Справа № 430/2486/13-а
Суддя: Яманко В.Г.
Дата ухвалення: 2014-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Родіонов С. О.
Суддя-доповідач - Яманко В.Г.
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2014 року
справа №430/2486/13-а
приміщення суду за адресою:83017, м.
Донецьк, бул. Шевченка, 26

Донецький апеляційний
адміністративний суд колегією суддів у
складі: головуючого судді Яманко В. Г.,
суддів Казначеєва Е. Г., Васильєвої І.
А., секретар судового засідання Коханюк
А. Р., за участі прокурора Профатило О.
П., за відсутності відповідача та
третіх осіб, розглянувши у відкритому
судовому засіданні апеляційну скаргу
заступника прокурора прокуратури
Луганської області на постанову
Станично-Луганського районного суду
Луганської області від 14 січня 2014 року
у справі № 430/2486/13-а (суддя Родіонова С.
О.) за позовом прокурора прокуратури
Станично-Луганського району до
Станично-Луганської районної ради,
треті особи, які не заявляють
самостійні вимоги на предмет спору на
стороні відповідача: товариство з
обмеженою відповідальністю
«Регіональна Восточна Компанія»,
державне підприємство
«Станично-Луганське досвідне
лісомисливське господарство» про
визнання незаконним та скасування
рішення, -

ВСТАНОВИВ:

10 жовтня 2013 року прокурор прокуратури
Станично-Луганського району звернувся
до Станично-Луганського районного суду
Луганської області з позовом,
уточненим 13 січня 2014 року (арк. спр. 1-5,
68-69), до Станично-Луганської районної
ради про визнання незаконним та
скасування рішення ради № 27/18 від 7
серпня 2013 року щодо погодження
клопотання ТОВ «Регіональна Восточна
Компанія» з надання надр у
користування з метою видобутку
корисних копалин місцевого значення
(піску) на території Нижньотеплівської
сільської ради Станично-Луганського
району Луганської області на земельній
ділянці 300 га.

Ухвалою Станично-Луганського
районного суду Луганської області від
18 жовтня 2013 року (арк. спр. 36) за
клопотанням представника відповідача
до участі в судовому процесі залучені
треті особи, які не заявляють
самостійних вимог на предмет спору на
стороні відповідача: товариство з
обмеженою відповідальністю
«Регіональна Восточна Компанія»,
державне підприємство
«Станично-Луганське досвідне
лісомисливське господарство».

Постановою Станично-Луганського
районного суду Луганської області від
14 січня 2014 року (арк. спр. 71-73) у
задоволенні позову прокурору
Станично-Луганського району
Луганської області відмовлено
повністю.

Позивач подав апеляційну скаргу (арк.
спр. 76-79), в якій просив скасувати судове
рішення та задовольнити позов.

Учасники судового процесу про дату,
час, місце судового розгляду
повідомлені. Станично-Луганська
районна рада, ТОВ «Регіональна
Восточна Компанія», ДП
«Станично-Луганське досвідне
лісомисливське господарство»
надіслали клопотання про розгляд
справи за відсутності їх
представників. Прокурор в судовому
засіданні підтримав апеляційну скаргу.

Колегія суддів, заслухавши доповідь
судді-доповідача, дослідивши матеріали
справи, доводи апеляційної скарги
встановила наступне.

16 червня 2013 року ТОВ «Регіональна
Восточна Компанія» подала голові
Станично-Луганської районної ради
клопотання (арк. спр. 13) з питання
надання надр у користування з
проханням погодити його. До клопотання
були надані копія статуту товариства,
довідка та виписка з Єдиного
державного реєстру юридичних осіб та
фізичних осіб - підприємців, оглядова
топографічна карта, наказ про
призначення директора компанії, карта
місцевості № 1, довідка про компанію та
її плани, карта місцевості № 2 (арк. спр.
14-23).

12 липня 2013 року на двадцять п'ятій сесії
шостого скликання Нижньотеплівською
сільською радою прийнято рішення № 25/8
(арк. спр. 12) про погодження клопотання
ТОВ «Регіональна Восточна Компанія» з
надання надр у користування з метою
видобування корисних копалин
місцевого значення (піску) на території
Нижньотеплівської сільської ради
Станично-Луганського району
Луганської області на землях ДЛМГ
площею 300 га.

