Справа № 805/8288/13-а
Суддя: Васильєва І. А.
Дата ухвалення: 2014-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Череповський
Суддя-доповідач - Васильєва І. А.
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2014 року
справа №805/8288/13-а
приміщення суду за адресою:83017, м.
Донецьк, бул. Шевченка, 26

Донецький апеляційний
адміністративний суд у складі колегії
суддів:

Васильєвої І.А., Яманко В.Г., Казначеєва
Е.Г.,

Секретар судового засідання
Гонтаренко М.Є.

За участі представника прокуратури
Донецької області Вартанова О.М. (на
підставі посвідчення)

Розглянувши у відкритому судовому
засіданні апеляційну скаргу
Новоазовської районної державної
адміністрації Донецької області на
постанову Донецького окружного
адміністративного суду від 04 грудня 2013
року у справі № 805/8288/13-а (головуючий І
інстанції Череповський Є.В.) за позовом
Маріупольського міжрайонного
прокурору з нагляду за додержанням
законів у природоохоронній сфері до
Голови Новоазовської районної
державної адміністрації Донецької
області, третя особа - ОСОБА_5, ОСОБА_6,
ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10,
ОСОБА_11, Виноградненська сільська рада
Новоазовського району Донецької
області про визнання протиправним та
скасування розпорядження голови
Новоазовської районної державної
адміністрації № 406 від 12.08.2011 р. «Про
передачу в оренду земельних ділянок
для дачного будівництва», -

ВСТАНОВИВ:

06 червня 2013 року позивач звернувся до
суду з позовом до голови Новоазовської
районної державної адміністрації
Донецької області, в якому просив
визнати протиправним та скасувати
розпорядження голови Новоазовської
районної державної адміністрації №406
від 12 серпня 2011 року «Про передачу в
оренду земельних ділянок для дачного
будівництва ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,
ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11» (а.с.
1-4).

Ухвалою Донецького окружного
адміністративного суду від 21 червня 2013
року до участі у справі було залучено в
якості третіх осіб, які не заявляють
самостійних вимог на предмет спору на
стороні відповідача - ОСОБА_5, ОСОБА_6,
ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11
(а.с 23-24).

Ухвалою Донецького окружного
адміністративного суду від 12
листопада 2013 року до участі у справі
було залучено в якості третьої особи,
яка не заявляє самостійних вимог на
предмет спору на стороні відповідача -
Виноградненську сільську раду (а.с.179).

Постановою Донецького окружного
адміністративного суду від 04 грудня
2013 року адміністративний позов
Маріупольського міжрайонного
прокурора з нагляду за додержанням
законів у природоохоронній сфері
задоволений у повному обсязі, визнано
протиправним та скасовано
розпорядження голови Новоазовської
районної державної адміністрації від 12
серпня 2011 року № 406 "Про передачу в
оренду земельних ділянок для дачного
будівництва" (а.с. 209-212).

Відповідач з постановою суду першої
інстанції не погодився, подав
апеляційну скаргу, в якій посилається
на порушення судом першої інстанції
норм матеріального та процесуального
права, неповне з'ясування судом
обставин, що мають значення для справи.
Просив скасувати постанову суду першої
інстанції, та прийняти нову, якою
відмовити в задоволенні позовних вимог
в повному обсязі (а.с. 219-220).

В доводах апеляційної скарги апелянт
посилається на те, що суд першої
інстанції безпідставно дійшов
висновку про те, що земельні ділянки
індивідуального дачного будівництва
передані громадянам з перевищенням
повноважень Новоазовської районної
державної адміністрації Донецької
області. Судом проігноровано положення
пункту 3 ч. 3 ст. 23 Земельного кодексу
України, яким передбачено, що для
будівництва промислових об'єктів
житлово-комунального господарства,
залізниць і автомобільних шляхів,
ліній електропередачі та зв'язку,
магістральних трубопроводів, а також
для інших потреб, не пов'язаних з
веденням сільськогосподарського
виробництва, надаються переважно
несільськогосподарські угіддя або
сільськогосподарські угіддя гіршої
якості. Тобто законодавство передбачає
надання земель сільськогосподарського
призначення для інших потреб гіршої
якості і не забороняє надання
земельних ділянок
сільськогосподарського призначення
для дачного будівництва. При цьому
зміна цільового призначення земель не
передбачена. Таким чином, висновок суду
першої інстанції. Про те, що правовий
режим земель сільськогосподарського
призначення не передбачає можливості
їх використання для дачного
будівництва не ґрунтується на вимогах
діючого законодавства.

