Справа № 809/474/14
Суддя: Тимощук О.Л.
Дата ухвалення: 2014-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ
УКРАЇНИ

"17" лютого 2014 р.
Справа № 809/474/14

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний
адміністративний суд у складі:

Судді Тимощука О.Л.

при секретарі Маковійчук С.М.

за участю:

представників позивача - Гулянич М.М.,
Ляхович Д.С.,

представника відповідача - Федорціва
С.І.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду
адміністративну справу

за позовом: Прокурора Тисменицького
району

до відповідача: Тисменицької
районної ради

про визнання протиправним та
скасування рішення 20-ї сесії 6-го
демократичного скликання Тисменицької
районної ради від 31.01.2014 р. "Про визнання
Народної ради Івано-Франківської
області органом, уповноваженим
представляти інтереси територіальної
громади Івано-Франківської області",-

ВСТАНОВИВ:

Прокурор Тисменицького району (надалі
також - позивач) звернувся в суд з
адміністративним позовом до
Тисменицької районної ради (надалі
також - відповідач) про визнання
протиправним та скасування рішення 20-ї
сесії 6-го демократичного скликання
Тисменицької районної ради від 31.01.2014
року "Про визнання Народної ради
Івано-Франківської області органом,
уповноваженим представляти інтереси
територіальної громади
Івано-Франківської області".

Позовні вимоги мотивовані тим, що
оскаржуване рішення за своїм змістом
суперечить Конституції України та
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», оскільки
врегулювання таких правовідносин та
створення такого органу як Народна
рада не передбачено чинним
законодавством, не входить до
компетенції органів місцевого
самоврядування, таким чином
відповідачем перевищено свої
повноваження. За наведених підстав,
позивач просив визнати протиправним та
скасувати рішення Тисменицької
районної ради "Про визнання Народної
ради Івано-Франківської області
органом, уповноваженим представляти
інтереси територіальної громади
Івано-Франківської області".

Представники позивача в судовому
засіданні позовні вимоги підтримали з
підстав, викладених в
адміністративному позові. Просили
позов задовольнити повністю.

Представник відповідача в судовому
засіданні проти позову заперечив з
підстав, викладених в письмових
запереченнях проти адміністративного
позову. Свої заперечення обґрунтовував
тим, що оскаржуване рішення з моменту
його прийняття вичерпало свою юридичну
силу. Крім цього, оскільки орган
місцевого самоврядування є
представницьким органом влади, на який
покладено обов'язок представництва та
захисту прав людини та громадянина
відповідної територіальної громади,
дане рішення є своєрідним
відображенням декларативної
громадянської позиції колегіального
органу. Просив в задоволенні позову
відмовити.

Розглянувши матеріали
адміністративної справи, з'ясувавши
всі фактичні обставини, на яких
ґрунтуються позовні вимоги, дослідивши
і оцінивши зібрані по справі докази, в
їх сукупності, проаналізувавши зміст
норм матеріального права, які
врегульовують спірні правовідносини,
судом встановлено наступне.

Рішенням Тисменицької районної ради
від 31 січня 2014 року «Про визнання
Народної ради Івано-Франківської
області органом, уповноваженим
представляти інтереси територіальної
громади Івано-Франківської області»
вирішено:

1. Визнати Народну раду
Івано-Франківської області як
міжфракційне об'єднання депутатів
обласної ради та громадського активу
області, органом, уповноваженим
представляти інтереси територіальної
громади Івано-Франківської області.

2. Рекомендувати головам депутатських
фракцій районної ради утворити
міжфракційне об'єднання депутатів
«Народна рада».

3. Контроль за виконанням рішення
покласти на заступника голови районної
ради Р.Фармуса та голів депутатських
фракцій районної ради.

Виявлені позивачем порушення Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» та Конституції України стали
підставою для звернення до суду про
визнання рішення відповідача
протиправним та його скасування.

Надаючи правову оцінку відносинам, що
виникли між сторонами, суд зазначає
наступне.

За змістом вимог частини 3 статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України у справах щодо оскарження
рішень суб'єктів владних повноважень
адміністративні суди перевіряють,
зокрема, чи прийняті вони на підставі, у
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Поняття законності визначено як
соціально-правове явище, що
характеризує організацію і
функціонування суспільства і держави
на правових засадах.

Законність - це правовий режим точного
виконання чинних законів усіма
суб'єктами права, режим, за якого
забезпечуються права і виконуються
обов'язки людиною, органами державної
влади, місцевого самоврядування і
громадянським суспільством. Отже,
законність, як режим відповідності
суспільних відносин чинному
законодавству, утворюється завдяки
його дотриманням суб'єктами права та
характеризується правопорядком.

