Справа № 816/453/14
Суддя: Р.І. Молодецький
Дата ухвалення: 2014-02-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2014 року м. ПолтаваСправа №
816/453/14

Полтавський окружний адміністративний
суд у складі:

головуючого судді - Молодецького Р.І.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лі Н.А.,

прокурора - Іценко М.В.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні справу за адміністративним
позовом Прокурора Лохвицького району
Полтавської області до
Вирішальненської сільської ради
Полтавської області про
визнання протиправним (незаконним) та
скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

31 січня 2014 року Прокурор Лохвицького
району Полтавської області звернувся
до Полтавського окружного
адміністративного суду з
адміністративним позовом до
Вирішальненської сільської ради
Полтавської області про визнання
протиправним (незаконним) та
скасування рішення Вирішальненської
сільської ради Лохвицького району
Полтавської області сорок сьомої сесії
шостого скликання від 27 січня 2014 року
"Про пропозицію помічника Народного
депутата України Тараса Кутового щодо
Звернення до Президента України та
Народних депутатів України".

В обґрунтування своїх вимог позивач
посилався на протиправність рішення
Вирішальненської сільської ради
Лохвицького району Полтавської
області "Про пропозицію помічника
Народного депутата України Тараса
Кутового щодо Звернення до Президента
України та Народних депутатів України"
від 27 січня 2014 року, оскільки Закон
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" не наділяє сільські ради
повноваженнями по направленню
Президенту України та народним
депутатам України звернення, яке
містить заяви, оцінки та вимоги
політичного характеру. Органи
місцевого самоврядування є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення. При
прийнятті своїх актів сільська рада
зобов'язана діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

В судовому засіданні прокурор
підтримав позовні вимоги, просив суд
задовольнити їх в повному обсязі.

Відповідач у судове засідання не
з'явився, надав суду клопотання про
розгляд справи за відсутності його
уповноваженого представника, зазначив,
що проти позовних вимог Прокурора
Лохвицького району Полтавської
області заперечує, оскільки
оскаржуване рішення прийнято в межах
повноважень статті 26 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
/а. с. 19/.

Розглянувши подані сторонами
документи, заслухавши пояснення
прокурора, всебічно і повно з'ясувавши
всі фактичні обставини, на яких
ґрунтуються позовні вимоги та
заперечення, об'єктивно оцінивши
докази, які мають юридичне значення для
розгляду справи і вирішення спору по
суті, суд приходить до наступних
висновків.

Судом встановлено, що 27 січня 2014 року
Вирішальненською сільською радою
Лохвицького району Полтавської
області сорок сьомої сесії шостого
скликання прийнято рішення «Про
пропозицію помічника Народного
депутата України Тараса Кутового щодо
Звернення до Президента України та
Народних депутатів України», в якому
сільська рада вирішила відхилити текст
Звернення, запропонований помічником
Народного депутата України Тараса
Кутового та підтримати Звернення до
Президента України та Народних
депутатів України в редакції депутатів
сільської ради (Звернення додається).

Зі змісту звернення, яке є додатком до
рішення сесії міської ради від 27.01.2014
року та адресовано Президенту України,
народним депутатам України, слідує, що
воно торкається питань про: відставку
Кабінету Міністрів; відміну Законів,
проведених через Верховну Раду України
16 січня 2014 року, крім Закону «Про
державний бюджет України на 2014 рік»;
прийняття політичного рішення про
повернення до
парламентсько-президентської форми
правління; прийняття Закону про
амністію всіх учасників подій,
пов'язаних з масовими акціями протесту.

Прокуратурою Лохвицького району на
підставі постанови про проведення
перевірки в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
від 30 січня 2014 року № 6 вих-14 проведено
перевірку в порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів у
діяльності Вирішальненської сільської
ради.

За наслідками виявлених під час
перевірки порушень закону, без
внесення подання, вважаючи рішення
відповідача від 27 січня 2014 року «Про
пропозицію помічника Народного
депутата України Тараса Кутового щодо
Звернення до Президента України та
Народних депутатів України»
протиправним (незаконним) та таким, що
підлягає скасуванню прокурор
звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи оцінку спірним
правовідносинам, що виникли між
сторонами, суд виходить із наступного.

