Справа № 812/5086/13-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2014-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий у 1 інстанції - Кравцова Н.В.
Суддя-доповідач - Гімон М.М.
ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2014 року справа №812/5086/13-а

Донецький апеляційний
адміністративний суд у складі колегії
суддів: судді-доповідача Гімона М.М.,
суддів Василенко Л.А., Карпушової О.В.,
при секретарі судового засідання
Білоцерковець Д.О, за участю
представника позивача ОСОБА_2,
представників відповідача Чернодубова
І.В., Жадан І.Л., розглянувши у
відкритому судовому засіданні
апеляційні скарги Державної
фінансової інспекції в Луганській
області, прокуратури Луганської
області на постанову Луганського
окружного адміністративного суду від 01
листопада 2013 року у справі № 812/5086/13-а за
позовом Департаменту Луганської
міської ради з питань земельних
ресурсів до Державної фінансової
інспекції в Луганській області, за
участю прокуратури Луганської області,
про визнання неправомірними дій та
скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до
Державної фінансової інспекції в
Луганській області, в якому, з
урахуванням уточнень, просив визнати
неправомірними дії Державної
фінансової інспекції в Луганської
області щодо нарахування суми 8606,14 тис.
грн., яка визначена як збитки; визнати
неправомірними дії Державної
фінансової інспекції в Луганської
області щодо нарахування суми 1272,15 тис.
грн., яка визначена як збитки; визнати
неправомірними дії Державної
фінансової інспекції в Луганської
області щодо нарахування суми 3803,83 тис.
грн., яка визначена як збитки;
скасувати вимогу Державної фінансової
інспекції в Луганської області від
26.04.2013 № 12-08-14-14/3906.

Постановою Луганського окружного
адміністративного суду від 01 листопада
2013 року позов Департаменту Луганської
міської ради з питань земельних
ресурсів до Державної фінансової
інспекції в Луганській області про
визнання неправомірними дій та
скасування вимоги задоволено в повному
обсязі.

Не погодившись з рішенням суду першої
інстанції, відповідачем та
прокуратурою Луганської області
подані апеляційні скарги, в яких вони,
посилаючись на порушенням судом першої
інстанції норм матеріального та
процесуального права, просять
скасувати постанову суду першої
інстанції та прийняти нову постанову,
якою відмовити у задоволені позовних
вимог.

Апеляційні скарги обґрунтовані тим, що
відповідач правомірно відповідно до
наданих йому повноважень визначив
розмір збитків, завданих міському
бюджету внаслідок не укладення
позивачем з орендарями земельних
ділянок додаткових угод до договорів
оренди, а по-деяким іншим особам
взагалі не укладення договорів оренди,
щодо збільшення розміру орендної плати
у зв'язку зі змінами в законодавстві, а
також вимагає вжиття заходів для
усунення виявлених порушень.

Представники відповідача в судовому
засіданні просили апеляційні скарги
задовольнити, постанову суду першої
інстанції скасувати та відмовити в
задоволені позову в повному обсязі.

Представник позивача в судовому
засіданні просив апеляційні скарги
залишити без задоволення, а постанову
суду першої інстанції без змін.
Пояснив, що як до проведення ревізії,
так і після неї позивач проводив роботу
з укладення додаткових угод та
договорів оренди земельних ділянок з
урахуванням змін в законодавстві щодо
збільшення мінімального розміру
орендної плати, а також роботу по
укладенню договорів на підставі
прийнятих Луганської міською радою
рішень, але через великий обсяг роботи
виконати це в стислі строки є
неможливим. Також пояснив, що
звертаючись до суду з позовом про
визнання протиправними дій
відповідача, вважав протиправними дії
саме із відображення в акті ревізії
висновків про нарахування сум
недоотриманої орендної плати за землю
із визначенням їх як збитків бюджету.

Заслухавши доповідь судді-доповідача,
вивчивши доводи апеляційної скарги,
заслухавши пояснення представників
сторін, перевіривши матеріали справи,
колегія суддів, здійснюючи апеляційний
перегляд справи в межах доводів
апеляційної скарги, дійшла до
висновку, що апеляційну скаргу
необхідно задовольнити, а постанову
суду першої інстанції скасувати та
частково задовольнити позовні вимоги з
наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції
встановлено, що посадовими особами
відповідача проведено ревізію
фінансово-господарської діяльності
Управління Луганської міської ради з
питань земельних ресурсів за 2010-2011 роки
та завершений звітний період 2012 року,
за результатами якої складено Акт
ревізії від 26.03.2013 №08-21/004 (далі Акт
ревізії).

