Справа № 809/353/14
Суддя: Тимощук О.Л.
Дата ухвалення: 2014-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ
УКРАЇНИ

"05" лютого 2014 р.
Справа № 809/353/14

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний
адміністративний суд у складі:

Судді Тимощука О.Л.

при секретарі Маковійчук С.М.

за участю представників сторін:

представника позивача - Гоголя В.В.,

від відповідача - не з'явилися,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в приміщенні суду
адміністративну справу

за позовом: Заступника прокурора
Івано-Франківської області

до відповідача: Івано-Франківської
обласної ради

про визнання протиправним та
скасування рішення №1169-26/2014 від 25.01.2014
р.,-

ВСТАНОВИВ:

Заступник прокурора
Івано-Франківської області (надалі
також - позивач) звернувся в суд з
адміністративним позовом до
Івано-Франківської обласної ради
(надалі також - відповідач) про визнання
протиправним та скасування рішення
№1169-26/2014 від 25.01.2014 р.

Позовні вимоги мотивовані тим, що
Івано-Франківською обласною радою
25.01.2014 року на позачерговій двадцять
шостій сесії обласної ради шостого
скликання прийнято рішення "Про
звернення до правоохоронних органів
області" №1169-26/2014, яке за своїм змістом
суперечить Конституції України та
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», оскільки
врегулювання таких правовідносин не
входить до компетенції органів
місцевого самоврядування, в тому числі,
шляхом оформлення його у формі рішення
обласної ради.

Представник позивача в судовому
засіданні позовні вимоги підтримав в
повному обсязі з підстав, викладених в
позовній заяві, просив
адміністративний позов задовольнити в
повному обсязі.

Представник відповідача в судове
засідання не з'явився, хоча про дату,
час та місце судового розгляду справи
повідомлявся завчасно та належним
чином, про що свідчить відмітка
уповноваженої особи відповідача на
розписці (а.с.25). Заяв чи клопотань про
відкладення розгляду справи або про
розгляд справи без участі відповідача
на адресу суду не надходило. Правом
подання заперечення проти
адміністративного позову відповідач
не скористався.

У відповідності до частини 4 статті 128
Кодексу адміністративного судочинства
України (надалі також - КАС України), у
разі неприбуття відповідача, належним
чином повідомленого про дату, час і
місце судового розгляду, без поважних
причин розгляд справи може не
відкладатися і справу може бути
вирішено на підставі наявних у ній
доказів, а тому суд вважає можливим
розглянути дану адміністративну
справу без участі відповідача на
підставі наявних в матеріалах справи
доказів.

Розглянувши матеріали
адміністративного позову, вислухавши
пояснення представника позивача,
з'ясувавши всі фактичні обставини, на
яких ґрунтуються позовні вимоги,
дослідивши й оцінивши наявні в
матеріалах справи докази, в їх
сукупності, проаналізувавши зміст норм
матеріального права, які врегульовують
спірні правовідносини, судом
встановлено наступне.

Згідно з рішенням позачергової
двадцять шостої сесії
Івано-Франківської обласної ради
шостого скликання від 25.01.2014 року за
№1169-26/2014 "Про звернення до
правоохоронних органів" (а.с.8),
вирішено:

1. Схвалити звернення обласної ради до
правоохоронних органів області
(додається) (а.с.9).

2. Зобов'язати начальника управління
Міністерства внутрішніх справ України
в області, його першого заступника та
заступників, начальників підрозділів
забезпечити до 26 січня 2014 року
відкликання усього особового складу
органів внутрішніх справ до їх
постійного місця дислокації в
Івано-Франківській області.

Заборонити до 30 квітня 2014 року
відряджати до м. Києва та інших міст
України особовий склад органів
внутрішніх справ.

3. Рішення надіслати управлінню
Міністерства внутрішніх справ України
в області, Службі безпеки України в
області та прокуратурі області.

4. Текст звернення опублікувати в
газеті "Галичина" та оприлюднити в
інших засобах масової інформації
області.

5. Контроль за виконанням рішення
покласти на голову обласної ради
В.Скрипничука.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному
рішенню Івано-Франківської обласної
ради, суд зазначає наступне.

За змістом вимог частини 3 статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України у справах щодо оскарження
рішень суб'єктів владних повноважень
адміністративні суди перевіряють,
зокрема, чи прийняті вони на підставі, у
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Поняття законності визначено як
соціально-правове явище, що
характеризує організацію і
функціонування суспільства і держави
на правових засадах.