7 серпня 2013 року на двадцять сьомій
сесії шостого скликання
Станично-Луганської районної ради
прийнято рішення № 27/18 (арк. спр. 6)
про погодження клопотання ТОВ
«Регіональна Восточна Компанія» з
надання надр у користування з метою
видобування корисних копалин
місцевого значення (піску) на території
Нижньотеплівської сільської ради
Станично-Луганського району
Луганської області на земельній
ділянці площею 300 га. Правовою
підставою для прийняття рішення
визначено пункт 1 частини 1 статті 10
Кодексу України про надра та пункт 22
частини 1 статті 43 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні».

27 серпня 2013 року прокуратура
Станично-Луганського районі направила
голові Станично-Луганської районної
ради подання № 125-3105 (арк. спр. 7-9), в
якому вимагала вжити заходи щодо
скасування або приведення у
відповідність до вимог чинного
законодавства України рішення
Станично-Луганської районної ради №
27/18 від 7 серпня 2013 року.

20 вересня 2013 року Станично-Луганська
районна рада за результатами розгляду
подання повідомила прокуратуру листом
№ 606 про те, що рішення № 27/18 від 7 серпня
2013 року прийняте в межах повноважень та
у спосіб передбачений Конституцією та
законами України (арк. спр. 10-11).

Суд апеляційної інстанції зазначає, що
порядок вирішення питання про надання
надр у користування регулюється
наступними нормативними актами.

За статтею 4 Кодексу України про надра
(далі по тексту - Кодекс) надра є
виключною власністю Українського
народу і надаються тільки у
користування. Угоди або дії, які в
прямій або прихованій формі порушують
право власності Українського народу на
надра, є недійсними. Український народ
здійснює право власності на надра
через Верховну Раду України, Верховну
Раду Автономної Республіки Крим і
місцеві ради. Окремі повноваження щодо
розпорядження надрами законодавством
України можуть надаватися відповідним
органам виконавчої влади.

Статтею 10 Кодексу визначена
компетенція сільських, селищних,
міських і районних рад у сфері
регулювання гірничих відносин. Так, до
відання сільських, селищних, міських та
районних рад на їх території у порядку,
встановленому цим Кодексом та іншими
законодавчими актами, належить: 1)
погодження клопотань про надання надр
у користування з метою геологічного
вивчення, розробки родовищ корисних
копалин місцевого значення; 2)
реалізація місцевих програм розвитку
мінерально-сировинної бази,
раціонального використання та охорони
надр; 3) обмеження діяльності
підприємств, установ, організацій і
громадян у випадках і порядку,
передбачених цим Кодексом; 4)
здійснення контролю за використанням
та охороною надр; 5) вирішення інших
питань у сфері регулювання гірничих
відносин у межах своєї компетенції.

Відповідно до статті 18 Кодексу надання
земельних ділянок для потреб,
пов'язаних з користуванням надрами,
провадиться в порядку, встановленому
земельним законодавством України.
Земельні ділянки для користування
надрами, крім випадків, передбачених
статтею 23 цього Кодексу, надаються
користувачам надр після одержання ними
спеціальних дозволів на користування
надрами чи гірничих відводів. Місцеві
ради при наданні земельної ділянки для
розробки родовищ корисних копалин
місцевого значення одночасно надають у
користування і надра.

За пунктом 22 статті 43 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
№ 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (в
редакції станом на час прийняття
спірного рішення) виключно на
пленарних засіданнях районної,
обласної ради вирішується відповідно
до закону питання про надання дозволу
на спеціальне використання природних
ресурсів відповідно районного,
обласного значення, а також про
скасування такого дозволу.

Представник позивача в судовому
засіданні послався на неврахування при
прийнятті радою спірного рішення
призначення земель виділених за
клопотанням та не визначення
конкретної ділянки для видобутку
піску. Ці посилання колегія суддів не
приймає, оскільки у справі відсутні
докази - висновки управління земельних
ресурсів або витяг з земельного
кадастру про те, що погоджена земельна
ділянка є землями лісового фонду,
відсутній припис прокурора та судове
рішення про скасування рішення
Нижньотеплівської сільської ради № 25/8
від 12 липня 2013 року щодо погодження
клопотання ТОВ «Регіональна Восточна
Компанія» з надання надр у
користування, яке передувало прийняттю
районною радою спірного рішення. Крім
того, з огляду на вимоги частини 4
статті 195 КАС України оцінка спірним
правовідносинам надається в межах
апеляційної скарги, а в скарзі прокурор
зазначив, що при прийнятті рішення
радою порушений принцип гласності в
галузі охорони навколишнього
середовища, передбачений статтею 4
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», статтею 3
Закону України «Про охорону
навколишнього природного середовища»
та не дотримані вимоги статей 1, 6,
пункту 16 додатку 1 Конвенції про доступ
до інформації, участь громадськості в
процесі прийняття рішень та доступ до
правосуддя з питань, що стосуються
довкілля (Орхуської Конвенції
ратифікованої Законом України № 832-ХІV
від 6 липня 1999 року, яка набрала
чинності 30 жовтня 2001 року), пункту 2.1
Положення про участь громадськості у
прийнятті рішень у сфері охорони
довкілля, затвердженого наказом
Міністерства охорони навколишнього
природного середовища України від 18
грудня 2003 року № 168. Порушення
вказаного принципу прокуратура вбачає
в тому, що громадські обговорення
Станично-Луганською районною радою не
призначалися та не проводилися,
протокол громадських обговорень
відсутній.