Також, апелянт звертає увагу, що у
зв'язку з тим, що розпорядженням голови
райдержадміністрації № 406 від 12 серпня
2011 року було затверджено проект
землеустрою, якій пройшов державну
експертизу землевпорядної
документації, судом першої інстанції,
всупереч діючого судочинства щодо
всебічного розгляду питання, не
залучено в якості третьої особи та не
взяті пояснення представників відділу
державної землевпорядної експертизи
головного управління Держземагенства
у Донецькій області, який видав
висновок, що проект землеустрою
відповідає нормам діючого земельного
законодавства, що могло вплинути в
подальшому на результат розгляду
позовної заяви, що є порушеннями норм
процесуального права.

Представник позивача - прокуратури
Донецької області в судовому засіданні
заперечував проти доводів апеляційної
скарги, просив її залишити без
задоволення, а постанову суду першої
інстанції без змін.

Представник відповідача та треті особи
в судове засідання не прибули, належним
чином повідомлені про розгляд справи.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 195 Кодексу
адміністративного судочинства України
суд апеляційної інстанції
переглядає судові рішення суду першої
інстанції в межах апеляційної
скарги. Суд апеляційної інстанції
може вийти за межі доводів
апеляційної скарги в разі встановлення
під час апеляційного провадження
порушень, допущених судом першої
інстанції, які призвели до
неправильного вирішення справи.

Колегія суддів, вислухавши пояснення
представника прокуратури Донецької
області, перевіривши матеріали справи
та доводи апеляційної скарги,
встановила наступне.

Судами першої та апеляційної інстанції
встановлено, що за результатами
розгляду заяв третіх осіб, 21 вересня 2010
року головою Новоазовської районної
державної адміністрації видане
розпорядження № 584 про надання дозволу
громадинам ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,
ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 на
виготовлення проекту землеустрою щодо
відведення земельних ділянок у
власність для дачного будівництва на
території Виноградненської сільської
ради Новоазовського району Донецької
області (а.с. 65-66).

Як вбачається з розпорядження голови
Новоазовської районної державної
адміністрації від 12 серпня 2011 року № 406
про передачу в оренду земельних
ділянок для дачного будівництва
громадянам ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,
ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11,
затверджено проект землеустрою щодо
відведення в оренду земельних ділянок
гр. ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8,
ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 для дачного
будівництва із земель
сільськогосподарського призначення
(піски), розташованих на території
Виноградненської сільської ради
Новоазовського району Донецької
області; передано в оренду строком на 49
років земельні ділянки громадянам
ОСОБА_5 площею 0,0990 га, ОСОБА_6 площею 0,0990
га, ОСОБА_7 площею 0,0990 ОСОБА_8 площею 0,0990
га, ОСОБА_9 площею 0,0990 га, ОСОБА_10 площею
0,0966 га, ОСОБА_11 площею 0,0983 га (а.с. 6-7).

Приватним підприємством
"Новоазовський земельно-кадастровий
центр" розроблений проект землеустрою
щодо відведення земельних ділянок в
оренду для індивідуального дачного
будівництва, розташованих на території
Виноградненської сільської ради
Новоазовського району Донецької
області, який був погоджений районною
комісією з розгляду питань, пов'язаних
із погодженням документації із
землеустрою (а.с. 47-63).

Головним управлінням Держкомзему у
Донецькій області надано висновок
державної експертизи землевпорядної
документації від 05 липня 2011 року №341-11,
в якому зазначено, що проект
землеустрою на відведення земельних
ділянок в оренду ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,
ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 для
індивідуального дачного будівництва
на території Виноградненської
сільської ради Новоазовського району
Донецької області, не в повній мірі
відповідає вимогам законодавства,
встановленим стандартам, нормам і
правилам, повертається на опрацювання
(а.с. 89-90).

Між Новоазовською районною державною
адміністрацією та громадянами
укладені договори оренди земельних
ділянок з: ОСОБА_5 від 10.10.2011 року (а.с.
121-122; ОСОБА_6 від 10.10.2011 року (а.с. 123-124);
ОСОБА_7 від 28.12.2011 року (а.с.125-126); ОСОБА_8
28.12.2011 року (а.с. 128-129); ОСОБА_9 від 28.12.2011
року (а.с. 131-132); ОСОБА_10, від 28.12.2011 року
(а.с. 134-135); ОСОБА_11 від 28.12.2011 року (а.с.
137-138).

Судами першої та апеляційної інстанції
встановлено, що земельні ділянки
(кадастрові номери :05:000:1735-1748) є
землями Виноградненської сільської
ради, розташовані за межами населеного
пункту, належать до категорії земель
сільськогосподарського призначення,
за класифікацією угідь є пісками,
знаходяться в зоні дії обмежень
двохкілометрової прибережної захисної
смуги вздовж Азовського моря, що
підтверджено проектом землеустрою,
експлікацією земельних угідь,
картограмою агровиробничих груп
ґрунтів, планом меж зон обмежень і
сервітутів земельної ділянки,
графічними матеріалами (а.с. 69-82).

За інформацією, наданою Головним
управлінням Держземагентства у
Донецькій області, проект розмежування
земель державної та комунальної
власності на території Новоазовського
району, в тому числі на території
Виноградненської сільської ради, не
розроблявся та не затвержувався; а
землі державної та комунальної
власності вважаються розмежованими з 01
січня 2013 року відповідно до Закону
України "Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо
розмежування земель державної та
комунальної власності" від 06 вересня 2012
року № 5245-VI (а.с.194).

29 травня 2013 року Маріупольським
міжрайонним прокурором з нагляду за
додержанням законів у
природоохоронній сфері винесена
постанова про проведення перевірки в
порядку прокурорського нагляду за
додержанням та застосування
Земельного кодексу України у
Новоазовській районній державній
адміністрації.

01 червня 2013 року складена довідка, в
якій відображено, що перевіркою
встановлені факти виділення земельних
ділянок в оренду громадянам з
порушенням вимог ст.ст.20, 22 Земельного
кодексу України щодо цільового
використання земельних ділянок та
порядку використання земель
сільськогосподарського призначення, а
також з перевищенням повноважень
районної державної адміністрації,
визначених ст.122 та п.12 Перехідних
положень Земельного кодексу України,
зокрема такі порушення допущені під
час видання розпорядження від 12 серпня
2011 року № 406; запропоновано вжити
заходів для скасування цих
розпоряджень шляхом звернення до суду
з адміністративним позовом.

Між сторонами немає розбіжностей щодо
обставин справи, встановлених судом
першої інстанції та апеляційним судом.

Статтею 19 Конституції України
встановлено, що правовий порядок в
Україні ґрунтується на засадах,
відповідно до яких ніхто не може бути
примушений робити те, що не передбачено
законодавством. Органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов'язані діяти лише
на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Відповідно до ст. 2 Кодексу
адміністративного судочинства України
завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних та юридичних осіб у
сфері публічно-правових відносин від
порушень з боку у тому числі органів
державної влади. У справах щодо
оскарження рішень суди перевіряють чи
прийняті вони на підставі, у межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.