Статтею 19 Конституції України
визначено, що органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
у справах щодо оскарження рішень, дій
чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
на підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України; з використанням
повноваження з метою, з якою це
повноваження надано; обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії); безсторонньо
(неупереджено); добросовісно;
розсудливо; з дотриманням принципу
рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням
необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав,
свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення
(дія); з урахуванням права особи на
участь у процесі прийняття рішення;
своєчасно, тобто протягом розумного
строку.

Відповідно до статті 5 Конституції
України народ здійснює владу
безпосередньо і через органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування.

Згідно статті 7 Конституції
України в Україні визнається і
гарантується місцеве самоврядування.

Частинами 1, 3 статті 140
Конституції України визначено, що
місцеве самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України. Місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи.

У рішенні Конституційного Суду
України від 26.03.2002 №6-рп/2002 (справа про
охорону трудових прав депутатів
місцевих рад) визначено
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Частинами 1, 2 статті 4
Європейської хартії місцевого
самоврядування (ратифікована Законом
України від 15.07.1997 №452/97-ВР) закріплено,
що головні повноваження і функції
місцевих властей визначаються
конституцією або законом. Однак це
положення не перешкоджає наділенню
місцевих властей повноваженнями і
функціями для спеціальних цілей
відповідно до закону. Місцеві власті в
межах закону мають повне право вільно
вирішувати будь-яке питання, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу.

Отже, предметом відання місцевого
самоврядування є не будь-які питання
суспільного життя, а питання саме
місцевого значення, що пов'язані із
життєдіяльністю певної територіальної
громади, перелік яких визначений
Конституцією і законами України, якщо
їх вирішення не доручене жодному
іншому органу державної влади.

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, районні та обласні
ради і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції
України. З аналізу вказаних
конституційних положень вбачається, що
органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Відповідно до статті 143 Конституції
України територіальні громади села,
селища, міста безпосередньо або через
утворені ними органи місцевого
самоврядування управляють майном, що є
в комунальній власності; затверджують
програми соціально-економічного та
культурного розвитку і контролюють їх
виконання; затверджують бюджети
відповідних
адміністративно-територіальних
одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори
відповідно до закону; забезпечують
проведення місцевих референдумів та
реалізацію їх результатів; утворюють,
реорганізовують та ліквідовують
комунальні підприємства, організації і
установи, а також здійснюють контроль
за їх діяльністю; вирішують інші
питання місцевого значення, віднесені
законом до їхньої компетенції.

Розділом ІІ Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" встановлено
організаційно-правову основу
місцевого самоврядування у тому числі
загальну і виключну компетенцію
сільських, селищних, міських рад.

Статтею 25 Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" передбачена
загальна компетенція сільських,
селищних, міських рад, а саме: сільські,
селищні, міські ради правомочні
розглядати і вирішувати питання,
віднесені Конституцією України, цим та
іншими законами до їх відання.

Перелік питань, які можуть
розглядатися і вирішуватись виключно
на пленарних засіданнях сільської ради
передбачені статтею 26 даного Закону №
280/97-ВР.

Отже, органи місцевого самоврядування
в межах закону мають право вільно
вирішувати будь-яке питання місцевого
значення, яке не вилучене із сфери
їхньої компетенції і вирішення якого
не доручене жодному іншому органу.

Частиною 2 статті 19 Конституції
України визначено, що органи державної
влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Відповідно до частини 1 статті 144
Конституції України, органи місцевого
самоврядування в межах повноважень,
визначених законом, приймають рішення,
які є обов'язковими до виконання на
відповідній території.

Частиною 1 статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
передбачено, що рада в межах своїх
повноважень приймає нормативні та інші
акти у формі рішень.

