Справа № 826/5094/13-а
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2014-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" березня 2014 р. м. Київ
К/800/48047/13

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України в
складі:

Головуючої: Калашнікової
О.В.Суддів:Васильченко Н.В. Леонтович
К.Г. секретар судового засідання:
Антипенко В.В.

за участю представників:

позивача ДП «Укрзалізничпостач» -
Кравченка А.В.

відповідача Державної фінансової
інспекції України - Троніц М.І.

розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу за
касаційною скаргою Державної
фінансової інспекції України на
постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 24 квітня 2013 року та
ухвалу Київського апеляційного
адміністративного суду від 04 вересня
2013 року у справі №826/5094/13-а за позовом
Державного підприємства
матеріально-технічного забезпечення
залізничного транспорту України
"Укрзалізничпостач" до Державної
фінансової інспекції України про
визнання протиправними та скасування
рішень,-

в с т а н о в и л а:

У квітні 2013 року Державне підприємство
матеріально-технічного забезпечення
залізничного транспорту України
«Укрзалізничпостач» (далі - ДП
«Укрзалізничпостач») звернулось до
Окружного адміністративного суду
міста Києва з позовом до Державної
фінансової інспекції України (далі -
Держфінінспекція), у якому просило суд:

- визнати протиправними та скасувати
рішення Держфінінспекції про
проведення планової ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року, викладене в п. 2.20.
Плану контрольно-ревізійної роботи
Держфінінспекції на ІІ квартал 2013 року
та у листі-повідомлені «Про проведення
контрольного заходу» від 18.03.2013 року №
05-14/443;

- визнати протиправними та скасувати
рішення Держфінінспекції про
направлення посадових осіб
Держфінінспекції для проведення
планової ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» у строк з 01.04.2013
року по 18.05.2013 року за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року, викладені у
направленнях від 29.03.2013 року №№ 600, 601 та
від 02.04.2013 року №№ 633, 634, 635;

- визнати протиправними дії
Держфінінспекції, направлені на
фактичне проведення повторної ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року та витребування
документів за період 2010-2012 років;

- зобов'язати Держфінінспекцію
утриматись від вчинення дій щодо
проведення ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» та витребування
документів за період 2010-2012 років.

Позовні вимоги мотивовано відсутністю
законодавчих підстав для проведення
Держфінінспекцією фактично повторної
ревізії фінансово-господарської
діяльності позивача за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року та витребування
документів за період 2010-2012 років.

Постановою Окружного
адміністративного суду міста Києва від
24 квітня 2013 року, залишеною без змін
ухвалою Київського апеляційного
адміністративного суду від 04 вересня
2013 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано
рішення Державної фінансової
інспекції України про проведення
планової ревізії
фінансово-господарської діяльності
Державного підприємства
матеріально-технічного забезпечення
залізничного транспорту України
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року, викладене в п. 2
наказу № 70 від 14.03.2013 року, в п. 2.20. Плану
контрольно-ревізійної роботи
Державної фінансової інспекції
України на ІІ квартал 2013 року та у
листі-повідомлені «Про проведення
контрольного заходу» від 18.03.2013 року №
05-14/443. Визнано протиправними дії
Державної фінансової інспекції
України щодо видачі направлень від
29.03.2013 року №№ 600, 601 та від 02.04.2013 року
№№ 633, 634, 635 посадовим особам
Державної фінансової інспекції
України для проведення планової
ревізії фінансово-господарської
діяльності Державного підприємства
матеріально-технічного забезпечення
залізничного транспорту України
«Укрзалізничпостач» у строк з 01.04.2013
року по 18.05.2013 року за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року. Визнано
протиправними дії Державної
фінансової інспекції України щодо
проведення ревізії
фінансово-господарської діяльності
Державного підприємства
матеріально-технічного забезпечення
залізничного транспорту України
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 31.12.2012 року та витребування
документів за період 2010-2012 років. В
задоволенні решти позовних вимог
відмовлено.

Не погоджуючись з оскаржуваними
судовими рішеннями, Державна фінансова
інспекція України звернулась до Вищого
адміністративного суду України з
касаційною скаргою, у якій просить їх
скасувати та прийняти нову постанову
про відмову у задоволенні позову.

