Справа № 810/598/14-а
Суддя: Панова Г. В.
Дата ухвалення: 2014-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 лютого 2014 року м. Київ
810/598/14-а

15:01

Київський окружний адміністративний
суд у складі: головуючого - судді
Панової Г.В., при секретарі судового
засідання: Горбачі А.М.,

за участю представників сторін:

від позивача - Косенко О.В.,

від відповідача - Медведенко Н.І.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу

за позовом
Переяслав-Хмельницького міжрайонного
прокурора Київської області

до Переяслав-Хмельницької
міської ради Київської області

про визнання протиправним
та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Переяслав-Хмельницький міжрайонний
прокурор Київської області (надалі -
позивач) звернувся до Київського
окружного адміністративного суду з
адміністративним позовом до
Переяслав-Хмельницької міської ради
(надалі - відповідач) про визнання
протиправним та скасування рішення
відповідача від 24.01.2014 № 02-52-VI «Про
суспільно-політичну ситуацію в
Україні».

В обґрунтування позовних вимог
позивачем зазначено, що прокуратурою
проведено перевірку у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
та опрацьовано рішення
Переяслав-Хмельницькій міської ради
Київської області. Так, у ході
перевірки встановлено, що відповідачем
прийнято рішення від 24.01.2014 № 02-52-VI «Про
суспільно-політичну ситуацію в
Україні». На думку прокурора, таке
рішення не узгоджується з положеннями
Конституції України та нормами Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні", оскільки приймаючи спірне
рішення, міська рада вийшла за межі
повноважень, наданих органам місцевого
самоврядування. Відтак, позивач вважає
вказане рішення протиправним та
просить суд скасувати його у судовому
порядку.

Представник позивача у судовому
засіданні підтримав позовні вимоги у
повному обсязі та просив суд позов
задовольнити.

Представник відповідача проти позову
заперечував. В обґрунтування
заперечень відповідач зазначив, що
рішення прийнято відповідно до вимог
статті 25 Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" та
Конституції України. Будь-яких
порушень з боку відповідача при
прийнятті даного рішення не допущено, а
спірне рішення прийнято
Переяслав-Хмельницькою міською радою
як колегіальним органом, що
представляє інтереси територіальної
громади і здійснює від її імені та в її
інтересах функції і повноваження
місцевого самоврядування, у порядку та
спосіб, встановлений законодавством.
Окрім того відповідачем зауважено, що
прокурор не звертався із відповідним
поданням до Переяслав-Хмельницької
міської ради Київської області.

Розглянувши подані сторонами
документи і матеріали, оцінивши докази,
що мають юридичне значення для
розгляду справи і вирішення спору по
суті, судом встановлено такі обставини.

На позачерговому засіданні
Переяслав-Хмельницької міської ради
Київської області прийнято рішення від
24.01.2014 № 02-52-VI «Про суспільно-політичну
ситуацію в Україні», в якому міська
рада вирішила звернутися до Президента
України та Верховної ради України про:
розгляд питання про відставку Уряду
України; призначення дострокових
виборів Президента України; ліквідацію
військового формування «Беркут» без
права для членів цього формування
подальшої їхньої служби у
правоохоронних органах; відміну
законів України, прийнятих Верховною
радою України 16.01.2014. Звернутися до
Міністерства Закордонних Справ
України про оголошення російського
громадянина ОСОБА_3 персоною non grata в
Україні. Засудити агресивні та
антинародні висловлювання депутата
Луганської міської ради ОСОБА_4, які
розпалюють міжнаціональну ворожнечу в
країні.

Переяслав-Хмельницькою міжрайонною
прокуратурою Київської області
проведено перевірку законності
прийняття рішень
Переяслав-Хмельницькою міською радою.

За наслідками виявлених під час
перевірки порушень закону, без
внесення подання, вважаючи рішення
відповідача від 24.01.2014 № 02-52-VI «Про
суспільно-політичну ситуацію в
Україні» протиправним та таким, що
підлягає скасуванню прокурор
звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, що
виникли між сторонами, суд зазначає
наступне.

Щодо повноважень позивача на звернення
до суду, суд зауважує, що нагляд за
додержанням і застосуванням законів,
зокрема, відповідністю актів, які
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам здійснює прокуратура
відповідно до пункту 9 розділу XV
"Перехідні положення" Конституції
України та Закону України "Про
прокуратуру" від 05.11.1991 № 1789-XII.

Згідно частини першої 1 статті 19 Закону
України "Про прокуратуру" від 05.11.1991
№1789-XII, предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є,
зокрема, відповідність актів, що
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам.