Актом ревізії встановлено, що протягом
періоду з 01.01.2010 р. по 01.01.2013 р. по 713
договорах оренди земельних ділянок
позивачем не вжито дієвих заходів
відповідно до чинного законодавства
(не виконано повноважень вирішення
земельних спорів у порядку,
встановленому законом) для укладання
додаткових угод до договорів оренди
стосовно перегляду розміру орендної
плати у зв'язку зі зміною діючого
законодавства, що призвело до
недоотримання міським бюджетом за
період з 01.01.2010 по 01.01.2013 суми - 8 606 142,39
грн., чим нанесено збитків міському
бюджету на вказану суму. Зазначені дії
є порушенням вимог статті 629 Цивільного
кодексу України, підпунктів 1,5 пункту б
статті 33 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні», пунктів
відповідних договорів оренди
земельних ділянок, де зазначено про
перегляд розміру орендної плати.

Крім того, протягом періоду з 01.01.2010 р.
по 01.01.2013 р. мало місце невиконання
рішень Луганської міської ради в
частині укладання додаткових угод до 391
договору оренди землі стосовно зміни
орендної плати, що призвело до
недоотримання місцевим бюджетом 1272156,83
грн., чим нанесено збитків міському
бюджету на вказану суму. Зазначені дії
є порушенням вимог ст. 144 Конституції
України, ст.73 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні».

Також встановлено, що по 84 суб'єктам
господарської діяльності винесені
рішення сесій Луганської міської ради
стосовно затвердження проектів
землеустрою щодо відведення земельних
ділянок та про передачу їх в оренду, але
по вказаним суб'єктам не укладено
договори оренди землі, з них по 3
суб'єкта господарювання не
нараховувалась недоотримана орендна
плата у зв'язку з скасуванням рішення
міської ради та укладанням договорів
оренди. Таким чином сума
недоотриманого доходу міським
бюджетом по виявленим 81 суб'єктам
склала 3780301,91 грн. Ревізією також було
встановлено ще три випадки
використання земельних ділянок
суб'єктами господарювання, які
відведені під нежитлові будівлі, але
договори оренди не укладені, по яким
сума недоотриманого доходу міським
бюджетом склала 23525,69 грн. Таким чином,
на момент перевірки встановлено
фактичне використання земельних
ділянок 84 суб'єктами без оформлення
договірних відносин, що призвело до
недоотримання доходів міським
бюджетом на загальну суму 3 803 830,00 грн.

На підставі Акту ревізії 26.04.2013 року
відповідачем складено вимогу
№12-08-14-14/3906 про усунення порушення, якою
позивача зобов'язано:

Пункт 1. Опрацювати матеріали ревізії
та вжити заходи щодо усунення
виявлених порушень, розглянути питання
щодо притягнення до відповідальності
винних осіб.

Пункт 2. Вжити заходів щодо усунення
виявлених порушень шляхом внесення,
керуючись ч. 3 статті 631 ЦК України, змін
до договорів оренди в частині
підвищення розміру орендної плати. В
разі відмови контрагентами внести такі
зміни розірвати договори в
установленому законом порядку.

В іншому випадку стягнути з винних осіб
шкоду у порядку та розмірі,
встановленому статтями 130-136 Кодексу
законів про працю України.

Пункт 3, 4. Вжити заходів щодо усунення
виявлених порушень в порядку та
способом, визначених рішенням
Луганської міської ради від 30.09.2011 № 14/11
«Про питання, пов'язані з
відшкодуванням збитків у сфері
земельних відносин».

В іншому випадку стягнути з винних осіб
шкоду у порядку та розмірі,
встановленому статтями 130-136 Кодексу
законів про працю України.

Вказані обставини знайшли
підтвердження при апеляційному
розгляді справи та підтверджені
дослідженими судом доказами.

Крім того, суд апеляційної інстанції
встановив, що позивач діє на підставі
Положення про Управління Луганської
міської ради з питань земельних
ресурсів, затвердженого
розпорядженням Луганського міського
голови № 179 від 28.08.2007 року зі змінами
(далі Положення) (том 1 а.с. 10-22).

Згідно Положення, позивач є виконавчим
органом Луганської міської ради, який
наділений повноваженнями здійснювати
контроль за дотриманням зобов'язань
щодо платежів за землю, які надходять
до місцевого бюджету (п.2.1.5), вести
розрахунки за користування земельними
ділянками (п.2.1.6), справляти плату за
землю (п. 2.1.8), здійснювати
систематизований облік виданих на
території міста на підставі рішень
міської ради та її виконавчого
комітету документів, що посвідчують
право власності і право користування
землею (п. 2.1.14), здійснювати відповідно
до законодавства, рішень Луганської
міської ради, виконавчого комітету та
розпоряджень міського голови
самоврядний контроль за використанням
та охороною земель м.Луганська (п. 2.1.22).

Розділом 4 Положення встановлено
обов'язок Управління виконувати вимоги
Положення.

Рішенням Луганської міської ради від
30.09.2011 року № 14/11 затверджено Порядок
відшкодування збитків у сфері
земельних відносин (т.1 а.с. 139-140),
пунктом 1.3 якого визначено, що він
застосовується у випадках фактичного
користування земельних ділянок без
документів, що посвідчують права на
них, а також при самовільному зайнятті
земельних ділянок.

Суд першої інстанції, задовольняючи
позовні вимоги, виходив з того, що дії
відповідача щодо визначення розміру
збитків внаслідок не укладення
позивачем з орендарями земельних
ділянок додаткових угод до договорів
оренди у зв'язку зі змінами в
законодавстві, а по-деяким іншим особам
не укладення договорів оренди, є
неправомірними.

При цьому суд, визнаючи дії
протиправними та скасовуючи п. 2
оскаржуваної вимоги, зазначив, що
оскільки стороною в договорах оренди
землі є Луганська міська рада, а
позивач не наділений повноваженнями
щодо вирішення питання щодо передачі в
оренду земельних ділянок та враховуючи
те, що стосовно частини земельних
ділянок (713 ділянок) з даного питання
ніяких рішень Луганською міською радою
відносно Управління не приймалось,
вимога відповідача в цій частині не
може бути виконана, а тому є незаконною.
У межах своєї компетенції позивач
вчинив необхідні дії, повідомивши
орендарів про необхідність укласти
додаткові угоди.

Визнаючи дії протиправними та
скасовуючи п. 3, 4 оскаржуваної вимоги,
суд першої інстанції також виходив з
того, що відповідно до рішення
Луганської міської ради від 30.09.2011 №
14/11 визначення розміру збитків не
проводиться виключно позивачем, а
співробітники позивача не є головою
комісії, тобто, не наділені
управлінськими та розпорядчими
функціями щодо процедури визначення
збитків, а тому вимога відповідача про
усунення позивачем виявлених порушень
в порядку та способом, визначеними
рішенням Луганської міської ради від
30.09.2011 № 14/11 є незаконною.

Також суд першої інстанції зазначив, що
позивачем вірно обрано спосіб захисту
своїх прав шляхом визнання дій
відповідача неправомірними, оскільки
висновки акту ревізії щодо настання
збитків потягли наслідки у вигляді
порушення кримінального провадження.

Колегія суддів вважає, що висновки суду
першої інстанції не відповідають
обставинам у справі, а при ухваленні
рішення суд порушив норми
матеріального права, що призвело до
частково помилкових висновків про
обґрунтованість позовних вимог, з
огляду на наступне.

Щодо позовних вимог в частині визнання
неправомірними дій відповідача щодо
нарахування сум збитків, колегія
суддів зазначає наступне.

Згідно частини 1 статті 2 КАС України
завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері
публічно - правових відносин від
порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і
службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання ними делегованих
повноважень шляхом справедливого,
неупередженого та своєчасного
розгляду адміністративних справ.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті
17 КАС України, юрисдикція
адміністративних судів поширюється на
публічно-правові спори, зокрема спори
фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом
владних повноважень щодо оскарження
його рішень (нормативно-правових актів
чи правових актів індивідуальної дії),
дій чи бездіяльності.

З наведених процесуальних норм права
випливає, що позивач на власний розсуд
визначає, чи порушені його права
рішеннями, дією або бездіяльністю
суб'єкта владних повноважень. В
контексті наведених приписів КАС
підставою для звернення особи до суду з
позовом є її суб'єктивне уявлення,
особисте переконання в порушенні прав
чи свобод, однак обов'язковою умовою
здійснення такого захисту судом є
об'єктивна наявність відповідного
порушення права або законного інтересу
на момент звернення до суду.

Колегія суддів зазначає, що необхідною
ознакою порушення права особи є зміна
стану її суб'єктивних прав та
обов'язків, тобто припинення
можливості чи неможливість реалізації
її законного права та (або) виникнення
додаткового обов'язку.

Судом апеляційної інстанції
встановлено, що спірні дії, які позивач
просить визнати протиправними,
полягають у викладенні відповідачем в
тексті Акту ревізії висновків про
порушення з боку позивача
законодавства та завдання у зв'язку із
цим збитків.