Згідно частини 1 статті 59 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» рада в межах своїх
повноважень приймає нормативні та інші
акти у формі рішень. За статтею 4 цього
Закону місцеве самоврядування в
Україні здійснюється на принципах:
народовладдя; законності; гласності;
колегіальності; поєднання місцевих і
державних інтересів; виборності;
правової, організаційної та
матеріально-фінансової самостійності
в межах повноважень, визначених цим та
іншими законами; підзвітності та
відповідальності перед
територіальними громадами їх органів
та посадових осіб; державної підтримки
та гарантії місцевого самоврядування;
судового захисту прав місцевого
самоврядування.

За своєю правовою природою та
відповідно до норм чинного
законодавства, повноваження
відповідача щодо прийняття рішень про
погодження клопотань з надання надр у
користування є дискреційними
повноваженнями та виключною
компетенцією уповноважених органів, в
даному випадку - районних рад.

Як випливає зі змісту Рекомендації
Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2
стосовно здійснення адміністративними
органами влади дискреційних
повноважень, прийнятої Комітетом
Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й
нараді під дискреційним повноваженням
слід розуміти повноваження, яке
адміністративний орган, приймаючи
рішення, може здійснювати з певною
свободою розсуду - тобто, коли такий
орган може обирати з кількох юридично
допустимих рішень те, яке він вважає
найкращим за даних обставин.

Позивачем до справи не надано доказів
того, що не проведення громадських
обговорень мало наслідком прийняття
радою незаконного рішення по суті
постановленого в ньому питання, при
цьому Станично-Луганська районна рада
є уповноваженим в організаційному
відношенні органом, який виконує
функції з вирішення в межах
повноважень питання про надання
дозволу на спеціальне використання
природних ресурсів шляхом прийняття
відповідних рішень виключно на
пленарних засіданнях, що свідчить про
дотримання порядку його прийняття.

Пунктом «ж» частини 1 статті 3 Закону
України «Про охорону навколишнього
природного середовища» № 1264-ХІІ від 25
червня 1991 року передбачено, що
основними принципами охорони
навколишнього природного середовища є
гласність і демократизм при прийнятті
рішень, реалізація яких впливає на стан
навколишнього природного середовища,
формування у населення екологічного
світогляду.

Постановою Кабінету Міністрів України
від 30 травня 2011 року № 615 затверджений
Порядок надання спеціальних дозволів
на користування надрами (далі -
Порядок). За пунктами 3, 4 вказаного
Порядку одному заявникові може
надаватися дозвіл на видобування
одного виду корисних копалин з кількох
близько розташованих родовищ, якщо
доцільність їх спільної розробки
підтверджується відповідним рішенням
Державної комісії України по запасах
корисних копалин (ДКЗ). Дозвіл на
видобування корисних копалин
(промислову розробку їх родовищ)
надається після проведення експертизи
та оцінки розвіданих запасів корисних
копалин в установленому порядку чи
апробації прогнозних (перспективних)
ресурсів корисних копалин місцевого
значення ДКЗ за умови подальшого
затвердження нею таких запасів.

Згідно з пунктом 9 Порядку надання надр
у користування, за винятком надання
надр на умовах угод про розподіл
продукції, погоджується заявником з
відповідними районними, міськими,
селищними, сільськими радами - на
користування ділянками надр, що
містять корисні копалини місцевого
значення.

Як вбачається з наведеного Порядку,
процесу безпосереднього користування
надрами, який може впливати на стан
навколишнього природного середовища в
тій чи іншій мірі, передує процес
отримання дозволів на таке
користування, який включає в себе
велику кількість послідовних дій. При
цьому, погодження районною радою
клопотання з надання надр у
користування не має наслідком
безпосередньо розробку надр. Тобто, на
стадії прийняття рішення районною
радою про погодження клопотання з
надання надр у користування не
порушуються принципи охорони
навколишнього природного середовища,
зокрема принцип гласності.

