доводів апеляційної
скарги, судова колегія вважає, що
апеляційна скарга підлягає
задоволенню.

В силу положень ст. 2 КАС України,
завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих
повноважень шляхом справедливого,
неупередженого та своєчасного
розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути
оскаржені будь-які рішення, дії чи
бездіяльність суб'єктів владних
повноважень, крім випадків, коли щодо
таких рішень, дій чи бездіяльності
Конституцією чи законами України
встановлено інший порядок судового
провадження.

У справах щодо оскарження рішень, дій
чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; 2) з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; 3) обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); 4) безсторонньо
(неупереджено); 5) добросовісно; 6)
розсудливо; 7) з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
всім формам дискримінації; 8)
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); 9) з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення; 10)
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Судом встановлено, що відповідно до ст.
ст. 1, 2, 3 Положення «Про заповідне
урочище «Дністровські плавні»
заповідне урочище «Дністровські
плавні», створене рішенням Одеської
обласної ради народних депутатів від
01.10.1993 № 496-ХХІ, з метою збереження
біологічного різноманіття й
унікальних плавневих екосистем
гирлової області ріки Дністер, що має
важливе наукове, природоохоронне
санітарно-екологічне, пізнавальне та
естетичне значення. Заповідне урочище
«Дністровські плавні» було основою для
створення в 1996-1997 роках Національного
природного парку
«Нижньодністровський». Землі
заповідного урочища відносяться до
земель природоохоронного призначення
і входять до складу
природно-заповідного фонду Одеської
області та України.

Нижньодністровський національний
природний парк створений Указом
Президента від 13.11.2008 р. №1033/2008, яким
установлено площу його земель 21311,1
гектара, в тому числі 3700 га земель, що
вилучаються в установленому порядку і
надаються у постійне користування, та
17611,1 га земель, що включаються до його
складу без вилучення у
землекористувачів.

Землі заповідного урочища
«Дністровські плавні» знаходяться на
території Білгород-Дністровського
району і частково входять до складу
Нижньодністровського національного
природного парку, розташованого у
межах водно-болотних угіддь
міжнародного значення. Парк має статус
природно-заповідного об'єкта
загальнодержавного значення.

В силу положень ч. 1, 4 ст. 7 ЗУ "Про
природно-заповідний фонд України",
землі природно-заповідного фонду - це
ділянки суші і водного простору з
природними комплексами та об'єктами,
що мають особливу природоохоронну,
екологічну, наукову, естетичну,
рекреаційну та іншу цінність, яким
відповідно до закону надано статус
територій та об'єктів
природно-заповідного фонду.

Межі територій та об'єктів
природно-заповідного фонду
встановлюються в натурі відповідно до
законодавства. До встановлення меж
територій та об'єктів
природно-заповідного фонду в натурі їх
межі визначаються відповідно до
проектів створення територій та
об'єктів природно-заповідного фонду.

Рішенням Одеської обласної ради № 738-VI
від 14 лютого 2013 року, було скасовано
статус об'єкта природно-заповідного
фонду місцевого значення частини
заповідного урочища «Дністровські
плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області площею 158,3649 га, яка
зазнала техногенного впливу і не може
використовуватись за своїм цільовим
призначенням, та оголошено природну
територію земель водного фонду
(Дністровський лиман) площею 158,3649 га
об'єктом природно-заповідного фонду
місцевого значення, включивши її до
складу заповідного урочища
«Дністровські плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області, розробленим
Державною екологічною академією
післядипломної освіти та управління.

Підставою для прийняття такого рішення
стала необхідність зміни меж об'єкта
природно-заповідного фонду через те, що
відповідні території зазнають
техногенного впливу та на них
розташовані об'єкти, діяльність яких не
пов'язана та суперечить цільовому
призначенню заповідного об'єкта.

Обґрунтуванням прийнятого рішення
слугували подання Державного
управління охорони навколишнього
природного середовища в Одеській
області від 04 грудня 2012 року № 1165/05 та
від 31 січня 2013 року № 47/02-05, експертний
висновок щодо змін меж території
заповідного урочища «Дністровські
плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області, розроблений
державним підприємством
«Науково-дослідний центр екологічного
маркетингу і інжинірингу» від 22
листопада 2012 року № 20, з урахуванням
листа від 06 лютого 2013 року № 87, наукове
обґрунтування можливості зміни меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні» від 28 жовтня 2010 року,
розроблене Одеським національним
університетом ім. І.І. Мечникова,
наукове обґрунтування на зміну меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області від 24 листопада 2012
року № 113.005/03, розроблено Державною
екологічною академією післядипломної
освіти та управління від 06 лютого 2013
року № 102, клопотання
Білгород-Дністровської районної
державної адміністрації від 05
листопада 2012 року № 3491/08-19/1/6735 акт
обстеження території заповідного
урочища «Дністровські плавні» на
території Білгород-Дністровського
району, затверджений головою
Білгород-Дністровської районної
державної адміністрації, погодження
суміжного постійного користувача
земельної ділянки - державного
підприємства «Одеське лісове
господарство» від 10 січня 2013 року № 8,
погодження Міністерства екології та
природних ресурсів України від 24
грудня 2012 року № 25099/09/10-12.

