УХВАЛА

29 жовтня 2025 року

м. Київ

cправа № 922/2484/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Зуєва В.А. (головуючого), Берднік І.С., Міщенка І.С.

секретаря судового засідання - Дерлі І.І.

за участю представників сторін:

Офісу ГП - Гудименко Ю.В.

позивача - не з`явився

відповідача - Полегенько К.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Акціонерного товариства "Укртелеком"

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.01.2025 (у складі колегії суддів: Шутенко І.А. (головуючий), Гребенюк Н.В., Слободін М.М.)

та рішення Господарського суду Харківської області від 23.10.2024 (суддя Пономаренко Т.О.)

за позовом Чугуївської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Фонду державного майна України

до Акціонерного товариства "Укртелеком"

про усунення перешкод у користуванні, розпорядження захисною спорудою,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст і підстави позовних вимог

1. Чугуївська окружна прокуратура Харківської області в інтересах держави в особі Фонду державного майна України звернулась до Господарського суду Харківської області з позовною заявою до Акціонерного товариства "Укртелеком", в якій просить суд:

1) усунути перешкоди власнику - державі в особі Фонду державного майна України у користуванні та розпорядженні захисною спорудою цивільного захисту № 77511, розташованою за адресою: Харківська область, Чугуївський район, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5, шляхом:

- визнання недійсним наказу від 25.11.2003 № 227, яким передано нерухоме майно, що знаходилось на балансі Українського державного підприємства електрозв`язку "Укртелеком" по Харківській дирекції у власність Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком", в частині передачі захисної споруди цивільного захисту № 77511, площею 149,9 кв. м, розташованої за адресою: Харківська область, Чугуївський район, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5;

- зобов`язати Акціонерне товариство "Укртелеком" повернути на користь держави в особі Фонду державного майна України захисну споруду цивільного захисту № 77511, площею 149,9 кв. м, розташовану за адресою: Харківська область, Чугуївський район, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5.

2) визнати право власності держави Україна в особі Фонду державного майна України на частину підвальних приміщень загальною площею 149,9 кв. м, яка є захисною спорудою цивільного захисту - сховищем з обліковим номером № 77511, розташовану за адресою: Харківська область., Чугуївський район, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5.

2. Позовні вимоги, заявлені з посиланням, зокрема, на положення статті 391 Цивільного кодексу України та статей 1, 5 Закону України "Про приватизацію державного майна".

Узагальнюючи свої доводи, прокурор зазначив, що на час проведення приватизації спірного майна відповідні захисні споруди цивільного захисту були віднесені до об`єктів, які перебувають під охороною держави та мають загальнодержавне значення. У зв`язку з цим, як стверджує прокурор, такі об`єкти не могли бути предметом відчуження з державної чи комунальної власності у приватну, оскільки це суперечило законодавчим обмеженням. Попри це, на думку прокурора, у спірних правовідносинах відбулося неправомірне відчуження захисної споруди цивільного захисту комунальної власності шляхом її приватизації всупереч установленій законодавством забороні.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

3. За адресою: Харківська область, м. Зміїв, вул. Леніна (Адміністративна), 5, знаходиться захисна споруда цивільного захисту № 77511 площею 149,9 кв. м, прийнята в експлуатацію в 1978 році, що підтверджується обліковою карткою та паспортом сховища.

4. Після набуття незалежності Україною, наказом Міністерства зв`язку України № 87 від 23.06.1993 "Про проведення реформи організаційної структури в галузі зв`язку" вирішено створити Об`єднання електрозв`язку "Укрелектрозв`язок".

Вказане об`єднання зареєстровано 15.12.1993.

5. У 1994 році відбулось перейменування Об`єднання електрозв`язку "Укрелектрозв`язок". Зокрема, наказом Міністерства зв`язку України № 168 від 29.11.1994 "Про зміну скороченої назви Українського об`єднання електрозв`язку "Укрелектрозв`язок" вирішено присвоїти Українському об`єднанню електрозв`язку скорочене найменування об`єднання "Укртелеком".

6. 30.05.1995 Міністром зв`язку України затверджено статут Українського об`єднання електрозв`язку "Укртелеком". Відповідно до вказаного статуту Українське об`єднання електрозв`язку "Укртелеком" засноване на державній власності.

7. Чергова реорганізація Українського об`єднання електрозв`язку "Укртелеком" мала місце на підставі наказу № 30 від 11.02.1998 Державного комітету зв`язку України, пунктом 2 якого вирішено реорганізувати Українське об`єднання електрозв`язку "Укртелеком" шляхом його перетворення в Українське державне підприємство електрозв`язку "Укртелеком".

8. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.09.1999 № 948-р до сфери управління Державного комітету зв`язку та інформатизації України передане Українське державне підприємство електрозв`язку "Укртелеком".

9. Відповідно до Указу Президента України від 15.06.1993 № 210/93 "Про корпоратизацію підприємств" Державним комітетом зв`язку та інформатизації України видано наказ від 27.12.1999 № 155, яким на базі цілісного майнового комплексу Українського державного підприємства електрозв`язку "Укртелеком" створено Відкрите акціонерне товариство "Укртелеком" та затверджено його статут.

10. Історія реорганізації Укртелекому детально викладена у постанові Вищого господарського суду України від 15.07.2015 у справі № 910/7635/13.

11. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.10.2010 № 1948-р було погоджено умови проведення конкурсу з продажу пакета акцій Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком" Фонду державного майна України визначено провести в установленому порядку конкурс з продажу пакета акцій Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком", який складається з 17 376 189 488 акцій, що становить 92,791 відсотка статутного капіталу, номінальною вартістю 4 344 047,372 тис. грн.

12. 11.03.2011 між Фондом державного майна України, як продавцем, та Товариством з обмеженою відповідальністю "ЕСУ", як покупцем, був укладений договір купівлі-продажу пакета акцій Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком" за конкурсом № КПП-582.

13. Отже, з 11.03.2011 відбулась приватизація Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком", з того часу вказане товариство перебуває у приватній власності.

14. Згідно з вимогами Закону України "Про акціонерні товариства" та на підставі рішення Загальних зборів акціонерів Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком", що відбулися 14.06.2011, Відкрите акціонерне товариство "Укртелеком" з 17.06.2011 змінило найменування на Публічне акціонерне товариство "Укртелеком".

15. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 22.04.2021 відповідач змінив назву на Акціонерне товариство "Укртелеком".

16. Відповідно до отриманої на запит прокуратури відповіді Фонду державного майна України від 13.05.2024, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.09.2011 № 902-р "Питання управління державним майном, що не увійшло до статутного капіталу Публічного акціонерного товариства "Укртелеком", але перебуває на його балансі", Публічне акціонерне товариство "Укртелеком" надало перелік державного майна, що не увійшло до статутного капіталу Публічного акціонерного товариства "Укртелеком", але перебуває на його балансі, який був складений за результатами інвентаризації станом на 30.09.2011. При цьому, в переліку станом на 30.09.2011 була відсутня інформація про захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: Харківська область, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5.

17. У зв`язку із зазначеним, територіальна комісія по Харківській області, яка була утворена відповідно до спільного наказу Фонду та Адміністрації Держспецзв`язку від 18.10.2011 № 1497/283 "Про державне майно, що не увійшло до статутного капіталу Публічного акціонерного товариства "Укртелеком", але перебуває на його балансі" (зі змінами) та яка безпосередньо проводила роботу щодо встановлення наявності державного майна, що не увійшло до статутного капіталу Публічного акціонерного товариства "Укртелеком", але перебуває на його балансі, не надавала до Фонду відомості про захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: Харківська область, Чугуївський район, вул. Адміністративна, 5, м. Зміїв.

18. Відповідно до Наказу Державного комітету зв`язку та інформатизації України № 227 від 25.11.2003 передано нерухоме майно, що знаходилось на балансі Українського державного підприємства електрозв`язку "Укртелеком" по Харківській дирекції у власність Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком". На підставі вищевикладеного, 02.02.2004 здійснено реєстрацію права власності за Відкритим акціонерним товариством "Укртелеком" на вказане нерухоме майно.