Згідно ст. 9 Кодексу адміністративного
судочинства України, суд при вирішенні
справи керується принципом законності,
відповідно до якого суд вирішує справи
відповідно до Конституції та законів
України, а також міжнародних договорів,
згода на обов'язковість яких надана
Верховною Радою України.

Задовольняючи позовні вимоги, суд
першої інстанції виходив з того, що
правовий режим земель
сільськогосподарського призначення не
передбачає можливості їх використання
для індивідуального будівництва та
відсутності у райдержадміністрації
повноважень із передачі земельних
ділянок для індивідуального дачного
будівництва.

Колегія суддів вважає такий висновок
суду першої інстанції обґрунтованим, з
огляду на наступне.

Абзацом 1 пункту 12 Перехідних положень
Земельного кодексу України в редакції
станом на 07.05.2011 р. (чинною на час
виникнення спірних правовідносин)
визначено, що до розмежування земель
державної та комунальної власності
повноваження щодо розпорядження
землями (крім земель, переданих у
приватну власність, та земель,
зазначених в абзаці другому цього
пункту) в межах населених пунктів
здійснюють відповідні сільські,
селищні, міські ради з урахуванням
вимог абзацу третього цього пункту, а
за межами населених пунктів -
відповідні органи виконавчої влади..

З обставин справи вбачається, що станом
на 12 серпня 2011 року землі державної та
комунальної власності в межах
Новоазовського району Донецької
області не розмежовані, земельні
ділянки (кадастрові номери
:05:000:1656-1681) знаходяться за межами
населених пунктів.

Відтак, відповідно до абз. 1 п. 12
Перехідних положень Земельного
кодексу України розпорядження цими
землями належало до компетенції
відповідних органів виконавчої влади,
якими згідно з ч. 1 ст. 118 Конституції
України є місцеві державні
адміністрації, в даному випадку -
Новоазовська районна державна
адміністрація.

Як встановлено п. 2 ч. 1 ст. 21 Закону
України «Про місцеві державні
адміністрації», до повноважень
місцевих державних адміністрацій в
галузі використання та охорони земель
належить розпорядження землями
державної власності відповідно до
закону.

Згідно з п. «а» ч. 1 ст. 17 Земельного
кодексу України до повноважень
місцевих державних адміністрацій у
галузі земельних відносин належить
розпорядження землями державної
власності в межах, визначених цим
кодексом.

Частиною 1 статті 116 цього кодексу
встановлено, що громадяни набувають
права користування земельними
ділянками із земель державної
власності за рішенням органів
виконавчої влади в межах їх
повноважень, визначених цим кодексом
або за результатами аукціону.

Відповідно до ч. 1 ст. 123 Земельного
кодексу України надання земельних
ділянок державної власності у
користування здійснюється на підставі
рішень органів виконавчої влади.

За правилами ч. 1 ст. 124 цього кодексу
передача в оренду земельних ділянок, що
перебувають у державній власності,
здійснюється на підставі рішення
відповідного органу виконавчої влади
згідно з їх повноваженнями,
визначеними ст.122 цього Кодексу, чи
договору купівлі-продажу права оренди
земельної ділянки (у разі продажу права
оренди) шляхом укладення договору
оренди земельної ділянки.

Виходячи з вищенаведеного судова
колегія наголошує, що до розмежування
земель державної та комунальної
власності місцеві державні
адміністрації як органи виконавчої
влади повноважні розпоряджатися
земельними ділянками, розташованими за
межами населених пунктів, в обсязі,
визначеному Земельним кодексом
України.

Повноваження органів виконавчої влади
щодо передачі земельних ділянок у
користування визначає стаття 122
Земельного кодексу України, за
приписами частини 3 якої районні
державні адміністрації на їх території
передають земельні ділянки із земель
державної власності у власність або у
користування у межах сіл, селищ, міст
районного значення для всіх потреб та
за межами населених пунктів для:

а) сільськогосподарського
використання;

б) ведення водного господарства, крім
випадків, передбачених ч.7 цієї статті;

в) будівництва об'єктів, пов'язаних з
обслуговуванням жителів
територіальної громади району (шкіл,
закладів культури, лікарень,
підприємств торгівлі тощо), з
урахуванням вимог ч.6 цієї статті, крім
випадків, визначених ч.7 цієї статті.

