Справа № 822/386/14
Суддя: Козачок І.С.
Дата ухвалення: 2014-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 822/386/14
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2014 року м. Хмельницький

Хмельницький окружний
адміністративний суд

в складі:головуючого-суддіКозачок І.С.
при секретаріГук В.В. за участі:
представника позивача представника
відповідачаМельник І.В. Гребенюк
В.В.розглянувши у відкритому судовому
засіданні в залі суду адміністративну
справу за позовом Прокурора
Новоушицького району до
Новоушицької районної ради про
скасування рішення № 1-п/2014 від 31.01.2014р.,
-

ВСТАНОВИВ:

Предмет, підстави та зміст позову.

Прокурор Новоушицького району
звернувся до суду з адміністративним
позовом до Новоушицької районної ради
Хмельницької області. Просить визнати
протиправним та скасувати рішення
Новоушицької районної ради шостого
скликання №1 - п/2014 від 31.01.2014 року "Про
суспільно - політичну ситуацію в
Україні».

Вбачає порушення відповідачем
інтересів держави, що виявилось у
прийнятті Рішення з перевищенням
повноважень, наданих Законом України
«Про місцеве самоврядування в
Україні». Стверджує, що чинним
законодавством не передбачене право
органів місцевого самоврядування
надавати оцінку діям вищих посадових
осіб та органів держави, а також
питанням суспільно-політичного
характеру. Вважає, що право звертатись
до останніх з будь-якими вимогами та
пропозиціями у відповідача відсутнє.

Крім цього, посилається на те, що
районна рада мала право звернутись до
вказаних у Рішенні органів та
посадових осіб в порядку,
встановленому Законом України «Про
звернення громадян», а не на підставі
Закону України «Про місцеве
самоврядування». А отже, необхідність
затвердження його тексту та розгляд на
сесії районної ради не передбачені
чинним законодавством (
адміністративний позов, а. с. 4)

В судовому засіданні прокурор, який
виступає в якості позивача, позов
підтримує.

Представник відповідача позов не
визнає. Подав заперечення, де зазначає,
що рішення прийняте в інтересах
громади району і не порушує будь-які
вимоги закону або охоронювані ним
права та свободи.

Наголошує на тому, що звернення
районної ради в інтересах
територіальної громади не суперечить
вимогам Конституції України та іншого
законодавства. Крім того, у ньому не
містяться будь-які незаконні вимоги
або заклики до вчинення протиправних
дій. Зміст Рішення (звернення) має
конструктивний характер та містить
лише пропозиції. Просить у позові
відмовити.

Суду наданий оригінал Рішення та інші
документи, які складались під час
засідання сесії районної ради.

Заслухавши пояснення представників
сторін, дослідивши обставини справи та
перевіривши їх доказами, суд встановив
наступне.

Обставини справи та докази. Юридичний
характер та форма Рішення.

Судом встановлено, що рішення
Новоушицької районної ради №1 - п/2014
"Про суспільно - політичну ситуацію в
Україні" ( далі - Рішення) прийняте 31.01.2014
року у смт. Нова Ушиця Хмельницької
області.

Прокурор, не погодившись зі змістом
рішення, оскаржив його до
адміністративного суду.

Встановлено, що документ складається з
вступної (преамбули) та резолютивної
частини, яка містить 4 пункти, в яких
йдеться про те, що Новоушицька районна
рада вирішила прийняти звернення щодо
суспільно - політичної ситуації в
Україні, оприлюднити його через засоби
масової інформації, доручити головам
сільських та селищних рад району
довести це звернення до виборців
району, контроль за виконанням Рішення
покласти на постійну комісію з питань
регламенту, законності, правопорядку,
депутатської діяльності, етики,
діяльності рад та зв'язків з
об'єднаннями громадян.

Зміст Рішення викладений
безпосередньо у зверненні, яке є
додатком до нього.

