Справа № 809/3972/13-а
Суддя: Гундяк В.Д.
Дата ухвалення: 2014-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ
УКРАЇНИ

"24" січня 2014 р.
№ 809/3972/13-a

12 год. 15 хв.
м.
Івано-Франківськ

Івано-Франківський
окружний адміністративний суд у
складі:

головуючого - Гундяка В.Д.

при секретарі Мулі Х.О.

за участю: представника позивача
Аверкової Н.О.

представника відповідача Германа В.М.

розглянувши у відкритому
судовому засіданні в приміщенні суду
адміністративну справу прокурора
Рожнятівського району до
Рожнятівської районної ради про
визнання нечинним п.п. 4,8 рішення 21
позачергової сесії 6 демократичного
скликання №493-21/2013 від 02.12.2013 року,-

ВСТАНОВИВ:

14.12.2013 року прокурор Рожнятівського
району звернувся до суду з
адміністративним позовом до
Рожнятівської районної ради про
визнання нечинним п.п. 4,8 рішення 21
позачергової сесії 6 демократичного
скликання №493-21/2013 від 02.12.2013 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що п.п. 4,8
рішення 21 позачергової сесії 6
демократичного скликання №493-21/2013 від
02.12.2013 року прийняті Рожнятівською
районною радою з порушенням
Конституції України та Закону України
''Про місцеве самоврядування в
Україні''.

Представник позивача в судовому
засіданні позовні вимоги підтримала з
підстав, наведених в позовній заяві.

Представник відповідача позов не
визнав. Суду пояснив, що дане рішення не
носить нормативного характеру, є
зверненням органу місцевого
самоврядування за дорученням
територіальної громади до
невизначеного кола осіб та після
оприлюднення вичерпало свою дію.
Вказав, що згідно статті 10 Закону
України ''Про місцеве самоврядування в
Україні'' районні ради є органами
місцевого самоврядування, що
представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст,
у межах повноважень, визначених
Конституцією України, цим та іншими
законами, а також повноважень,
переданих їм сільськими, селищними,
міськими радами. Відповідно до статті 2
Закону України ''Про статус депутатів
місцевих рад'' депутат місцевої
ради, як представник інтересів
територіальної громади, виборців
свого виборчого округу, зобов'язаний
виражати і захищати інтереси
відповідної територіальної громади та
її частини - виборців свого виборчого
округу, виконувати їх доручення в межах
своїх повноважень, наданих законом,
брати активну участь у здійсненні
місцевого самоврядування. Оскільки
депутати районної ради, які оголосили
страйк діяли від імені та в інтересах
виборців, то районна рада, як
представницький орган місцевого
самоврядування, діючи відповідно до
статті 5 Конституції України, у
законний спосіб реалізувала свої
повноваження щодо ухвалення
оскаржуваного рішення. Також вказав що
відповідно до ст. 21 Закону України ''Про
місцеве самоврядування в Україні''
обмеження прав територіальних громад
на місцеве самоврядування згідно з
Конституцією та законами України може
бути застосоване лише в умовах
воєнного чи надзвичайного стану.
Просив у задоволені позову відмовити.

Розглянувши матеріали
адміністративної справи, з'ясувавши
фактичні обставини, якими сторони
обґрунтовують позовні вимоги та
заперечення, дослідивши і оцінивши
зібрані по справі докази в їх
сукупності, проаналізувавши зміст норм
матеріального права, які врегульовують
спірні правовідносини, суд дійшов до
висновку, що позов слід задовольнити з
огляду на нижчевикладене.

Судом встановлено, що 02.12.2013 року на 21
позачергової сесії 6 демократичного
скликання Рожнятівською районною
радою прийнято рішення №493-21/2013 ''Про
суспільно - політичну ситуацію в
Україні''. Пунктами четвертим та
восьмим вищевказаного рішення
вирішено вимагати від працівників
державних органів влади не
використовувати як символіку у
службових приміщеннях портрети
Віктора Януковича та підтримати
заклики лідерів опозиційних партій
України про загальнонаціональний
страйк, оголосити страйк на території
Рожнятівського району з 03.12.2013 року.

Суд не погоджується з прийнятим
оскаржуваним рішенням з наступних
мотивів.

Згідно вимог частини 3 статті 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
у справах щодо оскарження рішень
суб'єктів владних повноважень
адміністративні суди, серед іншого,
перевіряють, чи прийняті вони на
підставі, у межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України
''Про прокуратуру'' прокурорський
нагляд за додержанням і правильним
застосуванням законів Кабінетом
Міністрів України, міністерствами та
іншими центральними органами
виконавчої влади, органами державного
і господарського управління та
контролю, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими Радами, їх
виконавчими органами, військовими
частинами, політичними партіями,
громадськими організаціями, масовими
рухами, підприємствами, установами і
організаціями, незалежно від форм
власності, підпорядкованості та
приналежності, посадовими особами та
громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підпорядкованими
йому прокурорами.

Пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону
України ''Про прокуратуру'' на
прокуратуру України покладаються
функції представництво інтересів
громадянина або держави в суді у
випадках, визначених законом.

Положеннями частини 1 і 3 статті 36-1
Закону визначено, що представництво
прокуратурою інтересів держави в суді
полягає у здійсненні прокурорами від
імені держави процесуальних та інших
дій, спрямованих на захист держави у
випадках, передбачених законом.
Підставою представництва в суді
інтересів держави є наявність порушень
або загрози порушень інтересів
держави.

В силу вимог пункту 1 частини 1 і частини
2 статті 19 коментованого Закону
предметом нагляду за додержанням і
застосуванням законів, серед іншого, є
відповідність актів, які видаються
всіма органами, підприємствами,
установами, організаціями та
посадовими особами, вимогам
Конституції України та чинним законам.

При цьому, перевірка виконання законів
за наявності приводів може проводитися
з власної ініціативи прокурора.

Як вбачається з системного аналізу
вищевказаних норм, предметом
прокурорського нагляду за додержанням
і застосуванням законів є перевірка та
відповідність актів, які видаються
всіма органами, вимогам Конституції та
чинним законам України, а до функцій
прокурора входить представництво
інтересів держави в суді у випадках,
визначених пунктом 2 частини 5 статті 23
Закону.

За змістом вимог статей 140 та 144
Конституції України місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи. Органами місцевого
самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, є районні та
обласні ради.

Органи місцевого самоврядування
вправі самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України, шляхом прийняття
рішень, які є обов'язковими до
виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого
самоврядування з мотивів їх
невідповідності Конституції чи
законам України зупиняються у
встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду.

Відповідно до змісту статті 4
Європейської Хартії місцевого
самоврядування, ратифікованої
Верховною Радою України 15.07.1997 року,
органи місцевого самоврядування, в
тому числі, районні ради мають право
вирішувати будь-які питання, включені
до їх повноважень і функцій
конституцією або законами
національного законодавства. Коло
таких питань і компетенція
встановлюється в межах, визначених
відповідними законами.

Така правова позиція кореспондується з
рішенням Конституційного Суду України
№7 від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009
за конституційним поданням
Харківської міської ради щодо
офіційного тлумачення положень
частини другої статті 19, статті 144
Конституції України, статті 25, частини
чотирнадцятої статті 46, частин першої,
десятої статті 59 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до Конституції України
народ здійснює владу безпосередньо і
через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування (частина 2
статті 5 Конституції). Основним Законом
встановлено, що місцеве самоврядування
є правом територіальної громади -
жителів села чи добровільного
об'єднання у сільську громаду жителів
кількох сіл, селища та міста -
самостійно вирішувати питання
виключно місцевого значення в межах
Конституції і законів України (частина
1 статті 140 Конституції). Виходячи з цих
конституційних положень у системному
зв'язку з положеннями статті 6
Конституції України щодо поділу
державної влади в Україні на
законодавчу, виконавчу та судову,
Конституційний Суд України у своєму
Рішенні від 26 березня 2002 року визначив
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою, зокрема,
через районні ради та їх виконавчі
органи, в особі виконавчого апарату
районної ради, і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень слідує, що ці
органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

В главі 4 Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" закріплені
повноваження районних і обласних рад.