Обласні державні адміністрації
передають земельні ділянки на їх
території із земель державної
власності у власність або у
користування у межах міст обласного
значення та за межами населених
пунктів для всіх потреб, крім випадків,
визначених ч. ч. 3, 7 цієї статті, що
передбачено ч. 4 ст. 122 Земельного
кодексу України.

У зв'язку з вищевикладеним, судова
колегія вважає правильним висновок
суду першої інстанції, що надання
земельних ділянок, розташованих за
межами населених пунктів, для дачного
будівництва не віднесено до
компетенції районних державних
адміністрації, вирішення цих питань
належить до повноважень обласних
державних адміністрацій.

Згідно з ч. 2 ст. 18 Земельного кодексу
України категорії земель України мають
особливий правовий режим.

Землі України за основним цільовим
призначенням поділяються на категорії,
серед яких, крім іншого, виділяють
землі сільськогосподарського
призначення ( п. «а» ч. 1 ст. 19 Земельного
кодексу України).

Наказом Державного комітету України із
земельних ресурсів від 23 липня 2010 року
№ 548, зареєстрованим в Міністерстві
юстиції України 01 листопада 2010 року за
№ 1011/18306, затверджена Класифікація
видів цільового призначення земель
(далі - КВПЦЗ), яка визначає поділ земель
на окремі види цільового призначення
земель, які характеризуються власним
правовим режимом, екосистемними
функціями, видом господарської
діяльності, типами забудови, типами
особливо цінних об'єктів.

Відповідно до КВПЦЗ для земель
сільськогосподарського призначення
(Секція А, розділ 01) передбачені
наступні види використання: 01.01 для
ведення товарного
сільськогосподарського виробництва;
01.02 для ведення фермерського
господарства; 01.03 для ведення
особистого селянського господарства;
01.04 для ведення підсобного сільського
господарства; 01.05 для індивідуального
садівництва; 01.06 для колективного
садівництва; 01.07 для городництва; 01.08
для сінокосіння і випасання худоби; 01.09
для дослідних і навчальних цілей; 01.10
для пропаганди передового досвіду
ведення сільського господарства; 01.11
для надання послуг у сільському
господарстві; 01.12 для розміщення
інфраструктури оптових ринків
сільськогосподарської продукції; 01.13
для іншого сільськогосподарського
призначення; 01.14 для цілей підрозділів
01.01-01.13 та для збереження та
використання земель
природно-заповідного фонду.

Як встановлено ч. 5 ст. 20 Земельного
кодексу України види використання
земельної ділянки в межах певної
категорії земель (крім земель
сільськогосподарського призначення та
земель оборони) визначаються її
власником або користувачем самостійно
в межах вимог, встановлених законом до
використання земель цієї категорії, з
урахуванням містобудівної
документації та документації із
землеустрою.

При цьому, земельні ділянки
сільськогосподарського призначення
використовуються їх власниками або
користувачами виключно в межах вимог
щодо користування землями певного виду
використання, встановлених ст. ст. 31, 33-37
цього кодексу.

За приписами п. «а» ч. 3 ст. 22 Земельного
кодексу України землі
сільськогосподарського призначення
передаються у власність та надаються у
користування громадянам - для ведення
особистого селянського господарства,
садівництва, городництва, сінокосіння
та випасання худоби, ведення товарного
сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до положень ч. ч. 1-2 ст. 23
цього кодексу землі, придатні для
потреб сільського господарства,
повинні надаватися насамперед для
сільськогосподарського використання.
Визначення земель, придатних для
потреб сільського господарства,
провадиться на підставі даних
державного земельного кадастру.

Для будівництва промислових
підприємств, об'єктів
житлово-комунального господарства,
залізниць і автомобільних шляхів,
ліній електропередачі та зв'язку,
магістральних трубопроводів, а також
для інших потреб, не пов'язаних з
веденням сільськогосподарського
виробництва, надаються переважно
несільськогосподарські угіддя або
сільськогосподарські угіддя гіршої
якості, що передбачено ч. 3 ст. 23 цього
кодексу.

Відтак, правовий режим земель
сільськогосподарського призначення не
передбачає можливості їх використання
для індивідуального дачного
будівництва.

Посилання апелянтів на положення ч. 3
ст. 23 Земельного кодексу України цього
висновку не спростовують, оскільки з
огляду на вимоги ч. ч.1-2, 5 ст. 20, ч. 3 ст. 22,
ч. ч.1-2 ст. 23, ст. ст. 31, 33-37 вказаного
кодексу сільськогосподарські угіддя
гіршої якості можуть
використовуватися для потреб, не
пов'язаних з веденням
сільськогосподарського виробництва,
після зміни цільового призначення цих
земель.

Як свідчать пояснювальна записка,
проектом землеустрою передбачено
віднесення земельних ділянок
(кадастрові номери :05:000:1689-1695) до
коду цільового використання за КВЦПЗ
07.03 (дачне будівництво) (а.с.62-63).

Колегія суддів погоджує твердження
суду першої інстанції, що згідно з
КВЦПЗ код цільового використання 01.05
призначений для індивідуального
садівництва, а не для дачного
будівництва.

Згідно з КВПЦЗ Індивідуальне дачне
будівництво віднесене до підрозділу
07.03 розділу 07 Секції Е, тобто є одним із
видів використання земель
рекреаційного, а не
сільськогосподарського призначення.

З огляду на вищевикладене суд першої
інстанції дійшов правильного висновку,
що розпорядження від 12 серпня 2011 року №
406 прийнято з перевищенням повноважень,
наданих Новоазовській районній
державній адміністрації.

Доводи апелянта про невідповідність
висновків суду приписам ч. 3 ст. 23, п. 12
Перехідних положень Земельного
кодексу України спростовані
приведеними вище обставинами.

Аналізуючи встановлені обставини та
приведені норми закону, які
врегульовують спірні правовідносини,
колегія суддів погоджується з
висновком суду першої інстанції щодо
задоволення позовних вимог, оскільки
відповідачем не доведена
правомірність розпорядження від 12
серпня 2011 року № 406, а тому воно
підлягає визнанню протиправним та
скасуванню, як таке, що видане з
перевищенням повноважень, а позовні
вимоги прокурора - задоволенню.

На підставі викладеного, судова
колегія робить висновок, що суд першої
інстанції правильно встановив
обставини справи та ухвалив судове
рішення з додержанням норм
матеріального та процесуального права,
що відповідно до вимог ст. 200 Кодексу
адміністративного судочинства України
є підставою для залишення
апеляційної скарги без задоволення, а
судового рішення без змін. Доводи
апеляційної скарги не спростовують
висновків суду першої інстанції. В
судовому засіданні проголошено
вступну та резолютивну частину.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 197, 198, 200, 205, 206
Кодексу адміністративного судочинства
України, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Новоазовської
районної державної адміністрації
Донецької області на постанову
Донецького окружного
адміністративного суду від 04 грудня
2013 року у справі № 805/8288/13-а -залишити
без задоволення.

Постанову Донецького окружного
адміністративного суду від 04 грудня
2013 року у справі № 805/8288/13-а -залишити
без змін.

Ухвала може бути оскаржена в
касаційному порядку безпосередньо до
Вищого адміністративного суду України
протягом двадцяти днів з дня складення
в повному обсязі.

Повний текст виготовлено 24 січня 2014
року.

Колегія суддів
І.А. Васильєва

В.Г. Яманко

Е.Г. Казначеєв