Зазначене звернення звучить наступним
чином - "Ми, депутати Новоушицької
районної ради шостого скликання,
глибоко стурбовані ситуацією в
Україні, викликаною політичною кризою
та гострим силовим протистоянням в
центрі Києва та багатьох регіонах
країни. Непослідовні кроки влади та
незважені кроки опозиції привели до
напруження та людських жертв. Такі дії
недопустимі в демократичному
суспільстві. Єдиним виходом з ситуації,
що склалась в Україні, вважаємо
конструктивний діалог. Ми закликаємо
представників центральних органів
влади, опозиційних лідерів не зупиняти
переговорного процесу поки не буде
знайдено виходу з ситуації, що
склалася. Звертаємось до депутатів
Верховної ради України, Президента
України прислухатись до думки людей та
врахувати її при прийнятті
законодавчих рішень, для врегулювання
політичної ситуації в країні.

З цією метою пропонуємо розглянути
питання щодо:

1. Припинення переслідування усіх
учасників мирних акцій протесту.

2. Підписання Угоди про асоціацію з
Європейським союзом у 2014 році.

3. Притягнення до кримінальної
відповідальності винних осіб, що
скоїли тяжкі злочини.

4. Формування технічного уряду з
позапартійних професіоналів.

5. Відкликання представників
правоохоронних органів Хмельницької
області, що знаходяться в місті Києві,
до місця свого перебування.

6. Повернення до Конституції 2004 року.

7. Оголошення про дострокові одночасні
вибори в Україні.»

В судовому засіданні з'ясовано, що
позивач оскаржує Рішення саме як
звернення, у якому районна рада не мала
права висловлювати свою думку з питань
суспільно-політичного характеру.

Судом також досліджений протокол № 15
Позачергової сесії районної ради від
31.01.2014 року.

Стаття 59 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» передбачає,
що рада в межах своїх повноважень
приймає нормативні та інші акти у формі
рішень. Рішення ради приймається на її
пленарному засіданні після
обговорення більшістю депутатів від
загального складу ради, відкритим (у
тому числі поіменним) або таємним
голосуванням.

Встановлено, що за юридичною природою
Рішення відповідача не є
нормативно-правовим, оскільки не
встановлює, не змінює та не скасовує
обов'язкові для виконання норми права,
розраховані на неодноразове
застосування невизначеним колом осіб.

Звернення районної ради, у якому
викладений зміст Рішення, не має також
і ознак акту індивідуально-правового
(правозастосовного) характеру, тому що
не містить владні приписи, які є
обов'язковими для конкретно визначених
суб'єктів.

Отже, якщо оцінювати юридичні ознаки
Рішення загалом, воно є актом
ненормативного,
загально-декларативного характеру.
Інакше кажучи, у ньому не містяться ані
норми права, ані
індивідуально-правові приписи,
спрямовані на безпосереднє
регулювання певного кола суспільних
відносин.

Разом з тим, як зазначено у вступній
частині, Рішення вчинене на підставі
положень Конституції України, Законів
України «Про місцеве самоврядування в
Україні», «Про статус депутатів
місцевих рад», враховуючи широкий
суспільний резонанс та обурення
представників громади.

Документ прийнятий за результатами
волевиявлення представників
територіальних громад Новоушицького
району, має усі необхідні реквізити,
підписане головою районної ради В.
Барчишиним, скріплене печаткою органу
місцевого самоврядування.

Під час дослідження матеріалів
позачергової сесії районної ради судом
не встановлені будь-які порушення
вимог закону в частині процедури
прийняття Рішення.

Міжнародні та національні стандарти
місцевого самоврядування. Конституція
України.

Стаття 3 Європейської хартії Місцевого
самоврядування, ратифікованої Законом
України №452/97-ВР від 15.07.1997 року,
визначає сутність місцевого
самоврядування, як права і
спроможності органів місцевого
самоврядування в межах закону
здійснювати регулювання і управління
суттєвою часткою суспільних справ, які
належать до їх компетенції, в інтересах
місцевого населення.

