Справа № 820/6928/13-а
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2014-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2014 р.Справа № 820/6928/13-аКолегія
суддів Харківського апеляційного
адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Чалого І.С.

Суддів: Зеленського В.В. , П'янової Я.В.

за участю секретаря судового
засідання: Городової А.О.,

за участю сторін:

позивача - ОСОБА_1,

представника позивача - ОСОБА_2,

представників відповідача - Грань С.О.,
Оберкович Г.В.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні у приміщенні Харківського
апеляційного адміністративного суду
адміністративну справу за апеляційною
скаргою Департаменту охорони здоров'я
Харківської обласної державної
адміністрації на постанову
Харківського окружного
адміністративного суду від 07.10.2013р. по
справі № 820/6928/13-а за позовом ОСОБА_1,
ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Головного
лікаря комунального закладу охорони
здоров'я "Зміївська центральна районна
лікарня" Лисак Миколи Петровича,
Головного управління охорони здоров'я
Харківської обласної державної
адміністрації про визнання
протиправною бездіяльності та
стягнення моральної шкоди,-

ВСТАНОВИЛА:

Позивачі звернулись до Харківського
окружного адміністративного суду з
адміністративними позовами, що були
об'єднанні в одне провадження, в яких
просили суд визнати протиправним наказ
Головного лікаря комунального закладу
охорони здоров'я "Зміївська центральна
районна лікарня" Лисака М.П. №408 від
27.12.2010 року, згідно якого Бірківська
дільнична лікарня ввійшла до складу
Зміївської центральної районної
лікарні як сільське амбулаторне
відділення загальної практики
сімейної медицини, визнати
протиправними дії останнього,
спрямовані на закриття Бірківської
дільничної лікарні з 1.03.2011 року без
видання відповідного документу,
визнати протиправною бездіяльність
Головного управління охорони здоров'я
Харківської обласної державної
адміністрації відносно дій Головного
лікаря комунального закладу охорони
здоров'я "Зміївська центральна районна
лікарня" Лисака М.П., спрямованих на
закриття Бірківської дільничної
лікарні з 1.03.2011 року без видання
відповідного документу, стягнути з
відповідачів солідарно на користь
кожного з них моральну шкоду по 50 000 грн.

Постановою Харківського окружного
адміністративного суду від 07.10.2013р.
адміністративний позов ОСОБА_1, ОСОБА_5,
ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Головного лікаря
комунального закладу охорони здоров'я
"Зміївська центральна районна лікарня"
Лисак Миколи Петровича, Головного
управління охорони здоров'я
Харківської обласної державної
адміністрації про визнання
протиправною бездіяльності та
стягнення моральної шкоди було
задоволено частково.

Визнано протиправними дії Головного
лікаря комунального закладу охорони
здоров'я "Зміївська центральна районна
лікарня" Лисак Миколи Петровича
спрямовані на закриття Бірківської
дільничої лікарні та прийняття наказу
№ 408 від 27.12.2010 року, згідно до якого з
01.03.2011 року остання ввійшла до складу
Зміївської ЦРЛ як сільське амбулаторне
відділення загальної практики
сімейної медицини та визнати
протиправним цей наказ. Визнано
протиправною бездіяльність Головного
управління охорони здоров'я
Харківської обласної державної
адміністрації в частині не прийняття
заходів щодо перешкоджання закриттю
Бірківської дільничої лікарні та
входження її з 01.03.2011 року до складу
Зміївської ЦРЛ як сільського
амбулаторного відділення загальної
практики сімейної медицини. В іншій
частині позовних вимог було
відмовлено.

Відповідач, департамент охорони
здоров'я Харківської обласної
державної адміністрації, не
погодившись з рішенням суду першої
інстанції, подав апеляційну скаргу, в
якій просить скасувати постанову
Харківського окружного
адміністративного суду від 07.10.2013р. та
прийняти нове судове рішення, яким
відмовити в задоволенні позовних вимог
у повному обсязі.

Колегія суддів, заслухавши доповідь
обставин справи, перевіривши рішення
суду першої інстанції, доводи
апеляційної скарги, заслухавши
пояснення представників сторін,
дослідивши матеріали справи, вважає, що
вимоги апеляційної скарги задоволенню
не підлягають, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 195 Кодексу
адміністративного судочинства України
справа розглядається в межах
апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що
головний лікар комунального закладу
охорони здоров'я "Зміївська центральна
районна лікарня" Лисак М.П. був
призначений на посаду за Контрактом,
який зареєстрований в Управлінні
економіки Зміївської районної
державної адміністрації за № 1 від
23.12.2009 р.

Згідно п. 1 Загальних положень
Контракту, керівник при виконанні
покладених на нього обов'язків
керується Конституцією України,
законами України, Постановами Кабінету
Міністрів України, наказами галузевого
Міністерства, іншими законодавчими
актами, рішеннями районної ради,
розпорядженнями голови районної
державної адміністрації, Статутом та
Контрактом.

Відповідно до п.п. 2.2 п. 2 Контракту
керівник виконує такі постійні функції
і обов'язки з організації і
забезпечення діяльності закладу:
складає кошторис доходів, витрат,
розробляє структуру і штатний розпис
відповідно до законодавства України,
затверджує посадові інструкції,
положення про структурні підрозділи,
план роботи закладу.

У своїй роботі Головний лікар
комунального закладу охорони здоров'я
"Зміївська центральна районна лікарня"
Лисак М.П. також керується Статутом
комунального закладу охорони здоров'я
"Зміївська центральна районна лікарня"
Зміївської районної ради Харківської
області, затвердженим рішенням ХІІ
сесії районної ради У скликання № 156- У
від 04.05.2007 р. (зі змінами, затвердженими
рішенням ІУ сесії районної ради УІ
скликання № 47-УІ від 24.12.20110 р.) та
Контракту, зареєстрованим в Управлінні
економіки Зміївської РДА за № 1 від
23.12.2009 р.

Відповідно до п.п. 10.2 п. 10 Статуту,
Головний лікар має обов'язки і
користується правами, наданими
керівникам чинним законодавством
України, а саме: затверджує положення
про структурні підрозділи лікарні,
розробляє структуру і штатний розпис
відповідно до законодавства України,
здійснює загальне керівництво і
контроль за діяльністю структурних
підрозділів лікарні, визначає та
затверджує за погодженням з Головним
управлінням охорони здоров'я
Харківської облдержадміністрації та
Органом управління (Зміївською
районною державною адміністрацією)
організаційну структуру, граничну
чисельність працівників, штатний
розпис, умови оплати праці.

З метою формування єдиного медичного
простору в Зміїському районі із
передачею закладів охорони здоров'я
первинної медико-санітарної допомоги
та дільничної лікарні до спільної
власності територіальних громад сіл,
селищ, міста району, враховуючи
положення статей 88, 89 Бюджетного
кодексу України, прийнятого Верховною
Радою України 8.07.2010 р., на виконання
рішення спільного засідання колегії
Харківської обласної державної
адміністрації та зборів
адміністративно - господарського
активу області від 18.10.2010 р.,
розпорядження Харківської обласної
державної адміністрації від 27.10.2010 р. №
584 "Про передачу закладів (підрозділів)
охорони здоров'я первинної медико-
санітарної ланки до спільної власності
територіальних громад сіл, селищ, міст,
районів", розпорядження Зміївської
районної державної адміністрації від
30.11.2010 р. № 483 "Про затвердження плану
заходів щодо оптимізації видатків" в
районі було проведено: рішенням ІУ
сесії районної ради УІ скликання від
24.12.2010 р. № 50-УІ "Про прийняття
матеріальних цінностей закладів
охорони здоров'я первинної
медико-санітарної ланки з комунальної
власності міської, селищних, сільських
рад до спільної власності
територіальних громад сіл, селищ, міста
Зміївського району" прийнято заклади
охорони здоров'я первинної
медико-санітарної ланки до 01.01.2011 р. до
спільної власності територіальних
громад сіл, селищ, міста Зміївського
району із створенням єдиного медичного
простору на території Зміївського
району.

З 01.01.2011р. у зв'язку зі змінами в
бюджетному кодексі України та з метою
створення єдиного медичного простору в
районі всі заклади та підрозділи
охорони здоров'я сільської місцевості
передані були на районний рівень
управління та фінансування, тобто на
баланс ЦРЛ.

Бірківська дільнична лікарня також
була передана з комунальної власності
Бірківської сільської ради до спільної
власності територіальних громад сіл,
селищ, міста Зміївського району.

На базі закладів охорони здоров'я
Бірківської сільської ради було
створене сільське відділення ЗПСМ у
складі Першотравневої дільниці та
Бірківським ФП (Бірківська дільнична
лікарня ввійшла до складу Зміївської
центральної районної лікарні як
сільське відділення, а Першотравнева
амбулаторія загальної практики -
сімейної медицини як Першотравнева
сільська дільниця з Бірківським ФП).
Організаційна структура закладів
охорони здоров'я Зміївського району,
яка діє з 01.01.2011р., затверджена була
Наказом головного лікаря Зміївської
ЦРЛ від 27.12.2010 р. № 408 "Про оптимізацію
структури закладів здоров'я,
удосконалення первинної медичної
допомоги мешканцям району та окремих
видів спеціалізованої медичної
допомоги" за погодженням з начальником
Головного управління охорони здоров'я
Галацаном О.В. та Головою Зміївської
районної державної адміністрації
Мураєвим Є.В.

А від так, за рішенням відповідача-1 від
27.12.2010 р. № 408 було фактично ліквідовано
Бірківську дільничну лікарню та з
01.03.2011 року вона ввійшла до складу
Зміївської центральної районної
лікарні як сільське амбулаторне
відділення загальної практики
сімейної медицини.

Суд першої інстанції, задовольняючи
позов, виходив з того, що відповідачі не
надали належних доказів законності та
обґрунтованості своїх дій, рішення та
бездіяльності.

Колегія суддів погоджується з таким
висновками суду першої інстанції та
зазначає.

Відповідно до ст. 19 Конституції
України, органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Колегія судів зазначає, що приміщення
Бірківської дільничної лікарні у с.
Бірки Зміївського району Харківської
області було побудоване у 1983 році за
рахунок Фонду соціального розвитку
Дослідницького господарства «Бірки».
Того ж року за рахунок добровільних
відчислень від заробітної платні
селян, які працювали у Фонду
соціального розвитку Дослідницького
господарства «Бірки», тобто на
приватні кошти жителів с. Бірки, був
придбаний рентген-апарат для потреб
даної лікарні.

24 грудня 2010 року Зміївська районна рада
винесла рішення №50-VI «Про прийняття
матеріальних цінностей закладів
охорони здоров'я первинної
медико-санітарної ланки з комунальної
власності міської, селищних, сільських
рад до спільної власності
територіальних громад сіл, селищ, міста
Зміївського району», де вирішила
закріпити матеріальні цінності
Бірківської амбулаторії загальної
практики сімейної медицини за КЗОЗ
«Зміївська районна центральна
лікарня» Змїівської районної ради
Харківської області на праві
оперативного управління.

27 грудня 2010 року за наказом №408
Головного лікаря комунального закладу
охорони здоров'я «Зміївська центральна
районна лікарня» Лисака М.П. Бірківська
дільнична лікарня ввійшла до складу
Зміївської центральної районної
лікарні як сільське амбулаторне
відділення загальної практики
сімейної медицини. Цілодобовий
стаціонар Бірківської дільничної
лікарні фактично був ліквідований.

Відповідно до статті 49 Конституції
України кожен має право на охорону
здоров'я, медичну допомогу та медичне
страхування. У державних і комунальних
закладах охорони здоров'я медична
допомога надається безоплатно; існуюча
мережа таких закладів не може бути
скорочена. Держава сприяє розвиткові
лікувальних закладів усіх форм
власності».

Видання оспорюваного наказу,
спрямованого на зміну організаційної
структури закладів охорони здоров'я
Зміївського району Відповідачем 1 -
Лисаком М.П. - це юридичний факт, який є
підставою для виникнення
публічно-правових відносин між ним як
керівником медичної установи, яка
надає суспільні послуги та позивачами,
які є споживачами даних послуг. Своїми
фактичними діями він погіршив якість
надання суспільних медичних послуг, і,
тим самим, порушив право позивачів на
отримання медичної допомоги.

Відповідно до статті 3 КАС України
"суб'єкт владних повноважень - орган
державної влади, орган місцевого
самоврядування, їхня посадова чи
службова особа, інший суб'єкт при
здійсненні ними владних
управлінських функцій на основі
законодавства, в тому числі на
виконання делегованих повноважень".

Відповідач 1 відповідно до п. 10 Статуту
ЦРЛ м. Зміїв має широкий перелік
розпорядчих, адміністративних та
владних публічних повноважень,
зокрема: затверджує посадові
інструкції, положення про структурні
підрозділи лікарні, розпоряджається
бюджетними коштами загального та
спеціального фонду, складає кошторис
доходів, витрат та розробляє структуру
і штатний розпис відповідно до
законодавства України тощо. На
підставі цього можемо дійти до
висновку, що Відповідач 1 є особою, яка
здійснює владні управлінські функції
на підставі чинного законодавства.

До того ж, дії вищевказаних осіб,
спрямовані на закриття Бірківської
дільничної лікарні, порушують
конституційне право на охорону
здоров'я позивачів.

Відповідно до ст. 5 Основ законодавства
про охорону здоров'я державні,
громадські або інші органи,
підприємства, установи, організації,
посадові особи та громадяни
зобов'язані забезпечити
пріоритетність охорони здоров'я у
власній діяльності, не завдавати шкоди
здоров'ю населення і окремих осіб, у
межах своєї компетенції подавати
допомогу хворим, інвалідам та
потерпілим від нещасних випадків,
сприяти працівникам органів і закладів
охорони здоров'я в їх діяльності, а
також виконувати інші обов'язки,
передбачені законодавством про
охорону здоров'я.

Вищевказані органи своїми діями
порушили дану статтю, оскільки
закриття стаціонару у с. Бірки прямо
завдає шкоду здоров'ю та життю
мешканців двох селищ.

Відповідно до ст. 7 Основ законодавства
про охорону здоров'я держава згідно з
Конституцією України гарантує всім
громадянам реалізацію їх прав у галузі
охорони здоров'я шляхом: а) створення
розгалуженої мережі закладів охорони
здоров'я; б) організації і проведення
системи державних і громадських
заходів щодо охорони та зміцнення
здоров'я; в) подання всім громадянам
гарантованого рівня медико-санітарної
допомоги у обсязі, що встановлюється
Кабінетом Міністрів України; г)
здійснення державного і можливості
громадського контролю та нагляду в
галузі охорони здоров'я.

Діями даних суб'єктів були прямо
порушені дані норми, оскільки
розгалужена мережа закладів охорони
здоров'я була даними розпорядженнями
звужена шляхом закриття Бірківської
дільничної лікарні.

Відповідно до статті 24 Основ
законодавства про охорону здоров'я
органи та заклади охорони здоров'я
зобов'язані сприяти реалізації права
громадян на участь в управлінні
охороною здоров'я і проведенні
громадської експертизи з цих питань.
При органах та закладах охорони
здоров'я можуть створюватися
громадські консультативні або
наглядові ради, які сприятимуть їх
діяльності та забезпечуватимуть
інформованість населення і
громадський контроль в галузі охорони
здоров'я.

До того ж, була порушена стаття 35 Основ
законодавства про охорону здоров'я, яка
говорить, що держава гарантує подання
доступної соціальної прийнятної
первинної лікувально-профілактичної
допомоги як основної частини
медико-санітарної допомоги населенню,
що передбачає консультацію лікаря,
просту діагностику і лікування
основних найпоширеніших захворювань,
травм та отруєнь, профілактичні заходи,
направлення пацієнта для подання
спеціалізованої і
високоспеціалізованої допомоги.
Первинна лікувально-профілактична
допомога подається переважно за
територіальною ознакою сімейними
лікарями або іншими лікарями загальної
практики.

У своєму рішенні №50-VI «Про прийняття
матеріальних цінностей закладів
охорони здоров'я первинної
медико-санітарної ланки з комунальної
власності міської, селищних, сільських
рад до спільної власності
територіальних громад сіл, селищ, міста
Зміївського району» Зміївська районна
рада, та у своєму наказі №408 від 27.12.2010
року Головний лікар комунального
закладу охорони здоров'я «Зміївська
центральна районна лікарня» Лисак М.П.
посилалися на норми Бюджетного кодексу
України, який вступив у дію тільки з
1.01.2011 року, тобто вони приймали рішення
на підставі документа, що фактично ще
не набув законної сили

Відповідач 1 не мав права проводити
"оптимізацію" закладів охорони здоров'я
Зміївського району, оскільки
Харківська область не входить до
пілотних регіонів (Дніпропетровська,
Вінницька, Київська, Донецька області),
де проводиться експеримент з
оптимізації закладів охорони здоров'я .
Оптимізація була проведена
Відповідачем 1 без Державної програми
та законодавчих актів з реформи
охорони здоров'я, що підтверджується
вищевказаними Законами України та
рішення сесії Верховної Ради України
від грудня 2011 року, яка відхилила
Державну програму з реформи закладів
охорони здоров'я , яку пропонував
Міністр охорони здоров'яАніщенко О.В.,
та залишила можливість реформування
тільки за вищевказаними пілотними
регіонами.

Відповідачем 1 та Відповідачем 2
фактично порушено ст. 49 Конституції
України, оскільки фактичним закриттям
Бірківської дільничної лікарні
порушено право на отримання медичної
допомоги та лікування. До того ж, в
жодному Законі України не вказано, що у
сільській місцевості лікарень не
повинно бути. У Наказі МОЗ України №735
від 30.08.2010 р. вказано, що лише частина
дільничних лікарень повинно бути
реформована.

Діями Відповідача 1 та бездіяльністю
Відповідача 2 порушено наказ МОЗ №735
від 30.08.2010 р., де вказано, що у населених
пунктах з кількістю населення більше
1000 осіб повинні бути лікарські
амбулаторії. У селищі Первомайський
проживають 2600 осіб, у Бірках- приблизно
2500 осіб. Натомість амбулаторію ЗПСМ з
пунктом невідкладної допомоги у сел.
Первомайський було закрито.

До того ж, порушено вимогу
вищевказаного наказу відносно
необхідності виконання підготовчого
етапу реформування: вивчення позиції
відношення населення до оптимізації
(фактично громадських слухань не було,
що підтверджується списками мешканців
селищ, що знаходяться у справі),
вивчення реальної необхідності в
кадрах (в результаті "оптимізації"
працюють всього 2 лікарі на 5400 осіб,
педіатрів серед них зовсім немає),
вивчення необхідності в медичному
обслуговуванні тощо.

Діями Відповідача 1 та бездіяльністю
Відповідача 2 порушено наказ МОЗ №385
від 28.10.2002 р., оскільки Відповідачем 1
створено медичну установу, яка не
передбачена у списках закладів охорони
здоров'я вищезазначеного наказу МОЗ
№385 - сільське відділення ЦРЛ м. Зміїв у
селищі Бірки та сільська дільниця ЦРЛ
м. Зміїв у селищі Первомайський
(юридична адреса даних медичних
закладів - ЦРЛ м. Зміїв).

До того ж, в п.2 даного наказу зазначено,
що керівники організацій та закладів
повинні привести до відповідності до
цього наказу мережу та назву закладів
охорони здоров'я. До того ж, сільська
дільниця не може увійти до сільського
відділення, що протирічить чинному
законодавству, однак це фактично було
створено Відповідачем 1 у п. 3.10, 3.11
оспорюваного Наказу №408 від 27.12.2010 р., що
є незаконним.

Діями Відповідача 1 та бездіяльністю
Відповідача 2 порушено вимогу про
поступове реформування, оскільки
оспорюваним наказом Відповідача 1
закрито всі дільничні лікарні та
амбулаторії ЗПСМ у Зміївському районі.

Все це призвело до значного погіршення
та зменшення обсягу медичних послуг,
особливо у лікуванні, після фактичного
закриття Бірківської дільничної
лікарні та пункту невідкладної
медичної допомоги у сел. Первомайський,
що призвело до порушення прав
мешканців селищ Бірківської сільської
ради на доступну медичну допомогу у
лікуванні.

Про неможливість проведення лікування
в умовах домашнього стаціонару та
денного стаціонару мешканців вказаних
селищ, особливо - інвалідів та осіб
літнього віку та дітей, позивачем
ОСОБА_1 було зазначено у заяві від 12.10.2011
р., яка знаходиться у справі.

З лабораторно-діагностичного центру
Бірківської дільничної лікарні було
вивезено рентген-обладнання, яке
належить на праві комунальної
власності територіальній громаді
селища Бірки. Наразі хворим немає
можливості зробити рентген. Фактично
ліквідовано швидку допомогу у сел.
Бірки, тому що швидка приїжджає у
кращому випадку за 30 хвилин з
порушенням нормативів надання швидкої
медичної допомоги у сільській
місцевості (норма - 20 хвилин), що
підтверджується листом Харківської
облдержадміністрації від 05.08.2011 р.
№Д-4452/09-16.

Концепцією розвитку охорони здоров'я,
затвердженої Президентом України від
07.12.2000 р. №1313 у розділі "Реорганізація
системи управління у сфері охорони
здоров'я" регулюється питання про те,
що: «медична допомога на первинному
рівні включатиме профілактичні заходи,
амбулаторне лікування та стаціонарну
допомогу за основними спеціальностями,
на вторинному - спеціалізовану,
технологічно складнішу, на третинному
- високотехнологічну допомогу та
лікування найбільш складних і
рідкісних захворювань». Натомість,
оспорюваним наказом №408 від 27.12.2010 р.
Відповідача 1 був фактично закритий
стаціонар Бірківської дільничної
лікарні, що призвело до закриття самої
лікарні, оскільки вона перестала
виконувати свої функції по наданню
стаціонарної допомоги, описаної в
вищевказаній Концепції

Відповідно до наказу Міністерства
охорони здоров'я України №408 від 27.12.2002
р. Лікарня - це
лікувально-профілактична установа, яке
призначено для надання стаціонарної
допомоги хворим. Тому закриття
Бірківської дільничної лікарні є
порушенням права мешканців селищ Бірки
та Первомайський (перш за все,
інвалідів) на отримання доступної
медичної допомоги у лікуванні,
закріпленого у ст. 49 Конституції
України то фактично закриття
Відповідачем 1 стаціонару призвело до
закриття і лікарні, що порушило даний
наказ МОЗ, ст. 49 Конституції України, та
порушило права позивачів та інших
мешканців селищ Первомайський та
Бірки.

Доводи апеляційної скарги, з наведених
підстав, висновків суду першої
інстанції не спростовують.

Таким чином, колегія суддів
переглянувши, у межах апеляційної
скарги, рішення суду першої інстанції,
вважає, що суд першої інстанції вірно
встановив фактичні обставини справи,
ретельно дослідив наявні докази, дав їм
належну оцінку та прийняв законне та
обґрунтоване рішення у відповідності з
вимогами матеріального та
процесуального права.

Відповідно до ст. 200 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд апеляційної інстанції
залишає апеляційну скаргу без
задоволення, а постанову суду -без змін,
якщо визнає, що суд першої інстанції
правильно встановив обставини справи
та ухвалив судове рішення з
додержанням норм матеріального і
процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 195, 196, 197, п.1 ч.1 ст.
198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу
адміністративного судочинства
України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Департаменту
охорони здоров'я Харківської обласної
державної адміністрації залишити без
задоволення.

Постанову Харківського окружного
адміністративного суду від 07.10.2013р. по
справі № 820/6928/13-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту
її проголошення та може бути оскаржена
у касаційному порядку протягом
двадцяти днів з дня складання ухвали у
повному обсязі шляхом подачі
касаційної скарги безпосередньо до
Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Чалий І.С.Судді
Зеленський В.В. П’янова Я.В.

Повний текст ухвали виготовлений
27.01.2014 р.