19. За змістом паспорта протирадіаційного укриття № 77511 сховище знаходиться в підвальному приміщенні триповерхової будівлі, яка належить Акціонерному товариству "Укртелеком".

20. Таким чином, до переліку приватизованого майна Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком" фактично включений об`єкт цивільної оборони - захисна споруда цивільного захисту, сховище № 77511, що знаходиться за адресою: Харківська область, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5, яке приватизації не підлягало та перебуває у державній власності.

21. З матеріалів справи убачається, що Чугуївською окружною прокуратурою Харківської області вивчений стан дотримання законодавства при проведенні приватизації (корпоратизації) захисних споруд цивільного захисту службовими особами органів виконавчої влади, а також підприємств і установ, які пройшли процес роздержавлення та у складі цілісних майнових комплексів яких перебували сховища, що спричинило тяжкі наслідки у вигляді неправомірного їх вибуття з власності держави.

Установлені під час зазначеної перевірки обставини стали підставою для звернення прокурора з позовом у даній справі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

22. Рішенням Господарського суду Харківської області від 23.10.2024, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 14.01.2025, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

23. Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що:

- наказ Державного комітету зв`язку та інформатизації України від 25.11.2003 № 227, яким передано нерухоме майно, що знаходилось на балансі Українського державного підприємства електрозв`язку "Укртелеком" по Харківській дирекції у власність Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком" в частині передачі захисної споруди цивільного захисту № 77511, площею 149,9 кв. м, розташованої за адресою: Харківська область, Чугуївський район, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5, не відповідає вимогам статей 178, 328 Цивільного кодексу України, частині другій статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" в частині включення до складу зазначеного об`єкта нерухомого майна захисної споруди цивільного захисту № 77511 площею 149,9 кв. м;

- позовну вимогу про зобов`язання повернути захисну споруду цивільного захисту № 77511 слід розглядати як негаторний позов, тобто позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном;

- порушені права та законні інтереси держави підлягають захисту шляхом повернення державі в особі Фонду державного майна України захисної споруди цивільного захисту № 77511, площею 149,9 кв. м, розташованої за адресою: Харківська область, Чугуївський район, м. Зміїв, вул. Адміністративна, 5;

- позовна вимога про визнання права державної власності є взаємопов`язаною з негаторними вимогами про усунення перешкод у реалізації прав власника (держави) та забезпечить реальне відновлення порушеного її права, сприятиме усуненню правової невизначеності правового статусу спірного майна та забезпечить позивачу можливість безперешкодної реєстрації права державної власності на таке майно у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

24. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Харківської області від 23.10.2024 та постановою Східного апеляційного господарського суду від 14.01.2025, Акціонерне товариство "Укртелеком" звернулося із касаційною скаргою, в якій просить скасувати відповідні судові рішення, прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Одночасно Скаржник просив задовольнити клопотання про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 922/2484/24 для вирішення питання про правову кваліфікацію позовних вимог (негаторний чи віндикаційний позов) та про застосування позовної давності (з урахуванням того, що відповідач є зареєстрованим володільцем цілісного майнового комплексу), відступити від правового висновку у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21 або викласти відповідний висновок в уточненій редакції, з урахуванням особливих обставин корпоратизації та приватизації Відкритого акціонерного товариства "Укртелеком", а також обов`язків оператора телекомунікацій щодо забезпечення захисту працівників та надання зв`язку в умовах надзвичайного чи воєнного стану.

25. Ухвалою Суду від 18.02.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укртелеком" на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.01.2025 та рішення Господарського суду Харківської області від 23.10.2024 у справі № 922/2484/24 на підставі пункту 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України та призначено розгляд справи у судовому засіданні на 12.03.2025.

26. В обґрунтуванні підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, Скаржник зокрема, зазначає, що суди застосували норми права, без урахування висновку щодо основних критеріїв для розмежування негаторного та віндикаційного позовів щодо спірного об`єкта - захисної споруди цивільного захисту, викладеного, у т. ч. у постанові Верховного Суду від 11.09.2024 у справі № 906/1052/22.

27. Ухвалою Суду від 10.03.2025 було зупинено касаційне провадження у справі № 922/2484/24 до закінчення перегляду в касаційному порядку судовою палатою для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи № 918/938/23.

28. 29.05.2025 судовою палатою для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду було ухвалено постанову у справі № 918/938/23, повний текст якої оприлюднено в Єдиному державному реєстрі судових рішень 27.08.2025.

29. Ухвалою Суду від 03.09.2025 поновлено касаційне провадження у справі № 922/2484/24.

30. 12.09.2025 Акціонерне товариство "Укртелеком" надало додаткові пояснення з урахуванням правової позиції сформованої у постанові судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.05.2025 у справі № 918/938/23.

31. 19.09.2025 прокурор надав додаткові пояснення з урахуванням правової позиції сформованої у постанові судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.05.2025 у справі № 918/938/23.

32. 09.10.2025 Акціонерне товариство "Укртелеком" надало додаткові пояснення.

33. У судовому засіданні представниця відповідача зазначила про те, що підстави для задоволення його клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду вже відпали та просила залишити його без розгляду.

Підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

34. Дослідивши доводи та аргументи, викладені у касаційній скарзі, з урахуванням матеріалів справи у їх сукупності, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду в порядку частин третьої та п`ятої статті 302 Господарського процесуального кодексу України, з огляду на таке.

35. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог, викладених у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права

36. Згідно зі статтею 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

37. Частиною четвертою статті 303 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з обґрунтуванням підстави, визначеної у частині третій статті 302 цього Кодексу.

38. Як убачається з матеріалів справи та було зазначено вище, прокурор у цій справі обрав способом захисту усунення перешкод у користуванні та розпорядженні захисною спорудою цивільного захисту, посилаючись на те, що на момент проведення приватизації відповідні захисні споруди були віднесені до об`єктів, які перебували під охороною держави та мали загальнодержавне значення. У зв`язку з цим, на думку прокурора, такі об`єкти не могли бути відчужені з державної чи комунальної власності у приватну, що зумовлювало неправомірність самої приватизації.

Саме виходячи з таких доводів прокурор звернувся із негаторним позовом, діючи від імені власника майна, та не навів аргументів щодо застосування позовної давності у відповідних правовідносинах, вважаючи обраний спосіб захисту співмірним характеру заявлених порушень.

39. З огляду на викладене, для належного та обґрунтованого вирішення спору у цій справі першочергового значення набуває визначення правового статусу відповідної захисної споруди цивільного захисту, а саме з`ясування, чи передбачає законодавство можливість вибуття такого об`єкта з державної власності та, відповідно, виникнення приватної власності на нього. Ця обставина є визначальною, оскільки від її встановлення залежить і вибір належного та ефективного способу судового захисту, який відповідає природі та змісту спірних правовідносин.

40. У цьому зв`язку колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду виходить із такого.

41. Серед способів захисту речових прав цивільне законодавство виокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 Цивільного кодексу України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпоряджання майном (стаття 391 Цивільного кодексу України). Вказані способи захисту можуть бути реалізовані шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно.

42. Віндикаційний позов є позовом речовим і як такий належить до речових способів захисту права власності. Його зміст полягає у вимозі неволодіючого власника до володіючого невласника про повернення речі в натурі. При цьому відповідно до статті 396 Цивільного кодексу України за допомогою віндикаційного позову може захищатися володіння також і носія іншого речового права (титульного володільця), а не тільки права власності. Безпосередня мета віндикації полягає у відновленні володіння власника (титульного володільця), що, у свою чергу, забезпечує можливість використання ним усього комплексу правомочностей, що складають належне йому речове право (аналогічний висновок викладено в пункті 141 постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2024 у справі № 910/2592/19).

43. Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.

