Справа № 22а-2008/2007
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2008-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа № 22а
-2008/07 . головуючий суддя у 1-ій
статобліку - 24 інстанції -Дадим Ю.М.
У Х В А Л А

Іменем
України

20 травня 2008 року
м. Дніпропетровськ

Колегія суддів
Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого,
судді Сафронової С.В

суддів Поплавського В.Ю.,

Уханенко С.В.

при секретарі Фірсік Д.Ю.

за участі позивач ОСОБА_1
та представника відповідача - Білоконь В.В.

розглянувши у
відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську апеляційну
скаргу ОСОБА_1 на постанову Павлоградського міськрайонного
суду Дніпропетровської області від 06
вересня 2007 року

у адміністративній справі №
2а-206/07 за позовом ОСОБА_1 до міського Голови міста Павлограда Кукліна
Володимира Юрійовича про визнання неправомірними дії міського голови, -

в с т а н о в и л а:

Постановою
Павлоградського міськрайонного суду
Дніпропетровської області від 06 вересня
2007 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволені адміністративного
позову до міського Голови м. Павлограда Кукліна В.Ю. про визнання
неправомірними дій міського голови м. Павлограда та зобов'язання його негайно
направити подання та документи проведених зборів до Центральної виборчої
комісії про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму.

Не
погодившись з постановою суду, позивач
звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом норм
матеріального та процесуального права, просив
скасувати постанову суду першої інстанції від 06 вересня 2007 року та постановити нове
рішення, яким зобов'язати міського голову м. Павлограда направити подання та
документи проведених зборів до Центральної виборчої комісії для реєстрації
ініціативної групи всеукраїнського референдуму.

Апеляційна скарга мотивована тим, що за
запропоновані кандидатури голови і секретаря зборів учасники зборів
проголосували одноголосно, а тому потреби у висуванні альтернативних кандидатур
не було, і у протоколі зборів фіксувалися події у відповідності, як вони
відбувалися. Вказує на те, районним судом була порушена норма ст.2 п.3 КАС
України у частині щодо перевірки рішень, що приймаються суб'єктами владних
повноважень та не було враховано, що голова та юридичний відділ міськвиконкому
при виявлені помилок, що суттєво не змінюють зміст питання щодо доцільності
всеукраїнського референдуму, могли би повернути документи на доопрацювання та
виправлення помилок.

Відповідача заперечуючи проти апеляційної скарги вказує
на те, що суд першої інстанції повно і всебічно розглянув всі обставини справи,
правильно їх оцінив прийняв рішення у повній відповідності до законодавства,
просить суд залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду від
06.09.07 р. без змін.

Заслухавши
пояснення позивача та представника відповідача, перевіривши законність та
обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги та заявлених
позовних вимог, а також дослідивши матеріали справи, колегія суддів не
знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги виходячи із наступних
підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 10 серпня 2007
року в приміщенні КБ «Кірова» відбулися збори громадян України для утворення
ініціативної групи всеукраїнського референдуму, в яких згідно з протоколом цих
зборів взяли участь 301 осіб. Учасниками зборів були обговорені питання
доцільності всеукраїнського референдуму щодо концепції нової Конституції
України, розширення народовладдя та схвалено пропозицію про проведення
всеукраїнського референдуму з затвердженням одним переліком дев'яти питань, які
передбачають зміни до різних нормативно-правових актів, що регулюють статус
різних правових суб'єктів, а саме: «1. Чи підтримуєте Ви президентську форму
правління, за якої Президент України обирається всенародно, є главою держави і
очолює Уряд України? 2. Чи підтримуєте Ви парламентську форму правління, за
якої посада Президента України скасовується, Уряд України призначається і
звільняється Верховною Радою України, а Прем'єр-Міністр України є главою
держави? 3. Чи підтримуєте Ви обрання та відкликання суддів народом? 4. Чи
підтримуєте Ви розширення прав місцевого самоврядування з наданням усім органам
місцевого самоврядування права формувати власні виконавчі органи? 5. Чи
підтримуєте Ви встановлення дієвого контролю за владою через надання конституційного
статусу парламентській опозиції? 6. Чи підтримуєте Ви скасування
недоторканності вищих керівників держави, народних депутатів України та суддів?
7. Чи підтримуєте Ви скасування всіх пільг вищим керівникам держави, посадовим
особам та народним депутатам України? 8. Чи підтримуєте Ви позбавлення мандатів
депутатів усіх рівнів, які порушили обіцянки перед народом, - з наданням права
ухвалення, відповідних рішень з'їздам партій (блоків)? 9. Чи підтримуєте Ви
спрощення процедур проведення всеукраїнських та місцевих референдумів для
залучення народу до безпосереднього здійснення влади?"

Відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції
виходив з того, що відповідачем прийнято рішення на підставі, у межах
повноважень та у спосіб, що передбачений Законом України
«Про всеукраїнський та місцеві референдуми» № 1286-ХІІ від 03.07.1991 р.
(далі ЗУ № 1286-ХІІ), оскільки із протоколу Зборів громадян м.Павлограда з
приводу проведення всеукраїнського референдуму щодо концепції нової Конституції
України та розширення народовладдя від 10 серпня 2007 року, вбачається не
дотримання процедури обрання голови та секретаря зборів, що свідчить про не
легітимність голови та секретаря зборів, а відповідно правовим наслідком цього
є, відсутність у них повноважень щодо підписання передбачених Законом
документів зборів громадян.

Колегія суддів погоджується з вищенаведеними висновками
суду першої інстанції, оскільки відповідно до ч.4 ст.16 ЗУ № 1286-ХІІ перед
початком зборів проводиться реєстрація учасників зборів, складається їх список
із зазначенням прізвищ, імен та по батькові місця проживання. На зборах
обираються їх голова і секретар, подальший порядок денний повинен включати
обговорення доцільності проведення референдуму та формулювання питання, що
пропонується на нього винести.

Протокол зборів громадян м.Павлограда з приводу
проведення всеукраїнського референдуму щодо концепції нової Конституції України
та розширення народовладдя від 10 серпня 2007 року не містить відомостей про
те, що перед початком зборів на обговорення учасників ставилося питання про
обрання голови та секретаря цих зборів, що є порушенням вимог ст.16 ЗУ №
1286-ХІІ.

Крім того, апеляційним судом встановлено, що список
учасників зборів не містить відомостей про місце їх проведення, а також дат
народження включених до нього осіб, що суперечить вимогам ст.15 ЗУ № 1286-ХІІ,
оскільки право вимоги призначення референдуму мають громадяни України, які
постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної
одиниці і мають право на участь у референдумі. Проте, із списку реєстрації
учасників збору не вбачається де саме проводилися збори, чи проживають всі
учасники зборів на території м.Павлограда та чи мають всі учасники право на
участь у референдумі.

З аналізу ч.4 та ч.8 ст.16 ЗУ № 1286-ХІІ вбачається, що
дані про осіб у списку реєстрація учасників зборів щодо їх прізвищ, імен, по
батькові та місця проживання, повинні співпадати з даними списку членів
ініціативної групи.

Проте, судом апеляційної інстанції було встановлено, що
відомості у списку членів ініціативної групи щодо деяких членів не відповідають
відомостям, що містяться у списку учасників зборів. Так, зокрема, у ОСОБА_1
виявлено невідповідність відомостей щодо адреси місця проживання, оскільки в
реєстраційному листі учасників зборів його адреса зазначена по АДРЕСА_1
(а.с.26), а у списку членів ініціативної
групи (а.с.33) його адреса зазначена по АДРЕСА_1. Конституція України та закони України
передбачають проведення всеукраїнського референдуму, в тому числі за народною
ініціативою, лише як зобов'язального (імперативного) референдуму, результати
якого є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень, відповідними органами
державної влади в порядку, визначеному Конституцією України
та законами України.

Згідно ч.3 ст.5 Закону України «Про всеукраїнські
та місцеві референдуми» № 1286-ХІІ від 03.07.1991 р. (далі ЗУ № 1286-ХІІ) на всеукраїнський референдум не
виносяться питання, віднесені
законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії
та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і
невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та
безпеки громадян; питання пов'язанні з обранням, призначенням і звільненням
посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента
України та Кабінету Міністрів України.

Виходячи з аналізу документів проведення зборів,
суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що висунуті на зборах питання, які пропонується винести на всеукраїнський
референдум не містять чітко сформульованих законодавчих пропозицій, висунуті пропозиції зборів не містять назву проекту
(проектів) закону, рішення, що виноситься на референдум, і не надають
можливість громадянину відповісти «так» або «ні» на питання про прийняття або
відхилення цього проекту (проектів), що суперечить вимогам ст.3, ч.8 ст.16, ч.1
ст.36, ст.46 ЗУ
№ 1286-ХІІ.

Зокрема, колегія суддів вважає, що питання, затверджені
зазначеними зборами громадян, відповідно до ст.ст. 3, 5 ЗУ № 1286-ХІІ за своїм змістом не можуть бути предметом
всеукраїнського референдуму, оскільки не передбачають затвердження законів щодо
внесення змін до Конституції України , прийняття,
зміни або скасування законів України чи їх окремих положень, прийняття рішень,
що визначають основний зміст Конституції України ,
законів України та інших правових актів.

Крім того, зборами затверджені питання, які за своїм
змістом є взаємовиключаючими, що може привести до отримання суперечливих
результатів референдуму, які не можливо буде реалізувати та які не можливо
врахувати при прийнятті рішень відповідними державними органами. До таких
питань відносяться питання «Чи підтримуєте Ви президентську форму правління, за
якої Президент України обирається всенародно, є главою держави і очолює Уряд
України?» та «Чи підтримуєте Ви парламентську форму правління, за якої посада
Президента України скасовується, Уряд України призначається і звільняється
Верховною Радою України, а Прем'єр-Міністр України є главою держави?».