Законність - це правовий режим точного
виконання чинних законів усіма
суб'єктами права, за існування якого
забезпечуються права і виконуються
обов'язки людиною, органами державної
влади, місцевого самоврядування і
громадянським суспільством.

Основною ознакою законності є
обов'язок виконувати розпорядження
законів і підзаконних правових актів
державними органами і органами
місцевого самоврядування, їх
посадовими особами, громадянами і
різними об'єднаннями.

За змістом вимог статей 140 та 144
Конституції України місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи. Органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, є районні та
обласні ради.

Органи місцевого самоврядування
вправі самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України, шляхом прийняття
рішень, які є обов'язковими до
виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого
самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду.

Системний аналіз статті 4 Європейської
Хартії місцевого самоврядування,
ратифікованої Верховною Радою України
15.07.1997 року, вказує на те, що органи
місцевого самоврядування, в тому числі,
обласні ради, мають право вирішувати
будь-які питання, включені до їх
повноважень і функцій конституцією або
законами національного законодавства.
Коло таких питань і компетенція
встановлюється в межах, визначених
відповідними законами.

Така правова позиція кореспондується з
рішенням Конституційного Суду України
№7 від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009
за конституційним поданням
Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень
частини другої статті 19, статті 144
Конституції України, статті 25, частини
чотирнадцятої статті 46, частин першої,
десятої статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до Конституції України
народ здійснює владу безпосередньо і
через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування (частина 2
статті 5 Конституції). Основним Законом
встановлено, що місцеве самоврядування
є правом територіальної громади -
жителів села чи добровільного
об'єднання у сільську громаду жителів
кількох сіл, селища та міста -
самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України (частина 1 статті 140
Конституції). Виходячи з цих
конституційних положень у системному
зв'язку з положеннями статті 6
Конституції України про те, що державна
влада в Україні здійснюється на
засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову, Конституційний
Суд України у своєму Рішенні від 26
березня 2002 року визначив
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою, зокрема,
через обласні ради та їх виконавчі
органи, в особі виконавчого апарату
обласної ради, і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень слідує, що ці
органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

В главі 4 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» закріплені
повноваження районних і обласних рад.

Так, статтею 43 цього Закону
встановлений вичерпний перелік питань,
що вирішуються, в тому числі, обласними
радами, виключно на їх пленарних
засіданнях. Перелік виключної
компетенції у відповідних
правовідносинах включає в себе 37
пунктів частини першої та 2 пункти
частини третьої вказаної статті
Закону.

Відповідно до статті 19 Конституції
України органи державної влади та
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України. Визначена Основним
Законом конкретизація діяльності
таких органів, а саме: «в межах своїх
повноважень» міститься також і в
статтях 43, 58, 59 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні».

Таким чином, компетенція обласних рад є
правовою формою виразу їх функцій, вона
водночас служить і правовим засобом їх
реалізації, а отже при здійсненні своїх
повноважень орган місцевого
самоврядування повинен керуватись
принципом «дозволено те, що дозволено
законом».

Разом з тим, вирішуючи дану справу, суд
виходить з того, що у переліку питань,
які належать до виключної компетенції
відповідача та які вирішуються на її
пленарних засіданнях, - в Законі
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» відсутнє таке питання, як
вирішення та прийняття рішення по
«схваленню письмового тексту
звернення ради».

Поряд з цим, визначення та порядок
розгляду депутатських звернень в
органах місцевого самоврядування
регламентовано Законом України «Про
статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до частини 1 статті 13 Закону
України «Про статус депутатів місцевих
рад», згідно з якою депутатське
звернення - це викладена в письмовій
формі вимога депутата місцевої ради з
питань, пов'язаних з його депутатською
діяльністю, до місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування та їх посадових осіб, а
також керівників правоохоронних та
контролюючих органів, підприємств,
установ та організацій незалежно від
форми власності, розташованих на
території відповідної ради, здійснити
певні дії, вжити заходів чи дати
офіційне роз'яснення з питань,
віднесених до їх компетенції.

Цим же Законом визначені поняття
депутатського запиту і депутатського
запитування та порядок реалізації їх
депутатами місцевих рад.