Позивач надав письмові заперечення на
касаційну скаргу відповідача, за
змістом яких проти вимог останнього
заперечує з мотивів їх
необґрунтованості та просить, вказану
касаційну скаргу залишити без
задоволення, а оскаржувані судові
рішення - без змін.

Перевіривши правову оцінку обставин
справи та повноту їх встановлення,
проаналізувавши правильність
застосування судами норм
матеріального та процесуального права
колегія суддів Вищого
адміністративного суду України вважає,
що касаційна скарга підлягає
частковому задоволенню з наступних
підстав.

Судами першої і апеляційної інстанції
встановлено, що за період з 01.04.2010 року
по 01.10.2012 року в ДП «Укрзалізничпостач»,
на підставі постанови Кабінету
Міністрів України від 20.05.2009 року № 506,
проводився контрольний захід -
державний фінансовий аудит
(операційний аудит). Результати
проведення даного контрольного заходу
відображені у відповідних
аудиторських звітах та довідках за 2010,
2011, 2012 роки.

Також, Держфінінспекцією в період з
18.12.2012 року до 14.03.2013 року проводився
плановий контрольно-ревізійний захід -
планова ревізія
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 30.09.2012 року. Цей факт
підтверджується програмою ревізії від
10.12.2012 року та направленнями від 10.12.2012
року №№ 2023-2028.

За результатами проведення ревізії
Держфінінспекцією складено акти від
02.01.2013 року № 05-21/1 та від 06.02.2013 року №
05-21/40 ревізії окремих питань
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року до 30.09.2012 року.

Крім того, 26.02.2013 року, 27.02.2013 року та
06.03.2013 року Держфінінспекцією складено
акти № 05-21/106; № 05-21/107 та № 05-21/108 про
перешкоджання у проведенні ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 30.09.2012 року. Так, відповідно до
вказаних актів ДП «Укрзалізничпостач»
не надано запитуваних
Держфінінспекцією документів на
запити: від 24.01.2013 року № 15; від 29.01.2013
року №№ 20-23; від 30.01.2013 року № 24; від
21.02.2013 № 05-14/315, що, в свою чергу,
перешкоджало посадовим особам
Держфінінспекції у проведенні ревізії
та унеможливило всебічне дослідження
окремих її питань.

ДП «Укрзалізничпостач» подано
заперечення на акти про перешкоджання
про проведення ревізії від 01.03.2013 року
№ ЦХП-20/1320; від 06.03.2013 № ЦХП-20/1454-1 та від
12.03.2013 року № ЦХП-20/1533. Відповідно до
вказаних заперечень, ДП
«Укрзалізничпостач» посилається на
супровідні листи посадових осіб про
надання запитуваних Держфінінспекцією
документів та на неможливість їх
надання у зв'язку із їх вилученням в
результаті проведення слідчих дій по
кримінальному провадженню.

Відповідно до листа Держфінінспекції
від 07.03.2013 року № 05-14/393 про надання
інформації, у зв'язку із складанням
актів про перешкоджання у проведенні
ревізії та керуючись п. 23 постанови
Кабінету міністрів України від 20.04.2006
року № 550 «Про затвердження порядку
проведення інспектування Державною
фінансовою інспекцією, її
територіальними органами» (далі -
Порядок № 550) ДП «Укрзалізничпостач»
було повідомлено, що ревізія за період
з 01.04.2010 року до 30.09.2012 року не
вважається проведеною, а також
проінформовано ДП «Укрзалізничпостач»
про те, що Держфінінспекція має право
вдруге організувати та провести
ревізію в плановому порядку протягом
того ж календарного року.

Так, листом Держфінінспекції від 18.03.2013
року № 05-14/443 ДП «Укрзалізничпостач»
повідомлено про проведення
контрольного заходу - планової ревізії
фінансово-господарської діяльності
підприємства за період з 01.04.2010 року по
31.12.2012 року. Підставою проведення
планової ревізії зазначено п. 2.20 Плану
контрольно-ревізійної роботи
Держфінінспекції на ІІ квартал 2013 року.
Також, на адресу ДП
«Укрзалізничпостач» надійшли
направлення на проведення ревізії №№
600, 601 від 29.03.2013 року та №№ 633, 634, 635 від
02.04.2013 року.