Стосовно застосування у спірних
правовідносинах вимог Орхуської
Конвенції слід вказати наступне.

В щорічному Посланні Президента
України до Верховної Ради України «Про
внутрішнє та зовнішнє становище
України в 2013 році» зазначено про те, що
з ухваленням Закону України «Про
доступ до публічної інформації» та
нової редакції Закону України «Про
інформацію» поліпшилася ситуація з
доступом до екологічної інформації,
але водночас ухвалення Закону України
«Про регулювання містобудівельної
діяльності» скасувало інститут
екологічної експертизи проектів
екологічно небезпечної діяльності та
об'єктів, у процесі здійснення якої
передбачалося залучення
громадськості. Пунктом 1(c) Рішення II/5b
Наради сторін Орхуської конвенції від
2007 року констатовано нечіткість вимог
законодавства України щодо порядку
проведення громадських слухань під час
процедури оцінки впливу на навколишнє
середовище та у процесі прийняття
рішень із питань, що стосуються
довкілля, зокрема такі: відсутність
чітко визначених часових меж і
способів процесу публічних
консультацій; відсутність чітких вимог
щодо обов'язку врахування думки
громадськості та стосовно
оприлюднення інформації відповідно до
статті 6 Орхуської конвенції.

Таким чином, з огляду на відсутність
законодавчо деталізованої процедури
попереднього узгодження з
громадськістю рішень районних рад про
погодження клопотання з надання надр у
користування та той факт, що у справі
відсутні докази стосовно того, що ця
процедура призведе до екологічно
небезпечної діяльності об'єктів
заявника клопотання, колегія суддів не
вбачає підстав для задоволення позову
на підставі приписів Орхуської
конвенції.

Приписи Положення про участь
громадськості у прийнятті рішень у
сфері охорони довкілля, затвердженого
наказом Міністерства охорони
навколишнього природного середовища
України від 18 грудня 2003 року № 168,
розповсюджується на наступні види
рішень з питань, що справляють чи
можуть справити негативний вплив на
стан довкілля, до яких залучається
громадськість (пункт 1.4): розробка
міждержавних, державних, регіональних,
місцевих та інших територіальних
програм, місцевих планів дій, стратегій
та інших документів (підпункт 1.4.1);
підготовка проектів законодавчих та
інших нормативно-правових актів
(підпункт 1.4.2); здійснення державної
екологічної експертизи з проведенням
оцінки впливу на навколишнє природне
середовище небезпечних об'єктів та
видів діяльності (підпункт 1.4.3); видача
відповідних документів на
використання природних ресурсів, на
навмисне вивільнення генетично
змінених організмів у довкілля, а також
діяльність, яка пов'язана із
забрудненням навколишнього природного
середовища, поводженням з небезпечними
речовинами, відходами та їх
розміщенням (підпункт 1.4.4); витрати,
пов'язані із здійсненням
природоохоронних заходів за рахунок
фондів охорони навколишнього
природного середовища (підпункт 1.4.5).
Як вже зазначалося вище, спірне рішення
районної ради не є документом за яким
йде безпосередньо видобування
корисних копалин, а лише є одним з
дозвільних документів, який передує
експертизі, під час якої вивчається, в
тому числі, ризики впливу запланованих
робіт по розробці надр на навколишнє
природне середовище та передує
вирішенню питання з отримання дозволу
на такий видобуток, який у разі
наявності негативного результату
експертизи й відсутності всіх
необхідних дозвільних документів не
надається.

З огляду на наведене, колегія суддів
дійшла висновку, що суд першої
інстанції обґрунтовано відмовив
прокурору в задоволенні позовних
вимог, що обумовлює залишення без
задоволення апеляційної скарги, а
постанови суду першої інстанції - без
змін.

Керуючись статтями 200, 205, 206, 254 КАС
України, суд апеляційної інстанції, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу заступника
прокурора прокуратури Луганської
області на постанову
Станично-Луганського районного суду
Луганської області від 14 січня 2014 року
залишити без задоволення.

Постанову Станично-Луганського
районного суду Луганської області від
14 січня 2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту
її проголошення та може бути оскаржена
в касаційному порядку безпосередньо до
Вищого адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня складення
в повному обсязі.

Ухвала складена в повному обсязі та
підписана колегією суддів 18 лютого 2014
року.

Головуючий суддя

В.Г.Яманко

Судді:

Е.Г.Казначеєв

І.А.Васильєва