Справа № 802/2211/13-а
Суддя: Леонтович К.Г.
Дата ухвалення: 2014-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" березня 2014 р. м. Київ
К/800/46184/13

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України у
складі:

головуючого - судді Леонтович К.Г.,

суддів: Мороз Л.Л., Мироненка О.В.,

секретаря - Антипенка В.В.,

за участю представника Вінницької
обласної державної адміністрації -
Кобзара О.Д.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду справу за
касаційною скаргою Вінницької
обласної державної адміністрації на
постанову Вінницького апеляційного
адміністративного суду від 21 серпня 2013
року у справі № 802/2211/13-а за позовом
прокурора Бершадського району
Вінницької області до Вінницької
обласної державної адміністрації,
треті особи: Бершадська районна
державна адміністрація, товариство з
обмеженою відповідальністю "Земун Поле
плюс" про визнання дій протиправними та
зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2013 року прокуратура
Бершадського району Вінницької
області звернулася в суд з позовом до
Вінницької обласної державної
адміністрації, треті особи: Бершадська
районна державна адміністрація,
товариство з обмеженою
відповідальністю "Земун Поле плюс", в
якому просила: визнати протиправним
відхилення подання прокурора
Бершадського району від 11.03.2013 р.
№372вих-13 про скасування розпоряджень
голови Бершадської районної державної
адміністрації №428 від 07.09.2012 року та №
490 від 21.09.2012 року; зобов'язати голову
Вінницької обласної державної
адміністрації скасувати як незаконні
розпорядження голови Бершадської
районної державної адміністрації №428
від 07.09.2012 року "Про затвердження
проекту землеустрою, щодо відведення
ТОВ "Земун Поле плюс" земельних ділянок
та укладення договорів оренди на
земельні ділянки для товарного
сільськогосподарського виробництва із
земель резервного фонду на території
Чернятської сільської ради
Бершадського району" та № 490 від 21.09.2012
року "Про внесення змін до
розпорядження голови районної
державної адміністрації №428 від 07.09.2012
року".

Позовні вимоги мотивовані тим, що за
наслідками проведеної перевірки, на
адресу голови Вінницької обласної
державної адміністрації направлене
подання від 11.03.2013р. №372 вих.№13 "Про
скасування розпоряджень голови
Бершадської районної державної
адміністрації №428 від 07.09.2012р. та за № 490
від 21.09.2012р.". Оскільки листом від
25.03.2013р. №01-1-23/1817, вищезазначене подання
відхилене, тому прокурор змушений був
звернутися до суду з позовом.

Постановою Вінницького окружного
адміністративного суду від 9 липня 2013
року відмовлено у задоволенні позовних
вимог.

Постановою Вінницького апеляційного
адміністративного суду від 21 серпня 2013
року скасоване рішення суду першої
інстанції. Визнане протиправним
відхилення подання прокурора
Бершадського району від 11.03.2013 р.
№372вих-13 про скасування розпоряджень
голови Бершадської районної державної
адміністрації №428 від 07.09.2012 р. та № 490
від 21.09.2012 р. Зобов'язано голову
Вінницької обласної державної
адміністрації вжити заходів щодо
перегляду розпоряджень голови
Бершадської районної державної
адміністрації №428 від 07.09.2012 р. про
затвердження проекту землеустрою, щодо
відведення ТОВ "Земун Поле плюс"
земельних ділянок та укладення
договорів оренди на земельні ділянки
для товарного сільськогосподарського
виробництва із земель резервного фонду
на території Чернятської сільської
ради Бершадського району та № 490 від
21.09.2012 р. про внесення змін до
розпорядження голови районної
державної адміністрації №428 від 07.09.2012
р. та їх скасуванню як незаконних на
підставі подання прокурора
Бершадського району від 11.03.2013 р.
№372вих-13. В задоволенні решти частини
адміністративного позову - відмовити.

