Справа № 21-37во06
Суддя: Кривенко В.В.
Дата ухвалення: 2007-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 21-37 во 06
суддядоповідач: Кри
венко В.В.

13 листопада 2007 рок
у

м. Київ

Колегія суддів Су
дової палати в адміністратив
них справах Верховного Суду
України у складі:

головуючого Кривенка В.В
.,
суддів: Гусака М.Б., Ма
ринченка В.Л., Панталієнка П.В.
,
Терлецького О.О., Тіто
ва Ю.Г.,

при секретарі судового зас
ідання Журіній О.О.,

за участю представників ст
орін: Вилківської міської ра
ди Мамули А.М.,
Дунайського біосферного з
аповідника Національної ака
демії наук України Вол
ошкевич О.М., Кулінича П.Ф., Меле
нь О.М.,

розглянувши за винят
ковими обставинами у відкрит
ому судовому засіданні за ск
аргою Дунайського біосферно
го заповідника Національної
академії наук України (далі
Дунайський біосферний запо
відник) справу за позовом Вил
ківської міської ради до Кіл
ійської районної ради, треті
особи: Дунайський біосферни
й заповідник, Кілійський рай
онний відділ земельних ресур
сів про визнання недійсни
ми розпорядження, рішення, де
ржавного акта на право пості
йного користування землею та
про повернення земельної ді
лянки до земель запасу Вилкі
вської міської ради,

встановила:

Вилківська міська рада зве
рнулася з позовом про визнан
ня недійсними: розпорядження
Кілійської районної ради ві
д 17 березня 1999 року № 6/25 “Про затв
ердження акта інвентаризаці
ї земель” (далі розпорядже
ння Кілійської районної ради
№ 6/25); рішення Кілійської район
ної ради від 19 березня 1999 року №
61-ХХІІІ-V “Про затвердження ро
зпоряджень районної ради, пр
ийнятих у міжсесійний період
” (далі рішення Кілійської
районної ради № 61-ХХІІІ-V); Держ
авного акта від 24 лютого 2000 рок
у ІІ-ОД № 001676 на право постійног
о користування землею, видан
ого Дунайському біосферному
заповіднику. Також позивач п
росить повернути землі під п
ротоками і внутрішніми водой
мами загальною площею 2 541,06 гек
тара до земель запасу Вилків
ської міської ради. Свої вимо
ги позивач обґрунтував тим, щ
о відповідач прийняв оспорюв
ані акти ненормативного хара
ктеру з перевищенням своїх п
овноважень та порушенням від
повідної процедури, внаслідо
к чого було безпідставно змі
нено розмір земельної ділянк
и, переданої у користування з
аповіднику Указом Президент
а України від 10 серпня 1998 року №
861/98 “Про створення Дунайськог
о біосферного заповідника” (
далі Указ Президента Укра
їни № 861/98), та порушено повсяк
денний спосіб життя мешканці
в Придунавя, зокрема, позба
влено та обмежено їх традиці
йне природокористування у ці
й місцевості.
Господарський суд Одеськ
ої області рішенням від 24 лист
опада 2003 року, залишеним без зм
ін постановами Одеського апе
ляційного господарського су
ду від 12 лютого 2004 року та В
ищого господарського суду Ук
раїни від 6 жовтня 2004 року, позо
вні вимоги задовольнив частк
ово визнав недійсними роз
порядження Кілійської район
ної ради № 6/25, рішення Кілійськ
ої районної ради № 61-ХХІІІ-V у ча
стині затвердження розпоряд
ження Кілійської районної ра
ди від 17 березня 1999 року за № 6/25 та
державний акт на право пості
йного користування землею, в
иданий Дунайському біосферн
ому заповіднику; в решті позо
вних вимог провадження у спр
аві припинив.
Задовольняючи заявлені
позовні вимоги суди виходили
з того, що Рада Міністрів УРСР
постановою від 23 квітня 1981 рок
у за № 203 „Про організацію держ
авного заповідника “Дунайсь
кі плавні” передала цьому за
повіднику землі і морську ак
ваторію Чорноморського держ
авного заповідника “Дунайсь
кі плавні” Ізмаїльського ліс
госпзагу Міністерства лісов
ого господарства УРСР площею
9 251 гектар і 5 600 гектарів аквато
рії Чорного моря. Державним а
ктом серії Б № 056809 від 1987 року, вид
аним виконавчим комітетом Кі
лійської районної ради, за де
ржавним заповідником “Дунай
ські плавні” закріплено у бе
зстрокове і безоплатне корис
тування 9 251 гектар землі в межа
х згідно з планом землекорис
тування.
Указом Президента Укр
аїни №861/98 у Кілійському районі
Одеської області на базі при
родного заповідника “Дунайс
ькі плавні” було створено Ду
найський біосферний заповід
ник, площа якого встановлена
в розмірі 46 402,9 гектара з проток
ами і внутрішніми водоймами
та двокілометровою смугою в
акваторії Чорного моря, у том
у числі 22 662 гектари, надан
і йому в постійне користуван
ня як заповідна зона, та 23 740,9 гек
тара, включені до його складу
без вилучення у землекорист
увачів (додатки 1, 2). При цьому з
гідно з додатком 1 до Указу Пре
зидента України № 861/98 Дунайськ
ому біосферному заповіднику
надано в постійне користува
ння землі природного заповід
ника “Дунайські плавні” площ
ею 14 851 гектар, включаючи аквато
рію Чорного моря площею 5 600 гек
тарів.
Комісією, створеною
за вказівкою Держкомзему Ук
раїни від 18 березня 1998 року № 13, б
уло проведено інвентаризаці
ю земель, які знаходяться у ко
ристуванні Дунайського біос
ферного заповідника, та вияв
лено їх надлишки. Згідно із зе
мельно-обліковими даними заг
альна площа заповідника стан
овить 9 251 гектар, а фактично він
займав площу на 2 541,06 гекта
ра більше. У звязку з цим ком
ісія рекомендувала Кілійськ
ій районній раді залишити в п
остійному користуванні Дуна
йського біосферного заповід
ника земельну ділянку площею
11 792,06 гектара.
17 березня 1999 року розпорядже
нням № 6/25, підписаним головою К
ілійської районної ради, зат
верджено акт інвентаризації
та вирішено видати Дунайськ
ому біосферному заповіднику
державний акт на право пості
йного користування землею за
гальною площею 11 792,06 гектари, у т
ому числі під островами 9 251 г
ектар, під протоками та внутр
ішніми водоймами 2 541,06 гекта
ра.
Рішенням Кілійської
районної Ради від 19 березня 1999
року № 61-ХХІІІ-V “Пр
о затвердження розпоряджень
районної Ради, прийнятих у мі
жсесійний період”, вказане в
ище розпорядження було затве
рджено. 24 лютого 2000 року Кілійс
ькою районною радою Дунайськ
ому біосферному заповіднику
видано Державний акт І
І-ОД № 001676.
Посилаючись на ці обставин
и, суди вважали, що зазначеним
рішенням фактично зменшено
територію Вилківської міськ
ої ради, внаслідок передачі ч
астини земель запасу Дунайсь
кому біосферному заповідник
у.
У скарзі про перегляд ухвал
ених у справі рішень за винят
ковими обставинами Дунайськ
ий біосферний заповідник пос
илається на наявність підста
ви, встановленої пунктом 1 час
тини 1 статті 237 Кодексу адміні
стративного судочинства Укр
аїни, та просить скасувати ці
рішення.
Заслухавши представників
скаржника та позивача, перев
іривши за матеріалами справи
наведені у скарзі та запереч
еннях доводи, колегія суддів
Судової палати в адміністра
тивних справах Верховного Су
ду України вважає підтвердже
ним неоднакове застосування
судом касаційної інстанції
положень Земельного кодексу
України, які визначають скла
д земель України, віднесення
їх до категорій і переведенн
я з однієї категорії до іншої
.
Вирішуючи питання
про усунення розбіжностей у
застосуванні цих норм права,
Верховний Суд України виход
ить з нижченаведеного.
Відповідно до статті 2 Земел
ьного Кодексу України (далі
ЗК), який був чинним на час вин
икнення спірних правовіднос
ин, землі України за цільовим
призначенням поділялися на:

1) землі сільськогосподарсь
кого призначення;
2) землі населених пунктів (м
іст, селищ міського типу і сіл
ьських населених пунктів);
3) землі промисловості, тран
спорту, зв'язку, оборони та інш
ого призначення;
4) землі природоохоронного,
оздоровчого, рекреаційного т
а історико-культурного призн
ачення;
5) землі лісового фонду;
6) землі водного фонду;
7) землі запасу.
До земель міста згідно зі ст
аттею 63 ЗК належать усі землі
в межах міста.
Землі міста перебувають у в
іданні міської Ради народних
депутатів.
Використання земель міста
здійснюється відповідно до
проектів планіровки та забуд
ови міста і планів земельно-г
осподарського устрою.
До земель природоохоронно
го призначення належать земл
і заповідників, національних
, зоологічних і дендрологічн
их парків, парків - пам'яток са
дово-паркового мистецтва, бо
танічних садів, заказників (з
а винятком мисливських), запо
відних урочищ, пам'яток приро
ди.
Відповідно до ЗК землями за
пасу визнаються всі землі, не
передані у власність або не н
адані у постійне користуванн
я. Вони перебувають у віданні
сільських, селищних районни
х, міських, в адміністративно
му підпорядкуванні яких є ра
йон, Рад народних депутатів і
призначаються для передачі
у власність або надання у кор
истування, в тому числі в орен
ду, переважно для сільського
сподарських потреб.
Аналіз наведених положень
ЗК дає підстави вважати, що ко
жна самостійна категорія зем
ель на той час могла входити д
о складу іншої та мати подвій
ний правовий режим і різнопл
ановий характер їхнього вико
ристання. Земельні ділянки і
з земель населених пунктів у
межах основного цільового п
ризначення могли використов
уватись як шляхи сполучення,
для створення парків, лісопа
рків і бути землями запасу.
Характерною ознакою земел
ь населених пунктів є їх місц
езнаходження в межах тако
го пункту.
Межа міста відповідно до ст
атті 63 ЗК це зовнішня межа з
емель міста, що відокремлює ї
х від земель іншого призначе
ння і визначається проектом
планіровки та забудови міста
або техніко-економічним обґ
рунтуванням розвитку міста.

Межа міста встановлюється
і змінюється в порядку, що виз
начається Верховною Радою Ук
раїни.
Визнавши, що рішенням район
ної ради фактично зменшено т
ериторію Вилківської місько
ї ради внаслідок передачі ча
стини земель запасу Дунайськ
ому біосферному заповіднику
, суди не зясували, чи входят
ь спірні території до складу
земель міста.
Задовольняючи позовні вим
оги, суди виходили також із то
го, що Кілійська районна рада
прийняла спірні розпоряджен
ня і рішення та видала держав
ний акт на право постійного к
ористування землею без дотри
мання порядку, визначеного с
таттями 51 54 Закону України в
ід 16 червня 1992 року № 2456-ХІІ “Про п
риродно-заповідний фонд Укра
їни”.
Згідно з проведеним судами
аналізом Указу Президента У
країни № 861/98 він не містить роз
поряджень про надання Кілійс
ькій районній раді повноваже
нь приймати рішення щодо зем
ель, зайнятих Дунайським біо
сферним заповідником, та вил
учати землі у територіальної
громади міста Вилкове.
На думку суду першої інстан
ції, з якою погодилися суди ап
еляційної та касаційної інст
анцій, Державним актом на пра
во постійного користування з
емлею серії ІІ-ОД № 001676 в
ід 24 лютого 2000 року, виданим на п
ідставі розпорядження Кілій
ської районної ради № 6/25, затве
рдженого рішенням Кілійсько
ї районної ради № 61-ХХІІІ-V, із з
емельної території Вилківсь
кої міської громади вилучено
землі запасу площею 1 315,0
8 гектара. Однак цей висновок з
роблено без урахування того,
що саме по собі створення об
єктів природно-заповідного ф
онду не свідчить про зменшен
ня земель населених пунктів
чи земель запасу, а є віднесен
ням земель до категорій відп
овідно до їх цільового призн
ачення.
Переведення земель з одніє
ї категорії до іншої здійсню
ється у разі зміни цільового
призначення цих земель.
Віднесення земель до відпо
відних категорій і переведен
ня їх з однієї категорії до ін
шої провадиться органами, як
і приймають рішення про пере
дачу цих земель у власність а
бо надання їх у користування
, а в інших випадках органам
и, які затверджують проекти з
емлеустрою і приймають рішен
ня про створення об'єктів при
родоохоронного, оздоровчого
, історико-культурного та інш
ого призначення.
У статтях 51 54 Закону Украї
ни “Про природно-заповідний
фонд України” визначено поря
док створення й оголошення т
ериторій та обєктів природ
но-заповідного фонду. Зокрем
а, рішення про створення прир
одних заповідників, націонал
ьних природних парків, а тако
ж щодо інших територій та об
єктів природно-заповідного ф
онду загальнодержавного зна
чення приймаються Президент
ом України. Ці норми не регулю
ють діяльність рад народних
депутатів, якщо ідеться про у
творення обєктів природно
-заповідного фонду загальнод
ержавного значення.
Дунайський біосферний зап
овідник створений Указом Пре
зидента України, а не рішення
м Кілійської районної ради.

Відповідно до части
ни 2 статті 243 Кодексу адмініст
ративного судочинства Украї
ни, якщо Верховний Суд Україн
и встановить, що оскаржене су
дове рішення є незаконним, ві
н скасовує його повністю або
частково і направляє справу
на новий розгляд до суду перш
ої, апеляційної чи касаційно
ї інстанції залежно від того
, суд якої інстанції першим до
пустив порушення норми матер
іального чи процесуального п
рава, яке призвело до неправи
льного вирішення справи. Оск
ільки встановлення обставин
, що є істотними для вирішення
спору в цій справі, належить д
о компетенції суду першої ін
станції, ухвалені у справі рі
шення підлягають скасуванню
, а справа направленню на но
вий розгляд до місцевого адм
іністративного суду.

Керуючись статтями 241 243 Ко
дексу адміністративного суд
очинства України, колегія су
ддів Судової палати в адміні
стративних справах Верховно
го Суду України

постановила:

Скаргу Дунайського біосфе
рного заповідника Національ
ної академії наук України за
довольнити.
Рішення Господарського су
ду Одеської області від 24 лист
опада 2003 року, постанову Одесь
кого апеляційного господарс
ького суду від 12 лютого 2004 року
, постанову Вищого господарс
ького суду України від 6 жовтн
я 2004 року скасувати.
Справу направити на новий р
озгляд до суду першої інстан
ції.
Постанова є остаточною і не
може бути оскаржена, крім вип
адку, передбаченого пункто
м 2 частини першої статті 237 Код
ексу адміністративного судо
чинства України.

Головуючий
В.В. Кривенко

Судді:
М.Б. Гусак

В.Л. Маринченко

П.В. Панталієнко

О.О. Терлецький

Ю.Г. Тітов