Справа № 817/230/14
Суддя: Гудима Н.С.
Дата ухвалення: 2014-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 817/230/14

05 лютого 2014 року 11год. 15хв. м.
РівнеРівненський окружний
адміністративний суд у складі судді
Гудима Н.С. за участю секретаря
судового засідання Рибачок С.С. та
сторін і інших осіб, які беруть участь у
справі:

позивача: представник Шептіліс О.І., в

відповідача: представник не прибув,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу за
позовом

Заступника прокурора
Здолбунівського району до
Здолбунівської районної ради про
визнання протиправним та скасування
рішення ВСТАНОВИВ:

Заступник прокурора Здолбунівського
району звернувся до суду з позовом до
Здолбунівської районної ради про
визнання протиправним та скасування
рішення «Про відкликання делегованих
повноважень та створення виконавчого
комітету» №627 від 28.01.2014 року.

У судовому засіданні прокурор позовні
вимоги підтримав з підстав, викладених
в позові. Зазначив, що відповідно до
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" утворення
виконавчих органів як складової
системи органів місцевого
самоврядування передбачено лише у
сільських, селищних, міських та
районних у містах радах, а тому
утворення виконавчого комітету
Здолбунівської районної ради
суперечить нормам вказаного закону.
Вказав, що до повноважень районних рад
не належить створення своїх виконавчих
комітетів чи інших виконавчих органів,
а також відкликання делегованих
повноважень в районних державних
адміністрацій. З таких підстав просив
позов задовольнити.

Відповідач участі повноважного
представника в судовому засіданні не
забезпечив, подав клопотання про
розгляд справи без його участі (а.с.42). В
письмових поясненнях долучених 04.02.2014
року до матеріалів справи (а.с.41-42)
зазначив, що 27.01.2014 року в районну раду
надійшла заява депутатів районної ради
про скликання позачергової сесії
районної ради за підписом 16 депутатів,
що становить більше 1/3 від загального
складу депутатів районної ради. Вказав,
що від депутатів надійшла пропозиція
розглянути на позачерговій сесії
питання «Про відкликання делегованих
повноважень та створення виконавчого
комітету», відповідно депутатами було
підготовлено проект рішення з даного
питання. Пояснив, що 28.01.2014 року
відбулося пленарне засідання тридцять
п'ятої сесії Здолбунівської районної
ради шостого скликання, на якому
районною радою як представницьким
колегіальним органом було прийнято
рішення «Про відкликання делегованих
повноважень та створення виконавчого
комітету».

Заслухавши пояснення представника
позивача, дослідивши матеріали справи,
з'ясувавши всі фактичні обставини, на
яких ґрунтуються позовні вимоги та
оцінивши докази за своїм внутрішнім
переконанням, що ґрунтується на
всебічному, повному і об'єктивному
розгляді у судовому процесі всіх
обставин справи в їх сукупності, суд
дійшов висновку що позов підлягає до
задоволення з наступних підстав.

Судом встановлено, що 27.01.2014 року
розпорядженням голови Здолбунівської
районної ради №3 вирішено 28.01.2014 року об
11:00 год. провести пленарне засідання
тридцять п'ятої сесії районної ради
шостого скликання з орієнтовним
порядком денним від 28.01.2014 року (а.с.6), до
якого включено питання про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету (а.с.7).

Матеріали справи свідчать, що 28.01.2014
року Здолбунівська районна рада
прийняла рішення «Про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету» №627 (а.с.44),
згідно з яким вирішила:

1) Відкликати з 10 лютого 2014 року усі
повноваження Здолбунівської районної
ради, які делеговані Здолбунівській
районній державній адміністрації
згідно зі ст.44 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні".

2) Для виконання вказаних повноважень
утворити виконавчий комітет
Здолбунівської районної ради.

3) Головам депутатських фракцій подати
голові районної ради пропозиції щодо
складу виконавчого комітету.

3)Контроль за виконанням цього рішення
покласти на голову Здолбунівської
районної ради.