Стаття 4 Хартії передбачає, що головні
повноваження і функції місцевої влади
визначаються конституцією або законом.
Однак це положення не перешкоджає
наділенню місцевої влади
повноваженнями і функціями для
спеціальних цілей відповідно до
закону. Місцева влада в межах закону
має повне право вільно вирішувати
будь-яке питання, яке не вилучене із
сфери її компетенції і вирішення якого
не доручене жодному іншому органу.

Конституція України також закріплює
ряд принципів, важливих з точки зору
функціонування місцевого
самоврядування, як однієї з передумов
правової держави.

Зокрема, у статті 5 Конституції України
зазначається, що носієм суверенітету і
єдиним джерелом влади в Україні є
народ. Народ здійснює владу
безпосередньо і через органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування.

В Україні визнається і гарантується
місцеве самоврядування (стаття 7).
Громадяни мають право брати участь в
управлінні державними
справами…(стаття 38). Народне
волевиявлення здійснюється через
вибори, референдум та інші форми
безпосередньої демократії (стаття 69).

Людина, її життя і здоров'я, честь і
гідність, недоторканність і безпека
визнаються в Україні найвищою
соціальною цінністю. Права і свободи
людини та їх гарантії визначають зміст
і спрямованість діяльності держави.
Держава відповідає перед людиною за
свою діяльність. Утвердження і
забезпечення прав і свобод людини є
головним обов'язком держави (стаття 3)

Обов'язок держави - захищати життя
людини (частина 2 статті 27)

Кожен має право будь-якими не
забороненими законом засобами
захищати свої права і свободи від
порушень і протиправних посягань
(Частина 5 статті 55)

Президент України є гарантом
державного суверенітету,
територіальної цілісності України,
додержання Конституції України, прав і
свобод людини і громадянина (стаття 102).

Місцеве самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України. Органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, є районні та
обласні ради ( стаття 140)

Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні» визначає
місцеве самоврядування як гарантоване
державою право та реальну здатність
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища,
міста - самостійно або під
відповідальність органів та посадових
осіб місцевого самоврядування
вирішувати питання місцевого значення
в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється
територіальними громадами сіл, селищ,
міст як безпосередньо, так і через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, а також через районні
та обласні ради, які представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону).

Первинним суб'єктом місцевого
самоврядування, основним носієм його
функцій і повноважень є територіальна
громада села, селища, міста (стаття 6
Закону)

Представницьким органом місцевого
самоврядування є виборний орган (рада),
який складається з депутатів і
відповідно до закону наділяється
правом представляти інтереси
територіальної громади і приймати від
її імені рішення ( стаття 1 Закону)

Питання компетенції.

У позові, що розглядається, позивач
посилається на те, що районна рада,
прийнявши оскаржуване Рішення, вийшла
за межі наданих їй повноважень,
вирішивши питання, які не належать до
сфери її компетенції. Зазначене, на
думку позивача, призводить до висновку
про незаконний характер такого
Рішення та дій органу місцевого
самоврядування загалом.

Суд не може погодитись з таким
твердженням зважаючи на наступне.

Як встановлено під час розгляду справи,
питання, порушені у оскаржуваному акті,
стосуються оцінки територіальними
громадами та депутатами Новоушицького
району стану суспільно-політичної
ситуації та дотримання прав та свобод
громадян в державі.

Місцева громада Новоушицького району
в особі депутатів районної ради
висловлює стурбованість з приводу
подій, які відбуваються в державі, та
звертається до вищих органів та
посадових осіб з проханням
прислухатись до думки людей та
врахувати її при прийнятті
законодавчих рішень для врегулювання
ситуації в країні.

Системний аналіз норм Конституції
України, які регулюють питання
місцевого самоврядування (з
урахуванням ратифікованих актів
міжнародного права) свідчить про те, що
повноваження органів місцевого
самоврядування за своєю суттю є
похідними від прав та свобод громадян -
представників територіальної громади
(громад), які уповноважують їх на
представництво від свого імені та в
своїх інтересах під час вирішення
питань місцевого значення.