Основною ознакою законності є
обов'язок виконувати розпорядження
законів і підзаконних правових актів
державними органами і органами
місцевого самоврядування, їх
посадовими особами, громадянами і
різними об'єднаннями.

Прийняття органами місцевого
самоврядування рішень поза межами
власних повноважень не в спосіб
визначений законом, на переконання
суду, порушує законність і
правопорядок в державі.

Неухильне дотримання законів
забезпечується державою через
відповідні органи державної влади,
правоохоронні органи і органи
контролю, якими на рівні законів надані
відповідні повноваження.

Відповідно до статті 1 Закону України
«Про прокуратуру» прокурорський
нагляд за додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

Пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону
України «Про прокуратуру» на
прокуратуру України покладаються
функції представництва інтересів
громадянина або держави в суді у
випадках, визначених законом.

Положеннями частин 1 і 3 статті 36-1
Закону визначено, що представництво
прокуратурою інтересів держави в суді
полягає у здійсненні прокурорами від
імені держави процесуальних та інших
дій, спрямованих на захист держави у
випадках, передбачених законом.
Підставою представництва в суді
інтересів держави є наявність порушень
або загрози порушень інтересів
держави.

В силу вимог пункту 1 частини першої та
частини другої статті 19 коментованого
Закону предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів,
серед іншого, є відповідність актів,
які видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам.

При цьому, перевірка виконання законів
за наявності приводів може проводитися
з власної ініціативи прокурора.

Так, згідно з пунктом 2 частини п'ятої
статті 23 Закону України «Про
прокуратуру» прокурор, серед іншого,
може звернутися до суду щодо визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень.

Підсумовуючи зазначене, предметом
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів є
відповідність актів, які видаються
всіма органами, вимогам Конституції
України та чинним законам, а до функцій
прокурора входить представництво
інтересів держави в суді у випадках,
визначених пунктом 2 частини 5 статті 23
Закону.

Таким чином, в розгляді даної справи
прокурор наділений правом на захист
інтересів держави, а отже звертаючись
до суду з вимогами, передбаченими
частиною 5 статті 23 Закону України «Про
прокуратуру», прокурор діє як посадова
особа органу державної влади, відтак
такі справи, незалежно від статусу
відповідача, предметно підсудні
окружним адміністративним судам.

За змістом вимог статей 140 та 144
Конституції України місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи. Органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, є районні та
обласні ради.

Органи місцевого самоврядування
вправі самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України, шляхом прийняття
рішень, які є обов'язковими до
виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого
самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду.

Системний аналіз статті 4 Європейської
Хартії місцевого самоврядування,
ратифікованої Верховною Радою України
15.07.1997 року, вказує на те, що органи
місцевого самоврядування, в тому числі,
районні ради, мають право вирішувати
будь-які питання, включені до їх
повноважень і функцій конституцією або
законами національного законодавства.
Коло таких питань і компетенція
встановлюється в межах, визначених
відповідними законами.

Така правова позиція кореспондується з
рішенням Конституційного Суду України
№7 від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009
за конституційним поданням
Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень
частини другої статті 19, статті 144
Конституції України, статті 25, частини
чотирнадцятої статті 46, частин першої,
десятої статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до Конституції України
народ здійснює владу безпосередньо і
через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування (частина 2
статті 5 Конституції). Основним Законом
встановлено, що місцеве самоврядування
є правом територіальної громади -
жителів села чи добровільного
об'єднання у сільську громаду жителів
кількох сіл, селища та міста -
самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України (частина 1 статті 140
Конституції). Виходячи з цих
конституційних положень у системному
зв'язку з положеннями статті 6
Конституції України про те, що державна
влада в Україні здійснюється на
засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову, Конституційний
Суд України у своєму Рішенні від 26
березня 2002 року визначив
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою, зокрема,
через районні ради та їх виконавчі
органи, в особі виконавчого апарату
районної ради, і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень слідує, що ці
органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

В главі 4 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» закріплені
повноваження районних і обласних рад.

Так, статтею 43 цього Закону
встановлений вичерпний перелік питань,
що вирішуються, в тому числі, районними
радами, виключно на їх пленарних
засіданнях. Перелік виключної
компетенції у відповідних
правовідносинах включає в себе 37
пунктів частини першої. Тобто,
компетенція районних рад є правовою
формою виразу їх функцій, вона водночас
служить і правовим засобом їх
реалізації.

Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні» надає
можливість районним радам розглядати і
вирішувати й інші питання, віднесені до
їх відання Конституцією та законами
України (ч.2 ст.43). Тобто, знову ж таки
Закон закріплює можливість вирішення
не будь-яких інших питань, а тільки тих,
які законодавчо віднесені до
повноважень відповідної ради.

З огляду на вказане, суд дійшов
висновку, що ні нормами Конституції
України, а ні нормами жодного іншого
законодавчого акту України не
передбачено віднесення до функцій та
повноважень місцевого самоврядування
як через форми безпосереднього
здійснення місцевого самоврядування
територіальними громадами району, так
і через представницькі органи
місцевого самоврядування - районні
ради, питання про визнання тих, чи інших
органів як таких, що уповноважені
представляти інтереси відповідної
територіальної громади. Таким чином,
прийняття Тисменицькою районною радою
на пленарному засіданні рішення про
визнання Народної ради
Івано-Франківської області органом,
уповноваженим представляти інтереси
територіальної громади
Івано-Франківської області, не входить
до компетенції районної ради.
Вирішення даного питання віднесено
виключно до компетенції Верховної Ради
України, шляхом прийняття відповідного
закону.

Доводи відповідача з посиланням на
Закон України «Про статус депутатів
місцевих рад», що дане рішення є
своєрідною заявою депутатів, суд
вважає помилковими, виходячи з
наступного.

Відповідно до пункту 1 частини другої
статті 11 Закону України «Про статус
депутатів місцевих рад» № 93-IV від 11.07.2002
року, із змінами та доповненнями, при
здійсненні депутатських повноважень
депутат місцевої ради має також право
на депутатське звернення, депутатський
запит, депутатське запитання.

Частиною першою статті 13 Закону
України «Про статус депутатів місцевих
рад», визначено, що депутатське
звернення - це викладена в письмовій
формі вимога депутата місцевої ради з
питань, пов'язаних з його депутатською
діяльністю, до місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування та їх посадових осіб, а
також керівників правоохоронних та
контролюючих органів, підприємств,
установ та організацій незалежно від
форми власності, розташованих на
території відповідної ради, здійснити
певні дії, вжити заходів чи дати
офіційне роз'яснення з питань,
віднесених до їх компетенції.

Цим же Законом визначені поняття
депутатського запиту і депутатського
запитування та порядок реалізації їх
депутатами місцевих рад.

Аналіз положень Закону України «Про
статус депутатів місцевих рад»
свідчить про те, що законодавцем
розмежовуються поняття «депутатське
звернення», «депутатський запит»,
«депутатське запитування», відтак, -
вони не є тотожними за своєю правовою
природою та юридичними наслідками їх
реалізації.

Ні Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні», ні Закон
України «Про статус депутатів місцевих
рад» не містить в собі поняття такої
форми як «заява депутата» чи
«побажання депутата».

Перевіряючи дотримання відповідачем
обраної форми вирішення порушених
питань - у вигляді рішення, суд зазначає
наступне.

Відповідно до згаданого вище рішення
Конституційного Суду України №7 від 16
квітня 2009 року у справі №1-9/2009 в
Основному Законі передбачено форми та
засоби реалізації права
територіальних громад на місцеве
самоврядування і вказано, що органи
місцевого самоврядування в межах
повноважень, визначених законом,
приймають рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території
(частина перша статті 144 Конституції).
На основі цього положення Конституції
України в Законі 280/97-ВР визначено, що у
формі рішень рада приймає нормативні
та інші акти (частина 1 статті 59 Закону
280/97-ВР). Проаналізувавши функції і
повноваження органів місцевого
самоврядування, врегульовані
Конституцією України та іншими
законами України, Конституційний Суд
України дійшов висновку, що органи
місцевого самоврядування, вирішуючи
питання місцевого значення,
представляючи спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ та
міст, приймають нормативні та
ненормативні акти. До нормативних
належать акти, які встановлюють,
змінюють чи припиняють норми права,
мають локальний характер, розраховані
на широке коло осіб та застосовуються
неодноразово, а ненормативні акти
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію.

Тобто, юридичним способом реалізації
повноважень місцевих рад, в силу вимог
статті 144 Конституції України і статті
59 Закону 280/97-ВР, є нормативні та
ненормативні акти, які приймаються у
формі рішення.