Як правильно послався суд першої
інстанції, в Преамбулі Закону України
"Про природно-заповідний фонд України"
зазначено, що цей Закон визначає
правові основи організації, охорони,
ефективного використання
природно-заповідного фонду України,
відтворення його природних комплексів
та об'єктів.

Природно-заповідний фонд становлять
ділянки суші і водного простору,
природні комплекси та об'єкти яких
мають особливу природоохоронну,
наукову, естетичну, рекреаційну та іншу
цінність і виділені з метою збереження
природної різноманітності ландшафтів,
генофонду тваринного і рослинного
світу, підтримання загального
екологічного балансу та забезпечення
фонового моніторингу навколишнього
природного середовища.

У зв'язку з цим законодавством України
природно-заповідний фонд охороняється
як національне надбання, щодо якого
встановлюється особливий режим
охорони, відтворення і використання.
Україна розглядає цей фонд як складову
частину світової системи природних
територій та об'єктів, що перебувають
під особливою охороною.

Статтею 54 Закону передбачено, що Зміна
меж, категорії та скасування статусу
територій та об'єктів
природно-заповідного фонду
проводиться відповідно до статей 51-53
цього Закону за погодженням з
центральним органом виконавчої влади в
галузі охорони навколишнього
природного середовища на підставі
відповідного експертного висновку.

Відповідно до ст. 51 Закону, підготовка і
подання клопотань про створення чи
оголошення територій та об'єктів
природно-заповідного фонду можуть
здійснюватися органами центрального
органу виконавчої влади в галузі
охорони навколишнього природного
середовища, науковими установами,
природоохоронними громадськими
об'єднаннями або іншими
заінтересованими підприємствами,
установами, організаціями та
громадянами.

Клопотання подаються до державних
органів, уповноважених проводити їх
попередній розгляд. Клопотання має
містити обґрунтування необхідності
створення чи оголошення території або
об'єкту природно-заповідного фонду
певної категорії, характеристику
природоохоронної, наукової, естетичної
та іншої цінності природних комплексів
та об'єктів, що пропонуються для
заповідання, відомості про
місцезнаходження, розміри, характер
використання, власників та
користувачів природних ресурсів, а
також відповідний картографічний
матеріал.

До клопотань додаються документи, що
підтверджують та доповнюють
обґрунтування необхідності створення
чи оголошення територій або об'єктів
природно-заповідного фонду.

Як було зазначено раніше, в
обґрунтування прийнятого рішення
відповідач послався на наукове
обґрунтування можливості зміни меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні» від 28 жовтня 2010 року,
розроблене Одеським національним
університетом ім. І.І. Мечникова та на
наукове обґрунтування на зміну меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області від 24 листопада 2012
року № 113.005/03, розроблене Державною
екологічною академією післядипломної
освіти та управління від 06 лютого 2013
року № 102.

Разом з тим, аналіз змісту наукових
обґрунтувань дає підстави зробити
висновок про неправомірне визначення
площі земельної ділянки, на якій
скасовується статус об'єкта
природно-заповідного фонду місцевого
значення.

Так як вбачається з наукового
обґрунтування можливості зміни меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні» від 28 жовтня 2010 року,
розробленого Одеським національним
університетом ім. І.І. Мечникова,
доцільним вважається вилучити
акваторію р. Дністер та техногенну зону
загальною площею 60 га.

В той же час, науковим обґрунтуванням
на зміну меж заповідного урочища
«Дністровські плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області від 24 листопада 2012
року № 113.005/03, розробленим Державною
екологічною академією післядипломної
освіти та управління від 06 лютого 2013
року № 102 пропонується скасувати
статус об'єкту природно-заповідного
фонду місцевого значення, яка зазнала
техногенного впливу на площі 145,1984 га.

Зазначені обставини свідчать про те, що
під час підготовки оскаржуваного
рішення фактично, не було достовірно
визначено межі та площу території, що
зазнала техногенного впливу.

