Справа № 803/2785/13-а
Суддя: Лозовський Олександр Анатолійович
Дата ухвалення: 2014-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2014 року Справа № 803/2785/13-a

Волинський окружний адміністративний
суд у складі:

головуючого - судді Лозовського О.А.,

при секретарі судового засідання Новак
Л.О.,

з участю прокурора Климюк Н.В.,

представника відповідача Павленко Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні в місті Луцьку
адміністративну справу за позовом
Володимир-Волинського міжрайонного
прокурора до Володимир-Волинської
міської ради Волинської області про
визнання незаконним та скасування
рішення №29/2 від 25.11.2013 року,

ВСТАНОВИВ:

Володимир-Волинський міжрайонний
прокурор звернувся з позовом до
Володимир-Волинської міської ради
Волинської області (далі -
Володимир-Волинська міська рада) про
визнання незаконним та скасування
рішення №29/2 від 25.11.2013 року.

Позовні вимоги, із врахуванням
додаткових обґрунтувань до позовної
заяви №37 вих.14 від 09.01.2014 року,
мотивовані тим, що оскаржуваним
рішенням вирішено встановити поруч із
приміщенням виконавчого комітету
міської ради флагшток і підняти прапор
Європейського Союзу, а також схвалено
звернення Володимир-Волинської
міської ради до Президента України,
Прем'єр-міністра України та Голови
Верховної Ради України щодо підтримки
курсу європейської інтеграції України,
яке є невід'ємною частиною рішення
міської ради. Із даного звернення
вбачається, що відповідач вимагає від
української влади неухильно
дотримуватись пункту 2 статті 11 Закону
України «Про засади внутрішньої і
зовнішньої політики» щодо
забезпечення інтеграції України в
європейський політичний, економічний,
правовий простір з метою набуття
членства в Європейському Союзі; не
допустити зміни чи призупинення євро
інтеграційного курсу України;
дотриматися взятих зобов'язань щодо
підписання Угоди про асоціацію України
з ЄС.

Прокурор вважає рішення №29/2 від 25.11.2013
року незаконними та таким, що підлягає
скасуванню з тих підстав, що статтями 22,
23 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні»
територіальним громадам сіл, селищ,
міст дозволено мати власну символіку,
зміст, опис та порядок використання
якої визначається відповідною радою, а
також на будинках, де працюють ради та
їх виконавчі комітети піднімати
Державний прапор України, який
відповідно до статті 20 Конституції
України є одним із державних символів
України. Прапор Європейського Союзу не
віднесений ні до державних символів
України, ні до символіки
територіальної громади, а тому, на
думку прокурора, встановлення та
підняття цього прапору поруч із
приміщенням виконавчого комітету
Володимир-Волинської міської ради є
незаконним.

Також позивач зазначає, що при
прийнятті своїх актів органи місцевого
самоврядування та їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Норми статтей 140, 143 Конституції
України та 25, 26 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
містять вичерпний перелік питань, на
вирішення яких уповноважені органи
місцевого самоврядування, при цьому
компетенція органів місцевого
самоврядування обмежена можливістю
вирішувати питання лише місцевого
значення.

Прокурор вважає, що
Володимир-Волинська міська рада не
уповноважена вирішувати та ініціювати
перед іншими органами державної влади
питання про неухильне дотримання вимог
законів щодо забезпечення інтеграції
України в європейський простір з метою
набуття членства в Європейському
Союзі, недопущення зміни чи
призупинення євроінтеграційного
курсу України, дотримання взятих
зобов'язань щодо підписання Угоди про
асоціацію з ЄС.

На думку позивача, приймаючи
оскаржуване рішення
Володимир-Волинська міська рада
вирішила питання, що не належать до
компетенції органів місцевого
самоврядування

На підставі вищевикладеного, просить
суд визнати незаконним та скасувати
рішення №29/2 від 25.11.2013 року «Про
підтримку курсу європейської
інтеграції України».

В судовому засіданні прокурор, яка
брала участь у судовому розгляді
справи, адміністративний позов
підтримала з підстав, викладених у
позовній заяві, та просила його
задовольнити.