Аналіз положень Закону України «Про
статус депутатів місцевих рад»
свідчить про те, що законодавцем
розмежовуються поняття «депутатське
зверення», «депутатський запит»,
«депутатське запитування», відтак, -
вони не є тотожними за своєю правовою
природою та юридичними наслідками їх
реалізації.

Ні Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні», ні Закон
України «Про статус депутатів місцевих
рад» не містить в собі поняття
«звернення обласної ради», в тому числі
і правовий порядок його схвалення та
реалізації порушених у ньому питань.

Пунктом 36 частини першої статті 43
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» передбачено,
що виключно на пленарних засіданнях
обласної ради заслуховуються
інформації прокурорів та керівників
органів внутрішніх справ про стан
законності, боротьби із злочинністю,
охорони громадського порядку та
результати діяльності на відповідній
території. В контексті вищенаведеної
норми Закону обласна рада уповноважена
прийняти до уваги або відхилити
інформацію керівників відповідних
правоохоронних органів.

Таким чином, дослідивши та оцінивши
кожен пункт наведених правових норм, та
об'єднавши їх в сукупному розумінні,
суд дійшов висновку, що у переліку
виключної компетенції обласних рад
відсутні такі питання, як схвалення
тексту звернень, у яких міститься
правова оцінка діяльності
Міністерства внутрішніх справ України,
Служби безпеки України, військових та
інших правоохоронних структур, які
розповсюджуються, в тому числі, поза
межами територіальної одиниці
відповідної територіальної громади.

Суд звертає увагу й на те, що
Конституцією України, іншими
положеннями Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»,
будь-яким іншим законом чи підзаконним
нормативно-правовим актом не надано
повноважень обласним радам розглядати
і вирішувати питання, порушені у пункті
1 оскаржуваного рішення
Івано-Франківської обласної ради.

З наведених вище правових норм та з
врахуванням приписів статей 43, 49, 59
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», статті 13
Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад» слідує, що досліджуване
звернення може бути оформлене як
письмове депутатське звернення, а не у
вигляді рішення сесії, водночас
порушені в ньому питання повинні бути
пов'язані безпосередньо з депутатською
діяльністю.

Суд в розгляді даної справи не надає
правову оцінку змісту тексту самого
звернення, оформленого додатком до
пункту 1 оскаржуваного рішення.

При цьому, при вирішенні даного спору,
суд жодним чином не заперечує право
депутатів Івано-Франківської обласної
ради як громадян України і як депутатів
безпосередньо на звернення до органів
прокуратури, органів внутрішніх справ
та служби безпеки України, інших
суб'єктів публічного права на підставі
статті 40 Конституції України та статті
13 Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад», однак, звертає увагу не
те, що реалізація такого права повинна
здійснюватися ними самостійно або
колективно, і без будь-якого погодження
з відповідною радою.

Суд зазначає, що кожен із депутатів
обласної ради, її голова чи заступники
голови обласної ради, а також кожен
громадянин України не позбавлені
права, до виразу своєї власної
індивідуальної чи колективної думки,
поглядів, переконань, позиції, власного
заклику, промови тощо, адресованої
окремому учаснику територіальної
громади, відповідному колективові,
підприємству, установі, організації,
посадовій особі, органу державної
влади чи місцевого самоврядування,
відповідним суб'єктам публічного права
держави, їх керівникам чи народові
загалом. Це є власним закликом окремого
депутата, чи більшості депутатів від
обласної ради без встановлення вимог
та обов'язковості виконання чи ні, що
може публічно висловлюватися у
сесійній залі обласної ради
одноособово або колективно під час
пленарного засідання, чи поза межами
нього. Такі звернення чи позиція
розраховані саме на донесення та
підтримку власної або колективної
думки, міркувань громадянина, громади,
розуміння тих чи інших правовідносин,
політичного і соціального стану
держави тощо. Порушене у пункті 1
оскаржуваного рішення питання може, в
тому числі, викладатися окремими
депутатами чи всіма бажаючими у
індивідуальних чи колективних
письмових зверненнях. Однак, такі
звернення чи декларативна позиція
(вимога, пропозиція, заклик, промова,
думка) не потребують затверджень в
органах місцевого самоврядування, в
тому числі на пленарних засіданнях
обласних рад у формі рішення та не
вимагає здійснення додаткових
процедур щодо цих звернень: прийняття,
затвердження, схвалення радою тощо,
оскільки вказане не визначено чинним
законодавством. А в силу вимог частини 2
статті 19 Конституції України органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Що стосується пункту 2 оскаржуваного
рішення слід зазначити наступне.