Не погоджуючись з рішенням
апеляційного суду Вінницька обласна
державна адміністрація звернулася до
Вищого адміністративного суду України
з касаційною скаргою, в якій просить
скасувати рішення суду апеляційної
інстанції та залишити в силі рішення
суду першої інстанції, посилаючись на
порушення судом норм матеріального та
процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин
справи та повноту їх встановлення,
дослідивши матеріали касаційної
скарги, проаналізувавши правильність
застосування судами норм
матеріального та процесуального права
колегія суддів Вищого
адміністративного суду України вважає,
що касаційна скарга підлягає
задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій
встановлено, що 11.03.2013 року за
наслідками проведеної перевірки
прокуратурою Бершадського району на
ім'я голови Вінницької обласної
державної адміністрації направлене
подання про скасування, як незаконних,
розпоряджень голови Бершадської
районної державної адміністрації № 428
від 07.09.2012 р. та за № 490 від 21.09.2012 р., з
підстав недотримання останньою норм
щодо проведення земельних торгів
земельних ділянок, розташованих на
території Чернятської сільської ради
Бершадського району.

Згідно договору оренди землі від 17.05.2004
року орендодавець Бершадська районна
державна адміністрація на підставі
розпорядження №144 від 01.04.2004 року
надала в строкове платне користування
земельну ділянку загальною площею 220 га
для ведення орендарем ТОВ "Земун Поле
Плюс" сільськогосподарського
призначення, що знаходиться на
території Чернятської сільської ради
Бершадського району.

Розпорядженням Бершадської РДА № 428
від 07.09.2012 року затверджений проект
землеустрою, щодо відведення земельних
ділянок ТОВ "Земун Поле плюс" для
ведення товарного
сільськогосподарського виробництва із
земель резервного фонду на території
Чернятської сільської ради
Бершадського району, внесені зміни до
розпорядження голови
райдержадміністрації №144 від 01.04.2004р.
"Про розірвання договору оренди та
надання земель запасу та резервного
фонду в короткострокове користування
на умовах оренди Бершадського району",
а саме передана в оренду ТОВ "Земун Поле
плюс" терміном на 25 років земельна
ділянка земель резервного фонду
загальною площею 173,9656 га. в тому числі
земельної ділянки № 1- 48 2224 га за № 2- 18,3
га, за № 3- 107 4432 га.

Розпорядженням від 21.09.2012р. № 490 внесені
зміни до зазначеного розпорядження, а
саме в частині розмірів земельної
ділянки № 1 замінивши 48, 2224 га на 48,2204 га.

Суд першої інстанції відмовляючи в
задоволенні позову, виходив з того, що
оскільки розпорядження Бершадської
РДА № 428 від 07.09.2012 року та № 490 від 21.09.2012
року винесені Бершадською РДА на
підставі договору оренди земельної
ділянки, який укладений 17.05.2004 року,
вказаним земельним ділянкам позивач
користується з 2004 р., тобто до внесення
змін до Кодексу, тому правові підстави
для проведення земельних торгів
відсутні при винесенні оскаржуваного
рішення.

Скасовуючи рішення суду першої
інстанції та частково задовольняючи
позовні вимоги, суд апеляційної
інстанції виходив з того, що у разі
встановлення невідповідності актам
законодавства розпоряджень районної
державної адміністрації, такі
розпорядження підлягають скасуванню
головою місцевої державної
адміністрації вищого рівня.

При розгляді подання прокурора
відповідач не взяв до уваги порушення
районною державною адміністрацією ч.2
ст. 124 Земельного кодексу України при
прийнятті спірних розпоряджень,
помилково вважаючи, що ними були
внесені зміни до вже діючого договору
оренди землі від 17.05.2004 р.

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України
погоджується з висновками суду першої
інстанції виходячи з наступного.

Згідно обставин справи між сторонам
виник спір щодо законності дій
Бершадської районної державної
адміністрації по відхиленню подання
прокурора, та зобов'язання голови
Вінницької обласної державної
адміністрації скасувати розпорядження
голови Бершадської районної державної
адміністрації №428 від 07.09.2012 року "Про
затвердження проекту землеустрою, щодо
відведення ТОВ "Земун Поле плюс"
земельних ділянок та укладення
договорів оренди на земельні ділянки
для товарного сільськогосподарського
виробництва із земель резервного фонду
на території Чернятської сільської
ради Бершадського району" та № 490 від
21.09.2012 року "Про внесення змін до
розпорядження голови районної
державної адміністрації №428 від 07.09.2012
року".

Частиною 2 ст.19 Конституції України
визначено, що органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Частиною 7 статті 13 Закону України "Про
місце державні адміністрації"
встановлено, що до відання місцевих
державних адміністрацій у межах і
формах, визначених Конституцією і
законами України, належить вирішення
питань, щодо використання землі,
природних ресурсів, охорони довкілля.