44. Вирішуючи питання способу захисту порушеного права у спорах про повернення земельних ділянок водного фонду, які не є замкненими природними водоймами загальною площею до 3 га, Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що виходячи з того, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак таких земельних ділянок особа, проявивши розумну обачність, може і повинна знати про те, що ці ділянки належать до земель водного фонду, набуття приватної власності на них є неможливим. Як відомо, якщо в принципі, за жодних умов не може виникнути право власності, то і перехід володіння, засвідчений державною реєстрацією права власності, є неможливим. Тому ані наявність державної реєстрації права власності за порушником, ані фізичне зайняття ним земельної ділянки водного фонду, яка не є замкненою природною водоймою загальною площею до 3 га, не призводять до заволодіння порушником такою ділянкою. Отже, як зайняття земельної ділянки водного фонду, так і наявність державної реєстрації права приватної власності на таку ділянку з порушенням Земельного кодексу України та Водного кодексу України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, а належним способом захисту прав власника є негаторний позов (постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі № 469/1203/15-ц, від 28.11.2018 у справі № 504/2864/13-ц, від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 07.04.2020 у справі № 372/1684/14-ц, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц та інші).

45. Також, вирішуючи питання способу захисту порушеного права у спорах про повернення земельних ділянок природно-заповідного фонду, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20.06.2023 у справі № 554/10517/16-ц зазначила, що фізичні особи можуть володіти земельними ділянками природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, але виключно у разі, якщо вони ними володіли на час створення об`єкта природно-заповідного фонду. При цьому набуття права приватної власності на землі, які вже віднесені до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, положеннями Земельного кодексу України, Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та інших нормативно-правових актів України заборонено. Велика Палата Верховного Суду підкреслила, що за обставин цієї справи особи не могли не знати про те, що земельна ділянка знаходиться у межах Парку "Перемога", розміщеному у цьому місті; в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак земельної ділянки, проявивши розумну обачність, особи могли і повинні була знати про те, що ця ділянка розташована у міському парку, який впродовж десятків років є об`єктом природно-заповідного фонду. Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням Земельного кодексу України та Закону України "Про природно-заповідний фонд України" потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку.

46. Тобто, Велика Палата Верховного Суду послідовно дотримується позиції, що у випадках, коли в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак земельних ділянок особа, проявивши розумну обачність, може і повинна знати про те, що набуття приватної власності на них є неможливим в принципі, то ані наявність державної реєстрації права власності за порушником, ані фізичне зайняття ним земельної ділянки не призводять до заволодіння порушником такою ділянкою. У таких випадках порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади слід розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням власника володіння. Належним способом захисту прав власника у цих випадках є негаторний позов (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц).

47. Відповідно до правової позиції, яка викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21, у випадках, коли на певний об`єкт нерухомого майна за жодних умов не може виникнути право приватної власності, державна реєстрація цього права не змінює володільця відповідного об`єкта, а тому порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади слід розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням власника володіння. Належним способом захисту прав власника у цих випадках є негаторний позов.

48. Таким чином, правова позиція Великої Палати Верховного Суду полягає в тому, що ані наявність державної реєстрації права власності за порушником, ані фізичне зайняття ним земельної ділянки не призводять до заволодіння порушником такою ділянкою за наявності одночасно двох умов: 1) знаходження земельної ділянки у приватній власності не допускається в силу закону; 2) наявність зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак земельних ділянок, в силу яких особа, проявивши розумну обачність, може і повинна знати про те, що набуття приватної власності на них є неможливим в принципі.

Якщо ж хоча б одна з зазначених умов не дотримана, то наявність державної реєстрації права власності за порушником свідчить про заволодіння ним майном за принципом реєстраційного підтвердження володіння.

Отже, правова позиція Великої Палати Верховного Суду зводиться до того, що, що ані наявність державної реєстрації права власності за порушником, ані фізичне зайняття ним майном не призводять до заволодіння порушником таким майном за наявності одночасно двох умов: 1) закон прямо виключає можливість перебування відповідного майна у приватній власності, тобто встановлює імперативну заборону його приватизації чи іншого способу відчуження; 2) майно має очевидні, зовнішні, об`єктивні та видимі ознаки, які дозволяють особі, що діє розумно та обачливо, усвідомити неможливість набуття приватної власності на такий об`єкт у принципі.

49. При цьому відповідно до усталеної практики Великої Палати Верховного Суду, якщо позивач вважає, що його право порушене тим, що право власності зареєстроване за відповідачем, то належним способом захисту є саме віндикаційний позов, оскільки його задоволення, тобто рішення суду про витребування нерухомого майна із чужого незаконного володіння, є підставою для внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Натомість вимоги про скасування рішень, записів про державну реєстрацію права власності на це майно за незаконним володільцем не є необхідним для ефективного відновлення його права. Задоволення віндикаційного позову є підставою для внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Водночас такий запис вноситься виключно в разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою (постанова Великої Палати Верховного Суду від 09.11.2021 у справі № 466/8649/16-ц, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, від 14.11.2018 у справі № 183/1617/16, від 19.05.2020 у справі № 916/1608/18, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц).

50. Разом із тим Суд звертає увагу, що на цей час у практиці Верховного Суду існують різні підходи до визначення належного способу судового захисту у спорах цієї категорії. Зокрема, у межах Верховного Суду наявні відмінні підходи щодо розуміння правового статусу таких споруд, що, у свою чергу, безпосередньо впливає на можливість чи неможливість застосування негаторного позову як належного способу захисту. Зазначена відмінність підходів зумовлена тим, що тлумачення статусу відповідної споруди як такої, що може перебувати у приватній власності, або ж як об`єкта, який може належати виключно державі чи територіальній громаді, визначає зміст і межі застосовності кожного зі способів правового захисту.

51. Так, на розгляді Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду перебувала справа № 918/938/23 за позовом прокурора в інтересах держави в особі міської ради до товариства про визнання недійсним договору купівлі-продажу комунального майна в частині та повернення протирадіаційного укриття у комунальну власність, за наслідками розгляду якої ухвалено постанову від 29.05.2025.

Позовні вимоги у зазначеній справі були обґрунтовані тим, що на момент укладення договору захисні споруди цивільного захисту (протирадіаційні укриття) законодавчо належали до об`єктів, що перебувають під охороною держави та мають загальнодержавне значення, а відтак не могли бути відчужені із державної чи комунальної власності до приватної. Попри це, всупереч законодавчим заборонам у спірних правовідносинах, захисну споруду цивільного захисту комунальної власності було неправомірно приватизовано.

При розгляді спору Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду дійшов висновків, що:

- пунктом 20 Декрету Кабінету Міністрів України "Про перелік майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів основного виробництва, приватизація або передача в оренду яких не допускається" від 31.12.1992 № 26-92), в редакції на час виникнення спірних відносин до такого переліку було віднесено протирадіаційні споруди. Відповідно до частини 12 статті 32 чинного Кодексу цивільного захисту України захисні споруди цивільного захисту державної та комунальної власності не підлягають приватизації (відчуженню) (хоча допускається приватизація (відчуження) споруд подвійного призначення державної та комунальної власності).

Водночас судова палата Верховного Суду зауважила, що ані на час укладення договору, предмет якого становило комунальне майно, ані на час розгляду цієї справи, законом не було заборонено знаходження захисних споруд у приватній власності (наприклад, якщо такі споруди створені приватним власником). При цьому, ціла низка положень Кодексу цивільного захисту України вказує на можливість приватної власності на такі споруди (частини 8, 15 - 18 статті 32 зазначеного Кодексу);

- у межах спірних правовідносин не встановлено наявності зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак, які б давали можливість особі, проявивши розумну обачність, знати про неможливість набуття приватної власності на відповідні об`єкти.