ДП «Укрзалізничпостач» оскаржує
зазначені рішення Держфінінспекції,
посилаючись на їх протиправність та
вказує, що всі дії відповідача щодо
проведення ревізії вчиняються
останнім за межами наданих
повноважень, що є порушенням діючого
законодавства та законних прав та
інтересів державного підприємства.

Суд першої інстанції, з висновками
якого погодився і апеляційний суд,
частково задовольняючи позов ДП
«Укрзалізничпостач», виходив з того, що
оскаржувані рішення Держфінінспекції
не відповідають вимогам діючого
законодавства та відповідач не надав
суду достатніх беззаперечних доказів в
обґрунтування обставин, на яких
ґрунтуються його заперечення і не
довів правомірності своїх дій.

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України не
погоджується з висновками судів
попередніх інстанцій та вважає їх
передчасними виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади
здійснення державного фінансового
контролю в Україні визначає Закон
України від 26 січня 1993 року N 2939-XII «Про
основні засади здійснення державного
фінансового контролю в Україні», з
наступними змінами та доповненнями
(далі - Закон N 2939-XII)

Відповідно до ст. 2 Закону N 2939-XII,
головними завданнями органу
державного фінансового контролю є:
здійснення державного фінансового
контролю за використанням і
збереженням державних фінансових
ресурсів, необоротних та інших активів,
правильністю визначення потреби в
бюджетних коштах та взяттям
зобов'язань, ефективним використанням
коштів і майна, станом і достовірністю
бухгалтерського обліку і фінансової
звітності.

Державний фінансовий аудит є
різновидом державного фінансового
контролю і полягає у перевірці та
аналізі фактичного стану справ щодо
законного та ефективного використання
державних чи комунальних коштів і
майна, інших активів держави,
правильності ведення бухгалтерського
обліку і достовірності фінансової
звітності, функціонування системи
внутрішнього контролю. Результати
державного фінансового аудиту та їх
оцінка викладаються у звіті.

Поняття контрольного заходу у вигляді
державного фінансового аудиту та
порядок його проведення, визначені
Порядком проведення Державною
фінансовою інспекцією, її
територіальними органами державного
фінансового аудиту діяльності
суб'єктів господарювання, затвердженим
постановою Кабінету Міністрів України
№ 361 від 25.03.2006 (далі - Постанова № 361).

Зокрема, п. 1 Постанови № 361 визначено,
що державний фінансовий аудит, полягає
у перевірці та аналізі діяльності,
фактичного стану справ щодо законного
та ефективного використання державних
чи комунальних коштів 1 майна, інших
активів держави, правильності ведення
бухгалтерського обліку і
достовірності фінансової звітності,
функціонування системи внутрішнього
контролю суб'єктів господарювання
державного сектору економіки, а також
інших суб'єктів господарювання, що
отримують отримували в період, який
перевіряється) кошти з бюджетів усіх
рівнів та державних фондів або
використовують (використовували у
період, який перевіряється) державне чи
комунальне майно.

Операційний аудит проводиться у
відповідності до Порядку проведення
Державною фінансовою інспекцією, її
територіальними органами державного
фінансового аудиту окремих
господарських операцій, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України
від 20.05.2009 № 506 (далі - Постанова № 506).

Зокрема, п. 5 Постанови № 506 визначено,
що операційний аудит включає в себе
проведення моніторингу окремих
господарських операцій, які здійснені
суб'єктами господарювання та/або
заплановані до здійснення; перевірку
здійснення ризикових операцій щодо
законного та ефективного використання
державних чи комунальних коштів та/або
майна, інших активів держави,
правильності ведення бухгалтерського
обліку, складення і подання фінансової
звітності; аналіз річної фінансової
звітності суб'єкта господарювання;
оцінку врахування пропозицій, внесених
керівникові суб'єкта господарювання
протягом звітного року за результатами
моніторингу господарських операцій
та/або перевірки.

Положеннями ч. 2 ст. 4 Закону № 2939-XII
встановлено, що на підконтрольних
установах, щодо яких за відповідний
період їх фінансово-господарської
діяльності відповідно до цього Закону
проведено державний фінансовий аудит,
інспектування за ініціативою органу
державного фінансового контролю не
проводиться.