Стаття 2 Земельного кодексу України (в
редакції що діяла на момент виникнення
спірних правовідносин) (надалі - Кодекс)
передбачає, що земельні відносини - це
суспільні відносини щодо володіння,
користування і розпорядження землею.
Суб'єктами земельних відносин є
громадяни, юридичні особи, органи
місцевого самоврядування та органи
державної влади. Об'єктами земельних
відносин є землі в межах території
України, земельні ділянки та права на
них, у тому числі на земельні частки
(паї).

За приписами п. а) ст. 10 Кодексу (в
редакції що діяла на момент виникнення
спірних правовідносин) до повноважень
районних рад у галузі земельних
відносин на території району належить
розпорядження землями на праві
спільної власності відповідних
територіальних громад.

Положення ч.ч.1,2 ст.116 Кодексу (в
редакції що діяла на момент виникнення
спірних правовідносин) визначають, що
громадяни та юридичні особи набувають
права власності та права користування
земельними ділянками із земель
державної або комунальної власності за
рішенням органів виконавчої влади або
органів місцевого самоврядування в
межах їх повноважень, визначених цим
Кодексом. Набуття права на землю
громадянами та юридичними особами
здійснюється шляхом передачі
земельних ділянок у власність або
надання їх у користування.

Згідно ч.3 ст.122 Земельного кодексу
районні державні адміністрації на їх
території передають земельні ділянки
із земель державної власності у
власність або у користування у межах
сіл, селищ, міст районного значення для
всіх потреб та за межами населених
пунктів, в тому числі, для
сільськогосподарського використання.

Тобто, даними нормами закріплене право
юридичної особи за рішенням органу
місцевого самоврядування чи органу
виконавчої влади користуватися
земельною ділянкою.

Відповідно ч.ч. 1,2 ст.124 Земельного
кодексу (в редакції що діяла на момент
виникнення спірних правовідносин)
передача в оренду земельних ділянок,
що перебувають у державній або
комунальній власності, здійснюється на
підставі рішення відповідного органу
виконавчої влади або органу місцевого
самоврядування шляхом укладення
договору оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що
перебувають у власності громадян і
юридичних осіб, здійснюється за
договором оренди між власником
земельної ділянки і орендарем

Судами попередніх інстанцій
встановлено, що розпорядженням голови
Бершадської РДА №144 від 01.04.2004 р. ТОВ
"Земун Поле плюс" надане в платне
користування земельну ділянку площею
220 га із земель резервного фонду. В
подальшому 17.05.2004р. між Бершадською РДА
та ТОВ "Земун Поле плюс" укладений
договір оренди земельної ділянки, за
яким орендодавець Бершадська районна
державна адміністрація надає в
строкове платне користування земельну
ділянку площею 220 га із земель
резервного фонду орендарю ТОВ "Земун
Поле Плюс", що знаходиться на території
Чернятської сільської ради
Бершадського району.

Частина 1 статті 125 Кодексу визначає, що
право власності та право постійного
користування на земельну ділянку
виникає після одержання її власником
або користувачем документу, що
посвідчує право власності чи право
постійного користування земельною
ділянкою, та його державної реєстрації.
Право на оренду земельної ділянки
виникає після укладення договору
оренди і його державної реєстрації, що
передбачає ч.2 даної норми Кодексу.

Стаття 1 Закону України "Про оренду
землі" ( в редакції на момент винесення
спірних правовідносин) встановлює, що
оренда землі - це засноване на договорі
строкове платне володіння і
користування земельною ділянкою,
необхідною орендареві для проведення
підприємницької та інших видів
діяльності.

За приписами ч.1 ст. 6 даного Закону (в
редакції на момент винесення спірних
правовідносин) орендарі набувають
права оренди земельної ділянки на
підставах і в порядку, передбачених
Земельним кодексом України, Цивільним
кодексом України, Господарським
кодексом України, цим та іншими
законами України і договором оренди
землі.

Договір оренди землі - це договір, за
яким орендодавець зобов'язаний за
плату передати орендареві земельну
ділянку у володіння і користування на
певний строк, а орендар зобов'язаний
використовувати земельну ділянку
відповідно до умов договору та вимог
земельного законодавства, що закріплює
ст. 13 Закону України "Про оренду землі"
(в редакції на момент винесення спірних
правовідносин).