52. Суд враховує, що зміст частин першої та другої статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" (в редакції від 05.04.1994, яка підлягала застосуванню при розгляді спору у справі № 918/938/23) передбачав, що до об`єктів державної власності, що підлягають приватизації, належать: майно підприємств, цехів, виробництв, дільниць, інших підрозділів, що виділяються в самостійні підприємства і є єдиними (цілісними) майновими комплексами; незавершене будівництво; частки (паї, акції), що належать державі у майні господарських товариств та інших об`єднань. Приватизації не підлягають: майно органів державної влади і управління, Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Прикордонних військ України, правоохоронних і митних органів; золотий та валютний фонди і запаси, державні матеріальні резерви, емісійна та резервна системи; майнові комплекси підприємств, що забезпечують діяльність по виготовленню цінних паперів і грошових знаків; засоби урядового, фельд`єгерського та спеціального зв`язку; об`єкти державної метрологічної служби; національні культурні та історичні цінності України, надра, водні ресурси та інші об`єкти права виключної власності народу України; об`єкти освіти і науки, що фінансуються з бюджету, а також підрозділи, технологічно пов`язані з навчальним та науковим процесом. Об`єкти освіти, які належать підприємствам та відомствам, можуть приватизуватися за умови збереження освітянського призначення; майнові комплекси підприємств, що забезпечують діяльність по виготовленню і реалізації наркотичних засобів, зброї, вибухових та радіоактивних речовин; атомні електростанції; інші об`єкти державної власності, необхідні для виконання державою своїх функцій.

53. На момент розгляду спору у справі № 918/938/23 судом першої інстанції (20.12.2023) правові засади приватизації державного, комунального майна та майна, що належить Автономній Республіці Крим, регулювалися зокрема Законом України "Про приватизацію державного і комунального майна". Саме цей нормативно-правовий акт визначав перелік об`єктів, що не підлягають приватизації, порядок їх відчуження та коло майна, щодо якого допускається зміна форми власності.

54. Відповідно до частини першої та другої статті 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" (в редакції станом на 20.12.2023) до об`єктів державної і комунальної власності, що підлягають приватизації, належать усі об`єкти права державної і комунальної власності, крім тих, приватизація яких прямо заборонена цим Законом та іншими законами України. Крім передбачених частиною третьою цієї статті випадків, приватизації не підлягають казенні підприємства та об`єкти, необхідні для виконання державою своїх основних функцій, для забезпечення обороноздатності держави, та об`єкти права власності Українського народу, майно, що становить матеріальну основу суверенітету України, зокрема захисні споруди цивільного захисту.

55. Частиною дванадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України (в редакції станом на 20.12.2023) було передбачено, що захисні споруди цивільного захисту державної та комунальної власності не підлягають приватизації (відчуженню).

56. Узагальнюючи наведене, судова палата у постанові від 29.05.2025 у справі № 918/938/23 дійшла висновку, що у правовідносинах, пов`язаних із поверненням об`єктів нерухомого майна, які виконують функції захисних споруд цивільного захисту (зокрема протирадіаційних укриттів, як передбачено частиною першою статті 32 Кодексу цивільного захисту України), відсутні як перша, так і друга умова, що могли б свідчити про неможливість набуття приватної власності та, відповідно, про неправомірність володіння такими об`єктами.

57. Тобто, судова палата наголосила, що об`єкт нерухомого майна, захисна споруда цивільного захисту, за своїм правовим режимом може перебувати у приватній власності осіб з огляду на зміст законодавства на момент виникнення спірних правовідносин та на момент розгляду спору. При цьому відповідний висновок сформовано без будь-яких застережень щодо правозастосування та без окреслення винятків із загального правила про можливість приватної власності на такі об`єкти, у тому числі й з огляду на зміст актуального на час виникнення спірних правовідносин законодавства.

58. З урахуванням наведеного судова палата дійшла висновку, що у цій справі відповідач є особою, за якою зареєстроване право власності на об`єкт нерухомості, та за принципом реєстраційного підтвердження володіння є володільцем такого об`єкта. Натомість територіальна громада, за якою не зареєстроване право власності на такий об`єкт, не є його володільцем. Договірні відносини між міською радою і товариством щодо спірного майна відсутні, адже останнє набуло спірне майно від власника, який його придбав, шляхом внесення до статутного капіталу створеного ним товариства. Звідси належному способу захисту прав у спірних правовідносинах відповідає позовна вимога про витребування нерухомого майна від відповідача, за яким зареєстроване право власності на об`єкт нерухомості.

Ураховуючи наведене, судова палата відступила від висновків, сформульованих у постановах Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 918/1141/22, від 12.06.2024 у справі № 918/744/23, від 27.11.2024 у справі № 922/221/24, від 11.12.2024 у справі № 927/1089/23, від 16.01.2025 у справі № 922/660/24, від 29.01.2025 у справі № 927/1128/23, від 11.02.2025 у справі № 922/985/24 та від 11.02.2025 у справі № 918/1358/23 щодо правової кваліфікації вимоги про повернення нерухомого майна, яке є захисною спорудою, як такої, що опосередковує негаторний позов.

59. Тобто, у справі № 918/938/23 Верховний Суд фактично виснував, що у спорах про усунення порушення прав власника, коли предметом спору є захисна споруда цивільного захисту, належним та ефективним способом судового захисту є саме віндикаційний позов, а не негаторний. За такого підходу відновлення порушеного права держави чи територіальної громади у подібних правовідносинах має здійснюватися шляхом витребування майна з чужого незаконного володіння.

Наведена позиція з аналогічним мотивуванням з приводу необхідності звернення особи у відповідній категорії саме з віндикаційним позовом, викладена також у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 12.06.2024 у справі № 918/938/23, від 11.09.2024 у справі № 906/1052/22, від 23.09.2025 у cправі № 924/720/22, від 23.09.2025 у cправі № 914/1889/24, від 23.09.2025 у cправі № 918/1226/24.

60. Поряд із цим Суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду було сформовано інший підхід щодо належності способу захисту у спорах цієї категорії, предметом яких є вимоги про повернення нерухомого майна, що виконує функцію захисної споруди цивільного захисту.

61. Так, на розгляді Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду перебувала справа № 734/337/15-ц, предметом якої був позов прокурора в інтересах держави в особі Державної служби з надзвичайних ситуацій та відповідного департаменту цивільного захисту до фізичної особи та сільської ради про визнання частково недійсними результатів аукціону та договору купівлі-продажу, а також про повернення у власність територіальної громади частини нежитлового приміщення.

Позовні вимоги були зумовлені тим, що фізичною особою у складі придбаного на аукціоні будинку культури фактично набуто у приватну власність захисну споруду цивільного захисту, розташовану у підвальному приміщенні будівлі. Саме включення такого об`єкта до складу майна, переданого за результатами приватизації, стало підставою для оскарження правочину.

Переглядаючи зазначену справу, суд касаційної інстанції виходив із того, що:

- відповідно до частини другої статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" приватизації не підлягають об`єкти, що мають загальнодержавне значення, а також казенні підприємства. До об`єктів, що мають загальнодержавне значення, відносяться майнові комплекси підприємств, їх структурних підрозділів, основним видом діяльності яких є виробництво товарів (робіт, послуг), що мають загальнодержавне значення.

- підпунктом 5 пункту "в" частини 2 Закону України "Про приватизацію державного майна" визначено, що загальнодержавне значення мають захисні споруди цивільної оборони.

Встановивши, що підвальне приміщення, відчужене у складі будинку культури, за своїми характеристиками та функціональним призначенням фактично є об`єктом цивільного захисту, суд касаційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо недопустимості його приватизації. З огляду на імперативний характер законодавчих обмежень стосовно таких об`єктів, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для визнання недійсними результатів аукціону в частині відчуження відповідного приміщення, як такого, що за своєю правовою природою не може бути предметом приватизації. Відповідно, суд визнав обґрунтованим застосування негаторного позову

62. У справі № 168/626/19, розглянутій Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду, предметом спору було визнання частково недійсними рішення селищної ради, результатів аукціону та договору купівлі-продажу, а також повернення відповідного приміщення з мотивів того, що у складі відчужуваного будинку культури фізичною особою фактично набуто захисну споруду цивільного захисту, розташовану у підвальному приміщенні будівлі.