З огляду на вказану вимогу
законодавства, суди дійшли висновку, що
оскільки за період з 01.04.2010 року по
01.10.2012 року в ДП «Укрзалізничпостач» на
підставі постанови № 506 проводився
державний фінансовий аудит, то
Держфінінспекцією прийнято рішення
про проведення фактично повторного,
протягом календарного року, планового
контрольного заходу.

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України не
погоджується з такими висновками судів
попередніх інстанцій та вважає їх
передчасними.

Відповідно до положень пунктів 9 та 9-1
Постанови № 506, результати
операційного аудиту відображаються в
аудиторському звіті. Аудиторський звіт
розглядається за участю керівника та
уповноважених представників суб'єкта
господарювання. Їх зауваження і
пропозиції враховуються або
відображаються у протоколі
розбіжностей, який додається до звіту.

У разі встановлення факту порушення
законодавства під час проведення
операційного аудиту державний аудитор
невідкладно інформує про це керівника
контролюючого органу.

За результатами розгляду поданої
державним аудитором інформації
контролюючий орган надсилає керівнику
суб'єкта господарювання та/або його
органу управління письмові вимоги щодо
усунення виявлених фактів порушення
законодавства із зазначенням строку
зворотного інформування про вжиті
заходи щодо їх усунення.

Для підтвердження виявлених в ході
операційного аудиту фактів порушення
законодавства та належного їх
документування контролюючий орган
забезпечує проведення ревізії
відповідно до Порядку проведення
інспектування Державною фінансовою
інспекцією, її територіальними
органами, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 20
квітня 2006 р. N 550.

У матеріалах адміністративної справи
відсутні аудиторські звіти за
результатами операційного аудиту
позивача за 2010-2012 роки, а лише містяться
Програми державного фінансового
аудиту окремих господарських операцій
позивача за вказані роки, що позбавляє
суд можливості дослідити і встановити
повноту проведення аудиту, відтак,
наявність чи відсутність порушень
законодавства та неефективного
використання державних ресурсів
позивачем.

Зазначені обставини суди попередніх
інстанцій залишили поза увагою, що
позбавляє можливості суд касаційної
інстанції, зробити обґрунтований
висновок щодо проведення державного
фінансового аудиту.

Крім того, як вбачається з матеріалів
адміністративної справи, 26.02.2013 року,
27.02.2013 року та 06.03.2013 року
Держфінінспекцією було складено акти
№ 05-21/106; № 05-21/107 та № 05-21/108 про
перешкоджання у проведенні ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 30.09.2012 року, оскільки позивачем
не надано запитуваних
Держфінінспекцією документів на
запити: від 24.01.2013 року № 15; від 29.01.2013
року №№ 20-23; від 30.01.2013 року № 24; від
21.02.2013 № 05-14/315, що, в свою чергу,
перешкоджало посадовим особам
Держфінінспекції у проведенні ревізії
та унеможливило всебічне дослідження
окремих її питань. З огляду на це, ДП
«Укрзалізничпостач» було повідомлено,
що ревізія за період з 01.04.2010 року до
30.09.2012 року не вважається проведеною та,
відповідно, Держфінінспекція має право
вдруге організувати та провести
ревізію в плановому порядку протягом
того ж календарного року. Відповідні
зміни були внесені наказом
Держфінінспекції від 14.03.2013 року № 70 до
Плану контрольно-ревізійної роботи
Держфінінспекції на ІІ квартал 2013 року
в частині доповнення Розділу ІІ
пунктом 2.20 стосовно ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
по 31.12.2012.

ДП «Укрзалізничпостач» про проведення
контрольного заходу - планової ревізії
фінансово-господарської діяльності
підприємства за період з 01.04.2010 року по
31.12.2012 року було повідомлено листом
Держфінінспекції від 18.03.2013 року №
05-14/443. Також, на адресу ДП
«Укрзалізничпостач» надійшли
направлення на проведення ревізії №№
600, 601 від 29.03.2013 року та №№ 633, 634, 635 від
02.04.2013 року.