Представник відповідача у судовому
засіданні та відповідач у письмових
запереченнях №1-49/20 від 11.01.2014 року
проти задоволення адміністративного
позову заперечував, мотивуючи
наступним.

Зазначив, що оскаржуване рішення
Володимир-Волинською міською радою
прийнято відповідно до законодавства
України та у межах повноважень,
визначених Конституцією України та
Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні», оскільки
даним рішенням було схвалено лише
звернення Володимир-Волинської
міської ради до органів державної
влади щодо вжиття певних заходів із
викладеною у ньому оцінкою політичної
ситуації в Україні, з яким відповідач,
як орган місцевого самоврядування,
відповідно до Закону України «Про
звернення громадян» вправі звертатися
від імені територіальної громади, яку
він представляє.

На думку Володимир-Волинської міської
ради, розміщення поруч із приміщенням
виконавчого комітету флагштоку і
підняття прапору Європейського Союзу
не є порушенням статті 23 Закону України
«Про місцеве самоврядування», оскільки
з 1995 року Україна входить до складу
ради Європи, членство в якій наділяє
правами та обов'язками члена Ради
Європи, в тому числі надає право
використовувати органами влади на
території держави офіційні символи
Ради Європи, зокрема, Прапор, і це право
не може бути обмежене жодним органом
влади в Україні.

З огляду на наведені обставини, в
задоволенні адміністративного позову
просить відмовити повністю.

Заслухавши пояснення прокурора та
представника відповідача, дослідивши
письмові матеріали справи, суд дійшов
висновку, що адміністративний позов
слід задовольнити повністю з наступних
підстав.

Відповідно до пункту 5 частини другої
статті 17 Кодексу адміністративного
судочинства України (КАС України)
юрисдикція адміністративних судів
поширюється на публічно-правові спори,
зокрема, спори за зверненням суб'єкта
владних повноважень у випадках,
встановлених Конституцією та законами
України.

Як передбачено частиною другою статті
60 КАС України, з метою представництва
інтересів громадянина або держави в
адміністративному суді прокурор в
межах повноважень, визначених законом,
звертається до суду з адміністративним
позовом (поданням).

За приписами статті 23 Закону України
«Про прокуратуру» №1789-ХІІ від 05.11.1991
року (з наступними змінами та
доповненнями) незалежно від внесення
подання прокурор може звернутися до
суду щодо: визнання незаконним
нормативно-правового акта
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень; визнання протиправними
дій чи бездіяльності, зобов'язання
вчинити певні дії або утриматися від
вчинення певних дій.

Згідно із частиною десятою статті 59
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від
21.05.1997 року (з наступними змінами та
доповненнями) акти органів та
посадових осіб місцевого
самоврядування з мотивів їхньої
невідповідності Конституції або
законам України визнаються
незаконними в судовому порядку.

Судом встановлено, що рішенням
Володимир-Волинської міської ради
шостого скликання №29/2 від 25.11.2013 року
«Про підтримку курсу європейської
інтеграції України» вирішено: схвалити
звернення міської ради до Президента
України, Прем'єр-міністра України та
голови Верховної Ради України щодо
підтримки курсу європейської
інтеграції України; доручено секретарю
міської ради, заступнику міського
голови Свідерському О.С. надіслати
звернення до Президента України,
Прем'єр-Міністра України та Голови
Верховної Ради України, забезпечити
публікацію та розміщення звернення у
міськрайонній громадсько-політичні
газеті «Слово правди» та на веб-сайті
міської ради; а також встановити поруч
із приміщенням виконавчого комітету
міської ради флагшток і підняти прапор
Європейського Союзу.

При цьому в тексті рішення вказано, що
Володимир-Волинська міська рада
керувалася статтею 25 Закону України
«Про місцеве самоврядування в
Україні».