У рішенні Конституційного Суду України
від 16.04.2009 року №7-рп/2009 у справі за
конституційним поданням Харківської
міської ради щодо офіційного
тлумачення положень частини другої
статті 19, статті 144 Конституції України,
статті 25, частини чотирнадцятої статті
46, частин першої, десятої статті 59
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" (справа про
скасування актів органів місцевого
самоврядування), зазначено, що органи
місцевого самоврядування, вирішуючи
питання місцевого значення,
представляючи спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ та
міст, приймають нормативні та
ненормативні акти. До нормативних
належать акти, які встановлюють,
змінюють чи припиняють норми права,
мають локальний характер, розраховані
на широке коло осіб та застосовуються
неодноразово, а ненормативні акти
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію (пункт 4).

Враховуючи наведене, незалежно від
того, чи має рішення органів місцевого
самоврядування нормативний характер,
воно є обов'язковим до виконання в
межах відповідної територіальної
громади.

Водночас, відповідно до статті 19
Конституції України, органи державної
влади та місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

З аналізу вказаних норм чинного
законодавства вбачається, що на
пленарних засіданнях, зокрема,
сільської ради можуть розглядатись і
вирішуватись лише питання, віднесені
до їх відання Конституцією України,
Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні» та іншими
законами.

Виходячи із змісту поняття
адміністративно-правового акту
останній має відповідати обов'язковим
як для таких вимогам: ухвалюватись на
основі Конституції та законів України,
відповідати їм; видаватись лише з
питань, віднесених до компетенції
місцевих рад; відповідати меті,
приписам та вимогам законодавчого
акта, з приводу якого він був ухвалений;
видаватись у встановленому порядку і
формі.

Суд вважає за необхідне наголосити, що
за своїм змістом рішення
Вирішальненської сільської ради
Лохвицького району Полтавської
області сорок сьомої сесії шостого
скликання від 27 січня 2014 року "Про
пропозицію помічника Народного
депутата України Тараса Кутового щодо
Звернення до Президента України та
Народних депутатів України" не
стосується питань життєдіяльності
саме територіальної громади, адже,
питання відставки Кабінету Міністрів
України, прийняття політичного рішення
про повернення до
парламентсько-президентської форми
правління, прийняття та відміни
законів, не належать до компетенції
місцевих рад. Тобто, відповідач не є
органом, уповноваженим законом на
прийняття такого рішення, тому,
викладення його у формі рішення
сільської ради та, як наслідок, надання
йому ознак обов'язкового виконання, є
виходом за межі повноважень
відповідача.

Відтак, приймаючи оскаржуване рішення,
відповідачем вирішено питання, що
перебувають за межами наданих їй
законодавством повноважень місцевого
значення, зокрема Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні", який
визначає повноваження сільської ради.

Разом з тим, судом не
заперечуються права органу місцевого
самоврядування як представницького
органу територіальної громади на
свободу думки і слова, на вільне
вираження своїх поглядів і переконань.
Однак це право може реалізовуватися у
формі рішення лише щодо питань
життєдіяльності місцевої громади (а не
держави в цілому) та у формі
відповідних листів, статей у засобах
масової інформації або звернень, які не
є правовими актами і не несуть
юридичних наслідків, а не шляхом
прийняття сільською радою правових
актів у формі рішень, оскільки тоді
рада діє як суб'єкт владних повноважень
з чітко окресленою законом
компетенцією.

Як було зазначено судом, у вказаному
рішенні відповідач вирішив затвердити
звернення до Президента України,
Народних депутатів України.

З цього приводу суд зазначає наступне.

Статтею 40 Конституції України
передбачено, що усі мають право
направляти індивідуальні чи
колективні письмові звернення або
особисто звертатися до органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування та посадових і
службових осіб цих органів, що
зобов'язані розглянути звернення і
дати обґрунтовану відповідь у
встановлений законом строк.

Правовий статус депутата сільської,
селищної, міської, районної у місті,
районної, обласної ради (далі - місцева
рада), як представника інтересів
територіальної громади, виборців свого
виборчого округу та рівноправного
члена місцевої ради, гарантії
депутатської діяльності та порядок
відкликання депутата місцевої ради
регламентується Законом України «Про
статус депутатів місцевих рад» від
11.07.2002 року № 93-IV.

