Справа № 810/6880/13-а
Суддя: Колеснікова І.С.
Дата ухвалення: 2014-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 січня 2014 року № 810/6880/13-а

Київський окружний адміністративний
суд у складі головуючого - судді
Колеснікової І.С., при секретарі
судового засідання Гололобові В.Ю. та
представниках сторін

від позивача: Косенко О.В.,

від відповідача: Олійник З.А.,
Хропата Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу

за позовом Прокурора м. Славутич
Київської областідоСлавутицької
міської ради Київської області
проскасування рішення,
ВСТАНОВИВ:

Прокурор м. Славутич Київської області
(надалі - позивач) звернувся до
Київського окружного
адміністративного суду з
адміністративним позовом до
Славутицької міської ради Київської
області (надалі - відповідач) про
скасування рішення відповідача від
02.12.2013 № 1250-37-VI «Про стан
суспільних відносин в Україні».

В обґрунтування позовних вимог
позивачем зазначено, що прокуратурою
проведено перевірку у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
у Славутицькій міській раді Київської
області. Так, у ході перевірки
встановлено, що відповідачем прийнято
рішення від 02.12.2013 № 1250-37-VI «Про стан
суспільних відносин в Україні». На
думку прокурора, таке рішення не
узгоджується з положеннями
Конституції України та нормами Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні», оскільки приймаючи
оскаржуване рішення, міська рада
вийшла за межі повноважень, наданих
органам місцевого самоврядування.
Прокурором, зокрема, зазначено, що
міська рада не є органом, який здійснює
контроль за діяльністю Президента
України та Кабінету Міністрів Украйни
і відповідно не може направляти до
Президента звернення про відставку
Уряду. Приймаючи оскаржуване рішення
міська рада вирішила питання, які
перебувають за межами наданих
законодавством повноважень місцевого
значення, при цьому надала оцінку
діяльності Президента України,
Кабінету Міністрів України та
правоохоронних органів, що є
прерогативою виключно Президента
України та Верховної Ради України.
Відтак, позивач вважає вказане рішення
незаконним та просить суд скасувати
його у судовому порядку.

Представником позивача у судовому
засіданні підтримано позовні вимоги у
повному обсязі.

Відповідачем позов не визнано, надано
заперечення суду у письмовій формі. В
обґрунтування заперечень відповідачем
зауважено, що прокурором у позові не
обґрунтовано порушення прийнятим
відповідачем рішенням інтересів
держави. Окрім того відповідачем
зауважено, що оскаржуване рішення не
носить нормативного характеру, є
виявом політичної волі Славутицької
міської ради як колегіального органу,
що представляє інтереси
територіальної громади і здійснює від
її імені та в її інтересах функції та
повноваження місцевого
самоврядування. Крім того, це рішення
відповідає вимогам чинного
законодавства та Регламенту
Славутицької міської ради. За таких
підстав відповідач просив суд
відмовити у задоволенні позовних
вимог.

Представник відповідача у судовому
засіданні заперечував з мотивів,
викладених у письмових запереченнях.

Розглянувши подані сторонами
документи і матеріали, об'єктивно
оцінивши докази, що мають юридичне
значення для розгляду справи і
вирішення спору по суті, судом
встановлено таке.

На 37 позачерговій сесії шостого
скликання Славутицької міської ради
Київської області прийнято рішення від
02.12.2013 № 1250-37-VI «Про стан суспільних
відносин в Україні», відповідно до
якого рада вирішила підтримати
звернення депутатів Славутицької
міської ради від 2 грудня 2013 року щодо
суспільно-політичної ситуації в
Україні та звернутися до Президента
України з вимогою про відставку
чинного уряду, притягнення до
відповідальності Міністра внутрішніх
справ України ОСОБА_4 та відновлення
перемовин про євроінтеграцію України
і підписання угоди про Асоціацію з
Європейським Союзом.