Природа повноважень, які місцеві
органи отримують «безпосередньо від
народу» розкривається у рішенні
Конституційного суду України від 5
жовтня 2005 року у справі за
конституційним поданням 60 народних
депутатів України про офіційне
тлумачення положень частини першої
статті 103 Конституції України в
контексті положень її статей 5, 156 та за
конституційним зверненням громадян
ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 про офіційне
тлумачення положень частин другої,
третьої, четвертої статті 5
Конституції України (справа про
здійснення влади народом).

У резолютивній частині рішення
Конституційний суд зазначив, що
положення частини другої статті 5
Конституції України «носієм
суверенітету і єдиним джерелом влади
в Україні є народ" треба розуміти так,
що в Україні вся влада належить
народові. Влада народу є первинною,
єдиною і невідчужуваною та
здійснюється народом шляхом
вільного волевиявлення через вибори,
референдум, інші форми безпосередньої
демократії у порядку, визначеному
Конституцією та законами України,
через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, сформовані
відповідно до Конституції та законів
України.

При цьому мета Конституції України як
інструменту регулювання та захисту,
потребує такого тлумачення і
застосування її положень, завдяки яким
гарантовані нею права є не
теоретичними, а реальними.

Отже, наділяючи Новоушицьку районну
раду правом висловлювати думку
представників територіальних громад
Новоушицького району від їх імені та в
їх інтересах, громадяни України, які
проживають на території цього району,
реалізують надане та гарантоване
Конституцією України право брати
участь у місцевому самоврядуванні та
управлінні державними справами.

Суд звертає увагу на те, що
законодавство України не містить
визначення поняття «питання
місцевого значення». Крім того,
Конституцією та жодним із Законів
України не встановлений вичерпний
перелік питань місцевого значення а
також повноважень районної ради.

Тому, тлумачення повинне
здійснюватись виходячи зі специфіки
конкретних суспільних відносин, у яких
беруть участь представники
відповідної територіальної громади
(громад) та органи місцевого
самоврядування.

Інакше кажучи, питанням місцевого
значення є таке питання, що виникає у
тій чи іншій сфері суспільного життя та
зачіпає законні права та інтереси
членів відповідної територіальної
громади (громад) в цілому, тобто саме
як суб'єкта місцевого самоврядування.

Частина 1 статті 43 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
передбачає перелік питань, які
вирішуються районними радами виключно
на їх пленарних засіданнях.

Аналіз змісту вказаної норми дозволяє
дійти висновку, що вона не встановлює
виключний перелік питань, які районна
рада має право вирішувати взагалі. Ця
норма містить перелік тих питань,
вирішення яких дозволяється лише на
пленарних засіданнях.

Частина 2 цієї статті визначає, що
районні ради можуть розглядати і
вирішувати на пленарних засіданнях й
інші питання, віднесені до їх відання
цим та іншими законами.

На думку суду, ані Конституція України,
ані норми Закону не обмежують право
районної ради розглядати такі питання,
які стосуються природних прав та
встановлених Конституцією України
свобод громадян ( наприклад, право на
життя, право на безпеку, право на повагу
до особистості, свобода волевиявлення
тощо).

З цього випливає, що законодавство
України не виключає можливість
розгляду районною радою питань
загально - суспільного характеру та
формування відповідних пропозицій
саме в інтересах представників громади
в цілому. Крім того, зазначене право
не належить будь-кому іншому.

Тому, суд вважає, що відповідач в силу
норм прямої дії Конституції України та
визначення, наданого статтею 4
Європейської Хартії місцевого
самоврядування, отримавши
повноваження від громадян України, які
є жителями відповідних територіальних
одиниць району та представниками
місцевих громад, має право
висловлювати їх позицію стосовно
питань суспільно-політичного
характеру в їх інтересах та від їх
імені, у формі, передбаченій законом.

Оцінка судом змісту Рішення
(звернення).

В судовому засіданні позивач
обґрунтовує необхідність скасування
Рішення ради, зазначаючи про його
протиправність та шкоду, яка
завдається інтересам держави.

Шкода інтересам держави, на думку
позивача, завдана самим фактом виходу
органом місцевого самоврядування за
межі компетенції.