Ухвалюючи постанову від 20.06.2022 у зазначеній справі, колегія суддів, погоджуючись із правовими висновками судів попередніх інстанцій, виходила з того, що приватизація спірного майна є неможливою з огляду на його правову природу як захисної споруди цивільного захисту. Такий об`єкт, на переконання суду касаційної інстанції, не може перебувати у приватній власності юридичної особи, а відтак не міг бути включений до об`єкта приватизації.

Відповідний висновок було обґрунтовано системним застосуванням статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна", яка встановлює перелік об`єктів, що не підлягають приватизації; підпункту 5 пункту "в" частини другої цього ж Закону, який прямо відносить захисні споруди цивільної оборони до об`єктів загальнодержавного значення, приватизація яких заборонена; частини першої статті 32 Кодексу цивільного захисту України, що визначає правовий статус захисних споруд; постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2009 № 253.

Спираючись на наведені норми, колегія суддів сформувала висновок про те, що передача спірного підвального приміщення у власність фізичної особи є такою, що суперечить законодавчо визначеному режиму об`єктів цивільного захисту, а тому результати аукціону та договір у частині відчуження відповідної споруди підлягають визнанню недійсними, як свідчення наявності підстав для застосування негаторного позову.

63. У справі № 558/450/22, розглянутій Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду, предметом спору було усунення перешкод у користуванні та розпорядженні протирадіаційним укриттям.

Позовні вимоги ґрунтувалися на тому, що під час укладення договору купівлі-продажу житлового будинку до загальної площі такого будинку було включено протирадіаційне укриття, яке за своєю правовою природою та на підставі спеціального законодавства належить до державної власності.

У постанові від 27.11.2024 суд касаційної інстанції наголосив, що частина друга статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" (в редакції чинній станом на 15.05.2008) визначено, що приватизації не підлягають захисні споруди цивільної оборони. Таким чином, на час виникнення спірних правовідносин закон виключав можливість приватизації (відчуження) зазначених у статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" об`єктів, якими є захисні споруди цивільної оборони, у приватну власність.

Касаційний суд дійшов висновку, що за таких умов включення протирадіаційного укриття до об`єкта цивільноправового правочину суперечило законодавчим обмеженням, які діяли на час його вчинення. Як наслідок, виникнення приватної власності на відповідну захисну споруду було виключеним через пряму законодавчої заборони.

64. Тотожна позиція викладена Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду у постанові від 28.06.2023 у справі № 563/501/22.

65. З огляду на наведене Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду сформував усталену позицію, відповідно до якої:

- захисні споруди цивільної оборони у період дії відповідної редакції Закону України "Про приватизацію державного майна" не могли бути передані у приватну власність;

- такі об`єкти повинні перебувати виключно у державній власності;

- у спорах про захист інтересів держави щодо повернення відповідних споруд має застосовуватися негаторний спосіб захисту.

66. Зазначений підхід був сформований виходячи із законодавства, чинного як на момент виникнення спору, так і на момент його вирішення, причому аналогічні норми законодавства застосовувалися Верховним Судом у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду при розгляді спору у справі № 918/938/23, та у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 12.06.2024 у справі № 918/938/23, від 11.09.2024 у справі № 906/1052/22, від 23.09.2025 у cправі № 924/720/22, від 23.09.2025 у cправі № 914/1889/24, від 23.09.2025 у cправі № 918/1226/24.

Тобто, при розгляді відповідної категорії спорів Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду сформував послідовну правову позицію, відповідно до якої, виходячи із законодавства, чинного як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на час їх судового розгляду (тлумачення аналогічного законодавства, здійснювалось Верховним Судом у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду при розгляді спору у справі № 918/938/23, Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 12.06.2024 у справі № 918/938/23, від 11.09.2024 у справі № 906/1052/22, від 23.09.2025 у cправі № 924/720/22, від 23.09.2025 у cправі № 914/1889/24, від 23.09.2025 у cправі № 918/1226/24), захисні споруди цивільної оборони не підлягають приватизації, а відтак не можуть перебувати у приватній власності. Такий підхід, у свою чергу, зумовлює необхідність застосування негаторного способу захисту, як належного у випадках, коли порушення прав держави пов`язане з незаконним вибуттям відповідних об`єктів з її володіння.

67. Викладене у цій ухвалі переконливо свідчить про існування принципово різного підходу між судами різних юрисдикцій щодо:

- кваліфікації можливого власника захисної споруди, яка раніше перебувала у державній чи комунальній власності,

- визначення правового режиму відповідного майна,

- і як наслідок застосування належних способів судового захисту у спорах, спрямованих на повернення майна власникові.

68. Згідно з частиною третьою статті 302 Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

69. Суд враховує, що сформовані Верховним Судом у складі Касаційного цивільного суду правові позиції щодо абсолютної заборони перебування захисних споруд цивільної оборони у приватній власності, викладені у постановах від 30.05.2018 у справі № 734/337/15-ц, від 20.06.2022 у справі № 168/626/19, від 28.06.2023 у справі № 563/501/22, від 27.11.2024 у справі № 558/450/22 ґрунтуються на підході, який концептуально суперечить актуальним правовим висновкам Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду, де визнано можливість приватної власності таких споруд відповідно виходячи з вимог законодавства на момент виникнення спору та на момент розгляду спорів, викладеним у постанові Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду перебувала справа № 918/938/23, постановах Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 11.09.2024 у справі № 906/1052/22, від 23.09.2025 у cправі № 924/720/22, від 23.09.2025 у cправі № 914/1889/24, від 23.09.2025 у cправі № 918/1226/24.

З огляду на це, застосування висновків цивільної юрисдикції у спорах цієї категорії призводить до іншого визначення правової природи споруди, ніж те, що випливає із практики судів господарської юрисдикції, а відтак і до застосування відмінного способу судового захисту (негаторного замість віндикаційного). Така розбіжність у підходах створює правову невизначеність, унеможливлює однакове застосування норм матеріального права та порушує принцип єдності судової практики.

70. Задля усунення зазначеної суперечності у правозастосуванні колегія суддів вважає наявними підстави для відступу від правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду (від 30.05.2018 у справі № 734/337/15-ц, від 20.06.2022 у справі № 168/626/19, від 28.06.2023 у справі № 563/501/22, від 27.11.2024 у справі № 558/450/22), оскільки саме ці висновки перебувають у прямій концептуальній невідповідності з підходами, сформованими касаційним судом господарської юрисдикції, та не забезпечують єдності тлумачення й застосування норм матеріального права.

71. У зв`язку з цим та керуючись частиною третьою статті 302 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів вважає обґрунтованим і необхідним передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вироблення узгодженого правового підходу та забезпечення єдності судової практики.

72. Також Суд зазначає, що за положеннями частини п`ятої статті 302 Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

73. Відповідно до усталеної практики Великої Палати Верховного Суду у визначенні правового питання як такого, що має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, потрібно виходити з того, що таке правове питання має бути головним або основним питанням правозастосовчої практики на сучасному етапі її розвитку та становлення, воно повинно мати одночасно винятково актуальне значення для її формування. Такі ознаки визначаються предметом спору, значущістю для держави і суспільства у цілому правового питання, що постало перед практикою його застосування.

74. Фундаментальне значення для формування правозастосовчої практики означає, що скаржник у своїй касаційній скарзі ставить на вирішення суду касаційної інстанції проблему, яка у випадку відкриття касаційного провадження Верховним Судом, впливатиме на велику кількість спорів, створюючи тривалий у часі, відмінний від минулого підхід до вирішення актуальної правової проблеми.

75. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.

Кількісний показник ілюструє той факт, що проблема наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як: відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовчої практики та забезпечення розвитку права.

76. Колегія суддів констатує, що за даними Єдиного державного реєстру судових рішень у провадженні місцевих та апеляційних судів перебуває низка справ, у яких предметом дослідження є правова природа захисних споруд цивільного захисту, а також вимоги, спрямовані на захист права державної власності, зокрема шляхом повернення відповідного майна державі. До таких проваджень належать, серед інших, справи № № 927/291/25, 904/4103/25, 906/1190/24, 917/611/25, 916/3858/24, 927/378/24, 915/691/24, 916/1437/24, 916/1292/24, 922/3223/24, 927/458/25, 904/3012/25, 904/3090/25, 927/735/25, 927/253/25, 927/607/25, 904/3138/25, 927/279/25, 904/1558/25, 927/242/25, 917/612/25, 918/1201/24, 910/1810/25, 569/25530/24.

