Справа № 810/6945/13-а
Суддя: Колеснікова І.С.
Дата ухвалення: 2014-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ
СУД П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
15 січня 2014 року № 810/6945/13-а
Київський окружний адміністративний
суд у складі головуючого - судді
Колеснікової І.С., при секретарі
судового засідання Гололобові В.Ю. та
представниках сторін
від позивача: Косенко О.В.,
від відповідача: Волошина Ю.Г.,
розглянувши у відкритому судовому
засіданні адміністративну справу
за позовом Заступника Бориспільського
міжрайонного прокурора Київської
областідоБориспільської міської ради
Київської області проскасування
рішення,
ВСТАНОВИВ:

Заступник Бориспільського
міжрайонного прокурора Київської
області (надалі - позивач) звернувся до
Київського окружного
адміністративного суду з
адміністративним позовом до
Бориспільськоїї міської ради
Київської області (надалі - відповідач)
про скасування рішення відповідача
від 02.12.2013 № 3769-44-VI «Про встановлення
прапору Європейського Союзу в актовій
залі Бориспільської міської ради».

В обґрунтування позовних вимог
позивачем зазначено, що прокуратурою
проведено перевірку у порядку нагляду
за додержанням і застосуванням законів
у Бориспільській міській раді
Київської області. Так, у ході
перевірки встановлено, що відповідачем
прийнято рішення від 02.12.2013 № 3769-44-VI
«Про встановлення прапору
Європейського Союзу в актовій залі
Бориспільської міської ради». На думку
прокурора, таке рішення не
узгоджується з положеннями
Конституції України та нормами Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні», оскільки приймаючи
оскаржуване рішення, міська рада
вийшла за межі повноважень, наданих
органам місцевого самоврядування.
Відтак, позивач вважає вказане рішення
незаконним та просить суд скасувати
його у судовому порядку.

Представником позивача у судовому
засіданні підтримано позовні вимоги у
повному обсязі.

Відповідачем позов не визнано, надано
заперечення суду у письмовій формі. В
обґрунтування заперечень відповідачем
зауважено, що прокурором у позові не
обґрунтовано порушення прийнятим
відповідачем рішенням інтересів
держави. Окрім того відповідачем
зауважено, що оскаржуване рішення не
носить нормативного характеру та
прийнято Бориспільською міською радою
як колегіальним органом, що
представляє інтереси територіальної
громади і здійснює від її імені та в її
інтересах функції і повноваження
місцевого самоврядування, у порядку та
спосіб, встановлений законодавством.
За таких підстав відповідач просив суд
відмовити у задоволенні позовних
вимог.

Представник відповідача у судовому
засіданні заперечував з мотивів,
викладених у письмових запереченнях.

Розглянувши подані сторонами
документи і матеріали, об'єктивно
оцінивши докази, що мають юридичне
значення для розгляду справи і
вирішення спору по суті, судом
встановлено таке.

На позачерговому засіданні
Бориспільської міської ради Київської
області прийнято рішення від 02.12.2013 №
3769-44-VI «Про встановлення прапору
Європейського Союзу в актовій залі
Бориспільської міської ради».

Як то вбачається з протоколу
позачергового засідання від 02.12.2013 № 44
та преамбули оскаржуваного рішення,
воно прийнятно за зверненням депутатів
міської ради.

Бориспільською міжрайонною
прокуратурою Київської області
проведено перевірку законності
прийняття рішень Бориспільською
міською радою.

За наслідками виявлених під час
перевірки порушень закону, без
внесення подання, вважаючи рішення
відповідача від 02.12.2013 № 3769-44-VI «Про
встановлення прапору Європейського
Союзу в актовій залі Бориспільської
міської ради» незаконним та таким, що
суперечить вимогам чинного
законодавства, порушує конституційні
засади місцевого самоврядування,
прокурор звернувся до суду із даним
позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, що
виникли між сторонами, суд зазначає
таке.

Щодо повноважень позивача на звернення
до суду, суд зауважує, що нагляд за
додержанням і застосуванням законів,
зокрема, відповідністю актів, які
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам здійснює прокуратура
відповідно до пункту 9 розділу XV
«Перехідні положення» Конституції
України та Закону України «Про
прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII.

Згідно частини першої 1 статті 19 Закону
України «Про прокуратуру» від 05.11.1991
№1789-XII, предметом нагляду за
додержанням і застосуванням законів є,
зокрема, відповідність актів, що
видаються всіма органами,
підприємствами, установами,
організаціями та посадовими особами,
вимогам Конституції України та чинним
законам.