Так, статтею 43 цього Закону
встановлений вичерпний перелік питань,
що вирішуються, в тому числі, районними
радами, виключно на їх пленарних
засіданнях. Перелік виключної
компетенції у відповідних
правовідносинах включає в себе 37
пунктів частини першої. Тобто,
компетенція районних рад є правовою
формою виразу їх функцій, вона водночас
служить і правовим засобом їх
реалізації.

Закон України "Про місцеве
самоврядування в Україні" надає
можливість районним радам розглядати і
вирішувати й інші питання, віднесені до
їх відання Конституцією та законами
України (ч.2 ст.43). Тобто, знову ж таки
Закон закріплює можливість вирішення
не будь-яких інших питань, а виключно
тих, які законодавчо віднесені до
повноважень відповідної ради.

Представником відповідача в судовому
засідання не наведено жодної норми
матеріального чи процесуального права,
яка б наділяла районну раду
повноваженнями вирішувати на
пленарних засіданнях питання,
зазначені в оскаржуваному рішенні.

Дослідивши та оцінивши кожен пункт
вказаної норми Закону, та об'єднавши їх
в сукупному розумінні, суд дійшов до
переконання, що у переліку виключної
компетенції районних рад відсутнє таке
питання, як розгляд, вирішення та
прийняття рішення по правовідносинах
пов'язаних із трудовими страйками, в
тому числі будь-якими іншими зборами,
мітингами чи пікетами, які
організовуються і проводяться
працівниками трудових колективів
підприємств, установ і організацій та
відповідно до Закону України ''Про
порядок вирішення колективних
трудових спорів (конфліктів)'' та
відсутнє питання щодо використання
портрету Президента України.

Одночасно суд приймає до уваги і те що,
у чинному законодавстві України
нормативно-правовий акт, який надавав
право районній раді вирішувати питання
розміщення портретів, в тому числі і
Президента України, чи визначення
порядку роботи державних органів та
установ або вказівки щодо прийняття
будь-яких рішень з такого питання,
відсутній, що визнав представник
відповідача у судовому засіданні.

Окрім невідповідності п.4
оскаржуваного рішення вимогам ч.2 ст. 19
Конституції, даний пункт суперечить
також приписам ст. 34 Конституції
України, згідно яких кожному
гарантується право на вільне
вираження своїх поглядів і переконань.

Таким чином жодними положеннями Закону
України ''Про місцеве самоврядування в
Україні'', будь-яким іншим законом чи
підзаконним нормативно-правовим актом
не надано повноважень місцевим радам
розглядати і вирішувати питання,
порушені у пунктах 4,8 оскаржуваного
рішення Рожнятівської районної ради.

Право на страйк закріплене у статті 44
Конституції України. Таке право
міститься також у статті 4 Європейської
соціальної хартії та статті 8
''Міжнародного пакту про економічні,
соціальні і культурні права''. Рішення
про участь у страйку приймає кожен
працівник добровільно.

Відповідно до статті 44 Основного
Закону - ті, хто працює, мають право на
страйк для захисту своїх економічних і
соціальних інтересів. Порядок
здійснення права на страйк
встановлюється законом з урахуванням
необхідності забезпечення
національної безпеки, охорони здоров'я,
прав і свобод інших людей. Ніхто не може
бути примушений до участі або до
неучасті у страйку.

Правове поняття (дефініція) страйку на
рівні закону в Україні визначене лише в
Законі України ''Про порядок вирішення
колективних трудових спорів
(конфліктів)''.

Цей Закон визначає правові і
організаційні засади функціонування
системи заходів по вирішенню
колективних трудових спорів
(конфліктів) і спрямований на
здійснення взаємодії сторін
соціально-трудових відносин у процесі
врегулювання колективних трудових
спорів (конфліктів), що виникли між
ними.

За приписами статті 17 Закону України
''Про порядок вирішення колективних
трудових спорів (конфліктів)'' страйк -
це тимчасове колективне добровільне
припинення роботи працівниками
(невихід на роботу, невиконання своїх
трудових обов'язків) підприємства,
установи, організації (структурного
підрозділу) з метою вирішення
колективного трудового спору
(конфлікту).

Страйк застосовується як крайній засіб
(коли всі інші можливості вичерпано)
вирішення колективного трудового
спору (конфлікту) у зв'язку з відмовою
роботодавця або уповноваженої ним
особи, організації роботодавців,
об'єднання організацій роботодавців
задовольнити вимоги найманих
працівників або уповноваженого ними
органу, профспілки, об'єднання
профспілок чи уповноваженого нею (ними)
органу.

Тобто, страйк як крайній засіб
вирішення колективного трудового
спору може мати місце при не
врегулюванні певних соціальних і
економічних інтересів, що слідують
(виникають) виключно із трудових
відносин між працівником
(працівниками) і роботодавцем
підприємства, установи, організації
або його уповноваженою особою, з
приводу яких (інтересів) між вказаними
учасниками виник конфлікт.

Положеннями частини 3 статі 18, частин 1, 5
і 6 статті 19 Закону України ''Про порядок
вирішення колективних трудових спорів
(конфліктів)'' визначено, що страйк може
бути розпочато, якщо примирні
процедури не привели до вирішення
колективного трудового спору
(конфлікту) або роботодавець або
уповноважена ним особа, організація
роботодавців, об'єднання організацій
роботодавців ухиляється від примирних
процедур або не виконує угоди,
досягнутої в ході вирішення
колективного трудового спору
(конфлікту).

Рішення про оголошення страйку на
підприємстві приймається за поданням
виборного органу первинної
профспілкової організації
(профспілкового представника) чи іншої
організації найманих працівників,
уповноваженої згідно із статтею 3 цього
Закону представляти інтереси найманих
працівників, загальними зборами
(конференцією) найманих працівників
шляхом голосування і вважається
прийнятим, якщо за нього проголосувала
більшість найманих працівників або дві
третини делегатів конференції. Рішення
про оголошення страйку оформляється
протоколом.

Нікого не може бути примушено до участі
або до неучасті у страйку, в тому числі
і за рішенням відповідного органу
місцевого самоврядування.

У разі проведення зборів, мітингів,
пікетів за межами підприємства орган
(особа), який очолює страйк, повинен
повідомити про запланований захід
місцевий орган виконавчої влади чи
орган місцевого самоврядування не
пізніше ніж за три дні.

Таким чином страйк оголошується
колективом підприємства за умови, коли
примирні процедури не привели до
вирішення колективного трудового
спору (конфлікту), і про таке рішення,
оформлене відповідним протоколом,
повідомляється орган місцевого
самоврядування.

Суд також приймає до уваги те, що
нормами Закону України ''Про порядок
вирішення колективних трудових спорів
(конфліктів)'' не надано жодних прав
органу місцевого самоврядування у
випадку надходження повідомлення про
запланований захід, пов'язаний із
страйком, приймати з даного приводу
будь-які рішення, в тому числі на
засіданнях районної ради.

Перевіряючи дотримання відповідачем
обраної форми вирішення питання щодо
оголошення страйку і заклику
долучитися до нього - у вигляді рішення,
суд зазначає наступне.

Відповідно до згаданого вище рішення
Конституційного Суду України №7 від 16
квітня 2009 року у справі №1-9/2009 в
Основному Законі передбачено форми та
засоби реалізації права
територіальних громад на місцеве
самоврядування і вказано, що органи
місцевого самоврядування в межах
повноважень, визначених законом,
приймають рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території
(частина перша статті 144 Конституції).
На основі цього положення Конституції
України в Законі 280/97-ВР визначено, що у
формі рішень рада приймає нормативні
та інші акти (частина 1 статті 59 Закону
280/97-ВР). Проаналізувавши функції і
повноваження органів місцевого
самоврядування, врегульовані
Конституцією України та іншими
законами України, Конституційний Суд
України дійшов висновку, що органи
місцевого самоврядування, вирішуючи
питання місцевого значення,
представляючи спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ та
міст, приймають нормативні та
ненормативні акти. До нормативних
належать акти, які встановлюють,
змінюють чи припиняють норми права,
мають локальний характер, розраховані
на широке коло осіб та застосовуються
неодноразово, а ненормативні акти
передбачають конкретні приписи,
звернені до окремого суб'єкта чи
юридичної особи, застосовуються
одноразово і після реалізації
вичерпують свою дію.

Тобто, юридичним способом реалізації
повноважень місцевих рад, в силу вимог
статті 144 Конституції України і статті
59 Закону 280/97-ВР, є нормативні та
ненормативні акти, які приймаються у
формі рішення.