Крім того, судом першої інстанції не
було надано оцінку та не перевірено у
встановлений спосіб зміст звернення до
адміністрації Нижньодністровського
національного природного парку за
підписом професора О.М. Смоляр, яка
нібито приймала участь у розробці
наукового обґрунтування на зміну меж
заповідного урочища «Дністровські
плавні» на території
Білгород-Дністровського району
Одеської області Державної
екологічної академії післядипломної
освіти та управління.

Допитана, під час розгляду справи судом
апеляційної інстанції, в якості свідка
професор О.М. Смоляр пояснила суду, що
зазначене наукове обґрунтування вона
взагалі не підписувала, а підпис від її
імені виконаний іншою особою. Надане
наукове обґрунтування Державної
екологічної академії післядипломної
освіти та управління не відповідає
формі наукового дослідження. Про
зазначені обставини свідок повідомила
адміністрацію Нижньодністровського
національного природного парку (Т. 1 а.с.
135).

Таким чином, на думку колегії, наукове
обґрунтування на зміну меж заповідного
урочища «Дністровські плавні» на
території Білгород-Дністровського
району Одеської області від 24
листопада 2012 року № 113.005/03, розроблене
Державною екологічною академією
післядипломної освіти та управління
від 06 лютого 2013 року № 102 не є належним
доказом на підтвердження необхідності
скасування статусу заповідних
територій, а також документом, що
визначає площу території, що зазнала
техногенного впливу.

З пояснень свідків доктора біологічних
наук ОСОБА_3 та доктора біологічних
наук О.М. Смоляр вбачається, що
території, статус об'єкту
природно-заповідного фонду яких
скасовано мають велику наукову,
природоохоронну та естетичну цінність.
Вилучення цих земель може призвести до
порушень природних процесів, зникнення
популяцій птахів. До складу земель на
яких скасовано статус об'єкту
природно-заповідного фонду включені
землі, що не зазнали техногенного
забруднення.

Враховуючи наведене, колегія суддів
дійшла висновку, що зі змісту положень
ст. 51 ЗУ "Про природно-заповідний фонд
України", наукове обґрунтування
скасування статусу об'єктів
природно-заповідного фонду, достовірне
визначення розміру земельної ділянки,
що зазнала техногенного впливу, на який
пропонується скасувати статус об'єкту
природно-заповідного фонду,
підтверджене відповідними документами
є обов'язковим для вирішення
поставленого питання.

Таким чином, оскільки матеріали справи
не містять належного наукового
обґрунтування техногенного
забруднення території, на якій
скасовано статус об'єкта
природно-заповідного фонду; не
підтверджена належними доказами
необхідність скасування статусу
об'єкту природно-заповідного фонду на
ділянці площею 158,3649 га, рішення
Одеської обласної ради № 738- VI від 14
лютого 2013 року є таким, що прийнято з
порушенням порядку, встановленого ст.
51-54 ЗУ «Про природно-заповідний фонд
України», а тому є неправомірним і
підлягає скасуванню.

Як зазначалось раніше відповідно до ст.
2 Положення «Про заповідне урочище
«Дністровські плавні» заповідне
урочище «Дністровські плавні» є
основою для створення Національного
природного парку
«Нижньодністровський», а землі урочища
входять до складу земель Національного
природного парку
«Нижньодністровський». Враховуючи
наведене, колегія суддів не може
прийняти до уваги доводи відповідача,
щодо відсутності у позивача порушеного
права.

Згідно з п. 4 ст. 202 КАС України, за
наслідками розгляду апеляційної
скарги на постанову суду першої
інстанції суд апеляційної інстанції
скасовує її та ухвалює нове рішення,
якщо судом першої інстанції порушено
норми матеріального або
процесуального права, що призвело до
неправильного вирішення справи.

Керуючись ст. 196, п.3 ч.1 ст. 198, п.4 ч.1 ст. 202,
ст. 207. ч.5 ст. 254 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника
прокурора Одеської області
задовольнити.

Постанову Одеського окружного
адміністративного суду від 25 червня 2013
року скасувати та прийняти нове
рішення по справі.

Адміністративний позов Одеського
міжрайонного прокурора з нагляду за
додержанням законів у
природоохоронній сфері в інтересах
держави в особі Нижньодністровського
національного природного парку до
Одеської обласної ради задовольнити.

Скасувати рішення сесії Одеської
обласної ради від 14 лютого 2013 року №
738VI.

Постанова набирає законної сили
негайно з моменту її проголошення та
може бути оскаржена в касаційному
порядку до Вищого адміністративного
суду України протягом двадцяти днів
після набрання законної сили судовим
рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя /підпис/
Єщенко О.В.

суддя /підпис/
Димерлій О.О.

суддя /підпис/
Романішин В.Л.