Вирішуючи цей спір в контексті
правомірності дій відповідача, що
полягали у викладенні в акті своїх
висновків, суд апеляційної інстанції
виходить з того, що дії службової особи
щодо включення до акта певних
висновків не можуть бути предметом
розгляду у суді, оскільки обов'язковою
ознакою дій суб'єкта владних
повноважень, які можуть бути оскаржені
до суду, є те, що вони безпосередньо
породжують певні правові наслідки для
суб'єктів відповідних правовідносин і
мають обов'язковий характер. Висновки,
викладені у акті, не породжують
обов'язкових юридичних наслідків.
Водночас судження контролюючого
органу про будь-які порушення є
висновками тільки контролюючого
органу, зазначення яких в акті
перевірки не суперечить чинному
законодавству. Такі твердження акта
можуть бути підтверджені або
спростовані судом у разі спору про
законність рішень, дій, в основу яких
покладені згадувані висновки акта.

Таким чином, акт ревізії, який
відповідає встановленим правилам
складання акту, не є правовим
документом, який породжує обов'язки чи
впливає на права особи, а тому не є
актом індивідуальної дії у розумінні
частини 1 ст.17 КАС України.

Оскільки посадові особи відповідача
дійшли висновку про наявність порушень
з боку позивача, вони обґрунтовано
склали акт перевірки, в якому
відобразили встановлені факти та свої
висновки щодо наявності порушення
вимог законодавства.

За змістом частини 1 ст.13 Закону України
«Про основні засади здійснення
державного фінансового контролю в
Україні» (далі Закон № 2939), дії або
бездіяльність службових осіб органу
державного фінансового контролю
можуть бути оскаржені в судовому
порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає
оскарження дій, які пов'язані з
порушенням порядку проведення ревізії,
а ні щодо включення до акту певних
висновків.

Таким чином, суд апеляційної інстанції
вважає відсутнім об'єкт судового
захисту в частині позовних вимог про
визнання протиправними дій
відповідача з нарахування сум збитків,
тому суд першої інстанції дійшов
помилкових висновків про задоволення
цієї частини позовних вимог.

Щодо позовних вимог про скасування
вимоги відповідача, суд апеляційної
інстанції вважає їх частково
обґрунтованими з огляду на наступне.

З позовної заяви позивача та пояснень
його представників вбачається, що
позивач не заперечує наявність
більшості тих фактів, які зазначені в
розділі акту ревізії щодо дотримання
вимог чинного законодавства щодо
володіння, використання та
розпорядження землями територіальної
громади. Більш того, як виконавчий
орган Луганської міської ради в межах
наданих йому повноважень як до
проведення ревізії, так і після її
проведення проводив та проводить
роботу з приведення укладених
договорів оренди земельних ділянок у
відповідність до вимог чинного
законодавства, зокрема в частині
розміру орендної плати, а також з
укладення договорів оренди на підставі
прийнятих органом місцевого
самоврядування рішень про передачу
земельних ділянок в оренду та з
підготовки матеріалів для розгляду
Комісією по визначенню збитків у сфері
земельних відносин по самовільно
зайнятим земельним ділянкам.

В той же час спірним питанням по даній
справі є наявність вини позивача у
допущені виявлених порушень у зв'язку
із бездіяльністю та обґрунтованість
розрахунку збитків.

Пункт 1 спірної вимоги має загальний
характер та містить вимогу щодо
опрацювання результатів ревізії та
вжиття заходів для усунення виявлених
порушень і притягнення до
відповідальності винних осіб.
Позивачем жодних доводів
протиправності цього пункту вимоги не
наведено. За таких обставин суд першої
інстанції не знаходить підстав для
визнання вимоги в цій частині
протиправною.

Щодо позовних вимог в частині
скасування п. 2 вимоги про зобов'язання
позивача вжити заходів щодо усунення
виявлених порушень шляхом внесення
змін до договорів оренди в частині
підвищення розміру орендної плати, в
разі відмови контрагентами внести такі
зміни або розірвати договори в
установленому законом порядку, колегія
суддів вважає їх безпідставними та
такими, що не ґрунтуються на законі,
оскільки судом встановлено, що
вчинення таких дій віднесено до
компетенції позивача і він має для
цього необхідні повноваження.

При цьому колегія суддів зазначає, що в
судовому засіданні не було спірним, що
позивач у відповідності до Положення
про управління Луганської міської ради
з питань земельних ресурсів та вимог
законодавства фактично здійснює
заходи для усунення порушень вимог
земельного законодавства шляхом
ведення претензійно-позовної роботи,
укладання договорів оренди земельних
ділянок та додаткових угод до них, а
також самоврядний контроль за
використанням та охороною земель
м.Луганська.

Щодо позовних вимог в частині
скасування пунктів 3, 4 вимоги про
зобов'язання позивача вжити заходів
щодо усунення виявлених порушень в
порядку та способом, визначених
рішенням Луганської міської ради від
30.09.2011 № 14/11 «Про питання, пов'язані з
відшкодуванням збитків у сфері
земельних відносин», колегія суддів
вважає їх також необґрунтованими,
оскільки ці вимоги мають загальний
характер і за своїм змістом спонукають
позивача до вчинення дій, які
відповідно до Положення віднесені до
його компетенції.

Таким чином, вимога відповідача про
вжиття позивачем у встановленому
законом порядку заходів, які віднесені
до його повноважень, не є протиправною
і не порушує прав та інтересів
позивача.

В той же час, в пунктах 2, 3, 4 спірної
вимоги також міститься зобов'язання
позивача «в іншому випадку стягнути з
винних осіб шкоду у порядку та розмірі,
встановленому статтями 130-136 Кодексу
законів про працю України».

Колегія суддів вважає вимогу в цій
частині незаконною з огляду на
наступне.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 130
Кодексу законів про працю України,
працівники несуть матеріальну
відповідальність за шкоду, заподіяну
підприємству, установі, організації
внаслідок порушення покладених на них
трудових обов'язків. При покладенні
матеріальної відповідальності права і
законні інтереси працівників
гарантуються шляхом встановлення
відповідальності тільки за пряму
дійсну шкоду, лише в межах і порядку,
передбачених законодавством, і за
умови, коли така шкода заподіяна
підприємству, установі, організації
винними протиправними діями
(бездіяльністю) працівника. Ця
відповідальність, як правило,
обмежується певною частиною заробітку
працівника і не повинна перевищувати
повного розміру заподіяної шкоди, за
винятком випадків, передбачених
законодавством.

Положення наведеної норми
встановлюють матеріальну
відповідальність працівника, у зв'язку
з заподіянням останнім прямої дійсної
шкоди підприємству, установі,
організації винними протиправними
діями (бездіяльністю) працівника, при
цьому між протиправними діями
працівника та заподіяною шкодою
повинен бути встановлений
причинно-слідчий зв'язок.

Колегія суддів зазначає, що порушення,
зазначені відповідачем у висновках
Акту ревізії, не стосуються завдання
шкоди безпосередньо Управлінню
Луганської міської ради з питань
земельних ресурсів, а витікають з
договірних правовідносин між органом
місцевого самоврядування, як власника
земельної ділянки, та орендарем
(користувачем земельної ділянки), які
врегульовані нормами цивільного та
земельного законодавства, тому підстав
для покладення на працівників позивача
матеріальної відповідальності за
приписами ст. 130-136 Кодексу законів про
працю України не має.

Таким чином спірна вимога підлягає
скасуванню лише в частині зобов'язання
стягнення шкоди з винних осіб.

Враховуючи вищевикладене, колегія
суддів дійшла висновку, що судом першої
інстанції встановленим обставинам по
справі дана невірна оцінка та порушено
норми матеріального права, що призвело
до частково неправильного вирішення
справи, тому постанова суду першої
інстанції підлягає скасуванню.

На підставі вищевикладеного, керуючись
ст.ст. 195, 198, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу
адміністративного судочинства
України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Державної
фінансової інспекції в Луганській
області, Прокуратури Луганської
області задовольнити частково.

Постанову Луганського окружного
адміністративного суду від 01 листопада
2013 року у справі № 812/5086/13-а скасувати.

Позов Департаменту Луганської міської
ради з питань земельних ресурсів до
Державної фінансової інспекції в
Луганській області про визнання
неправомірними дій та скасування
вимоги задовольнити частково.

Скасувати частково вимогу Державної
фінансової інспекції в Луганській
області від 26.04.2013 року № 12-08-14-14/3906 в
частині зобов'язання в іншому випадку
стягнути з винних осіб шкоду у порядку
та розмірі, встановленому статтями 130-136
Кодексу законів про працю України в
пунктах 2, 3, 4 вимоги.

В задоволені решти позовних вимог
відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції
за наслідками перегляду набирає
законної сили з моменту проголошення і
може бути оскаржена безпосередньо до
Вищого адміністративного суду України
протягом 20 днів з дня її складення в
повному обсязі.

У повному обсязі постанова
виготовлена 24 січня 2014 року.

Колегія суддів М.М. Гімон

Л.А. Василенко

О.В. Карпушова