За приписами статей 20, 23 Закону України
«Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-XII
прокурор на підставі відповідної
постанови проводить перевірку
виконання законів і, виявивши
порушення вимог закону може, не вносячи
подання, звернутися до суду щодо
визнання незаконним
нормативно-правового акту
відповідного органу повністю чи в
окремій його частині; визнання
протиправним рішення чи окремих його
положень і щодо скасування або
визнання нечинним рішення чи окремих
його положень.

Відтак, звертаючись до суду із даною
вимогою, прокурор в межах повноважень,
у порядку та в спосіб, передбачений
законом, діє як посадова особа органу
державної влади та набуває статусу
позивача.

Оцінюючи правомірність рішення
відповідача, суд керується критеріями,
закріпленими у частині третій статті 2
Кодексу адміністративного судочинства
України, що певною мірою відображають
принципи адміністративної процедури,
якої повинні дотримуватися при
реалізації дискреційних повноважень
владні суб'єкти.

Відповідно до статті 5
Конституції України народ здійснює
владу безпосередньо і через органи
державної влади та органи місцевого
самоврядування. З цього
конституційного положення у
системному взаємозв'язку з положеннями
статті 6 Конституції України випливає,
що органи місцевого самоврядування не
є органами державної влади, а місцеве
самоврядування слід розглядати як
форму здійснення народом влади, яка
визнається і гарантується в Україні
(стаття 7 Конституції України).

Стаття 40 Основного Закону України
визначає місцеве самоврядування як
право територіальної громади - жителів
села чи добровільного об'єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл,
селища та міста - самостійно вирішувати
питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України. Місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи, районні та обласні ради.

Такому конституційному змісту
інституту місцевого самоврядування
властиві принаймні дві найважливіші
ознаки. Це - самостійність
територіальної громади, органів
місцевого самоврядування у вирішенні
певного кола питань і те, що предметами
відання місцевого самоврядування є не
будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення, тобто
такі, які пов'язані передусім з
життєдіяльністю територіальних
громад. Перелік таких питань визначено
у Конституції України та Законі
України «Про місцеве самоврядування в
Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР. Саме таку
політико-правову природу органів
місцевого самоврядування визначив
Конституційний Суд України у своєму
Рішенні від 26 березня 2002 року (пункти 4, 5
мотивувальної частини Рішення від 26
березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про
охорону трудових прав депутатів
місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою через
сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, районні та обласні
ради і передбачає правову,
організаційну та
матеріально-фінансову самостійність,
яка має певні конституційно-правові
межі, встановлені, зокрема, приписами
статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону
України. З аналізу вказаних
конституційних положень вбачається, що
ці органи місцевого самоврядування,
здійснюючи владу і самостійно
вирішуючи питання місцевого значення,
віднесені законом до їх компетенції, та
приймаючи рішення, які є обов'язковими
до виконання на відповідній території,
зобов'язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами
України.

Частиною 1 статті 140 Конституції
України визначено, що місцеве
самоврядування є правом
територіальної громади - жителів села
чи добровільного об'єднання у сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та
міста - самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції
і законів України. Частиною 3 вказаної
статті встановлено, що місцеве
самоврядування здійснюється
територіальною громадою в порядку,
встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі
органи.

Таким чином, місцеве
самоврядування є одним із проявів
здійснення народом, у формі
територіальної громади, влади, яка, в
свою чергу, не належить до жодної із
гілок державної влади, що
характеризується самостійністю у
вирішенні певного кола питань.

Відповідно до статті 143
Конституції України територіальні
громади села, селища, міста
безпосередньо або через утворені ними
органи місцевого самоврядування
управляють майном, що є в комунальній
власності; затверджують програми
соціально-економічного та культурного
розвитку і контролюють їх виконання;
затверджують бюджети відповідних
адміністративно-територіальних
одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори
відповідно до закону; забезпечують
проведення місцевих референдумів та
реалізацію їх результатів; утворюють,
реорганізовують та ліквідовують
комунальні підприємства, організації і
установи, а також здійснюють контроль
за їх діяльністю; вирішують інші
питання місцевого значення, віднесені
законом до їхньої компетенції.

Як вже зазначалося судом, систему
та гарантії місцевого самоврядування в
Україні, засади організації та
діяльності, правового статусу і
відповідальності органів та посадових
осіб місцевого самоврядування
визначає Закон України «Про місцеве
самоврядування в Україні».

Розділом ІІ Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
встановлено організаційно-правову
основу місцевого самоврядування та
загальну і виключну компетенцію
сільських, селищних, міських рад.

Статтею 25 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»
передбачена загальна компетенція
сільських, селищних, міських рад, а
саме: сільські, селищні, міські
ради правомочні розглядати і
вирішувати питання, віднесені
Конституцією України, цим та іншими
законами до їх відання.