За приписами статей 20, 23 Закону України
"Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-XII
прокурор на підставі відповідної
постанови проводить перевірку
виконання законів і, виявивши
порушення вимог закону може, не вносячи
подання, звернутися до суду щодо
визнання незаконним
нормативно-правового акту
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень.

Відтак, звертаючись до суду із даною
вимогою, прокурор в межах повноважень,
у порядку та в спосіб, передбачений
законом, діє як посадова особа органу
державної влади та набуває статусу
позивача.

Оцінюючи правомірність рішення
відповідача, суд керується критеріями,
закріпленими у частині третій статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України, що певною мірою відображають
принципи адміністративної процедури,
якої повинні дотримуватися при
реалізації дискреційних повноважень
владні суб'єкти.

Відповідно до статті 5
Конституції України народ здійснює
владу безпосередньо і через органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування. З цього
конституційного положення у
системному взаємозв'язку з положеннями
статті 6 Конституції України випливає,
що органи місцевого самоврядування не
є органами державної влади, а місцеве
самоврядування слід розглядати як
форму здійснення народом влади, яка
визнається і гарантується в Україні
(стаття 7 Конституції України).

Стаття 140 Основного Закону
України визначає місцеве
самоврядування як право
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України. Місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи, районні та обласні ради.

Такому конституційному змісту
інституту місцевого самоврядування
властиві принаймні дві найважливіші
ознаки. Це - самостійність
територіальної громади, органів
місцевого самоврядування у вирішенні
певного кола питань і те, що предметами
відання місцевого самоврядування є не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних
громад. Перелік таких питань визначено
у Конституції України та Законі
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР. Саме таку
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування визначив
Конституційний Суд України у своєму
Рішенні від 26 березня 2002 року (пункти 4, 5
мотивувальної частини Рішення від 26
березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про
охорону трудових прав депутатів
місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, районні та обласні
ради і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень вбачається, що
органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Таким чином, місцеве
самоврядування є одним із проявів
здійснення народом, у формі
територіальної громади, влади, яка, в
свою чергу, не належить до жодної із
гілок державної влади, що
характеризується самостійністю у
вирішенні певного кола питань.

Відповідно до статті 143
Конституції України територіальні
громади села, селища, міста
безпосередньо або через утворені ними
органи місцевого самоврядування
управляють майном, що є в комунальній
власності; затверджують програми
соціально-економічного та культурного
розвитку і контролюють їх виконання;
затверджують бюджети відповідних
адміністративно-територіальних
одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори
відповідно до закону; забезпечують
проведення місцевих референдумів та
реалізацію їх результатів; утворюють,
реорганізовують та ліквідовують
комунальні підприємства, організації і
установи, а також здійснюють контроль
за їх діяльністю; вирішують інші
питання місцевого значення, віднесені
законом до їхньої компетенції.

Розділом ІІ Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
встановлено організаційно-правову
основу місцевого самоврядування та
загальну і виключну компетенцію
сільських, селищних, міських рад.

Статтею 25 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
передбачена загальна компетенція
сільських, селищних, міських рад, а
саме: сільські, селищні, міські ради
правомочні розглядати і вирішувати
питання, віднесені Конституцією
України, цим та іншими законами до їх
відання.

Перелік питань, які можуть
розглядатися і вирішуватись виключно
на пленарних засіданнях сільської ради
передбачені статтею 26 даного Закону
№ 280/97-ВР.

Дослідивши наведені норми права у
співвідношенні з предметом позову, суд
дійшов висновку, що до виключної
компетенції сільських, селищних,
міських рад належать повноваження
щодо організації і контролю за
діяльністю виконавчих органів:
утворення виконавчого комітету ради,
визначення його чисельності,
затвердження та внесення змін до його
персонального складу; розпуск
виконкому; затвердження за пропозицією
сільського, селищного, міського голови
структури виконавчих органів ради,
загальної чисельності апарату ради та
її виконавчих органів, витрат на їх
утримання; скасування актів виконавчих
органів ради, які не відповідають
Конституції чи законам України, іншим
актам законодавства, рішенням ради,
прийнятим у межах її повноважень;
заслуховування звітів керівників
виконавчих органів ради та посадових
осіб, яких вона призначає або
затверджує.

Відтак, компетенція місцевих рад
є правовою формою виразу їх функцій,
вона водночас служить і правовим
засобом їх реалізації. Закон України
"Про місцеве самоврядування в Україні"
розрізняє загальну і виключну
компетенцію місцевих рад (статті 25, 26).
Здійснюючи загальну компетенцію,
місцеві ради правомочні розглядати і
вирішувати питання, віднесені
Конституцією та законами України до їх
відання. До виключної компетенції
належать питання, які перебувають у
віданні рад і підлягають розгляду
тільки на їх пленарних засіданнях. Так,
предметом відання місцевого
самоврядування є не будь-які питання
суспільного життя, а питання саме
місцевого значення, тобто ті, що
пов'язані передусім із життєдіяльністю
територіальних громад. Це, як правило,
найважливіші питання місцевого
значення, розгляд і вирішення яких не
може бути делеговано іншим органам.

Отже, органи місцевого
самоврядування в межах закону мають
право вільно вирішувати будь-яке
питання місцевого значення, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу.

Відповідно до частини 1 статті 144
Конституції України, органи місцевого
самоврядування в межах повноважень,
визначених законом, приймають рішення,
які є обов'язковими до виконання на
відповідній території.

Частиною 1 статті 59 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" передбачено, що рада в межах
своїх повноважень приймає нормативні
та інші акти у формі рішень.

Як то зазначено у рішенні
Конституційного Суду України від 16.04.2009
року №7-рп/2009 у справі за
конституційним поданням Харківської
міської ради щодо офіційного
тлумачення положень частини другої
статті 19, статті 144 Конституції України,
статті 25, частини чотирнадцятої статті
46, частин першої, десятої статті 59
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" (справа про
скасування актів органів місцевого
самоврядування), органи місцевого
самоврядування, вирішуючи питання
місцевого значення, представляючи
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, приймають
нормативні та ненормативні акти. До
нормативних належать акти, які
встановлюють, змінюють чи припиняють
норми права, мають локальний характер,
розраховані на широке коло осіб та
застосовуються неодноразово, а
ненормативні акти передбачають
конкретні приписи, звернені до
окремого суб'єкта чи юридичної особи,
застосовуються одноразово і після
реалізації вичерпують свою дію (пункт
4).

Враховуючи наведене, незалежно
від того, чи має рішення органів
місцевого самоврядування нормативний
характер, воно є обов'язковим до
виконання в межах відповідної
територіальної громади.

Водночас, відповідно до статті 19
Конституції України, органи державної
влади та місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

З аналізу вказаних норм чинного
законодавства вбачається, що на
пленарних засіданнях зокрема міської
ради можуть розглядатись і
вирішуватись лише питання, віднесені
до їх відання Конституцією України,
Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні» та іншими
законами.

Тобто, при здійсненні своїх
повноважень орган місцевого
самоврядування повинен керуватись
принципом «дозволено те, що дозволено
законом».

Виходячи із змісту поняття
адміністративно-правового акту
останній має відповідати обов'язковим
як для таких вимогам: ухвалюватись на
основі Конституції та законів України,
відповідати їм; видаватись лише з
питань, віднесених до компетенції
місцевих рад; відповідати меті,
приписам та вимогам законодавчого
акта, з приводу якого він був ухвалений;
видаватись у встановленому порядку і
формі.

Суд вважає за необхідне наголосити, що
за своїм змістом оспорюване рішення не
стосується питань саме територіальної
громади, адже, питання відставки Уряду,
проведення дострокових виборів
Президента України та Верховної Ради
України, ліквідація військових
формувань, відміни законів, засудження
певних дій та висловлювань депутатів
інших рад не відносяться до
компетенції місцевих рад. Тобто,
відповідач не є органом, уповноваженим
законом на прийняття такого рішення,
тому, викладення його у формі рішення
міської ради та, як наслідок, надання
йому ознак обов'язкового виконання, є
виходом за межі повноважень
відповідача.

Відтак, приймаючи оскаржуване
рішення, відповідачем вирішено
питання, що перебувають за межами
наданих їй законодавством повноважень
місцевого значення, зокрема Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні", який визначає повноваження
міської ради.

Як було зазначено судом, у
вказаному рішенні відповідач вирішив
звернутись до Президента України,
Верховної Ради України, Міністерства
Закордонних Справ України.

Статтею 40 Конституції України
передбачено, що усі мають право
направляти індивідуальні чи
колективні письмові звернення або
особисто звертатися до органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування та посадових і
службових осіб цих органів, що
зобов'язані розглянути звернення і
дати обґрунтовану відповідь у
встановлений законом строк.

Правовий статус депутата сільської,
селищної, міської, районної у місті,
районної, обласної ради (далі - місцева
рада), як представника інтересів
територіальної громади, виборців свого
виборчого округу та рівноправного
члена місцевої ради, гарантії
депутатської діяльності та порядок
відкликання депутата місцевої ради
регламентується Законом України «Про
статус депутатів місцевих рад» від
11.07.2002 року № 93-IV.

Відповідно до статті 11 вищевказаного
Закону депутат місцевої ради має право
на депутатське звернення, депутатський
запит, депутатське запитання.

Депутатське звернення - викладена в
письмовій формі вимога депутата
місцевої ради з питань, пов'язаних з
його депутатською діяльністю, до
місцевих органів виконавчої влади,
органів місцевого самоврядування та їх
посадових осіб, а також керівників
правоохоронних та контролюючих
органів, підприємств, установ та
організацій незалежно від форми
власності, розташованих на території
відповідної ради, здійснити певні дії,
вжити заходів чи дати офіційне
роз'яснення з питань, віднесених до їх
компетенції.

Проте чинне законодавство не
передбачає прийняття таких звернень у
формі рішень відповідних місцевих рад
та не вимагає здійснення відповідною
радою додаткових процедур щодо цих
звернень: прийняття, затвердження,
схвалення, тощо.

У випадку реалізації депутатами своїх
повноважень, шляхом направлення
депутатського (колективного)
звернення, таке звернення надсилається
безпосередньо адресатам, а не
виноситься на голосування ради.
Схвалення, затвердження звернення
депутатів не належить до компетенції
місцевої ради. Органи місцевого
самоврядування, здійснюючи владу
самостійно, на сесії ради вирішують
лише питання місцевого значення, які
віднесені законом до їх компетенції.

Згідно з частиною 10 статті 59 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні", акти органів та посадових
осіб місцевого самоврядування з
мотивів їхньої невідповідності
Конституції або законам України
визнаються незаконними в судовому
порядку.

Відповідно до пункту 1 частини другої
статті 162 Кодексу адміністративного
судочинства України у разі задоволення
адміністративного позову суд може
прийняти постанову, зокрема, про
визнання протиправним рішення суб'єкта
владних повноважень чи окремих його
положень, і про скасування або визнання
нечинним рішення чи окремих його
положень.

Системно проаналізувавши обставини
справи та вимоги чинного законодавства
України суд дійшов висновку, що у
відповідача були відсутні правові
підстави для прийняття оспорюваного
рішення, оскільки відповідач діяв не у
спосіб, встановлений законодавством, у
зв'язку з чим оскаржуване рішення є
протиправним та підлягає скасуванню.

За загальним правилом, що випливає з
принципу змагальності, кожна сторона
повинна подати докази на підтвердження
обставин, на які вона посилається, або
на спростування обставин, про які
стверджує інша сторона.

Водночас, відповідно до частини другої
статті 71 Кодексу адміністративного
судочинства України, в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відтак, законодавець в
адміністративному процесі, як виняток
із загального правила, у справах щодо
оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень, покладає саме на суб'єкта
владних повноважень обов'язок
аргументовано, посилаючись на докази,
довести правомірність свого рішення.

На виконання цих вимог відповідачем не
надано суду доказів, які спростовували
б твердження позивача, а відтак, не
доведено правомірності свого рішення.

Враховуючи наведені правові норми та
встановлені обставини справи, суд
дійшов висновку про задоволення
позовних вимог у повному обсязі шляхом
визнання оскаржуваного рішення
протиправним та його скасування.

Керуючись статтями 11, 14, 69, 70, 71, 158-163, 167,
254 Кодексу адміністративного
судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ

1. Позов задовольнити.

2. Визати протиправним та
скасувати рішення
Переяслав-Хмельницької міської ради
від 24.01.2014 № 02-52-VI "Про
суспільно-політичну ситуацію в
Україні".

Постанова набирає законної сили в
порядку, встановленому статтею 254
Кодексу адміністративного судочинства
України.

У разі подання апеляційної скарги
судове рішення, якщо його не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду
подається до Київського апеляційного
адміністративного суду через
Київський окружний адміністративний
суд.

Згідно з частиною другою статті 186
Кодексу адміністративного судочинства
України апеляційна скарга на постанову
суду першої інстанції подається
протягом десяти днів з дня її
проголошення. У разі застосування
судом частини третьої статті 160 цього
Кодексу, а також прийняття постанови у
письмовому провадженні апеляційна
скарга подається протягом десяти днів
з дня отримання копії постанови.

Суддя
Панова Г. В.

Дата виготовлення і підписання повного
тексту постанови - 05 лютого 2014 р.