Разом з тим, як слідує із тексту
звернення, яке є додатком до вказаного
рішення, Володимир-Волинська міська
рада вимагає від української влади
неухильно дотримуватись вимоги пункту
2 статті 11 Закону України «Про засади
внутрішньої і зовнішньої політики»
№2411-VІ від 01.07.2010 року щодо забезпечення
інтеграції України в європейський
політичний, економічний, правовий
простір з метою набуття членства в
Європейському Союзі; не допустити
зміни чи призупинення євро
інтеграційного курсу України;
дотриматися взятих зобов'язань щодо
підписання Угоди про асоціацію України
з ЄС. Також Володимир-Волинська міська
рада у разі відмови від пропозицій
закликає Президента України припинити
повноваження Прем'єр-Міністра України
ОСОБА_4 та прийняти рішення про його
відставку.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному
рішенню, суд зазначає наступне.

Компетенція органів місцевого
самоврядування визначена Конституцією
України, Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні» та іншими
законами.

Так, відповідно до частини другої
статті 19 Конституції України органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Зазначена норма знайшла своє
відображення у частині третій статті 24
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», за
приписами якої органи місцевого
самоврядування та їх посадові особи
діють лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, передбачені
Конституцією і законами України, та
керуються у своїй діяльності
Конституцією і законами України,
актами Президента України, Кабінету
Міністрів України, а в Автономній
Республіці Крим - також
нормативно-правовими актами Верховної
Ради і Ради міністрів Автономної
Республіки Крим, прийнятими у межах
їхньої компетенції.

Повноваження сільської, селищної,
міської ради визначені статтею 143
Конституції України та статтею 26
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні».

Відповідно до статті 143 Конституції
України територіальні громади села,
селища, міста безпосередньо або через
утворені ними органи місцевого
самоврядування управляють майном, що є
в комунальній власності; затверджують
програми соціально-економічного та
культурного розвитку і контролюють їх
виконання; затверджують бюджети
відповідних
адміністративно-територіальних
одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори
відповідно до закону; забезпечують
проведення місцевих референдумів та
реалізацію їх результатів; утворюють,
реорганізовують та ліквідовують
комунальні підприємства, організації і
установи, а також здійснюють контроль
за їх діяльністю; вирішують інші
питання місцевого значення, віднесені
законом до їхньої компетенції.

Згідно вимог статті 25 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
сільські, селищні, міські ради
правомочні розглядати і вирішувати
питання, віднесені Конституцією
України, цим та іншими законами до їх
відання.

Статтею 26 вказаного Закону визначено
питання, які вирішуються виключно на
пленарних засіданнях сільської,
селищної, міської ради.

Відповідно до статті 2 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
місцеве самоврядування в Україні - це
гарантоване державою право та реальна
здатність територіальної громади -
жителів села чи добровільного
об'єднання у сільську громаду жителів
кількох сіл, селища, міста - самостійно
або під відповідальність органів та
посадових осіб місцевого
самоврядування вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України. Місцеве
самоврядування здійснюється
територіальними громадами сіл, селищ,
міст як безпосередньо, так і через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, а також через районні
та обласні ради, які представляють
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ, міст.

Отже, аналізуючи норми Конституції
України та Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», суд дійшов
висновку про наявність у міської ради
повноважень на прийняття на її
пленарних засіданнях рішень не з
будь-яких питань, а лише з питань
місцевого значення.

З аналізу вказаних положень також
слідує, що органи місцевого
самоврядування, здійснюючи владні
управлінській функції і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Виходячи з вищезгаданих положень у
системному зв'язку із статтею 6
Конституції України про те, що державна
влада в Україні здійснюється на
засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову, Конституційний
Суд України у рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002
року в справі про охорону трудових прав
депутатів місцевих рад визначив
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування, які не є
органами державної влади, а є
представницькими органами, через які
здійснюється право територіальної
громади самостійно вирішувати не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних громад
і перелік яких визначено у Конституції
і законах України.

Аналогічної правової позиції
дотримувався Конституційний Суд
України і при прийнятті рішення
№7-рп/2009 від 16.04.2009 року.