Разом з тим, у разі вирішення питання
про правомірність того чи іншого акту,
суд повинен виходити з оцінки й інших
критеріїв, яким такі акти повинні
відповідати.

Вирішуючи питання про наявність
підстав для скасування Рішення, суд
виходить з принципу так званого
«балансу інтересів», який знаходить
відображення у практиці Європейського
суду з прав людини.

У рішенні по справі «Тетяна Жданок
проти Латвії» (case of Zdanoka v. Latvia) суд
приходить до висновку про те, що «для
того, щоб гарантувати стабільність та
ефективність демократичної системи,
від держави може вимагатись вжиття
специфічних заходів для самозахисту…
Плюралізм і демократія засновані на
компромісі, що вимагає різних поступок
з боку окремих осіб, які повинні часом
бути готовими обмежити деякі із своїх
свобод так, щоб забезпечити більшу
стабільність держави у цілому. Однак,
щоразу, коли держава має намір
послатись на принцип "демократії,
здатної себе захистити" для
виправдання свого втручання у права
людини, вона повинна уважно оцінити
обсяг і наслідки такого заходу, щоб був
дотриманий баланс між вимогами захисту
демократичного суспільства, з одного
боку, та захисту прав людини - з іншого
(п. 100 рішення Великої палати, 2006 р.)

Інакше кажучи, суд повинен оцінити, чи
відповідатиме спосіб захисту
порушеного, на думку позивача права,
обсягу та тяжкості порушення, якщо
таке дійсно має місце.

Взявши до уваги вказану позицію
Європейського суду з прав людини, суд
вважає, що під час судового розгляду не
встановлено, що Рішення Новоушицької
районної ради дійсно порушує
охоронювані законом права чи інтереси,
що б могло обґрунтувати необхідність
його скасування.

Досліджуючи зміст пропозицій,
викладених у зверненні відповідача,
суд приходить до наступних висновків:

По-перше: Рішення (звернення ) не
створює для будь-кого такі правові
наслідки, які характерні саме для
актів владно - управлінського
характеру. Інакше кажучи, пропозиції
Новоушицької районної ради не
зобов'язують та не уповноважують
будь-кого вчиняти дії обов'язкового
характеру. Вказане не суперечить
вимогам статей 59 та 43 Закону України
«Про місцеве самоврядування в
Україні».

Таким чином, районна рада не вирішила
по суті будь-які питання, які не
належать до сфери її повноважень, а
лише висловила свої пропозиції.

По-друге: формулювання пунктів Рішення
у спосіб, обраний відповідачем, не
свідчить про вихід за межі кола
«питань місцевого значення», оскільки
вирішення проблем, пов'язаних з
дотриманням прав людини та демократії
у суспільстві є однаково важливим як в
межах будь-якої окремої територіальної
громади, так і в межах держави в цілому.

По-третє: у Рішенні відсутні будь-які
положення антиконституційного або
незаконного характеру, спрямовані на
порушення визначених Конституцією
прав та свобод людини і громадянина,
принципу верховенства права,
забезпечення державного ладу та
безпеки тощо. Не містяться також
заклики або пропаганда до вчинення
екстремістських, насильницьких або
будь-яких інших незаконних актів,
повалення конституційного ладу або
будь - що інше, що можна розглядати, як
протиправні дії.

По-четверте, з огляду на норми прямої
дії Конституції України, громадяни
мають забезпечене Конституцією право
«розраховувати на безпеку у власній
державі» та на реалізацію усіх
передбачених Основним законом прав,
свобод та гарантій.

Коли ж з тих чи інших причин
відбувається порушення або обмеження
прав та свобод, несумісне з поняттям
правової держави, громадяни мають
законне та гарантоване Конституцією
право у законний спосіб пропонувати
або вимагати припинення застосування
сили та порушення прав людини, від кого
б воно не походило.

Крім того, суд критично оцінює
твердження позивача про те, що районна
рада у разі необхідності повинна була
звернутись до вищезгаданих осіб в
порядку, передбаченому Законом України
«Про звернення громадян».