При вирішенні даного спору, суд жодним
чином не заперечує право депутатів
Тисменицької районної ради як громадян
України і як депутатів безпосередньо
на висловлення своєї політичної та
громадянської позиції щодо подій, які
відбуваються в державі, однак, звертає
увагу не те, що реалізація такого права
повинна здійснюватися ними самостійно
або колективно, а не шляхом прийняття
рішення відповідною радою.

Суд зазначає, що жоден із депутатів
районної ради як і кожен громадянин
України не позбавлені права, до виразу
своєї власної індивідуальної чи
колективної думки, поглядів,
переконань, позиції, власного заклику,
промови тощо, адресованої окремому
учаснику територіальної громади,
якомусь колективові, підприємству,
установі, організації, посадовій особі,
органу державної влади чи місцевого
самоврядування, відповідним суб'єктам
публічного права держави, їх
керівникам чи народові в загалом. Це є
власним закликом окремого депутата, чи
більшості депутатів від районної ради
без встановлення вимог та
обов'язковості виконання чи ні, що може
публічно висловлюватися у сесійній
залі районної ради одноособово або
колективно під час пленарного
засідання, чи поза межами нього. Такі
звернення чи позиція розраховані саме
на донесення та підтримку власної або
колективної думки, міркувань
громадянина, громади, розуміння тих чи
інших правовідносин, політичного і
соціального стану держави тощо.
Порушені у оскаржуваному рішення
питання можуть, в тому числі,
викладатися окремими депутатами чи
всіма бажаючими у індивідуальних чи
колективних письмових зверненнях.
Однак, такі звернення чи декларативна
позиція (вимога, пропозиція, заклик,
промова, думка) не потребують
затверджень в органах місцевого
самоврядування, в тому числі на
пленарних засіданнях районної ради у
формі рішення та не вимагають
здійснення додаткових процедур щодо
цих звернень: визнання, прийняття,
схвалення радою тощо, оскільки вказане
не визначено чинним законодавством.

З системного аналізу вказаних правових
норм, в тому числі статті 19 Конституції
України, слідує, що при здійсненні
своїх повноважень органи місцевого
самоврядування, в тому числі і
відповідач, повинні керуватись
принципом «дозволено те, що дозволено
законом».

З огляду на вищенаведене та вказані
правові норми Тисменицька районна рада
не уповноважена на пленарних
засіданнях, шляхом прийняття
відповідних рішень визнавати
непередбачені чинним законодавством
органи представницької влади в особі
Народної ради, в тому числі
рекомендувати як орган місцевого
самоврядування районного рівня
відповідним головам депутатських
фракцій утворювати аналогічний орган
як міжфракційне об'єднання, оскільки
вказане не передбачено чинним
законодавством.

Принцип законності, передбачений
статтею 9 Кодексу адміністративного
судочинства України покладає на суд
обов'язок розглядати і вирішувати
судові справи на підставі вимог закону
з урахуванням його цілей та в
установленому ним порядку.

Оскаржене рішення 20-ї сесії 6-го
демократичного скликання Тисменицької
районної ради від 31.01.2014 р. "Про визнання
Народної ради Івано-Франківської
області органом, уповноваженим
представляти інтереси територіальної
громади Івано-Франківської області", в
розумінні вимог статті 59 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» не є нормативно-правовим,
нормативним або іншим (ненормативним)
актом, а відтак, у відповідності до
пункту 1 частини 2 статті 162 Кодексу
адміністративного судочинства України
та пункту 2 частини 5 статті 23 Закону
України «Про прокуратуру», підлягає
визнанню протиправним та скасуванню.

Враховуючи вищенаведене, суд вважає
вимоги позивача обґрунтованими, а
позов таким, що підлягає до задоволення
в повному обсязі.

На підставі ст. 124 Конституції України,
керуючись ст. ст. 158-163, 167 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд ,-

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та
скасувати рішення 20-ї сесії 6-го
демократичного скликання Тисменицької
районної ради від 31.01.2014 р. "Про визнання
Народної ради Івано-Франківської
області органом, уповноваженим
представляти інтереси територіальної
громади Івано-Франківської області".

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку. Відповідно до
статті 186 Кодексу адміністративного
судочинства України, апеляційна скарга
на постанову суду першої інстанції
подається протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Апеляційна скарга подається до
Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Івано-Франківський окружний
адміністративний суд.

Постанова набирає законної сили
після закінчення строку подання
апеляційної скарги, встановленого
Кодексом адміністративного
судочинства України, якщо таку скаргу
не було подано.

Суддя: /підпис/
Тимощук О.Л.

Постанова складена в повному обсязі
21.02.2014 року.