77. Зазначене свідчить, що відповідна категорія правовідносин має масовий, системний та повторюваний характер, а відтак об`єктивно потребує уніфікованого, узгодженого та послідовного підходу до визначення правового режиму захисних споруд цивільного захисту та належного способу захисту у відповідній категорії спорів.

78. Одночасно Суд звертає увагу, що у спірних правовідносинах виявляється внутрішня суперечність нормативного регулювання, яка за своїм змістом набуває ознак юридичної колізії між нормами, що формально підлягають одночасному застосуванню.

79. З приводу наведеного Суд зазначає, що правові, економічні та організаційні засади приватизації державних підприємств в Україні станом на 1992 рік та включно до 07.03.2018 регулювалися Законом України "Про приватизацію державного майна" метою якого було формування та реалізація правової, економічної та організаційної основи приватизації державного майна та майна, що належить Автономній Республіці Крим, з метою створення багатоукладної соціально орієнтованої ринкової економіки України.

80. Положення статті 5 відповідного Закону у редакціях до 27.02.2004 не містили прямої заборони приватизації саме захисних споруд цивільної оборони. Відповідна норма обмежувалася загальним приписом, згідно з яким приватизації не підлягали "інші об`єкти державної власності, необхідні для виконання державою своїх функцій", проте не містила індивідуалізованого переліку таких об`єктів і не виокремлювала укриття або інші захисні споруди.

Так, у редакціях відповідного Закону від 20.03.1997, 10.11.1998, 19.01.1999, 24.11.1999, 20.04.2000, 27.06.2000, 15.08.2000, 30.01.2001, 20.12.2001, 01.01.2003, 02.04.2003, 11.06.2003, 01.08.2003, 14.08.2003, 01.01.2004, 06.01.2004 у частині другій статті 5 відповідного Закону було закріплено, що приватизації не підлягають об`єкти, що мають загальнодержавне значення. До об`єктів, що мають загальнодержавне значення, відносяться майнові комплекси підприємств, їх структурних підрозділів, основним видом діяльності яких є виробництво товарів (робіт, послуг), що мають загальнодержавне значення. Загальнодержавне значення мають протирадіаційні споруди.

81. Пунктом 20 Декрету Кабінету Міністрів України "Про перелік майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів основного виробництва, приватизація або передача в оренду яких не допускається" від 31.12.1992 № 26-92, до такого переліку було віднесено також лише протирадіаційні споруди.

82. Таким чином, таке нормативне обмеження на можливість приватизації у відповідний період стосувалося лише різновиду захисних споруд цивільного захисту, і не поширювалося на всі інші об`єкти цього виду. Зазначене свідчить, що до внесення відповідних змін законодавець не встановлював універсальної чи загальної заборони на приватизацію всіх категорій захисних споруд.

83. Так, лише в редакції Закону України "Про приватизацію державного майна" від 27.02.2004 у пункті "в" частини другої статті 5 Законом України "Про приватизацію державного майна" було унормовано, що приватизації не підлягають об`єкти, що мають загальнодержавне значення, а також казенні підприємства. До об`єктів, що мають загальнодержавне значення, відносяться майнові комплекси підприємств, їх структурних підрозділів, основним видом діяльності яких є виробництво товарів (робіт, послуг), що мають загальнодержавне значення. Загальнодержавне значення мають захисні споруди цивільної оборони.

84. При цьому Суд звертає увагу, що у період з 03.02.1993 по 01.07.2013 правові відносини, пов`язані із забезпеченням прав осіб на захист життя і здоров`я від наслідків аварій, катастроф, значних пожеж та стихійних лих, а також гарантії реалізації таких прав, регулювалися Законом України "Про цивільну оборону України".

Водночас аналіз цього Закону у всіх його редакціях (від 03.02.1993, 08.05.1999, 03.07.2001, 27.02.2004 та 26.07.2007) не свідчить про існування будь-яких нормативних застережень щодо неможливості приватизації захисних споруд цивільної оборони.

Законодавець, установлюючи загальні засади функціонування системи цивільної оборони, визначав її організаційні, функціональні та повноважні аспекти, проте не встановлював спеціального правового режиму власності щодо відповідних споруд, а тим більше імперативної заборони на їх відчуження до приватної власності.

85. Разом з тим варто зазначити, що положення Закону України "Про приватизацію державного майна" у редакціях від 19.02.2012, 22.03.2012, 12.08.2012, 18.08.2012, 01.01.2013 та 13.06.2013 не містили прямої та безумовної заборони щодо приватизації захисних споруд цивільного захисту. Відсутність у відповідних редакціях імперативного застереження свідчила про те, що на той час законодавець не встановив спеціального виключення із загального режиму приватизації для таких об`єктів.

86. Надалі імперативне застереження щодо неможливості приватизації захисних споруд цивільного захисту було закріплено у пункті "г" частини другої статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" у редакції від 01.07.2013, внесення змін до якої було зумовлено прийняттям Кодексу цивільного захисту України.

Тобто введення прямої заборони приватизації захисних споруд було безпосередньо пов`язане з набранням чинності Кодексом цивільного захисту, який запровадив новий спеціальний правовий режим таких об`єктів.

87. Водночас, виходячи зі змісту статті 32 Кодексу цивільного захисту України у редакції, чинній на момент його прийняття, слід зазначити таке.

Так стаття 32 відповідного Кодексу передбачала, що:

- до захисних споруд цивільного захисту належать:

1) сховище - герметична споруда для захисту людей, в якій протягом певного часу створюються умови, що виключають вплив на них небезпечних факторів, які виникають внаслідок надзвичайної ситуації, воєнних (бойових) дій та терористичних актів;

2) протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості;

3) швидкоспоруджувана захисна споруда цивільного захисту - захисна споруда, що зводиться із спеціальних конструкцій за короткий час для захисту людей від дії засобів ураження в особливий період. (частина перша);

- для захисту людей від деяких факторів небезпеки, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій у мирний час, та дії засобів ураження в особливий період також використовуються споруди подвійного призначення та найпростіші укриття.

Споруда подвійного призначення - це наземна або підземна споруда, що може бути використана за основним функціональним призначенням і для захисту населення.

Найпростіше укриття - це фортифікаційна споруда, цокольне або підвальне приміщення, що знижує комбіноване ураження людей від небезпечних наслідків надзвичайних ситуацій, а також від дії засобів ураження в особливий період. (частина друга);

- для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд. (частина четверта);

- порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України. (частина п`ята);

- проєктування, будівництво, пристосування і розміщення захисних споруд та об`єктів подвійного призначення здійснюються згідно з нормами, які розробляються відповідно до Закону України "Про будівельні норми". (частина шоста);

- з моменту виключення захисної споруди із фонду споруд цивільного захисту вона втрачає статус захисної споруди цивільного захисту. Володіння, користування та розпорядження спорудами, які втратили статус захисних споруд цивільного захисту, здійснюється відповідно до закону.(частина одинадцята);

- захисні споруди цивільного захисту державної та комунальної власності не підлягають приватизації (відчуженню). (частина дванадцята)

88. На думку Суду, виходячи зі змісту статті 32 Кодексу цивільного захисту України у первинній редакції, положення частини дванадцятої застосовувалися лише до тих захисних споруд цивільного захисту, які були включені до спеціального фонду захисних споруд. Саме перебування об`єкта у цьому фонді надавало йому статус захисної споруди у розумінні Кодексу та зумовлювало дію встановленої законом заборони на приватизацію (відчуження). Відповідний правовий режим набував чинності з моменту введення Кодексу в дію, і виключно в цьому контексті заборона приватизації набувала імперативного характеру.