Такі ж положення закріплені у статті 3
Європейської хартії місцевого
самоврядування від 15.10.1985 року,
підписаної від імені України 06.11.1996
року та ратифікованої Законом України
«Про ратифікацію Європейської хартії
місцевого самоврядування» №452/97-ВР від
15.07.1997 року, якою передбачено, що
місцеве самоврядування означає право і
спроможність органів місцевого
самоврядування в межах закону
здійснювати регулювання і управління
суттєвою часткою суспільних справ, які
належать до їхньої компетенції, в
інтересах місцевого населення. Згідно
із статтею 4 цього міжнародного
договору головні повноваження і
функції місцевих властей визначаються
конституцією або законом. Місцеві
власті в межах закону мають повне право
вільно вирішувати будь-яке питання, яке
не вилучене із сфери їхньої
компетенції і вирішення якого не
доручене жодному іншому органу.
Повноваження, якими наділяються
місцеві власті, як правило, мають бути
повними і виключними.

Тобто, як орган місцевого
самоврядування міська рада в межах
повноважень, визначених законом,
приймає нормативні та інші акти у формі
рішень на пленарних засіданнях на
основі колективного і вільного
обговорення та голосування більшістю
депутатів від загального складу ради;
її рішення є обов'язковими до виконання
на відповідній території.

Однак, як вбачається зі змісту рішення
№29/2 від 25.11.2013 року, всупереч
положенням статті 2 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
Володимир-Волинська міська рада
Волинської області вийшла за межі
своєї компетенції та прийняла рішення
щодо питання, яке визначає зовнішню
політику держави та має
загальнодержавне значення, а не
місцеве, та за відсутності
передбачених Конституцією та законами
України повноважень на його прийняття,
що слідує з самої назви оскаржуваного
рішення «Про підтримку курсу
Європейської інтеграції України».

Отже, проаналізувавши вищевикладене,
суд дійшов висновку, що міська рада не
уповноважена вирішувати та вимагати
перед іншими органами державної влади
неухильно дотримуватись вимог Закону
України «Про засади внутрішньої і
зовнішньої політики» щодо
забезпечення інтеграції України в
європейський політичний, економічний,
правовий простір з метою набуття
членства в Європейському Союзі; не
допустити зміни чи призупинення євро
інтеграційного курсу України;
дотриматися взятих зобов'язань щодо
підписання Угоди про асоціацію України
з ЄС. Також у разі відмови від
зазначених пропозицій закликати
Президента України припинити
повноваження Прем'єр-Міністра України
ОСОБА_4 та прийняти рішення про його
відставку.

Разом з тим, за змістом статті 22 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» територіальні громади сіл,
селищ, міст можуть мати власну
символіку (герб, прапор тощо), яка
відображає їх історичні, культурні,
соціально-економічні та інші місцеві
особливості і традиції. З урахуванням
пропозицій органів місцевого
самоврядування сіл, селищ, міст
районними, обласними радами може бути
затверджена символіка відповідно
району, області. Зміст, опис та порядок
використання символіки територіальних
громад сіл, селищ, міст, районів і
областей визначаються відповідною
радою згідно з законом.

Відповідно до статті 23 даного Закону на
будинках, де працюють ради та їх
виконавчі комітети, піднімається
Державний Прапор України.

У чинному законодавстві України
відсутній закон, який би визначав
компетенцію міської ради щодо
використання символіки Європейського
Союзу, зокрема, прапору Європейського
Союзу. Також, у чинному законодавстві
України відсутні норми, які б надавали
органам місцевого самоврядування
право підняття на будинку ради, біля
нього прапора Європейського Союзу.

Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні» не
передбачає підняття на будинках, де
діють ради та їх виконавчі комітети
іншої символіки, ніж Державний Прапор
України та затвердженої у
встановленому порядку символіки
територіальних громад сіл, селищ, міст,
районів і областей.

Також слід зазначити, що Статут Ради
Європи та Європейська хартія місцевого
самоврядування, які є частиною
національного законодавства України,
теж не регулюють питання використання
прапору Євросоюзу (Ради Європи), і
норми, які б дозволяли органам
місцевого самоврядування України
розміщувати на адміністративних
будівлях місцевих рад прапори
Євросоюзу чи Ради Європи, у вказаних
нормативних актах відсутні.

Таким чином, відповідач не є органом,
уповноваженим законом на прийняття
рішення про використання прапору
Європейського Союзу, оскільки
вирішення цього питання Конституцією
України та іншими законами не
віднесено до відання місцевих рад.