Відповідно до статті 11 вищевказаного
Закону депутат місцевої ради має право
на депутатське звернення, депутатський
запит, депутатське запитання.

Згідно частини 1 статті 13 Закону
України «Про статус депутатів місцевих
рад» депутатське звернення - викладена
в письмовій формі вимога депутата
місцевої ради з питань, пов'язаних з
його депутатською діяльністю, до
місцевих органів виконавчої влади,
органів місцевого самоврядування та їх
посадових осіб, а також керівників
правоохоронних та контролюючих
органів, підприємств, установ та
організацій незалежно від форми
власності, розташованих на території
відповідної ради, здійснити певні дії,
вжити заходів чи дати офіційне
роз'яснення з питань, віднесених до їх
компетенції.

Зазначені суб'єкти звернення
зобов'язані у десятиденний строк
розглянути порушене депутатом питання
та надати йому відповідь, а у разі
необхідності додаткового вивчення чи
перевірки фактів, дати йому відповідь
не пізніше як у місячний строк,
повідомивши депутата про мотиви
необхідності продовження строку
розгляду (частина друга статті 13 Закону
України "Про статус депутатів місцевих
рад").

Депутат місцевої ради може взяти
участь у розгляді свого звернення, про
дату якого місцеві органи влади
повинні повідомити його завчасно, але
не пізніше як за п'ять календарних днів.

У разі невдоволення результатами
розгляду свого звернення або ухилення
посадовими особами від вирішення
порушеного питання, депутат місцевої
ради має право внести депутатський
запит відповідно до статті 22 Закону
України "Про статус депутатів місцевих
рад" (частина п'ята статті 13 Закону
України "Про статус депутатів місцевих
рад").

Депутатський запит - це підтримана
радою вимога депутата місцевої ради до
посадових осіб ради і її органів,
сільського, селищного, міського голови,
керівників підприємств, установ і
організацій незалежно від форми
власності, які розташовані або
зареєстровані на відповідній
території, а депутата міської (міста
обласного значення), районної, обласної
ради - також до голови місцевої
державної адміністрації, його
заступників, керівників відділів і
управлінь з питань, які віднесені до
відання ради (частина перша статті 21
Закону України "Про статус депутатів
місцевих рад").

Статтею 22 Закону України "Про статус
депутатів місцевих рад" встановлено, що
депутатський запит може бути внесений
депутатом місцевої ради або групою
депутатів попередньо, або на
пленарному засіданні ради у письмовій
чи усній формі. Запит підлягає
включенню до порядку денного
пленарного засідання ради.
Депутатський запит обговорюється у
разі необхідності на пленарному
засіданні місцевої ради. Рада може
зобов'язати відповідний орган подати у
встановлений нею строк звіт про
виконання рішення по запиту депутата
місцевої ради.

Разом з тим, чинне законодавство не
передбачає прийняття звернень у формі
рішень відповідних місцевих рад та не
вимагає здійснення відповідною радою
додаткових процедур щодо цих звернень:
прийняття, затвердження, схвалення,
тощо. Таке затвердження, відповідно до
вимог статті 21 Закону України "Про
статус депутатів місцевих рад" пункту 13
частини 1 статті 26 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
можливе щодо депутатського запиту, і
який в силу приписів статті 21 Закону
України "Про статус депутатів місцевих
рад" є підтриманою радою вимогою до
посадових осіб ради і її органів,
сільського, селищного, міського голови,
керівників підприємств, установ і
організацій незалежно від форми
власності, які розташовані або
зареєстровані на відповідній
території, а депутат міської (міста
обласного значення), районної, обласної
ради - також до голови місцевої
державної адміністрації, його
заступників, керівників відділів і
управлінь з питань, які віднесені до
відання ради.

Суд зауважує, що сторонами доказів щодо
внесення депутатського запиту на
розгляд місцевої ради щодо
затвердження звернення до Президента
України та Народних депутатів України
до суду не було надано.

Згідно з частиною 10 статті 59 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні", акти органів та посадових
осіб місцевого самоврядування з
мотивів їхньої невідповідності
Конституції або законам України
визнаються незаконними в судовому
порядку.

Відповідно до пункту 1 частини другої
статті 162 Кодексу адміністративного
судочинства України у разі задоволення
адміністративного позову суд може
прийняти постанову, зокрема, про
визнання протиправним рішення суб'єкта
владних повноважень чи окремих його
положень, і про скасування або визнання
нечинним рішення чи окремих його
положень.

З аналізу обставин справи та вимог
чинного законодавства України суд
приходить до висновку, що у відповідача
були відсутні правові підстави для
прийняття оскаржуваного рішення,
оскільки відповідач діяв не у спосіб,
встановлений законодавством, у зв'язку
з чим оскаржуване рішення є
протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті
19 Закону України "Про прокуратуру"
предметом нагляду за додержанням і
застосуванням законів є відповідність
актів, які видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам.

Згідно з частиною 3 статті 20 Закону
України "Про прокуратуру" при виявленні
порушень закону прокурор у межах своєї
компетенції має право: 1) вносити
подання; 2) у встановленому законом
порядку ініціювати притягнення особи
до дисциплінарної, адміністративної
відповідальності, складати протокол
про адміністративне правопорушення та
починати досудове розслідування; 3)
звертатися до суду в передбачених
законом випадках.

Частиною 10 статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
визначено, що акти органів та посадових
осіб місцевого самоврядування з
мотивів їхньої невідповідності
Конституції або законам України
визнаються незаконними в судовому
порядку.

За приписами наведених норм прокурор
наділений повноваженнями по зверненню
до суду з позовом про скасування
рішення сесії сільської ради.

За загальним правилом, що випливає з
принципу змагальності, кожна сторона
повинна подати докази на підтвердження
обставин, на які вона посилається, або
на спростування обставин, про які
стверджує інша сторона.

Водночас, відповідно до частини другої
статті 71 Кодексу адміністративного
судочинства України, в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відтак, законодавець в
адміністративному процесі, як виняток
із загального правила, у справах щодо
оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень, покладає саме на суб'єкта
владних повноважень обов'язок
аргументовано, посилаючись на докази,
довести правомірність свого рішення.

На виконання цих вимог відповідачем не
надано суду доказів, які спростовували
б твердження позивача, а відтак, не
доведено правомірності свого рішення.

Враховуючи наведені правові норми та
встановлені обставини справи, суд
дійшов висновку про задоволення
позовних вимог у повному обсязі шляхом
визнання оскаржуваного рішення
протиправним та його скасування.

На підставі викладеного, керуючись
статтями 2, 7, 8, 9, 10, 11, 71, 160-163 Кодексу
адміністративного судочинства
України,-

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Прокурора
Лохвицького району Полтавської
області до Вирішальненської сільської
ради Полтавської області про визнання
протиправним (незаконним) та
скасування рішення, задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати
Рішення Вирішальненської сільської
ради Лохвицького району Полтавської
області сорок сьомої сесії шостого
скликання від 27 січня 2014 року "Про
пропозицію помічника Народного
депутата України Тараса Кутового щодо
Звернення до Президента України та
Народних депутатів України".

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги
судове рішення, якщо його не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до
Харківського апеляційного
адміністративного суду через
Полтавський окружний адміністративний
суд шляхом подання апеляційної скарги
протягом десяти днів з дня
проголошення постанови з одночасним
надісланням її копії до суду
апеляційної інстанції. У разі
застосування судом частини третьої
статті 160 Кодексу адміністративного
судочинства України, а також прийняття
постанови у письмовому провадженні
апеляційна скарга подається протягом
десяти днів з дня отримання копії
постанови.

Повний текст постанови складено 12
лютого 2014 року.

Суддя
Р.І. Молодецький