Прокуратурою Здолбунівського району
на підставі постанови про проведення
перевірки у порядку нагляду за
додержанням і застосуванням законів
від 28.01.2014 року (а.с.10-11), яку вручено
відповідачу, що підтверджується
розпискою про отримання (а.с.11),
проведено перевірку додержання
законодавства про місцеве
самоврядування при прийнятті рішення
Здолбунівською районною радою від
28.01.2014 року «Про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету».

Проведеною перевіркою встановлено, що
рішення Здолбунівської районної ради
«Про відкликання делегованих
повноважень та створення виконавчого
комітету» №627 від 28.01.2014 року не
відповідає вимогам чинного
законодавства, у зв'язку з чим позивач
звернуся до суду.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з
наступного.

Відповідно до статті 1 Закону України
"Про прокуратуру" від 05.11.1991 № 1789-XII
(далі - Закону № 1789) прокурорський
нагляд за додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

В силу вимог частини першої статті 19
Закону № 1789 предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є:
відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам;
додержання законів про
недоторканність особи,
соціально-економічні, політичні,
особисті права і свободи громадян,
захист їх честі і гідності, якщо
законом не передбачений інший порядок
захисту цих прав; додержання законів,
що стосуються економічних,
міжнаціональних відносин, охорони
навколишнього середовища, митниці та
зовнішньоекономічної діяльності. При
цьому, перевірка виконання законів
проводиться за заявами та іншими
повідомленнями про порушення
законності, що вимагають
прокурорського реагування, а за
наявності приводів - також з власної
ініціативи прокурора.

Згідно зі статтею 23 Закону № 1789
прокурор має право внесення подань, які
є актами реагування на виявлені
порушення закону.

Відповідно до пункту 2 частини 5 статті
23 Закону № 1789 у разі відхилення
подання в цілому чи частково або
неповідомлення прокурора про
результати розгляду подання, а також
якщо подання не вносилося, прокурор
може звернутися до суду щодо: визнання
незаконним нормативно-правового акта
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень; визнання протиправними
дій чи бездіяльності, зобов'язання
вчинити певні дії або утриматися від
вчинення певних дій.

Ці вимоги кореспондують положенню
частини п'ятої статті 105 та абзацу
одинадцятому частини другої статті 162
Кодексу адміністративного судочинства
України, відповідно до яких
адміністративний позов суб'єкта
владних повноважень може містити інші
вимоги у випадках, встановлених
законом, а суд за адміністративним
позовом суб'єкта владних повноважень
може прийняти іншу постанову у
випадках, встановлених законом.

Тобто, невнесення подання не виключає
можливості звернення прокурора до
суду. А тому, звертаючись до суду з
вимогами, передбаченими частиною
п'ятою статті 23 Закону №1789, прокурор
діє як посадова особа органу державної
влади.

З огляду на зазначене такі справи,
незалежно від статусу відповідача,
предметно підсудні окружним
адміністративним судам.

Отже, суд вважає, що прокурор
правомірно, у межах повноважень
звернувся до Рівненського окружного
адміністративного суду з цим позовом.

Відповідно до ст. 7 Конституції України
в Україні визнається і гарантується
місцеве самоврядування.

Частиною 1 статті 140 Конституції
України визначено, що місцеве
самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України.

Частиною 3 вказаної статті передбачено,
що місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою
в порядку, встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи.

Таким чином, місцеве самоврядування є
одним із проявів здійснення народом, у
формі територіальної громади, влади,
яка, в свою чергу, не належить до жодної
із гілок державної влади, що
характеризується самостійністю у
вирішенні певного кола питань.

Водночас, предметом відання місцевого
самоврядування є не будь-які питання
суспільного життя, а питання саме
місцевого значення, тобто ті, що
пов'язані передусім із життєдіяльністю
територіальних громад.

Виходячи з вказаних конституційних
положень в їх системному зв'язку з
положеннями статті 6 Конституції
України, Конституційний Суд України у
своєму рішенні від 16 квітня 2009 року №
7-рп/2009 вказав на те, що гарантоване
державою місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою
через сільські, селищні, міські ради та
їх виконавчі органи і передбачає
правову, організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень вбачається, що
ці органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України. Такі ж положення закріплені у
статті 4 Європейської хартії місцевого
самоврядування, яка встановлює, що
головні повноваження і функції органів
місцевого самоврядування визначаються
конституцією або законом; органи
місцевого самоврядування в межах
закону мають повне право вільно
вирішувати будь-яке питання, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу.