Водночас частина одинадцята статті 32 прямо передбачала, що з моменту виключення споруди з фонду захисних споруд цивільного захисту вона втрачає статус захисної споруди, а відтак порядок володіння, користування та розпорядження таким майном здійснюється за загальними правилами цивільного законодавства. З цього випливає, що законодавець свідомо допускав можливість фактичного набуття такого майна у приватну власність, якщо воно припинило функціонувати як об`єкт цивільного захисту у спеціальному значенні, або з інших підстав визначених законодавством.

Крім того, Кодекс передбачив існування споруд подвійного призначення, тобто наземних або підземних споруд, які можуть використовуватися як за основним функціональним призначенням, так і для укриття населення. Сам характер такого об`єкта, що фактично дозволяє поєднувати публічну та приватну функцію, унеможливлює його автоматичну і безумовну віднесеність до виключної державної або комунальної власності, оскільки закон не встановлював імперативної заборони на перебування споруд подвійного призначення у приватній власності, а лише визначав умови, за яких вони можуть виконувати функцію захисних споруд у разі необхідності.

Такий підхід зумовлений тим, що головним призначенням споруд подвійного призначення є не забезпечення безперервного захисту населення, оскільки вони залучаються лише у разі необхідності, а тому можуть перебувати у різних формах власності без втрати їх потенційної здатності виконувати публічну функцію.

89. 18.01.2018 набрав чинність Закон України "Про приватизацію державного і комунального майна", який регулює й наразі правові, економічні та організаційні основи приватизації державного і комунального майна та майна, що належить Автономній Республіці Крим.

90. Положення статті 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна", як на момент прийняття Закону, так і в актуальній редакції визначають, що до об`єктів державної і комунальної власності, що підлягають приватизації, належать усі об`єкти права державної і комунальної власності, крім тих, приватизація яких прямо заборонена цим Законом та іншими законами України. Крім передбачених частиною третьою цієї статті випадків, приватизації не підлягають казенні підприємства та об`єкти, необхідні для виконання державою своїх основних функцій, для забезпечення обороноздатності держави, та об`єкти права власності Українського народу, майно, що становить матеріальну основу суверенітету України, зокрема, захисні споруди цивільного захисту.

91. Відповідно до частини дванадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту України, в редакції чинній станом на 19.04.2024, приватизація (відчуження) споруд подвійного призначення державної та комунальної власності здійснюється за умови збереження їх функціонального призначення для укриття населення. Власник (балансоутримувач) споруди подвійного призначення зобов`язаний забезпечити збереження функціонального призначення такої споруди для укриття населення. У разі зміни власника новим власником має бути збережено функціональне призначення такої споруди для укриття населення.

92. На думку Суду, стаття 32 Кодексу цивільного захисту України у чинній редакції розвиває та конкретизує раніше закріплену у відповідній статті конструкцію, за якою допускається можливість перебування у приватній власності окремих категорій споруд, здатних виконувати функції укриття, за умови забезпечення їх технічної придатності та збереження спеціального функціонального призначення.

93. Таким чином, зі змісту Кодексу цивільного захисту України та змін, внесених на його виконання до інших актів законодавства, убачається, що законодавець не передбачив загальної заборони на приватну власність щодо всіх об`єктів, які є захисними спорудами цивільного захисту (укриттями), а натомість диференціював правовий режим споруд залежно від їх технічних характеристик, призначення та включення до фонду захисних споруд.

94. На підтвердження викладеного, Суд зазначає, що загальний механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначає Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138.

У редакції цієї постанови від 22.08.2023 у пункті 3-1 відповідного Порядку, визначено, що об`єкти фонду захисних споруд мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, це передбачає заборону зміни функціонального призначення об`єктів фонду захисних споруд для укриття населення під час приватизації, відчуження.

Зміст цього положення свідчить, що законодавець виходив із презумпції допустимості приватизації та відчуження таких об`єктів, оскільки встановлення заборони на зміну їх функціонального призначення "під час приватизації, відчуження" логічно передбачає саму можливість здійснення цих правочинів у певних випадках.

Інакше кажучи, таке правове регулювання не заперечує можливості приватизації чи відчуження відповідних об`єктів, а лише обмежує її умовами збереження їх спеціального функціонального призначення.

95. Водночас слід зазначити, що чинна редакція статті 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" не містить спеціальних винятків чи застережень щодо можливості приватизації або відчуження захисних споруд цивільного захисту. Наявність такого нормативного неузгодження між загальним приватизаційним законодавством і спеціальним регулюванням у сфері цивільного захисту фактично утворює колізію правових норм, яка стосується як визначення правового статусу відповідних об`єктів, так і допустимості їх перебування у приватній власності.

У контексті розгляду спору така колізія безпосередньо впливає на визначення належного та ефективного способу судового захисту, оскільки правовий режим споруди, як об`єкта, що підлягає або не підлягає приватизації, обумовлює, чи є можливим застосування негаторного позову, чи ж правовідносини повинні врегульовуватися виключно шляхом витребування майна з чужого незаконного володіння.

96. Зазначене безпосередньо впливає на здійснення судового розгляду спорів цієї категорії. Так, зі змісту вже ухвалених судових рішень у подібних справах убачається, що суди касаційної інстанції сформували різні підходи до тлумачення та застосування вищенаведених норм матеріального права, які регулюють питання правового статусу захисних споруд цивільного захисту, а також визначення належного та ефективного способу захисту у спорах, предметом яких є захист права власності держави чи територіальної громади на такі об`єкти.

97. На сьогодні у практиці Верховного Суду існують два відмінні підходи щодо застосування законодавства про правовий режим захисних споруд цивільного захисту, зокрема щодо можливості перебування таких об`єктів, які первинно перебували у державній чи комунальній власності, у приватній власності.

Так, в актуальній практиці господарського судочинства сформовано підхід, відповідно до якого законодавство у сфері приватизації, що підлягало застосуванню включно до 2025 року, не містило заборони щодо можливості перебування захисних споруд цивільного захисту у приватній власності. За такого праворозуміння саме по собі існування приватної власності на відповідні об`єкти не суперечить закону, а відтак відсутні передумови для застосування негаторного позову, оскільки немає ознак абсолютної заборони виникнення приватної власності, яка є ключовою умовою його застосування.

Натомість у практиці судів цивільної юрисдикції сформульовано протилежний підхід, відповідно до якого законодавство, чинне на момент виникнення та розгляду відповідних правовідносин (зокрема те, що підлягало застосуванню включно до 2023 року), передбачало заборону приватизації та перебування захисних споруд цивільної оборони у приватній власності. Виходячи з такого тлумачення, відповідні об`єкти можуть належати виключно державі або територіальній громаді, що, своєю чергою, зумовлює необхідність застосування саме негаторного позову як єдиного належного та ефективного способу захисту у спорах про повернення такого майна.

98. Зазначена розбіжність підходів призводить до того, що за тотожних обставин справи та аналогічного предмета позову суди різних юрисдикцій:

- по-різному застосовують одні й ті самі норми законодавства,

- доходять протилежних правових висновків,

- обирають відмінні способи судового захисту.

99. Так, Верховний Суд у складі Касаційного господарського суду за аналогічних фактичних обставин наголошує на неналежності обраного способу захисту у вигляді подання негаторного позову. Водночас Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду за подібних фактичних та правових умов, виходячи з правового статусу захисних споруд, прямо вказує, що саме негаторний позов є належним способом відновлення порушених прав держави.

Крім того, слід зазначити, що при формуванні висновку щодо належності чи неналежності негаторного позову суди різних юрисдикцій виходили з різних критеріїв. Так, Верховний Суд у складі Касаційного цивільного суду ключове значення надавав самій неможливості перебування спірного майна у приватній власності, без необхідності з`ясування наявності чи відсутності зовнішніх, об`єктивних, очевидних і видимих ознак майна, які б свідчили про неможливість виникнення приватної власності за умов виявлення розумної обачності.

Натомість Верховний Суд у складі Касаційного господарського суду, вирішуючи питання належності негаторного способу захисту, акцентував на необхідності встановлення саме таких ознак, що впливають на правову можливість набуття особою приватної власності.