При вирішенні даного
публічно-правового спору суд також
звертає увагу на таке.

Згідно із статтею 40 Конституції
України усі мають право направляти
індивідуальні чи колективні письмові
звернення або особисто звертатися до
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування та посадових
і службових осіб цих органів, що
зобов'язані розглянути звернення і
дати обґрунтовану відповідь у
встановлений законом строк.

Як передбачено частиною першою статті 1
Закону України «Про звернення
громадян» № 93/96-ВР від 02.10.1996 року (з
наступними змінами та доповненнями)
громадяни України мають право
звернутися до органів державної влади,
місцевого самоврядування, об'єднань
громадян, підприємств, установ,
організацій незалежно від форм
власності, засобів масової інформації,
посадових осіб відповідно до їх
функціональних обов'язків із
зауваженнями, скаргами та
пропозиціями, що стосуються їх
статутної діяльності, заявою або
клопотанням щодо реалізації своїх
соціально-економічних, політичних та
особистих прав і законних інтересів та
скаргою про їх порушення.

Відповідно до частини другої статті 11
Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад» №93-IV від 11.07.2002 року (з
наступними змінами та доповненнями)
при здійсненні депутатських
повноважень депутат місцевої ради має
також право: на депутатське звернення,
депутатський запит, депутатське
запитання; на невідкладний прийом;
вимагати усунення порушень законності
і встановлення правового порядку.

З аналізу вказаних положень чинного
законодавства України слід прийти до
висновку, що депутати місцевих рад як
представники інтересів територіальної
громади, виборців свого виборчого
округу та як громадяни України мають
право звертатися до органів державної
влади, в тому числі, з питань реалізації
соціально-економічних, політичних та
особистих прав і законних інтересів,
проте, такі звернення можуть
направлятися депутатами місцевих рад в
індивідуальному порядку або ж
колективно, без прийняття рішення
органу місцевого самоврядування з
цього питання. Чинне законодавство
України не пов'язує право депутата
місцевої ради на звернення із
прийняттям відповідного рішення радою,
а до повноважень місцевих рад не
належить вирішення питань щодо
схвалення (затвердження, погодження
тощо) звернень депутатів місцевих рад.

Таким чином, оскільки при прийнятті
оскаржуваного рішення
Володимир-Волинська міська рада
Волинської області вийшла за межі
своєї компетенції, визначеної
Конституцією України та Законом
України «Про місцеве самоврядування в
Україні», а також вирішила питання, що
мають не місцеве, а загальнодержавне
значення, та визначають зовнішню
політику держави, міська рада не
наділена повноваженнями на
використання та встановлення прапору
Європейського союзу, тому суд дійшов
висновку, що рішення №29/2 від 25.11.2013
року «Про підтримку курсу європейської
інтеграції України» є незаконним, а
відтак, адміністративний позов слід
задовольнити.

Керуючись статтями 11, 17, 158, частиною
третьою статті 160, статтями 162, 163, 186
Кодексу адміністративного судочинства
України, на підставі Закону України
«Про місцеве самоврядування в
Україні», Закону України «Про
прокуратуру», суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати незаконним та скасувати
рішення Володимир-Волинської міської
ради Волинської області №29/2 від 25
листопада 2013 року «Про підтримку курсу
європейської інтеграції України».

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, встановленого статтею 186 КАС
України, якщо таку апеляційну скаргу не
було подано. У разі подання апеляційної
скарги постанова, якщо її не скасовано,
набирає законної сили після повернення
апеляційної скарги, відмови у
відкритті апеляційного провадження
або набрання законної сили рішенням за
наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в
апеляційному порядку повністю або
частково шляхом подання апеляційної
скарги до Львівського апеляційного
адміністративного суду через
Волинський окружний адміністративний
суд. Апеляційна скарга на постанову
суду подається протягом десяти днів з
дня отримання копії постанови, повний
текст якої буде виготовлено 31 січня 2014
року. Копія апеляційної скарги
одночасно надсилається особою, яка її
подає, до Львівського апеляційного
адміністративного суду.

Головуючий
О.А. Лозовський