Тобто, розпорядження від 01.01.2004р. № 144 є
актом одноразової дії та вичерпало
свою дію.

Відповідно п.2 договору оренди землі
від 17.05.2004р. встановлено, що даний
договір укладений терміном на 10 років.
Розпорядженням Бершадської РДА № 428
від 07.09.2012р. змінений термін
перебування земельної вказаної
ділянки в оренді та її розмір, зокрема,
оренда встановлена на 25 років, змінений
розмір земельної ділянки - загальною
площею 173, 9656 га., в тому числі, яка
скаладаєтьс із трьох частин, земельної
ділянки № 1- 48 2224 га за № 2- 18,3 га, за № 3-107
4432 га. Розпорядженням від 21.09.2012р. № 490
внесені зміни до вищезазначеного
розпорядження, а саме в частині
розмірів земельної ділянки № 1
замінивши 48, 2224 га на 48,2204 га.

Виходячи з наведеного, причинним
зв'язком, що слугував формуванню
вищезазначених розпоряджень є саме
договір оренди землі від 17.05.2004р., зі
зміною правових наслідків для ТОВ
"Земун Поле плюс" в частині строку
користування земельної ділянки та її
розмірів.

Статтею 1 Закону України "Про
землеустрій" визначене поняття
"документація із землеустрою", зокрема
це затверджені в установленому порядку
текстові та графічні матеріали, якими
регулюється використання та охорона
земель державної, комунальної та
приватної власності, а також матеріали
обстеження і розвідування земель,
авторського нагляду за виконанням
проектів тощо.

Стаття 17 Закону України "Про
землеустрій" визначає, що до
повноважень районних рад у сфері
землеустрою на території району
належать а) забезпечення реалізації
державної політики в галузі
використання та охорони земель; б)
координація діяльності місцевих
органів земельних ресурсів; в)
організація землеустрою та
затвердження землевпорядних проектів;
г) вирішення інших питань у сфері
землеустрою відповідно до закону.

Положення ст.20 даного Закону
визначають, що землеустрій проводиться
в обов'язковому порядку на землях усіх
категорій незалежно від форми
власності в разі: а) розробки
документації із землеустрою щодо
організації раціонального
використання та охорони земель; б)
встановлення та зміни меж об'єктів
землеустрою, у тому числі визначення та
встановлення в натурі (на місцевості)
державного кордону України; в) надання,
вилучення (викупу), відчуження
земельних ділянок; г) встановлення в
натурі (на місцевості) меж земель,
обмежених у використанні і обмежених
(обтяжених) правами інших осіб
(земельні сервітути); ґ) організації
нових і впорядкування існуючих
об'єктів землеустрою; д) виявлення
порушених земель і земель, що зазнають
впливу негативних процесів, та
проведення заходів щодо їх відновлення
чи консервації, рекультивації
порушених земель, землювання
малопродуктивних угідь, захисту земель
від ерозії, підтоплення, заболочення,
вторинного засолення, висушення,
ущільнення, забруднення промисловими
відходами, радіоактивними і хімічними
речовинами та інших видів деградації,
консервації деградованих і
малопродуктивних земель. Заходи,
передбачені затвердженою в
установленому порядку документацією
із землеустрою, є обов'язковими для
виконання органами державної влади та
органами місцевого самоврядування,
власниками землі, землекористувачами,
у тому числі орендарями.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що
Бершадською РДА вчиненні всі необхідні
дії визначенні для дотримання
інституту землеустрою.

Надаючи правову оцінку посиланню
прокурора щодо недотримання вимог
проведення щодо дотримання земельних
торгів, суд першої інстанції
обґрунтовано виходив з того, що
відповідно ч.2 ст. 124 Кодексу (в редакції
на момент звернення до суду з повозом)
передача в оренду земельних ділянок,
що перебувають у державній або
комунальній власності, здійснюється за
результатами проведення земельних
торгів, крім випадків, встановлених
частинами другою, третьою статті 134
цього Кодексу.

Відповідно до ч.1 ст.58 Конституції
України закони та інші
нормативно-правові акти не мають
зворотної дії в часі крім випадків,
коли вони пом'якшують або скасовують
відповідальність особи.