Колегія суддів зазначає, що оскільки
під час проведення ревізії
фінансово-господарської діяльності ДП
«Укрзалізничпостач» за період з 01.04.2010
року по 30.09.2012 року, мало місце
проведення її не в повному обсязі, а
саме позивачем не надано запитуваних
Держфінінспекцією документів на
запити від 24.01.2013 року № 15; від 29.01.2013
року №№ 20-23; від 30.01.2013 року № 24; від
21.02.2013 № 05-14/315, тому висновки судів щодо
відсутності підстав вважати ревізію
такою, що відбулася та стверджувати про
відсутність у Держінспекції
законодавчих підстав для повторного
інспектування державного підприємства
з метою всебічне дослідження окремих
питань ревізії, є передчасними.

Крім того, відносно не вчинення
Держфінінспекцією дій щодо письмового
інформування правоохоронних органів
про факти ненадання необхідних для
перевірки документів та інші незалежні
від контролюючого органу обставини, що
перешкоджають проведенню ревізії, для
вжиття заходів, передбачених чинним
законодавством, слід зазначити
наступне.

Як зазначає відповідач у касаційній
скарзі, ним, при розгляді справи в судах
першої та апеляційної інстанцій, у
письмових запереченнях на
адміністративний позов (містяться у
матеріалах справи) неодноразово
наголошувалося, що про факти
перешкоджання у проведенні ревізії,
окрім складення відповідних актів,
були направлені листи до Генеральної
прокуратури України, Головного
управління по боротьбі з організованою
злочинністю МВС України та Головного
слідчого управління Служби безпеки
України щодо сприяння у проведенні
ревізії.

Зазначені обставини щодо виконання
Держфінінспекцією вимог Порядку
проведення інспектування Державною
фінансовою інспекцією, її
територіальними органами,
затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України від 20 квітня 2006 року N
550, не прийнято до уваги судами
попередніх інстанцій при розгляді
справи.

Ураховуючи наведене, колегія суддів
вважає, що суди попередніх інстанцій
передчасно дійшли висновку про
часткове задоволення позову, чим
допустили порушення процесуального
права, які призвели до неправильного
вирішення питання, а тому судові
рішення підлягають скасуванню з
направленням справи до суду першої
інстанції на новий розгляд.

Відповідно до підпункту 4 статті 7
Кодексу адміністративного судочинства
України одним із принципів
адміністративного судочинства є
офіційне з'ясування всіх обставин у
справі.

Згідно з частиною першою статті 159
Кодексу адміністративного судочинства
України судове рішення повинно бути
законним і обґрунтованим.

Оскаржувані судові акти названим
вимогам процесуального закону не
відповідають.

Частиною першою статті 220 Кодексу
адміністративного судочинства України
визначено, що суд касаційної інстанції
перевіряє правильність застосування
судами першої та апеляційної інстанцій
норм матеріального та процесуального
права, правової оцінки обставин у
справі і не може досліджувати докази,
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені в
судовому рішенні, та вирішувати
питання про достовірність того чи
іншого доказу.

Враховуючи, що передбачені
процесуальним законодавством межі
перегляду справи в касаційній
інстанції не дають їй права
встановлювати та визнавати доведеними
обставини, що не були встановлені
попередніми судовими інстанціями,
оскаржувані судові рішення у справі
підлягають скасуванню з направленням
справи на новий судовий розгляд до суду
першої інстанції відповідно до частини
2 статті 227 Кодексу адміністративного
судочинства України.

Під час нового розгляду справи суду
необхідно повно та всебічно з'ясувати
всі обставини справи, вірно
застосувати норми матеріального права,
що регулюють спірні правовідносини та
ухвалити законне і обґрунтоване
рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 227, 231 Кодексу
адміністративного судочинства
України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А:

Касаційну скаргу Державної фінансової
інспекції України задовольнити
частково.

Постанову Окружного адміністративного
суду міста Києва від 24 квітня 2013 року та
ухвалу Київського апеляційного
адміністративного суду від 04 вересня
2013 року скасувати, а справу направити
до суду першої інстанції на новий
судовий розгляд.

Ухвала набирає законної сили через
п'ять днів після направлення її копій
особам, які беруть участь у справі

Судді:

з оригіналом згідно

помічник судді
А.О. Кулеша