Як то вбачається з преамбули
вищенаведеного рішення, воно прийнятно
у зв'язку з непідписанням Президентом
України Угоди про асоціацію між
Україною та Європейським Союзом на
Саміті Східного Партнерства у Вільнюсі
та силовим розгоном Євромайдану в
місті Києві 30.11.2013 року.

Прокурором м. Славутич Київської
області 16.12.2013 винесено постанову про
проведення перевірки у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
у діяльності Славутицької міської
ради.

За наслідками виявлених під час
перевірки порушень закону, без
внесення подання, вважаючи рішення
відповідача від 02.12.2013 № 1250-37-VI «Про
стан суспільних відносин в Україні»
незаконним та таким, що суперечить
вимогам чинного законодавства, порушує
конституційні засади місцевого
самоврядування, прокурор звернувся до
суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, що
виникли між сторонами, суд зазначає
таке.

Щодо повноважень позивача на звернення
до суду, суд зауважує, що нагляд за
додержанням і застосуванням законів,
зокрема, відповідністю актів, які
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам здійснює прокуратура
відповідно до пункту 9 розділу XV
«Перехідні положення» Конституції
України та Закону України «Про
прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII.

Згідно частини першої 1 статті 19 Закону
України «Про прокуратуру» від 05.11.1991
№1789-XII, предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є,
зокрема, відповідність актів, що
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам.

За приписами статей 20, 23 Закону України
«Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-XII
прокурор на підставі відповідної
постанови проводить перевірку
виконання законів і, виявивши
порушення вимог закону може, не вносячи
подання, звернутися до суду щодо
визнання незаконним
нормативно-правового акту
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень.

Відтак, звертаючись до суду із даною
вимогою, прокурор в межах повноважень,
у порядку та в спосіб, передбачений
законом діє як посадова особа органу
державної влади та набуває статусу
позивача.

Оцінюючи правомірність рішення
відповідача, суд керується критеріями,
закріпленими у частині третій статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України, що певною мірою відображають
принципи адміністративної процедури,
якої повинні дотримуватися при
реалізації дискреційних повноважень
владні суб'єкти.

Відповідно до статті 5
Конституції України народ здійснює
владу безпосередньо і через органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування. З цього
конституційного положення у
системному взаємозв'язку з положеннями
статті 6 Конституції України випливає,
що органи місцевого самоврядування не
є органами державної влади, а місцеве
самоврядування слід розглядати як
форму здійснення народом влади, яка
визнається і гарантується в Україні
(стаття 7 Конституції України).

Стаття 40 Основного Закону України
визначає місцеве самоврядування як
право територіальної громади - жителів
села чи добровільного об'єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл,
селища та міста - самостійно вирішувати
питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України. Місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи, районні та обласні ради.

Такому конституційному змісту
інституту місцевого самоврядування
властиві принаймні дві найважливіші
ознаки. Це - самостійність
територіальної громади, органів
місцевого самоврядування у вирішенні
певного кола питань і те, що предметами
відання місцевого самоврядування є не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних
громад. Перелік таких питань визначено
у Конституції України та Законі
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР. Саме таку
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування визначив
Конституційний Суд України у своєму
Рішенні від 26 березня 2002 року (пункти 4, 5
мотивувальної частини Рішення від 26
березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про
охорону трудових прав депутатів
місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, районні та обласні
ради і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень вбачається, що
ці органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Відповідно до статті 143
Конституції України територіальні
громади села, селища, міста
безпосередньо або через утворені ними
органи місцевого самоврядування
управляють майном, що є в комунальній
власності; затверджують програми
соціально-економічного та культурного
розвитку і контролюють їх виконання;
затверджують бюджети відповідних
адміністративно-територіальних
одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори
відповідно до закону; забезпечують
проведення місцевих референдумів та
реалізацію їх результатів; утворюють,
реорганізовують та ліквідовують
комунальні підприємства, організації і
установи, а також здійснюють контроль
за їх діяльністю; вирішують інші
питання місцевого значення, віднесені
законом до їхньої компетенції.

Як вже зазначалося судом, систему
та гарантії місцевого самоврядування в
Україні, засади організації та
діяльності, правового статусу і
відповідальності органів та посадових
осіб місцевого самоврядування
визначає Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні».

Розділом ІІ Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
встановлено організаційно-правову
основу місцевого самоврядування та
загальну і виключну компетенцію
сільських, селищних, міських рад.

Статтею 25 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
передбачена загальна компетенція
сільських, селищних, міських рад, а
саме: сільські, селищні, міські
ради правомочні розглядати
і вирішувати питання, віднесені
Конституцією України, цим та іншими
законами до їх відання.

Перелік питань, які можуть
розглядатися і вирішуватись виключно
на пленарних засіданнях сільської ради
передбачені статтею 26 даного Закону №
280/97-ВР.

Дослідивши наведені норми права у
співвідношенні з предметом позову, суд
дійшов висновку, що до виключної
компетенції сільських, селищних,
міських рад належать
повноваження щодо організації і
контролю за діяльністю виконавчих
органів: утворення виконавчого
комітету ради, визначення його
чисельності, затвердження та внесення
змін до його персонального складу;
розпуск виконкому; затвердження за
пропозицією сільського, селищного,
міського голови структури виконавчих
органів ради, загальної чисельності
апарату ради та її виконавчих органів,
витрат на їх утримання; скасування
актів виконавчих органів ради, які не
відповідають Конституції чи законам
України, іншим актам законодавства,
рішенням ради, прийнятим у межах її
повноважень; заслуховування звітів
керівників виконавчих органів ради та
посадових осіб, яких вона призначає або
затверджує.

Відтак, компетенція місцевих рад
є правовою формою виразу їх функцій,
вона водночас служить і правовим
засобом їх реалізації. Закон України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
розрізняє загальну і виключну
компетенцію місцевих рад (статті 25, 26).
Здійснюючи загальну компетенцію,
місцеві ради правомочні розглядати і
вирішувати питання, віднесені
Конституцією та законами України до їх
відання. До виключної компетенції
належать питання, які перебувають у
віданні рад і підлягають розгляду
тільки на їх пленарних засіданнях. Це,
як правило, найважливіші питання
місцевого значення, розгляд і
вирішення яких не може бути делеговано
іншим органам.

Між тим, правовий статус депутата
сільської, селищної, міської, районної
у місті, районної, обласної ради (далі -
місцева рада) як представника
інтересів територіальної громади,
виборців свого виборчого округу та
рівноправного члена місцевої ради,
гарантії депутатської діяльності та
порядок відкликання депутата місцевої
ради регламентується Законом України
«Про статус депутатів місцевих рад»
від 11.07.2002 № 93-IV.

Відповідно до статті 11 Закону
України «Про статус депутатів місцевих
рад» від 11.07.2002 № 93-IV депутат місцевої
ради має право на депутатське
звернення, депутатський запит,
депутатське запитання.

Частинами першою-другою статті 13
Закону України «Про статус депутатів
місцевих рад» від 11.07.1992 № 93-IV
визначено, що депутатське звернення -
викладена в письмовій формі вимога
депутата місцевої ради з питань,
пов'язаних з його депутатською
діяльністю, до місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування та їх посадових осіб, а
також керівників правоохоронних та
контролюючих органів, підприємств,
установ та організацій незалежно від
форми власності, розташованих на
території відповідної ради, здійснити
певні дії, вжити заходів чи дати
офіційне роз'яснення з питань,
віднесених до їх компетенції; місцеві
органи виконавчої влади, органи
місцевого самоврядування та їх
посадові особи, а також керівники
правоохоронних та контролюючих
органів, підприємств, установ та
організацій незалежно від форми
власності, розташованих на території
відповідної ради, до яких звернувся
депутат місцевої ради, зобов'язані у
десятиденний строк розглянути
порушене ним питання та надати йому
відповідь, а в разі необхідності
додаткового вивчення чи перевірки дати
йому відповідь не пізніш як у місячний
строк.

Депутатський запит - це
підтримана радою вимога депутата
місцевої ради до посадових осіб ради і
її органів, сільського, селищного,
міського голови, керівників
підприємств, установ і організацій
незалежно від форми власності, які
розташовані або зареєстровані на
відповідній території, а депутат
міської (міста обласного значення),
районної, обласної ради - також до
голови місцевої державної
адміністрації, його заступників,
керівників відділів і управлінь з
питань, які віднесені до відання ради
(частина перша статті 21 Закону України
"Про статус депутатів місцевих рад").

Депутатське запитання - це засіб
одержання депутатом місцевої ради
інформації або роз'яснення з тієї чи
іншої проблеми. Відповідь на запитання
може бути оголошено на сесії ради або
дано депутату місцевої ради в
індивідуальному порядку. Запитання не
включається до порядку денного сесії,
не обговорюється і рішення по ньому не
приймається (частина друга статті 21
Закону України "Про статус депутатів
місцевих рад").

Виходячи з наведеного,
законодавець розмежовує поняття
"депутатське звернення", "депутатський
запит", "депутатське запитання", вони не
є тотожними за своєю правовою природою
та юридичними наслідками їх
реалізації. У той час, як у переліку
питань виключної компетенції, які
вирішуються на пленарних засіданнях
сільської, селищної, міської ради в
Законі України «Про місцеве
самоврядування в Україні» відсутнє
таке питання, як вирішення та прийняття
рішення по «зверненню депутатів».

Як то встановлено в судовому
засіданні, органом місцевого
самоврядування - Славутицькою міською
радою, на 37 позачерговій сесії
фактично підготовлено та направлено
звернення до Президента України з
приводу суспільно-політичної ситуації
в Україні, про що місцевою радою
прийнято оскаржуване рішення.

Частиною другою статті 19
Конституції України визначено, що
органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України.

Статтями 34, 40 Конституції України
передбачено, що кожному гарантується
право на свободу думки, на вільне
вираження своїх поглядів і переконань;
усі мають право направляти
індивідуальні чи колективні письмові
звернення або особисто звертатися до
органів державної влади, органів
місцевого самоврядування та посадових
і службових осіб цих органів. Проте
чинне законодавство не передбачає
прийняття таких звернень у формі
рішень відповідних місцевих рад та не
вимагає здійснення додаткових
процедур щодо цих звернень: прийняття,
затвердження, схвалення тощо радою. У
випадку реалізації депутатських
повноважень шляхом направлення
депутатського звернення, таке
звернення надсилається безпосередньо
адресатам, а не виноситься на
голосування. Схвалення, затвердження
звернення депутатів не належить до
компетенції місцевої ради, зважаючи на
те, що органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу, самостійно на сесії
ради вирішують лише питання місцевого
значення, які віднесені законом до їх
компетенції.

Такі висновки суду
кореспондуються з приписами статті 13
Закону України "Про статус депутатів
місцевих рад". Недотримання зазначених
вимог може призвести до порушення прав
депутатів, гарантованих Законом
України "Про статус депутатів місцевих
рад".

Відтак, приймаючи оскаржуване
рішення відповідачем вирішено питання,
що перебувають за межами наданих їй
законодавством повноважень місцевого
значення, зокрема Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»,
який визначає повноваження міської
ради.

Згідно частини 10 статті 59 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні", акти органів та посадових
осіб місцевого самоврядування з
мотивів їхньої невідповідності
Конституції або законам України
визнаються незаконними в судовому
порядку.

Також суд зазначає, що згідно
приписів частини сьомої статті 46
Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» сесія
сільської, селищної, міської, районної
у місті ради повинна бути також
скликана за пропозицією не менш як
однієї третини депутатів від
загального складу відповідної ради,
виконавчого комітету сільської,
селищної, міської, районної у місті
ради, а сесія районної, обласної ради -
також за пропозицією не менш як однієї
третини депутатів від загального
складу відповідної ради або голови
відповідної місцевої державної
адміністрації.

При цьому, згідно частин дев'ять
та чотирнадцятої статті 46 Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» рішення про скликання сесії
ради відповідно до частин четвертої,
шостої та восьмої цієї статті
доводиться до відома депутатів і
населення не пізніш як за 10 днів до
сесії, а у виняткових випадках - не
пізніш як за день до сесії із
зазначенням часу скликання, місця
проведення та питань, які
передбачається внести на розгляд ради.
Порядок проведення скликання чергової
та позачергової сесії ради,
призначення пленарних засідань ради,
підготовки і розгляду питань на
пленарних засіданнях, прийняття рішень
ради про затвердження порядку денного
сесії та з інших процедурних питань, а
також порядок роботи сесії
визначаються регламентом ради, з
урахуванням вимог Закону України «Про
засади державної регуляторної
політики у сфері господарської
діяльності».

Суд також констатує, що
аналогічні положення закріплено і у
статті 2.2.2 Регламенту Славутицької
міської ради, затвердженого рішенням
міської ради від 20.05.2011 № 238-8-VI.

Як то вбачається з матеріалів
справи, звернення депутатів до
міського голови щодо проведення
позачергової сесії підписано та надано
02.12.2013 (вх. № 02-10-029). Позачергова 37 сесія
Славутицької міської ради VI скликання
також проведена 02.12.2013, що не відповідає
вимогам вищевказаних правових норм
щодо термінів проведення таких сесій.

Відтак, судом встановлено, що при
прийнятті оспорюваного рішення
зазначені вимоги не були додержані
відповідачем.

Системно проаналізувавши обставини
справи та вимоги чинного законодавства
України суд дійшов висновку, що у
відповідача були відсутні правові
підстави для прийняття оспорюваного
рішення, оскільки відповідач діяв не у
спосіб, встановлений законодавством,
без дотримання встановленої законом
процедури вчинення дій у зв'язку з чим
оскаржуване рішення є протиправним та
підлягає скасуванню.

За загальним правилом, що випливає з
принципу змагальності, кожна сторона
повинна подати докази на підтвердження
обставин, на які вона посилається, або
на спростування обставин, про які
стверджує інша сторона.

Водночас, відповідно до частини другої
статті 71 Кодексу адміністративного
судочинства України, в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відтак, законодавець в
адміністративному процесі, як виняток
із загального правила, у справах щодо
оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень, покладає саме на суб'єкта
владних повноважень обов'язок
аргументовано, посилаючись на докази,
довести правомірність свого рішення,
дії чи бездіяльності, спростувати
твердження позивача про порушення його
прав, свобод чи інтересів та довести
його недобросовісність.

На виконання цих вимог відповідачем не
надано суду доказів, які спростовували
б твердження позивача, а відтак, не
доведено правомірності своїх дій та
рішень.

Відтак, враховуючи наведені вище
правові норми та встановлені обставини
справи, суд приходить до переконання
про необхідність задоволення позовних
вимог у повному обсязі шляхом визнання
оскаржуваного рішення протиправним та
скасування.

Керуючись статтями 9, 69-71, 158-163, 167, 254
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд

п о с т а н о в и в:

Адміністративний позов задовольнити.

Скасувати рішення Славутицької
міської ради Київської області від
02.12.2013 № 1250-37-VI «Про стан суспільних
відносин в Україні».

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, якщо скаргу не було подано в
установлені строки. У разі подання
апеляційної скарги постанова, якщо її
не скасовано, набирає законної сили
після повернення апеляційної скарги,
відмови у відкритті апеляційного
провадження або набрання законної сили
рішенням за наслідками апеляційного
провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду
подається до Київського апеляційного
адміністративного суду через
Київський окружний адміністративний
суд протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Суддя
Колеснікова І.С.

Дата виготовлення і підписання повного
тексту постанови - 14 січня 2014 р.