Перелік питань, які можуть
розглядатися і вирішуватись виключно
на пленарних засіданнях сільської ради
передбачені статтею 26 даного Закону №
280/97-ВР.

Дослідивши наведені норми права у
співвідношенні з предметом позову, суд
дійшов висновку, що до виключної
компетенції сільських, селищних,
міських рад належать повноваження
щодо організації і контролю за
діяльністю виконавчих органів:
утворення виконавчого комітету ради,
визначення його чисельності,
затвердження та внесення змін до його
персонального складу; розпуск
виконкому; затвердження за пропозицією
сільського, селищного, міського голови
структури виконавчих органів ради,
загальної чисельності апарату ради та
її виконавчих органів, витрат на їх
утримання; скасування актів виконавчих
органів ради, які не відповідають
Конституції чи законам України, іншим
актам законодавства, рішенням ради,
прийнятим у межах її повноважень;
заслуховування звітів керівників
виконавчих органів ради та посадових
осіб, яких вона призначає або
затверджує.

Відтак, компетенція місцевих рад
є правовою формою виразу їх функцій,
вона водночас служить і правовим
засобом їх реалізації. Закон України
«Про місцеве самоврядування в Україні»
розрізняє загальну і виключну
компетенцію місцевих рад (статті 25, 26).
Здійснюючи загальну компетенцію,
місцеві ради правомочні розглядати і
вирішувати питання, віднесені
Конституцією та законами України до їх
відання. До виключної компетенції
належать питання, які перебувають у
віданні рад і підлягають розгляду
тільки на їх пленарних засіданнях. Так,
предметом відання місцевого
самоврядування є не будь-які питання
суспільного життя, а питання саме
місцевого значення, тобто ті, що
пов'язані передусім із життєдіяльністю
територіальних громад. Це, як правило,
найважливіші питання місцевого
значення, розгляд і вирішення яких не
може бути делеговано іншим органам.

Європейською хартією місцевого
самоврядування (ратифікована Законом
України від 15.07.1997 року №452/97-ВР)
закріплено, що головні повноваження і
функції місцевих властей визначаються
конституцією або законом. Однак це
положення не перешкоджає наділенню
місцевих влад повноваженнями і
функціями для спеціальних цілей
відповідно до закону. Місцеві влади в
межах закону мають повне право вільно
вирішувати будь-яке питання, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу (ч. 1, ч. 2 ст. 4).

Отже, органи місцевого
самоврядування в межах закону мають
право вільно вирішувати будь-яке
питання місцевого значення, яке не
вилучене із сфери їхньої компетенції і
вирішення якого не доручене жодному
іншому органу.

Водночас за приписами пункту 49
частини 1 статті 26 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"
сільські, селищні, міські ради на
пленарних засіданнях вирішують
визначений перелік питань, які
віднесено до їх виключної компетенції,
серед яких затвердження відповідно до
закону Положення про зміст, опис та
порядок використання символіки
територіальної громади.

Вказана стаття не відносять ні до
загальної, ні до виключної компетенції
міських рад повноваження щодо розгляду
та вирішення питань встановлення
порядку використання державних
символів України та будь-яких інших
символік, крім місцевих.

У свою чергу, частиною 1 статті 65
Конституції України гарантовано, що
шанування державних символів України є
обов'язком громадян України.

Відповідно до частин 1 та 2 статті
20 Конституції України Державний Прапор
України є державним символом України
та являє собою стяг із двох
рівновеликих горизонтальних смуг
синього і жовтого кольорів.

Згідно частини 6 статті 20
Конституції України опис державних
символів України та порядок їх
використання встановлюються законом,
що приймається не менш як двома
третинами від конституційного складу
Верховної Ради України. Пунктом 4
частини 2 статті 92 Конституції України
встановлено, що виключно законами
України встановлюється порядок
використання і захисту державних
символів. Шанування державних символів
України є обов'язком усіх її громадян.
Держава встановлює порядок
використання державних символів та
належну систему їх правового захисту,
за яких забезпечується повага та гідне
ставлення до державних символів.

Таким чином, Основним Законом
України встановлено вичерпний перелік
державних символів, до яких прапор
Європи не належить.

Із системного аналізу наведених
норм, суд дійшов висновку, що
відповідач, приймаючи від імені
територіальної громади міста
Бориспіль оспорюване рішення, вирішив
питання, які не стосуються
життєдіяльності даної територіальної
громади та не належать до його
компетенції.

Відповідно до частини 1 статті 144
Конституції України, органи місцевого
самоврядування в межах повноважень,
визначених законом, приймають рішення,
які є обов'язковими до виконання на
відповідній території.