Формулювання питання «Чи підтримуєте Ви обрання та
відкликання суддів народом?» не дозволяє зробити висновок щодо суб'єктів
(Український народ, члени певної територіальної громади тощо), які прийматимуть
рішення про обрання та відкликання окремого судді або всіх суддів України, у
разі ствердної відповіді на нього. Крім того, це питання затверджено без
врахування вимог ст.128 Конституції України ,
відповідно до якої призначення професійних суддів на посаду здійснюється
Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України,
обираються Верховною Радою України безстроково в порядку, встановленому законом

Сформульоване на зборах питання «Чи підтримуєте Ви
розширення прав місцевого самоврядування з наданням всім органам місцевого
самоврядування права формувати власні виконавчі органи?» затверджено учасниками зборів без урахування
змісту поняття «місцеве самоврядування», встановленого частиною першою статті
140 Конституції України , згідно з якою місцеве
самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного
об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції
і законів України.

Використання прикметника «дієвий» у формулюванні питання
«Чи підтримуєте Ви встановлення дієвого контролю за владою через надання
конституційного статусу парламентській опозиції?» унеможливлює точне розуміння
та втілення у будь-які норми права як ствердної, так і негативної відповіді
громадян на нього. Однаковою мірою такий висновок стосується і використання
словосполучення «вищі керівники держави» та поняття «посадова особа» та
«посадова особа державного органу», які не є тотожними, у питаннях «Чи
підтримуєте Ви скасування недоторканності вищих керівників держави, народних
депутатів України та суддів?», «Чи підтримуєте Ви скасування всіх пільг вищим
керівникам держави, посадовим особам та народним депутатам України?».

Проте, ст.74 Конституції України
встановлено, що референдум не допускається щодо
законопроектів з питань податків. Пропоноване ж на всеукраїнський референдум
питання потребуватимуть внесення змін до законів та правових актів, які мають
силу закону та регулюють відносини оподаткування громадян, оскільки одним із
видів пільг, тобто встановленими законодавством або іншими нормативними актами
переваг, що надаються особі порівняно з іншими громадянами, є звільнення певних
категорій осіб від сплати податків. Вирішення зазначених у попередньому абзаці
питань може привести до того, що пільги, компенсації, гарантії є видом
соціальної допомоги і необхідною складовою конституційного права на достатній
життєвий рівень, будуть звуженні змістом та обсягом цього права шляхом
прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів, що не допускається статтею 22 Конституції
України . У зв'язку із скасування всіх пільг посадовим
особам недержавних підприємств, установ чи організацій є звуженням змісту та
обсягу існуючих прав і свобод людини.

Винесення на всеукраїнський референдум питання «Чи
підтримуєте Ви позбавлення мандатів депутатів усіх рівнів, які порушили
обіцянки перед народом, - з наданням права ухвалення, відповідних рішень з'їздам
партій (блоків)?» також буде суперечити Конституції України
та ЗУ № 1286-ХІІ, оскільки інститут дострокового
припинення повноважень народних депутатів України та депутатів місцевих рад не
містять поняття «позбавлення депутата мандата».

Згідно до ч.4 ст.
17 ЗУ № 1286-ХІІ голова відповідної місцевої
Ради народних депутатів у 10-денний строк подає документи щодо ініціативної
групи всеукраїнського референдуму до Центральної комісії з всеукраїнського
референдуму або реєструє ініціативну групу місцевого референдуму тільки у разі
відповідності поданих документів вимогам цього Закону.

Вищенаведені норми закону свідчать про те, що
законодавством України встановлені і чітко визначені вимоги щодо утворення
ініціативних груп референдумів та їх реєстрації, тому порушення порядку утворення ініціативної
групи або не дотримання визначної законом
форми проведення зборів, оформлення документів проведених зборів та
формулювання питання, які виносяться на всеукраїнський референдум - є підставою
для відмови голови міськради скласти подання та направити документи для
реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму до Центральної
комісії з всеукраїнського референдуму.

За таких обставин, колегія судів приходить до висновку,
що суд першої інстанції прийняв рішення по справі з дотриманням норм
матеріального та процесуального права, а тому підстави для його скасування
відсутні

Керуючись ст.198, ст.200, ст.205, ст.206 КАС України, колегія суддів, -

у х в а л и л а:

Апеляційну
скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення,
постанову Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області
від 06 вересня 2007 року - залишити без
змін.

Ухвала
набирає законної сили з моменту її проголошення але може бути оскаржена в
касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом одного
місяця з дня виготовлення повного тексту ухвали.

Повний
текст ухвали виготовлений 26 травня 2008 року

Судді: