cправа № 918/1181/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. (головуючого), Берднік І.С., Міщенка І.С.
секретаря судового засідання - Дерлі І.І.
за участю представників сторін:
Офісу ГП - Красножон О.М.
позивача 1 - не з`явився
позивача 2 - Шилан О.С.
відповідача 1 - Духнич І.В.
відповідача 2 - не з`явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 18.07.2025 (у складі колегії суддів: Василишин А.Р. (головуючий), Бучинська Г.Б., Філіпова Т.Л.)
та рішення Господарського суду Рівненської області від 15.04.2025 (суддя Романюк Р.В.)
за позовом заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України
та Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області
до Мирогощанського аграрного фахового коледжу
та Фермерського господарства "Голдфілд"
про визнання недійсним договору та повернення земельних ділянок,
Керівник Дубенської окружної прокуратури Рівненської області (надалі - Прокурор, Скаржник) в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України (надалі - Міністерство, Позивач 1) та Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (надалі - Держгеокадастр, Позивач 2) звернувся до Господарського суду Рівненської області з позовною заявою до Мирогощанського аграрного фахового коледжу (надалі - Коледж, Відповідач 1) та Фермерського господарства "Голдфілд" (надалі - ФГ "Голдфілд") з позовом про:
- визнання недійсним договору про надання послуг з обробітку земель в обсязі повного сільськогосподарського циклу №11/04/2-24 від 11.04.2024 з додатками, укладеного між Коледжем та ФГ "Голдфілд" (надалі - договір про надання послуг);
В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що під виглядом укладення договору про надання послуг сторони фактично оформили платні орендні відносини щодо спірних земельних ділянок на користь Відповідача 2. На думку Прокурора, фактичний зміст договору свідчив про користування земельними ділянками на платній основі, що має ознаки оренди землі, попри формальне визначення предмета правочину як надання послуг.
Прокурор вказував, що Відповідач 1 не є власником спірних земельних ділянок і не наділений законом повноваженнями щодо їх передачі в користування чи оренду третім особам. Відтак, укладення спірного договору відбулося з перевищенням меж наданих Відповідачу 1 прав як користувача земельної ділянки.
За твердженням Прокурора, умови правочину суперечили вимогам земельного законодавства та приписам частини четвертої статті 80 Закону України "Про освіту", якою обмежено використання майна закладів освіти для здійснення діяльності, не пов`язаної безпосередньо з освітнім процесом.
З огляду на викладене, Прокурор, керуючись статтями 16, 203, 215 Цивільного кодексу України, наполягав на визнанні його недійсним, і як наслідок повернення спірної земельної ділянки Коледжу.
Рішенням Господарського суду Рівненської області від 15.04.2025, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 18.07.2025, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи відповідні рішення, суди виходили з того, що Прокурором не доведено удаваності спірного правочину та не встановлено підстав для визнання його недійсним.

Суди зазначили, що:

- Відповідач 1 та Відповідач 2 діяли в межах наданої їм компетенції, укладений між ними договір не суперечить видам господарської діяльності, які вони здійснюють, а його зміст відповідає вимогам чинного законодавства;

- станом на день вирішення спору договір був виконаний сторонами, Відповідач 1 після підписання актів приймання-передачі став набувачем результатів наданих послуг, зокрема врожаю, вирощеного в межах виконання договору про надання послуг;

- Прокурором не подано доказів, які б свідчили про фактичну передачу Відповідачу 2 у володіння чи користування спірних земельних ділянок, а сам факт виконання робіт та надання послуг з обробітку цих земель (у тому числі зі збирання врожаю) не свідчить про вибуття земель із постійного користування Відповідача 1.

За таких обставин суди дійшли висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Прокурора як у частині визнання договору про надання послуг недійсним, так і в частині зобов`язання Відповідача 2 повернути земельні ділянки.

Постановою Верховного Суду від 29.10.2025 постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 18.07.2025 та рішення Господарського суду Рівненської області від 15.04.2025 у справі № 918/1181/24 залишено без змін.

Суд касаційної інстанції виходив із того, що підставою для відкриття провадження заявник визначив пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, пов`язуючи необхідність касаційного перегляду з питанням правильного застосування судами статті 80 Закону України "Про освіту".

Втім, у ході касаційного перегляду було встановлено, що фактичні обставини спору не містять ознак, які б обумовлювали застосування частини четвертої статті 80 Закону України "Про освіту". За відсутності матеріально-правових передумов для застосування зазначеної норми колегія суддів виснувала про відсутність підстав для перегляду судових рішень у касаційному порядку за пунктом 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України.

У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для зміни чи скасування рішень судів попередніх інстанцій.

Разом з тим, під час розгляду справи колегія суддів з`ясувала, що за встановлених судами попередніх інстанцій обставин вбачається, що 11.04.2024 між Відповідачем 1 та Відповідачем 2 укладено договір про надання послуг, відповідно до пункту 1.1 якого, Відповідач 2 зобов`язався у 2024 році за завданням Відповідача 1, надати послуги - послуги з обробітку земель в обсязі повного сільськогосподарського циклу, код за ДК 021:2015-77110000-4 послуги, пов`язані з виробництвом сільськогосподарської продукції (назва, об`єми, ціна послуг та строки надання послуг визначається у специфікації до цього договору (додаток 1) і є його невід`ємною частиною) на землях, що перебувають у постійному користуванні Відповідача 1, а Відповідач 1 зобов`язався оплатити Відповідачу 2 зазначені послуги на умовах, встановлених цим договором.

Як убачається з поданих Коледжем пояснень, укладення договору про надання послуг здійснювалося в межах процедури закупівлі послуг за ДК 021:2015-77110000-4 "послуги, пов`язані з виробництвом сільськогосподарської продукції", відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі" та постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" від 12.10.2022 № 1178.

Водночас питання дотримання Коледжем визначеної законом процедури закупівлі не становило предмету позову та не формувало підстав звернення до суду, у зв`язку з чим у межах цієї справи воно не досліджувалося детально та не впливало на вирішення заявлених вимог.

Поряд з цим судами було встановлено, що пунктом 3.1 договору про надання послуг сторони погодили, що загальна сума договору складає 5 220 000 грн, у тому числі ПДВ 870 000 грн; ціна за 1 га 26 731, 47 грн з ПДВ (Додаток до Договору № 1).

Як визначено пунктом 3.2 договору про надання послуг, ціна включає вартість транспортування, ремонт техніки, яка задіяна ФГ "Голдфілд" послуг, та включає податки, збори та інші обов`язкові платежі до бюджетів, передбачені чинним законодавством України.

Зі змісту Звіту про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель UA-2024-04-16-0006542-а, убачається, що джерелом фінансування відповідної закупівлі визначено місцевий бюджет.

Як пояснив Коледж у судовому засіданні 29.10.2025, для реалізації зазначеного договору ним не подавалася документація до органів Державної казначейської служби, а оплата за договором була здійснена поза межами затверджених бюджетних асигнувань.

Суд зазначає, що правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначаються Законом України "Про публічні закупівлі".

Законом України від 16.08.2022 № 2526-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану" внесено зміни до Закону України "Про публічні закупівлі" та Розділ X "Прикінцеві та перехідні положення" доповнено пунктом 3-7, яким встановлено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (надалі - Особливості).

Відповідно до пункту 3 Особливостей замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі відповідно до Закону з урахуванням цих особливостей.

Бюджетний кодекс України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Частина перша статті 23 цього Кодексу встановлює загальне правило, згідно з яким будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Згідно з пунктами 6-8 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України:

- бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов`язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження;

- бюджетне зобов`язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому;

- бюджетне призначення - це повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України визначається наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 "Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України".

Суд зазначає, що відповідно до пункту 1.1. наказу Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 "Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), орган Казначейства здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов`язань, бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України та з урахуванням вимог Закону України "Про міжнародні договори України", законодавства у сфері закупівель, інших актів законодавства України, що не суперечать бюджетному законодавству, та цього Порядку.

У пункті 2.1 відповідного наказу визначено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання в межах бюджетних асигнувань, установлених кошторисами (планами використання бюджетних коштів), з урахуванням планів асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду бюджету (за винятком власних надходжень бюджетних установ та відповідних видатків), помісячних планів використання бюджетних коштів відповідно до статті 48 Бюджетного кодексу України.

За спеціальним фондом бюджету розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні фінансові зобов`язання виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (відкритих асигнувань (виділених коштів), залишків коштів на спеціальних реєстраційних рахунках розпорядників бюджетних коштів (в частині власних надходжень) та бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами (планами використання бюджетних коштів) з урахуванням планів спеціального фонду бюджету (за винятком власних надходжень бюджетних установ та відповідних видатків), помісячних планів використання бюджетних коштів. За бюджетними програмами, які здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, термін дії яких завершується у поточному бюджетному періоді, розпорядники бюджетних коштів мають право брати відповідні бюджетні зобов`язання у четвертому кварталі поточного бюджетного періоду понад фактичні надходження таких кредитів (позик) за умови наявності письмової згоди кредитора на оплату цих зобов`язань протягом першого кварталу наступного бюджетного періоду.

Орган Казначейства перевіряє документи згідно з вимогами законодавства у сфері закупівель шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель.

Обсяг бюджетних зобов`язань, узятих установою протягом бюджетного періоду, повинен забезпечити зменшення рівня заборгованості за бюджетними зобов`язаннями минулих періодів та недопущення виникнення заборгованості за бюджетними зобов`язаннями в поточному році.

Бюджетні зобов`язання та бюджетні фінансові зобов`язання розпорядників бюджетних коштів обліковуються органами Казначейства в бухгалтерському обліку виконання бюджетів та відображаються у звітності про виконання бюджетів.

Відповідно до пункту 3.1. наказу, для реєстрації бюджетних зобов`язань та бюджетних фінансових зобов`язань в електронній формі розпорядник бюджетних коштів здійснює формування та подання документів до системи Казначейства в електронному вигляді за переліком та у строки, визначені пунктами 2.2, 2.4 глави 2 цього Порядку, протягом операційного дня в межах операційного часу, визначеного органом Казначейства. Документи, що надійшли після операційного часу, опрацьовуються наступного операційного дня.

Отже, бюджетне законодавство передбачає, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються виключно за наявності бюджетного призначення та в межах бюджетних асигнувань, після реєстрації відповідного бюджетного зобов`язання в органах Державної казначейської служби.

Водночас, оскільки зі змісту наданих Коледжем пояснень убачається, що договір не подавався до органів Казначейства для реєстрації, а оплата за ним була проведена поза межами затверджених бюджетних асигнувань, зазначене, своєю чергою, передбачає недотримання ним встановленого бюджетним законодавством порядку виконання такого договору та може свідчити про порушення бюджетної дисципліни з боку розпорядника бюджетних коштів.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України унормовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом частини першої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

З урахуванням наведеного, Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель.

Відповідно до частини першої статті 246 Господарського процесуального кодексу України, суд, виявивши при вирішенні спору порушення законодавства або недоліки в діяльності юридичної особи, державних чи інших органів, інших осіб, постановляє окрему ухвалу, незалежно від того, чи є вони учасниками судового процесу.

Ураховуючи викладені у справі обставини, зокрема встановлене за поясненнями Коледжу недотримання порядку виконання договору про надання послуг, передбаченого бюджетним законодавством, а також беручи до уваги необхідність забезпечення належного та цільового використання коштів місцевого бюджету, Суд дійшов висновку про наявність підстав для реагування в порядку окремої ухвали. Так, у межах розгляду справи не встановлено усіх фактичних даних, необхідних для повної та всебічної перевірки дотримання Коледжем вимог законодавства при укладенні та виконанні спірного договору про надання послуг, водночас зі змісту Звіту про договір про закупівлю та пояснень Коледжу убачається можливе порушення вимог бюджетного законодавства та законодавства у сфері публічних закупівель, зокрема здійснення видатків без належних бюджетних призначень і без реєстрації бюджетного зобов`язання в органах Державної казначейської служби.

З огляду на наведене, з метою перевірки дотримання Коледжем вимог законодавства у сфері публічних закупівель та бюджетного законодавства при укладенні та виконанні зазначеного договору про надання послуг, суд вважає за необхідне постановити окрему ухвалу та направити її до Державної аудиторської служби України як органу державного фінансового контролю для проведення у межах наданих їй повноважень відповідної перевірки з подальшим вжиттям, у разі підтвердження порушень, передбачених законом заходів реагування та інформування суду про результати такої перевірки.

Крім того, Суд враховує й те, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру фінансів;.

Предметом спірного договору є відносини з використання земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні підприємств іншими особами, в тому числі за принципом організації повного циклу виробництва. Водночас, Верховний Суд неодноразово і послідовно зазначав, що постійний користувач земельної ділянки не наділений повноваженнями щодо передачі зазначених земельних ділянок у користування інших осіб. Зазначене, знайшло своє відображення зокрема, але не виключно у постановах Верховного Суду у справах № 915/581/17 від 15.03.2018, № 924/263/17 від 10.05.2018, № 904/8549/17 від 11.07.2018, № 904/8549/17 від 23.10.2019, № 904/5575/18 від 03.09.2020, № 915/1192/18 від 17.03.2021, № 905/2096/19 від 23.06.2021, № 922/1062/21 від 26.01.2022, № 922/1056/21 від 07.06.2022, № 917/43/23 від 14.01.2025, № 916/1219/24 від 27.08.2025.

Відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Зважаючи на вищевикладене Суд вважає на необхідне звернути увагу Держаудитслужби на тому, що фактично з використанням норм законодавства про публічні закупівлі, без реального фінансування створюється ситуація коли з формальним дотриманням норм закону майно закладів освіти використовується не для вирішення освітніх завдань, а для отримання прибутку сторонніми суб`єктами господарювання.

Керуючись статтями 234, 235, 246 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ:

1. Направити цю окрему ухвалу до Державної аудиторської служби України для проведення у межах наданих їй повноважень перевірки дотримання Коледжем вимог законодавства при укладенні та виконанні договору про надання послуг, що був предметом розгляду у справі № 918/1181/24, у тому числі вимог законодавства у сфері публічних закупівель та бюджетного законодавства, та вжиття в разі виявлення порушень передбачених законом заходів реагування.

2. Про результати розгляду окремої ухвали повідомити Верховний Суд у місячний строк з дня її отримання.

Окрема ухвала є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. Зуєв

Судді І. Берднік

І. Міщенко