Частиною 1 статті 59 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні" передбачено, що рада в межах
своїх повноважень приймає нормативні
та інші акти у формі рішень.

Як то зазначено у рішенні
Конституційного Суду України від 16.04.2009
року №7-рп/2009 у справі за
конституційним поданням Харківської
міської ради щодо офіційного
тлумачення положень частини другої
статті 19, статті 144 Конституції України,
статті 25, частини чотирнадцятої статті
46, частин першої, десятої статті 59
Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" (справа про
скасування актів органів місцевого
самоврядування), органи місцевого
самоврядування, вирішуючи питання
місцевого значення, представляючи
спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ та міст, приймають
нормативні та ненормативні акти. До
нормативних належать акти, які
встановлюють, змінюють чи припиняють
норми права, мають локальний характер,
розраховані на широке коло осіб та
застосовуються неодноразово, а
ненормативні акти передбачають
конкретні приписи, звернені до
окремого суб'єкта чи юридичної особи,
застосовуються одноразово і після
реалізації вичерпують свою дію (пункт
4).

Враховуючи наведене, незалежно
від того, чи має рішення органів
місцевого самоврядування нормативний
характер, воно є обов'язковим до
виконання в межах відповідної
територіальної громади.

Суд вважає за необхідне
наголосити, що за своїм змістом
оспорюване рішення не стосується
питань територіальної громади,
викладення його у формі рішення
міської ради та, як наслідок, надання
йому ознак обов'язкового виконання є
виходом за межі повноважень
відповідача.

Відтак, приймаючи оскаржуване
рішення, відповідачем вирішено
питання, що перебувають за межами
наданих їй законодавством повноважень
місцевого значення, зокрема Закону
України «Про місцеве самоврядування в
Україні», який визначає повноваження
міської ради.

Згідно частини 10 статті 59 Закону
України "Про місцеве самоврядування в
Україні", акти органів та посадових
осіб місцевого самоврядування з
мотивів їхньої невідповідності
Конституції або законам України
визнаються незаконними в судовому
порядку.

Системно проаналізувавши обставини
справи та вимоги чинного законодавства
України суд дійшов висновку, що у
відповідача були відсутні правові
підстави для прийняття оспорюваного
рішення, оскільки відповідач діяв не у
спосіб, встановлений законодавством,
без дотримання встановленої законом
процедури вчинення дій у зв'язку з чим
оскаржуване рішення є протиправним та
підлягає скасуванню.

За загальним правилом, що випливає з
принципу змагальності, кожна сторона
повинна подати докази на підтвердження
обставин, на які вона посилається, або
на спростування обставин, про які
стверджує інша сторона.

Водночас, відповідно до частини другої
статті 71 Кодексу адміністративного
судочинства України, в
адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень обов'язок щодо доказування
правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на
відповідача, якщо він заперечує проти
адміністративного позову.

Відтак, законодавець в
адміністративному процесі, як виняток
із загального правила, у справах щодо
оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб'єкта владних
повноважень, покладає саме на суб'єкта
владних повноважень обов'язок
аргументовано, посилаючись на докази,
довести правомірність свого рішення,
дії чи бездіяльності, спростувати
твердження позивача про порушення його
прав, свобод чи інтересів та довести
його недобросовісність.

На виконання цих вимог відповідачем не
надано суду доказів, які спростовували
б твердження позивача, а відтак, не
доведено правомірності своїх дій та
рішень.

Враховуючи наведені вище правові норми
та встановлені обставини справи, суд
приходить до переконання про
необхідність задоволення позовних
вимог у повному обсязі шляхом визнання
оскаржуваного рішення протиправним та
його скасування.

Керуючись статтями 9, 69-71, 158-163, 167, 254
Кодексу адміністративного судочинства
України, суд

п о с т а н о в и в:

Адміністративний позов задовольнити.

Скасувати рішення Бориспільської
міської ради Київської області від
02.12.2013 № 3769-44-VI «Про
встановлення прапору Європейського
Союзу в актовій залі Бориспільської
міської ради».

Постанова набирає законної сили після
закінчення строку подання апеляційної
скарги, якщо скаргу не було подано в
установлені строки. У разі подання
апеляційної скарги постанова, якщо її
не скасовано, набирає законної сили
після повернення апеляційної скарги,
відмови у відкритті апеляційного
провадження або набрання законної сили
рішенням за наслідками апеляційного
провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду
подається до Київського апеляційного
адміністративного суду через
Київський окружний адміністративний
суд протягом десяти днів з дня
отримання копії постанови.

Суддя
Колеснікова І.С.

Дата виготовлення і підписання повного
тексту постанови - 16 січня 2014 р.