100. Виходячи з наведеного, у правозастосуванні норм законодавства України, що регламентують правові, економічні та організаційні основи приватизації державного і комунального майна та майна, що належить Автономній Республіці Крим, правовий режим цивільного захисту та використання об`єктів цивільного захисту наявна виключна правова проблема, яка полягає у:

- визначенні правового статусу захисних споруд цивільного захисту, що первинно перебували у державній та комунальній власності, а саме у з`ясуванні можливості або неможливості перебування таких об`єктів у приватній власності фізичних чи юридичних осіб;

- визначенні належного та ефективного способу судового захисту, застосування якого забезпечить відновлення порушеного права держави, відповідатиме його правовій природі та характеру порушення, буде пропорційним меті захисту та сприятиме досягненню завдань правосуддя й принципу процесуальної економії.

101. Необхідність вирішення цієї правової проблеми зумовлена також змінами, що відбулися у чинному законодавстві, зокрема у підходах до застосування положень статей 261, 388, 390, 391 Цивільного кодексу України у контексті посилення гарантій захисту прав добросовісного набувача. З огляду на це виникає потреба у формуванні єдиного та узгодженого підходу щодо співвідношення публічного інтересу держави у збереженні та належному функціонуванні об`єктів цивільного захисту і приватного інтересу осіб, які добросовісно набули майно за участю відповідних державних органів.

102. У взаємозв`язку та сукупності встановлених обставин убачається, що спори цієї категорії характеризуються комплексністю, системністю та значною юридичною складністю. Така проблема потребує уніфікованого, послідовного та загальнообов`язкового підходу, який може бути сформований виключно Великою Палатою Верховного Суду з огляду на її повноваження щодо забезпечення єдності судової практики та вироблення узгоджених стандартів застосування законодавства.

103. Відповідне питання має визначальне, ключове значення, оскільки в умовах триваючої збройної агресії російської федерації проти України його належне правове врегулювання та формування єдиного підходу до тлумачення правового режиму захисних споруд безпосередньо впливає на інтереси територіальних громад, держави та суспільства у сфері забезпечення цивільного захисту населення. У період воєнного стану питання належності, використання та правового статусу захисних споруд набуває виключної актуальності, оскільки стосується життя та здоров`я людей, а також здатності органів державної влади та місцевого самоврядування своєчасно та повно забезпечити безпеку цивільних осіб.

Відсутність усталеного та узгодженого підходу до визначення правового статусу захисних споруд, які перебували у власності держави, і способів судового захисту породжує реальний ризик тривалої правової невизначеності, що може спричинити розбіжність судової практики, унеможливити прогнозування правових наслідків у подібних ситуаціях та ускладнити належне виконання державою її обов`язків у сфері цивільного захисту населення. За таких умов органи державної влади та місцевого самоврядування опиняються у ситуації необхідності застосування відмінних та взаємно неузгоджених правових підходів щодо режиму таких об`єктів, що може негативно вплинути на ефективність реалізації ними повноважень у сфері обороноздатності та цивільної безпеки.

Водночас зазначена проблематика є тісно пов`язаною і з категорією спорів щодо можливості визнання права власності на такі об`єкти у сучасних умовах.

Саме від правильного, узгодженого та єдиного підходу до визначення допустимості перебування відповідних споруд у приватній власності залежить правова визначеність у сфері використання об`єктів цивільного захисту, їх доступності для потреб населення та ефективності виконання ними свого функціонального призначення.

Суспільна безпека та цивільний захист визнаються Конституцією України пріоритетними завданнями держави. Тому правові питання, що стосуються захисних споруд, мають особливий статус, оскільки вони виходять за межі інтересів сторін спору та стосуються публічного інтересу найвищого рівня.

104. Таким чином, вирішення саме Великою Палатою Верховного Суду у справі № 922/2484/24 питання щодо правового статусу захисної споруди, можливості її перебування у приватній власності та, відповідно, визначення належного й ефективного способу судового захисту у спорах цієї категорії має визначальне та системоутворююче значення для формування єдиної правозастосовчої практики, забезпечення правової визначеності та подальшого розвитку права.

При цьому колегія суддів бере до уваги, що у цій справі наявна множинність можливих підходів до тлумачення законодавства, що регулює правовий режим захисних споруд цивільного захисту. Такі питання можуть бути кваліфіковані як виключна правова проблема, оскільки їх вирішення виходить за межі конкретного спору та потребує уніфікації на рівні Великої Палати Верховного Суду.

Її зміст охоплює питання, які є актуальними не лише для господарського чи цивільного судочинства, але й для інших галузей права, зокрема кримінального, де правовий статус захисних споруд також має суттєве значення.

Так, зокрема у статті 233 Кримінального кодексу України, передбачено,що приватизація державного, комунального майна шляхом заниження його вартості через визначення її у спосіб, не передбачений законом, або використання підроблених приватизаційних документів, а також сама приватизація майна, яке не підлягає приватизації згідно з законом, або приватизація неправомочною особою - караються штрафом від п`яти тисяч до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Діяння, передбачене частиною першою цієї статті, якщо воно призвело до незаконної приватизації майна державної чи комунальної власності в великих розмірах або вчинене групою осіб за попередньою змовою, -карається штрафом від двадцяти п`яти тисяч до тридцяти п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією майна або без такої.

Відтак невизначеність або суперечливість підходів щодо питання можливості приватизації захисної споруди цивільного захисту може призводити до різних оцінок одних і тих самих дій у різних видах судочинства, що суперечить принципу правової визначеності та підриває єдність судової практики.

З огляду на це зазначені правові питання потенційно впливають на невизначено широке коло спорів, що вимагає вироблення єдиного й узгодженого підходу.

105. Колегія суддів додатково враховує і соціальний контекст таких справ, який не може бути проігнорований судами:

1) будівництво протирадіаційних укриттів особливо на територіях навколо атомних електростанції є нормативною вимогою, яка покликана забезпечити безпеку населення, працівників у випадку надзвичайних ситуацій на них. Причому в умовах агресії російської федерації, яка триває з 2014 року та матиме потенційну критичну небезпеку в майбутньому такі ризики значно зросли і залишатимуться;

2) зазначені укриття мали/мають цілий ряд зовнішніх ознак, які дозволяли їх ідентифікувати як такі на всіх етапах, а дії спрямовані на заволодіння ними поза встановленим правовим порядком не можуть вважатися добросовісними;

3) як випливає і з відповідей учасників справ, які розглядалися колегією суддів, в багатьох випадках кількість працівників на підприємствах зменшилась, а тому вони використовуються для інших потреб, зокрема відпочинку охорони, передаються в оренду тощо, що унеможливлює допуск до них інших осіб;

4) протирадіаційні укриття (з урахуванням їх характеристик, розміщення, товщини стін, умов перебування) можуть використовуватись і для інших цілей, що має велике значення для забезпечення захисту населення в умовах перманентних атак на цивільну інфраструктуру з боку держави-агресора. Водночас в ЗМІ неодноразово з`являлась інформація щодо недопуску громадян до подібних об`єктів з різною аргументацією;

5) в ЗМІ публікувалась інформація про необхідність розширення мережі таких захисних об`єктів та виділення на ці цілі коштів державного та місцевого бюджетів, в той час коли існуючі об`єкти безпідставно зареєстровані за приватними особами та не використовуються для такої мети та/або не забезпечуються їх належне утримання та загальний доступ до них.

106. Ураховуючи викладені у цій ухвалі мотиви, колегія суддів дійшла висновку про наявність належних та обґрунтованих підстав для передачі справи № 922/2484/24 на розгляд Великої Палати Верховного Суду також відповідно до частини п`ятої статті 302 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись статтями 234, 235, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ:

Справу № 922/2484/24 за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укртелеком" на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.01.2025 та рішення Господарського суду Харківської області від 23.10.2024 у справі № 922/2484/24 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. Зуєв

Судді І. Берднік

І. Міщенко