Таким чином, для вирішення тих чи інших
питань орган місцевого самоврядування
повинен бути наділений відповідними
повноваженнями Конституцією України
та законами України.

Закон України "Про місцеве
самоврядування в Україні" від 21.05.1997
року за №280, зі змінами та доповненнями
(надалі - Закон №280), відповідно до
Конституції України визначає систему
та гарантії місцевого самоврядування в
Україні, засади організації та
діяльності, правового статусу і
відповідальності органів та посадових
осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону
№280, місцеве самоврядування в Україні -
це гарантоване державою право та
реальна здатність територіальної
громади - жителів села чи добровільного
об'єднання у сільську громаду жителів
кількох сіл, селища, міста - самостійно
або під відповідальність органів та
посадових осіб місцевого
самоврядування вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України.

Частиною 2 цієї ж статті визначено, що
місцеве самоврядування здійснюється
територіальними громадами сіл, селищ,
міст як безпосередньо, так і через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, а також через районні
та обласні ради, які представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною 2 статті 10 Закону №280
районна рада є органом місцевого
самоврядування, що представляє спільні
інтереси територіальних громад сіл,
селищ, міст, у межах повноважень,
визначених Конституцією України, цим
та іншими законами, а також
повноважень, переданих їм сільськими,
селищними, міськими радами.

Частиною 1 та 3 статті 43 Закону №280
визначено коло питань, які віднесено до
компетенції районних та обласних рад.
Аналіз зазначеної норми дає підстави
для висновку, що компетенція районних
рад є правовою формою виразу їх
функцій, та водночас служить і правовим
засобом їх реалізації. Відповідно до
приписів ч.1 ст.59 Закону №280 рада в межах
своїх повноважень приймає нормативні
та інші акти у формі рішень.

Статтею 44 Закону №280 визначено, що
районні, обласні ради делегують
відповідним місцевим державним
адміністраціям ряд повноважень.

Надаючи правову оцінку рішенню
Здолбунівської районної ради «Про
відкликання делегованих повноважень
та створення виконавчого комітету» №627
від 28.01.2014 року в частині відкликання
повноважень, делегованих
Здолбунівській районній державній
адміністрації, суд враховує наступне.

Для повного, всебічного та об'єктивного
розгляду справи, в даному випадку має
значення питання правової суті
зазначених повноважень, визначення
якої, слід шукати в системному аналізі
норм зазначених вище спеціальних
законів із нормами Конституції
України.

В силу вимог ст.6 Конституції України
державна влада в Україні здійснюється
на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову. Органи
законодавчої, виконавчої та судової
влади здійснюють свої повноваження у
встановлених цією Конституцією межах
відповідно до законів України.

Конституційний суд України у рішенні
від 01.04.2008 року в справі №1-8/2008 зазначив,
що поділ державної влади є структурною
диференціацією трьох рівнозначних
основних функцій держави:
законодавчої, виконавчої, судової. Він
відображає функціональну
визначеність кожного з державних
органів, передбачає не тільки
розмежування їх повноважень, а й їх
взаємодію, систему взаємних стримувань
та противаг, які мають на меті
забезпечення їх співробітництва як
єдиної державної влади.

Принцип поділу державної влади набуває
сенсу лише за тієї умови, коли всі
органи державної влади діють у межах
єдиного правового поля. Це означає, що
органи законодавчої, виконавчої та
судової влади здійснюють свої
повноваження у встановлених
Конституцією України межах і
відповідно до законів України. Органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Неухильне додержання органами
законодавчої, виконавчої та судової
влади Конституції та законів України
забезпечує реалізацію принципу поділу
влади і є запорукою їх єдності,
важливою передумовою стабільності,
підтримання громадського миру і
злагоди в державі.

Суд зазначає, що принцип поділу
державної влади логічно пов'язаний із
нормою статті 132 Конституції України,
якою визначено, що територіальний
устрій України ґрунтується на засадах
єдності та цілісності державної
території, поєднання централізації і
децентралізації у здійсненні
державної влади, збалансованості і
соціально-економічного розвитку
регіонів, з урахуванням їх історичних,
економічних, екологічних, географічних
і демографічних особливостей, етнічних
і культурних традицій.

З метою застосування принципу
децентралізації влади ч.3 ст.143
Конституції України передбачено, що
органам місцевого самоврядування
можуть надаватися законом окремі
повноваження органів виконавчої влади.
Держава фінансує здійснення цих
повноважень у повному обсязі за
рахунок коштів Державного бюджету
України або шляхом віднесення до
місцевого бюджету у встановленому
законом порядку окремих
загальнодержавних податків, передає
органам місцевого самоврядування
відповідні об'єкти державної
власності.

Поряд із цим, задля впровадження
принципу централізації влади, ст.44
Закону №280 визначено делегування
районними радами відповідним місцевим
державним адміністраціям повноважень,
зазначених в пунктах 1-18 частини 1 цієї
статті.

В свою чергу, відповідно до ч.3 ст.1
Закону України "Про місцеві державні
адміністрації" від 09.04.1999 року №586 (далі
- Закон №586) місцева державна
адміністрація в межах своїх
повноважень здійснює виконавчу владу
на території відповідної
адміністративно-територіальної
одиниці, а також реалізує повноваження,
делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до п.27 ч.1 ст.43 Закону №280
питання прийняття рішень щодо
делегування місцевим державним
адміністраціям окремих повноважень
районних рад вирішуються виключно на
пленарних засіданнях районної ради.

Згідно з ч.1 ст.7 Закону №586 правовий
статус місцевих державних
адміністрацій встановлюється
Конституцією України, цим Законом та
іншими законами України.

Статтею 29 цього Закону встановлено, що
місцеві державні адміністрації
здійснюють повноваження, делеговані їм
обласними і районними радами
відповідно до Конституції України в
обсягах і межах, передбачених статтею 44
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні".

На думку суду, саме така конструкція
побудови вищевказаних правових норм
створює відповідні передумови
стабільності, підтримання
громадського миру і злагоди в державі,
на яких наголошував Конституційний
суд України у рішенні від 01.04.2008 року по
справі №1-8/2008, оскільки делегування
повноважень по своїй суті є своєрідною
системою стримувань і противаг між
двома носіями влади.

Правовий аналіз вказаних норм дає суду
підстави для висновку, що районні
державні адміністрації набувають
повноваження, визначені ст.44 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" в силу імперативності Закону
та в спосіб обов'язкового їх
делегування рішенням відповідної ради.

Таким чином, рішення Здолбунівської
районної ради "Про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету" №627 від 28.01.2014
року в частині відкликання делегованих
повноважень Здолбунівської районної
державної адміністрації прийняте
всупереч вимог чинного законодавства,
є протиправним та підлягає скасуванню.

Надаючи правову оцінку пункту 2 рішення
Здолбуніської районної ради №627 від
28.01.2014 року "Про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету", яким вирішено
утворити виконавчий комітет
Здолбунівської районної ради, суд
виходить з наступного.

Відповідно до ст.10 Закону №280 обласні
та районні ради є органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ, міст, у межах
повноважень, визначених Конституцією
України, цим та іншими законами, а також
повноважень, переданих їм сільськими,
селищними, міськими радами.

Згідно зі ст.5 Закону №280 система
місцевого самоврядування включає:
територіальну громаду; сільську,
селищну, міську раду; сільського,
селищного, міського голову; виконавчі
органи сільської, селищної, міської
ради; районні та обласні ради, що
представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
Даний перелік є вичерпний та не містить
інших органів місцевого
самоврядування.

В силу вимог ст.12 цього Закону
виконавчі органи рад - органи, які
відповідно до Конституції України та
цього Закону створюються сільськими,
селищними, міськими, районними в містах
(у разі їх створення) радами для
здійснення виконавчих функцій і
повноважень місцевого самоврядування
у межах, визначених цим та іншими
законами.