Згідно Рішення Конституційного Суду
України від 9 лютого 1999 року № 1/99-рп
частину першу ст.58 Конституції України
щодо дії нормативно-правового акта в
часі треба розуміти так, що вона
починається з моменту набрання цим
актом чинності і припиняється з
втратою ним чинності, тобто до події,
факту застосовується той закон або
інший нормативно-правовий акт, під час
дії якого вони настали або мали місце.

Відповідно зміст суб'єктивного права
особи, у тому числі права особи на
звернення до суду, слід визначати із
застосуванням законодавства, яке діяло
на момент виникнення відповідного
права.

Водночас неприпустимість зворотної
дії нормативно-правового акта полягає
в тому, що запроваджені ним нові норми
не можуть застосовуватися до
правовідносин, які існували до
набрання ним чинності. Отже, приписи
нового нормативно-правового акту не
можуть змінити обсяг прав, який був
встановлений попередніми
нормативно-правовими актами.

Судами попередніх інтсанцій
встановлено, що розпорядження
Бершадської РДА № 428 від 07.09.2012р. "Про
затвердження проекту землеустрою, щодо
відведення земельних ділянок та
укладення договорів оренди на земельні
ділянки для товарного
сільськогосподарського виробництва із
земель резервного фонду на території
Чернятської сільської ради" та
розпорядження від 21.09.2012р. № 490 "Про
внесення змін до голови
райдержадміністрації "Про
затвердження проекту землеустрою, щодо
відведення земельних ділянок та
укладення договорів оренди на земельні
ділянки для товарного
сільськогосподарського виробництва із
земель резервного фонду на території
Чернятської сільської ради", винесені
Бершадською РДА на підставі договору
оренди земельної ділянки, який
укладений 17.05.2004р., тобто до внесення
змін до Кодексу, відтак правові
підстави для проведення земельних
торгів відсутні.

Визначаючись щодо заявлених позовних
вимог, судом також врахований той факт,
що листом Бершадської МДПІ від 23.01.2013р.
вих.№199/9/15-327 повідомлено, що ТОВ "Земун
Поле плюс" за весь час сплачувало
орендну плату за землю з моменту
укладенні договору.

Враховуючи викладене, суд першої
інстанції дійшов вірного висновку про
відсутність підстав скасування
спірних розпоряджень.

Крім того, колегія суддів зазначає, що з
урахуванням положень Закону України
"Про прокуратуру" прокурор обрав
невірний спосіб захисту прав, оскільки
вказаний Закон встановлює право
органу, який розглядає подання
прокурора на його задоволення або
відхилення, а не обов'язок.

Тобто, замість звернення в суд з
позовом щодо визнання протиправним
відхилення подання прокурора та
зобов'язання голову Вінницької ОДА
скасувати як незаконні розпорядження,
прокурору слід було звернутися з
позовом про визнання незаконними
спірних розпоряджень.

З урахуванням наведеного колегія
суддів вважає, що касаційна скарга
підлягає задоволенню, постанова суду
апеляційної інстанції підлягає
скасуванню, а рішення суду першої
інстанції підлягає залишенню в силі з
урахуванням вищенаведених обставин.

Згідно ст.226 КАС України суд касаційної
інстанції має право скасувати судове
рішення суду апеляційної інстанції та
залишити в силі рішення суду першої
інстанції, але помилково скасоване
судом апеляційної інстанції.

Колегія суддів Вищого
адміністративного суду України
прийшла до висновків, що обставини
справи встановлені повно і правильно,
але суд апеляційної інстанції при
ухваленні судового рішення порушив
норми матеріального та процесуального
права, що призвело до ухвалення
необґрунтованого рішення, яке підлягає
скасуванню, а постанова суду першої
інстанції підлягає залишенню в силі,
яка відповідає нормам матеріального і
процесуального права та скасована
апеляційним судом помилково.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 231
Кодексу адміністративного судочинства
України, колегія суддів Вищого
адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Вінницької обласної
державної адміністрації задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного
адміністративного суду від 21 серпня 2013
року скасувати, постанову Вінницького
окружного адміністративного суду від 9
липня 2013 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту
проголошення і може бути переглянута
Верховним Судом України з підстав
передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу
адміністративного судочинства
України.

Судді: