Справа № 809/405/14
Суддя: Тимощук О.Л.
Дата ухвалення: 2014-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ
УКРАЇНИ

"10" лютого 2014 р.
Справа № 809/405/14

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний
адміністративний суд у складі:

Судді Тимощука О.Л.

при секретарі Маковійчук С.М.

за участю:

представників позивача - Аверкової Н.О.,
Балашової Т.А.,

представника відповідача - Білогана
І.М.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду
адміністративну справу

за позовом: Прокурора Надвірнянського
району Івано-Франківської області

до відповідача: Надвірнянської
районної ради

про визнання протиправним та
скасування рішення 24-ї позачергової
сесії 6-го скликання №624-24/2014 від 28.01.2014
р., «Про загони народної самооборони як
органи муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району»,-

ВСТАНОВИВ:

Прокурор Надвірнянського району
Івано-Франківської області звернувся в
суд з адміністративним позовом до
Надвірнянської районної ради про
визнання протиправним та скасування
рішення 24-ї позачергової сесії 6-го
скликання №624-24/2014 від 28.01.2014 р., «Про
загони народної самооборони як органи
муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району».

Позовні вимоги мотивовані тим, що
Надвірнянською районною радою 28.01.2014
року на двадцять четвертій
позачерговій сесії, третього
пленарного засідання шостого
скликання прийнято рішення «Про загони
народної самооборони як органи
муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району», яке за
своїм змістом суперечить Конституції
України та Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», оскільки
врегулювання таких правовідносин не
входить до компетенції органів
місцевого самоврядування, таким чином
відповідачем перевищено свої
повноваження. Надвірнянська районна
рада не мала права рекомендувати
сільським, селищним, міській радам
утворювати загони народної
самооборони, як органи муніципальних
дружин відповідних рад та
затверджувати статути громадських
формувань з охорони громадського
порядку, оскільки процедура по
формуванню таких громадських об'єднань
по охороні громадського порядку
визначена на законодавчому рівні, а
тому просить визнати протиправним та
скасувати рішення №624-24/2014 від 28.01.2014 р.,
«Про загони народної самооборони як
органи муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району».

Представники позивача в судовому
засіданні позовні вимоги підтримали в
повному обсязі з підстав, викладених в
позовній заяві, просили
адміністративний позов задовольнити в
повному обсязі.

Представник відповідача проти
адміністративного позову заперечив з
підстав, наведених в письмовому
запереченні, зокрема вказав суду, що
оскаржуване рішення має виключно
рекомендаційний характер та є
відображенням власної громадянської
позиції колегіального органу, не
містить ознак нормативно-правового
акту та не порушує конституційних
засад місцевого самоврядування. Окрім
цього, оскаржуване рішення слід
розглядати як допомогу та підтримку у
створенні громадських формувань з
охорони громадського порядку, а
затвердження типового статуту
громадського формування слід
трактувати, як узгодження та
реєстрацію статуту громадського
формування. Просив в задоволенні
позову відмовити повністю.

Розглянувши матеріали
адміністративної справи, вислухавши
пояснення представників сторін,
з'ясувавши всі фактичні обставини, на
яких ґрунтуються позовні вимоги та
заперечення, дослідивши і оцінивши
зібрані по справі докази, в їх
сукупності, проаналізувавши зміст норм
матеріального права, які врегульовують
спірні правовідносини, судом
встановлено наступне.

Згідно з рішенням Надвірнянської
районної ради двадцять четвертої
позачергової сесії, третього
пленарного засідання шостого
скликання за №624-24/2014 від 28.01.2014 р. «Про
загони народної самооборони як органи
муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району»,
вирішено:

1. Рекомендувати сільським, селищним,
міській радам:

1.1. утворити загони народної
самооборони як органи муніципальних
дружин відповідних рад;

1.2. затвердити статути громадських
формувань з охорони громадського
порядку, керуючись типовим статутом,
затвердженим рішенням обласної ради
від 25.01.2014 р. №1173-26/2014 "Про затвердження
Типового статуту громадського
формування з охорони громадського
порядку".

2. Контроль за виконанням рішення
покласти на постійну комісію районної
ради з питань захисту прав людини,
законності та правопорядку і
заступника голови районної ради І.
Степника.

Виявлені прокуратурою Надвірнянського
району порушення Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні» та
Конституції України стали підставою
для звернення до суду про визнання
рішення відповідача протиправним та
його скасування.

За змістом вимог частини 3 статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України у справах щодо оскарження
рішень суб'єктів владних повноважень
адміністративні суди перевіряють,
зокрема, чи прийняті вони на підставі, у
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Поняття законності визначено як
соціально-правове явище, що
характеризує організацію і
функціонування суспільства і держави
на правових засадах.

Законність - це правовий режим точного
виконання чинних законів усіма
суб'єктами права; режим, за якого
забезпечуються права і виконуються
обов'язки людиною, органами державної
влади, місцевого самоврядування і
громадянським суспільством. Отже,
законність, як режим відповідності
суспільних відносин чинному
законодавству, утворюється завдяки
його дотриманням суб'єктами права та
характеризується правопорядком.

Основною ознакою законності є
обов'язок виконувати розпорядження
законів і підзаконних правових актів
державними органами і органами
місцевого самоврядування, їх
посадовими особами, громадянами і
різними об'єднаннями.

Прийняття органами місцевого
самоврядування рішень поза межами
власних повноважень не в спосіб
визначений законом, на переконання
суду, порушує законність і
правопорядок в державі.

Неухильне дотримання законів
забезпечується державою через
відповідні органи державної влади,
правоохоронні органи і органи
контролю, якими на рівні законів надані
відповідні повноваження.

Відповідно до статті 1 Закону України
«Про прокуратуру» прокурорський
нагляд за додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

Пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону
України «Про прокуратуру» на
прокуратуру України покладаються
функції представництва інтересів
громадянина або держави в суді у
випадках, визначених законом.

Положеннями частин 1 і 3 статті 36-1
Закону визначено, що представництво
прокуратурою інтересів держави в суді
полягає у здійсненні прокурорами від
імені держави процесуальних та інших
дій, спрямованих на захист держави у
випадках, передбачених законом.
Підставою представництва в суді
інтересів держави є наявність порушень
або загрози порушень інтересів
держави.

В силу вимог пункту 1 частини першої та
частини другої статті 19 коментованого
Закону предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів,
серед іншого, є відповідність актів,
які видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам.

При цьому, перевірка виконання законів
за наявності приводів може проводитися
з власної ініціативи прокурора.

Так, згідно з пунктом 2 частини п'ятої
статті 23 Закону України «Про
прокуратуру» прокурор, серед іншого,
може звернутися до суду щодо визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень.

Підсумовуючи зазначене, предметом
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів є
відповідність актів, які видаються
всіма органами, вимогам Конституції
України та чинним законам, а до функцій
прокурора входить представництво
інтересів держави в суді у випадках,
визначених пунктом 2 частини 5 статті 23
Закону.

Таким чином, в розгляді даної справи
прокурор наділений правом на захист
інтересів держави, а отже звертаючись
до суду з вимогами, передбаченими
частиною 5 статті 23 Закону України «Про
прокуратуру», прокурор діє як посадова
особа органу державної влади, відтак
такі справи, незалежно від статусу
відповідача, предметно підсудні
окружним адміністративним судам.

За змістом вимог статей 140 та 144
Конституції України місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи. Органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, є районні та
обласні ради.

Органи місцевого самоврядування
вправі самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України, шляхом прийняття
рішень, які є обов'язковими до
виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого
самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду.

Системний аналіз статті 4 Європейської
Хартії місцевого самоврядування,
ратифікованої Верховною Радою України
15.07.1997 року, вказує на те, що органи
місцевого самоврядування, в тому числі,
районні ради, мають право вирішувати
будь-які питання, включені до їх
повноважень і функцій конституцією або
законами національного законодавства.
Коло таких питань і компетенція
встановлюється в межах, визначених
відповідними законами.

Така правова позиція кореспондується з
рішенням Конституційного Суду України
№7 від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009
за конституційним поданням
Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень
частини другої статті 19, статті 144
Конституції України, статті 25, частини
чотирнадцятої статті 46, частин першої,
десятої статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до Конституції України
народ здійснює владу безпосередньо і
через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування (частина 2
статті 5 Конституції України). Основним
Законом встановлено, що місцеве
самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України (частина 1 статті 140
Конституції). Виходячи з цих
конституційних положень у системному
зв'язку з положеннями статті 6
Конституції України про те, що державна
влада в Україні здійснюється на
засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову, Конституційний
Суд України у своєму Рішенні від 26
березня 2002 року визначив
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою, зокрема,
через районні ради та їх виконавчі
органи, в особі виконавчого апарату
районної ради, і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень слідує, що ці
органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

В главі 4 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» закріплені
повноваження районних і обласних рад.

Так, статтею 43 цього Закону
встановлений вичерпний перелік питань,
що вирішуються, в тому числі, районними
радами, виключно на їх пленарних
засіданнях. Перелік виключної
компетенції у відповідних
правовідносинах включає в себе 37
пунктів частини першої. Тобто,
компетенція районних рад є правовою
формою виразу їх функцій, вона водночас
служить і правовим засобом їх
реалізації.

Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні» надає
можливість районним радам розглядати і
вирішувати й інші питання, віднесені до
їх відання Конституцією та законами
України (ч.2 ст.43). Тобто, знову ж таки
Закон закріплює можливість вирішення
не будь-яких інших питань, а тільки тих,
які законодавчо віднесені до
повноважень відповідної ради.

Так, відповідач, в своїх запереченнях
посилався на можливість розгляду
районною радою на пленарних засіданнях
інших питань, що передбачено частиною 2
статті 43 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні». Свої доводи
обґрунтовував приписами статті 38 цього
Закону, згідно з якими до відання
виконавчих органів сільських,
селищних, міських рад належать
повноваження з підготовки і внесення
на розгляд ради пропозицій щодо
створення відповідно до закону
міліції, а також приписами статті 4
Закону України «Про участь громадян в
охороні громадського порядку і
державного кордону» у відповідності до
яких, зокрема, органи місцевого
самоврядування надають всіляку
допомогу та підтримку у створенні
громадських формувань з охорони
громадського порядку і державного
кордону.

Надаючи правову оцінку доводам
відповідача, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої
статті 38 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від
21.05.1997 року, із змінами та доповненнями,
до власних повноважень виконавчих
органів сільських, селищних, міських
рад належать повноваження з підготовки
і внесення на розгляд ради пропозицій
щодо створення відповідно до закону
міліції, що утримується за рахунок
коштів місцевого самоврядування,
вирішення питань про чисельність
працівників такої міліції, про витрати
на їх утримання, здійснення
матеріально-технічного забезпечення
їх діяльності, створення для них
необхідних житлово-побутових умов.

Абзацом 1 статті 1 Закону України «Про
участь громадян в охороні громадського
порядку і державного кордону»
передбачено, зокрема, що громадяни
України відповідно до Конституції
України мають право створювати в
установленому цим Законом порядку
громадські об'єднання для участі в
охороні громадського порядку і
державного кордону, сприяння органам
місцевого самоврядування,
правоохоронним органам, Державній
прикордонній службі України та органам
виконавчої влади, а також посадовим
особам у запобіганні та припиненні
адміністративних правопорушень і
злочинів, захисті життя та здоров'я
громадян, інтересів суспільства і
держави від протиправних посягань, а
також у рятуванні людей і майна під час
стихійного лиха та інших надзвичайних
обставин (далі - громадські формування
з охорони громадського порядку і
державного кордону).

Статтею 4 вищевказаного Закону
передбачено порядок створення таких
громадських формувань. Громадські
формування з охорони громадського
порядку і державного кордону
створюються на добровільних засадах за
місцем роботи, навчання або проживання
громадян. Рішення про створення
громадських формувань з охорони
громадського порядку і державного
кордону приймається на зборах
(конференціях) громадян. На збори
можуть бути запрошені представники
трудових колективів, навчальних
закладів, правоохоронних органів,
підрозділів Державної прикордонної
служби України та громадськості.
Громадські формування з охорони
громадського порядку і державного
кордону створюються у складі не менше
ніж 10 осіб. Місцеві державні
адміністрації, органи місцевого
самоврядування та правоохоронні
органи надають всіляку допомогу та
підтримку у створенні громадських
формувань з охорони громадського
порядку і державного кордону.

З даної норми закону випливає, що
ініціатива щодо створення громадських
об'єднань повинна виходити виключно
від громадян України, рекомендація
щодо створення громадських об'єднань
не є тотожним поняттям з допомогою та
підтримкою у створенні громадських
об'єднань, а відтак не передбачена ні
Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні», ні Законом
України «Про участь громадян в охороні
громадського порядку і державного
кордону».

Відповідно до абзацу четвертого статті
5 Закону України «Про участь громадян в
охороні громадського порядку і
державного кордону» положення (статут)
громадського формування узгоджується
з керівництвом відповідного
територіального органу внутрішніх
справ, підрозділу Державної
прикордонної служби України, а також
виконавчого органу ради, на території
якої діятиме це громадське формування.

За змістом статті 6 вказаного Закону на
виконавчі органи сільської, селищної,
міської, районної у місті рад
покладений також обов'язок вирішувати
питання щодо реєстрації відповідних
громадських формувань з охорони
громадського порядку за місцем
діяльності останніх.

Із системного аналізу наведених
правових норм слідує, що поняття
«міліція» не є тотожним застосованому
в оскаржуваному рішенні поняттю «орган
муніципальної дружини відповідної
ради». Міліція як правоохоронний орган,
за своєю правовою природою та
організаційно-функціональними
характеристиками є абсолютно іншим
утворенням, а ніж громадське
формування з охорони громадського
порядку.

А ні відповідач, а ні суд не вправі
тлумачити норму права на свій розсуд
при цьому розширюючи її зміст та
підмінюючи поняття. Відтак законодавчо
визначені повноваження відповідних
виконавчих органів рад (а не самих рад),
пов'язані із: «пропозиціями щодо
створення відповідно до закону
міліції»; «підтримкою та сприянням у
створенні громадських формувань»;
«погодженням статутів та реєстрацією
відповідних громадських формувань» є
абсолютно відмінними від понять -
утворення загонів самооборони та
затвердження статутів громадських
формувань.

З огляду на вищенаведене та вказані
правові норми Надвірнянська районна
рада не уповноважена на пленарних
засіданнях, шляхом прийняття
відповідних рішень рекомендувати як
орган місцевого самоврядування
районного рівня відповідним місцевим
радам вчиняти окремі дії, що не
передбачені чинним законодавством, а
отже носять явний протиправний
характер, оскільки при здійсненні
своїх повноважень, керуючись вимогами
статті 19 Конституції України,
Надвірнянська районна рада повинна
керуватись принципом «дозволено те, що
дозволено законом».

Оскаржене рішення Надвірнянської
районної ради №624-24/2014 від 28.01.2014 р. «Про
загони народної самооборони як органи
муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району», в
розумінні вимог статті 59 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» не є нормативно-правовим,
нормативним або іншим (ненормативним)
актом, а відтак, у відповідності до
пункту 1 частини 2 статті 162 Кодексу
адміністративного судочинства України
та пункту 2 частини 5 статті 23 Закону
України «Про прокуратуру», підлягає
визнанню протиправним та скасуванню.

Враховуючи вищенаведене, суд вважає
вимоги позивача обґрунтованими, а
позов таким, що підлягає до задоволення
в повному обсязі.

На підставі ст. 124 Конституції України,
керуючись ст. ст. 158-163, 167 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд ,-

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати
рішення 24-ї позачергової сесії 6-го
скликання Надвірнянської районної
ради №624-24/2014 від 28.01.2014 р., «Про загони
народної самооборони як органи
муніципальних дружин сільських,
селищних, міської рад району».

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку. Відповідно до
статті 186 Кодексу адміністративного
судочинства України, апеляційна скарга
на постанову суду першої інстанції
подається протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Апеляційна скарга подається до
Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Івано-Франківський окружний
адміністративний суд.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, встановленого Кодексом
адміністративного судочинства
України, якщо таку скаргу не було
подано.

Суддя: /підпис/
Тимощук О.Л.

Постанова складена в повному обсязі
14.02.2014 року.