Статтею 11 Закону №280 встановлено, що
виконавчими органами сільських,
селищних, міських, районних у містах (у
разі їх створення) рад є їх виконавчі
комітети, відділи, управління та інші
створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до ч.1 ст.58 Закону №280
здійснення районною радою повноважень,
наданих їй Конституцією України, цим та
іншими законами, забезпечується
виконавчим апаратом районної ради,
який утворюється відповідною радою.

З аналізу вказаних норм, суд дійшов
висновку про відсутність виконавчих
органів районних рад у системі органів
місцевого самоврядування та
передбачену чинним законодавством
можливість їх утворення районними
радами.

Одночасно суд звертає увагу, що
повноваження районних рад визначені у
главі 4 "Повноваження районних і
обласних рад" Закону №280, зміст якої дає
суду підстави стверджувати про
відсутність у районних рад повноважень
утворювати виконавчі комітети
районних рад чи приймати рішення з
таких питань.

За наведених обставин, суд вважає, що
відповідач при прийнятті 28.01.2014 року
рішення "Про відкликання делегованих
повноважень та створення виконавчого
комітету" №627 в частині утворення
виконавчого комітету Здолбунівської
районної ради діяв не на підставі, не в
межах повноважень та не в спосіб,
визначений чинним законодавством.

Оскільки суд дійшов висновку про
протиправність спірного рішення в
частині відкликання делегованих
повноважень та створення виконавчого
комітету (пункт 1 та 2 рішення), то
підлягають скасуванню і пункти 3-4
рішення №627 від 28.01.2014 року, якими
зобов'язано голів депутатських фракцій
подати голові районної ради пропозиції
щодо складу виконавчого комітету та
контроль за виконанням цього рішення
покладено на голову Здолбунівської
районної ради.

В силу вимог п.1 ст.59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні" рада
в межах своїх повноважень приймає
нормативні та інші акти у формі рішень,
які у відповідності до п.10 цієї ж статті
визнаються незаконними у судовому
порядку з мотивів їхньої
невідповідності Конституції або
законам України.

Судом встановлено, що рішення
Здолбунівської районної ради №627 від
28.01.2014 року "Про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету" не стосується
вирішення питань місцевого значення,
виходить за межі повноважень районної
ради, а тому дане рішення не відповідає
Конституції України та Закону України
"Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах
щодо оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди
перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони
зокрема: на підставі, у межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України; з
використанням повноваження з метою, з
якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх
обставин, що мають значення для
прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно; розсудливо; з
дотриманням принципу рівності перед
законом, запобігаючи несправедливій
дискримінації; пропорційно, зокрема з
дотриманням необхідного балансу між
будь-якими несприятливими наслідками
для прав, свобод та інтересів особи і
цілями, на досягнення яких спрямоване
це рішення (дія); з урахуванням права
особи на участь у процесі прийняття
рішення; своєчасно, тобто протягом
розумного строку.

Враховуючи встановлені в ході судового
розгляду обставини справи в їх
сукупності, суд вважає, що рішення
Здолбунівської районної ради "Про
відкликання делегованих повноважень
та створення виконавчого комітету" №627
від 28.01.2014 року не відповідає вказаним
критеріям правомірності, прийняте не
на підставі, не в межах повноважень,
визначених Конституцією України і
законами України, а тому підлягає
скасуванню повністю.

За наведених обставин, вимоги позивача
правомірні, обґрунтовані і підлягають
до задоволення в повному обсязі.

Підстави для застосування ст. 94 КАС
України у суду відсутні.

Керуючись статтями 160-163 КАС України,
суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати
рішення Здолбунівської районної ради
за №627 від 28.01.2014 року "Про відкликання
делегованих повноважень та створення
виконавчого комітету".

Постанова суду першої інстанції
набирає законної сили після закінчення
строку подання апеляційної скарги,
якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги
постанова, якщо її не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до
Житомирського апеляційного
адміністративного суду через
Рівненський окружний адміністративний
суд. Копія апеляційної скарги
одночасно надсилається особою, яка її
подає, до Житомирського апеляційного
адміністративного суду.

Апеляційна скарга на постанову суду
першої інстанції подається протягом
десяти днів з дня отримання повного
тексту постанови.

Суддя Гудима
Н.С.