Відповідно до положень статті 1 Закону
України «Про міліцію»: міліція в
Україні - це державний озброєний орган
виконавчої влади, який захищає життя,
здоров'я, права і свободи громадян,
власність, природне середовище,
інтереси суспільства і держави від
протиправних посягань.

Крім того, в статті 7 вказаного вище
Закону зазначено, що міліція є єдиною
системою органів, яка входить до
структури Міністерства внутрішніх
справ України, виконує
адміністративну, профілактичну,
оперативно-розшукову, кримінальну
процесуальну, виконавчу та охоронну (на
договірних засадах) функції. Вона
складається з підрозділів:
кримінальної міліції; міліції
громадської безпеки; транспортної
міліції; державної автомобільної
інспекції; міліції охорони; судової
міліції; спеціальної міліції;
внутрішньої безпеки. Загальну
структуру та чисельність Міністерства
внутрішніх справ України затверджує
Верховна Рада України. Структуру
міліції затверджує Міністр внутрішніх
справ України. У своїй діяльності
міліція підпорядковується
Міністерству внутрішніх справ України.
Міністр внутрішніх справ України
здійснює керівництво всією міліцією
України.

Дослідивши та оцінивши кожен пункт
вказаної норми Закону, та об'єднавши їх
в сукупному розумінні із приписами
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», можна дійти
висновку, що у переліку виключної
компетенції обласних рад відсутні
повноваження звертатися із будь-якими
вимогами до начальника управління
Міністерства внутрішніх справ України
в області, самого управління МВС в
області, в тому числі із вимогами,
зазначеними в оскаржуваному рішенні.
При цьому, правове обґрунтування судом
правомірності самих вимог є
ідентичним, що і по пункту 1 оскарженого
рішення.

Таким чином, до повноважень
Івано-Франківської обласної ради не
входять керівництво діяльності
управління Міністерства внутрішніх
справ України в області, а начальник
управління МВС України в області та
його заступник не перебувають у
підпорядкуванні обласної ради, а тому
остання не вправі, у формі рішень
органу місцевого самоврядування,
зобов'язувати керівництво УМВС в
області вчиняти ті чи інші дії, або
утримуватись від них.

В Законі України «Про місцеве
самоврядування в Україні» не міститься
жодної норми матеріального права, яка б
наділяла обласну раду повноваженнями
вирішувати на пленарних засіданнях
питання, викладені в оскаржуваному
рішенні.

З огляду на вищенаведене, судом
встановлено, що оскаржуване рішення
прийнято відповідачем поза межами
повноважень та не в спосіб, визначених
Конституцією та законами України.

Враховуючи наявність ознак
протиправності в пунктах 1 та 2
оскаржуваного рішення, беручи до уваги,
що пункти 3-5 рішення стосуються
реалізації пунктів 1 та 2 рішення, суд
приходить до висновку, що рішення
відповідача від 25.01.2014 р., є
протиправним в цілому.

Оскаржене рішення Івано-Франківської
обласної ради від 25.01.2014 р., за №1169-26/2014
«Про звернення до правоохоронних
органів області», в розумінні вимог
статті 59 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» не є
нормативно-правовим, нормативним або
іншим (ненормативним) актом, а відтак, у
відповідності до пункту 1 частини 2
статті 162 Кодексу адміністративного
судочинства України та пункту 2 частини
5 статті 23 Закону України «Про
прокуратуру», підлягає визнанню
протиправним та скасуванню.

Враховуючи вищенаведене, суд вважає
вимоги позивача обґрунтованими, а
позов таким, що підлягає до задоволення
в повному обсязі.

На підставі ст. 124 Конституції України,
керуючись ст. ст. 158-163, 167 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд ,-

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати
рішення позачергової двадцять шостої
сесії шостого демократичного
скликання Івано-Франківської обласної
ради від 25.01.2014 року №1169-26/2014 "Про
звернення до правоохоронних органів
області".

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку. Відповідно до
статті 186 Кодексу адміністративного
судочинства України, апеляційна скарга
на постанову суду першої інстанції
подається протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Апеляційна скарга подається до
Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Івано-Франківський окружний
адміністративний суд.

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, встановленого Кодексом
адміністративного судочинства
України, якщо таку скаргу не було
подано.

Суддя: /підпис/
Тимощук О.Л.

Постанова складена в повному обсязі
10.02.2014 року.