Але, при цьому суд зазначає, що ані
депутати районної ради, ані районна
рада як і кожен громадянин України не
позбавлені права, до виразу своєї
власної думки, позиції, власного
заклику, промови тощо, адресованої
окремому учаснику територіальної
громади, якомусь колективові, установі,
організації чи народові в загалом. Це є
власним закликом окремого депутата, чи
більшості депутатів від місцевої ради
без встановлення вимог та
обов'язковості виконання чи ні, що
публічно висловлюється у сесійній залі
місцевої ради одноособово або
колективно під час пленарного
засідання, чи поза межами нього. Такі
звернення чи позиція розраховані саме
на донесення та підтримку власної або
колективної думки, міркувань
громадянина, громади тощо. Однак,
згадані звернення чи декларативна
позиція (заклик) не потребують
затверджень в органах місцевого
самоврядування, в тому числі на
засіданнях районних рад у формі
рішення, оскільки вказане не визначено
чинним законодавством. А в силу вимог
частини 2 статті 19 Конституції України
органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

В адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльність суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

В спірних правовідносинах
Рожнятівська районна рада є суб'єктом
владних повноважень, як орган
уповноважений приймати рішення
нормативного характеру.

Однак всупереч вищезгаданим приписам
ст.71 КАС України відповідач, як суб'єкт
владних повноважень, на якого
покладено обов'язок щодо доказування
правомірності прийнятого ним рішення,
обґрунтованість своїх висновків,
покладених в основу прийняття
оскаржуваного рішення, належними та
допустимими доказами не довів.

Відповідно до ст. 144 Конституції, ст. 59
Закону акти органів та посадових осіб
місцевого самоврядування з мотивів
їхньої невідповідності Конституції
або законам України визнаються
незаконними в судовому порядку.

За таких обставин позовні вимоги
прокурора про визнання протиправним та
скасування рішення, визнання
протиправними дій підлягають до
задоволення.

При розгляді і вирішення по суті
заявлених позовних вимог судом
встановлено, що оскаржувані пункти
рішення прийнятті поза межами
повноважень та не в спосіб, визначених
Конституцією України і Законом 280/97-ВР.

Оскаржене рішення районної ради в
розумінні вимог статті 59 Закону 280/97-ВР
не є нормативно-правовим, нормативним
або іншим (ненормативним) актом, а
відтак у відповідності до пункту 1
частини 2 статті 162 Кодексу
адміністративного судочинства України
та пункту 2 частини 5 статті 23 Закону
України ''Про прокуратуру'', пункти 4 і 8
рішення Рожнятівської районної ради
від 02.12.2013 року №493-21/2013 підлягають
визнанню нечинними.

При цьому на підставі наведеного при
вирішенні питання щодо задоволення
позову, суд приходить до переконання
про необхідність виходу за межі
позовних вимог в порядку ч.2 ст. 11 КАСУ,
оскільки з метою повного захисту прав,
свобод та інтересів позивача, про
захист яких він просить, слід визнати
нечинними і пункти 2, 3, 7, оскаржуваного
рішення також.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає
вимоги позивача обґрунтованими, а
позов таким, що підлягає до
задоволення.

На підставі ст.ст.19, 102,105, 143, 144, 146
Конституції України, Законом України
"Про місцеве самоврядування в Україні",
керуючись ч.3 ст.2, ст.ст.11, 71, 86, ч.3 ст.160,
ст.162 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

позов задовольнити.

Визнати нечинним п.п. 2, 3, 4, 7, 8 рішення 21
позачергової сесії шостого
демократичного скликання
Рожнятівської районної ради за №493-21/2013
від 02.12.2013 року.

Згідно ст.254 КАС України постанова
набирає законної сили після закінчення
встановлених строків подання
апеляційної скарги, якщо таку скаргу
не було подано. У разі подання
апеляційної скарги судове рішення,
якщо його не скасовано, набирає
законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до
Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Івано-Франківський окружний
адміністративний суд шляхом подання
апеляційної скарги протягом десяти
днів з дня отримання копії постанови.

Постанова складена в повному обсязі
30.01.2014 року.

Суддя
Гундяк В.Д.