Слід звернути увагу на те, що норми
цього Закону надають право звернення
лише фізичним особам. Таким чином,
право районної ради як
представницького органу направляти
пропозиції на підставі його положень,
цим Законом не передбачене.

Також зі змісту адміністративного
позову вбачається повідомлення
позивачем неправдивих відомостей, що
розцінюється як намагання ввести суд
в оману.

Так, у абзаці 17 позову ( а. с. 3)
вказується про те, що «клопотання до
Генерального прокурора України із
зверненням Новоушицької районної ради
щодо встановлення термінів
розслідування та покарання винних осіб
має ознаки впливу на органи
прокуратури та не відповідає вимогам
чинного законодавства».

Суд звертає увагу, що ані у Рішенні, ані
у зверненні взагалі не містяться
будь-які положення, адресовані
Генеральному прокурору України або
органам прокуратури, у тому числі такі,
які містять ознаки незаконного впливу.

Зважаючи на це, твердження позивача,
якими він обґрунтовує вимоги позову в
цій частині, не відповідають дійсності,
а тому є безпідставними.

Підсумовуючи викладене, суд зазначає,
що оскільки члени територіальної
громади (громад) Новоушицького району
а також їх представники є частиною
народу України, що проживає в межах
окремої адміністративно -
територіальної одиниці - району, а
народ України визнається єдиним
джерелом влади згідно з нормами
Конституції України, положення
викладені у пунктах Рішення
(звернення) не суперечать
законодавству України та скасуванню
не підлягають.

Оцінка Рішення з огляду на критерії
правомірності управлінського акту
(передбачені статтею 2 КАС України)

Під час оцінки будь-яких актів
суб'єктів владних повноважень
адміністративний суд згідно з вимогами
статті 2 КАС України повинен
перевірити, чи відповідає такий акт
наступним критеріям правомірності: чи
прийнятий він на підставі, у межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України; з
використанням повноваження з метою, з
якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх
обставин, що мають значення для
прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно; розсудливо; з
дотриманням принципу рівності перед
законом, запобігаючи всім формам
дискримінації; пропорційно, зокрема з
дотриманням необхідного балансу між
будь-якими несприятливими наслідками
для прав, свобод та інтересів особи і
цілями, на досягнення яких спрямоване
це рішення (дія); з урахуванням права
особи на участь у процесі прийняття
рішення; своєчасно, тобто протягом
розумного строку.

Системний аналіз змісту Рішення
приводить суд до переконання, що воно
прийняте на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Крім того, Рішення відповідає і іншим
критеріям правомірності, визначеним
законом, зокрема, є обґрунтованим та
пропорційним, про що свідчить його
мета, викладена у зверненні, та зміст
протоколу сесії районної ради.

Рішення прийняте з урахуванням права
на участь у процесі прийняття рішення,
на що вказує присутність на
пленарному засіданні сесії ради
представників громади, сільських та
селищних голів, депутатів обласної
ради, представників державних органів
тощо.

Судом встановлено, що рада, приймаючи
Рішення використовувала надані їй
повноваження ( повноваження
представництва) саме з тією метою, з
якою ці повноваження були їй надані
представниками територіальної
громади (громад).

Дослідивши обставини справи та докази,
суд прийшов до висновку, що Рішення не
суперечить Конституції і Законам
України, натомість відображає
реалізацію закріплених ними
демократичних принципів суспільства
та держави.

Враховуючи це, позов не підлягає
задоволенню.

Керуючись Конституцією України, ст.ст.
86, 158-163 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

у задоволенні адміністративного
позову відмовити.

Постанова суду може бути
оскаржена до Вінницького апеляційного
адміністративного суду через
Хмельницький окружний
адміністративний суд протягом десяти
днів з дня її отримання.

Постанова набирає законної сили в
порядку статті 254 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 21
лютого 2014 року 16.00

Суддя/підпис/І.С. Козачок"Згідно з
оригіналом" Суддя І.С. Козачок