ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року

м. Київ

cправа № 910/4844/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Власова Ю. Л. (головуючого), Булгакової І. В., Малашенкової Т. М.,

за участю секретаря судового засідання Бутенка А. О.,

представників учасників справи:

позивача - Лов`як С. С.,

відповідача - Пащенко М. В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Міністерства розвитку громад та територій України

на рішення Господарського суду міста Києва від 22 квітня 2025 року (суддя - Бондаренко-Легких Г. П.)

та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2025 року (колегія судів у складі: головуючий суддя Гончаров С.А., судді: Тищенко О.В., Сибіга О.М.)

у справі за позовом Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України

до Антимонопольного комітету України

про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (зараз - Міністерство розвитку громад та територій України, далі за текстом - Мінрозвитку, Мінінфраструктури, позивач, скаржник) звернулось до Господарського суду міста Києва з позовними вимогами до Антимонопольного комітету України (далі - АМК, Комітет, відповідач) про визнання протиправним рішення АМК, оформленого листом від 20 лютого 2024 року № 130-20.6/07-1849е "Про залишення заяви без розгляду", зобов`язання АМК повторно розглянути заяву Мінінфраструктури про перегляд рішення АМК "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" від 06 лютого 2020 року № 113-р у справі № 130-26.13/126-17 (далі - Рішення № 113-р), надіслану листом Мінінфраструктури від 31 січня 2024 року №1672/15/14-24 (далі - Заява про перегляд від 31 січня 2024 року), з урахуванням викладеного у листі Мінінфраструктури від 14 лютого 2024 року № 2752/15/10-24, з урахуванням висновків суду у цій справі.

2. Короткий зміст судових рішень

2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 22 квітня 2025 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2025 року, у задоволенні позову Мінрозвитку відмовлено.

2.2. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що перевіряючи дії Комітету на відповідність законодавству України, суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) АМК поза межами перевірки за критеріями, визначеними у статті 19 Конституції України та статті 59 Закону України від 11 січня 2001 року № 2210-III "Про захист економічної конкуренції" (далі - Закон № 2210-III).

2.3. З огляду на завдання та основні засади господарського судочинства, закріплені у статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), самостійне встановлення судом обставин наявності чи відсутності підстав, визначених статтею 58 Закону № 2210-III для перегляду Рішення №113-р, а відтак і встановлення обставин обґрунтованості Заяви про перегляд від 31 січня 2024 року з урахуванням листа (усунення недоліків) від 14 лютого 2024 року перебуває поза межами компетенції суду, визначеної статтею 59 Закону № 2210-III та означатиме втручання у дискреційні повноваження Комітету, що є недопустимим. Тому суд не оцінює наведені у позові, а також у Заяві про перегляд від 31 січня 2024 року обґрунтування підстав щодо перегляду Рішення № 113-р.

2.4. За таких обставин суди, дослідивши зміст Заяви про перегляд від 31 січня 2024 року та листа Мінінфраструктури від 14 лютого 2024 року, погодилися з Комітетом в тій частині, що норми законів, на які посилається заявник, а саме стаття 3 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", пункт 3 частини першої статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", абзац сьомий частини другої статті 15 Закону № 2210-III, не містять прямої норми закону, яка визначає певні обставини як підставу саме для перегляду Рішення №113-р.

2.5. Також суди не погодилися з доводами Мінрозвитку про те, що підстави для перегляду Рішення №113-р передбачені нібито положеннями Регламенту Європейського Парламенту та Ради (ЄС) 2017/352 від 15 лютого 2017 року, зазначили, що процес імплементації Україною норм Регламенту наразі не завершено. Натомість, стаття 58 Закону № 2210-III передбачає, що заява про перегляд має містити інші підстави, передбачені саме законами України. Крім того, Методика розрахунку розмірів ставок портових зборів (далі - Методика) повинна була бути розроблена на виконання Указу Президента України від 08 листопада 2019 року №837/2019 "Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави" (Указ №837/2019) та Рішення №113-р та по суті повинна наблизити законодавство України до законодавства ЄС. Отже, положення Регламенту Європейського Парламенту та Ради (ЄС) 2017/352 від 15 лютого 2017 року, як міжнародного акта, жодним чином не є підставами для перегляду Рішення №113-р.

2.6. Суди першої та апеляційної інстанцій виснували, що Рішення №113-р є обов`язковим до виконання у спосіб, який самостійно визначається Мінрозвитку. Позивач вважає, що строк реалізації завдань Указу №837/2019 йому продовжено на шестимісячний строк після припинення або скасування воєнного стану в Україні. Втім, після виникнення вказаних обставин у лютому 2023 року, позивач не звертався до суду у межах справи №910/13817/20 із новими заявами про відстрочення виконання судового рішення. Крім того, на переконання суду, у розумінні Порядку розгляду АМК та його територіальними відділеннями заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затвердженого розпорядженням АМК від 19 квітня 1994 року № 5 (далі - Порядок розгляду заяв і справ), залишення Заяви про перегляд від 31 січня 2024 року без розгляду не є перешкодою для повторного звернення заявника із відповідною заявою до Комітету після усунення відповідних недоліків та приведення заяви у відповідність до статті 58 Закону № 2210-III та розділу Х Порядку розгляду заяв і справ.

2.7. Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що Комітет, керуючись абзацом четвертим пункту 3 розділу Х Порядку розгляду заяв і справ, правомірно залишив Заяву про перегляд від 31 січня 2024 року без розгляду, а підстави, визначені статтею 59 Закону № 2210-III для визнання протиправним рішення Комітету, що оформлене листом від 20 лютого 2024 року №130-20.6/07-1849е про залишення без розгляду Заяви про перегляд від 31 січня 2024 року - відсутні.

2.8. У зв`язку із зазначеним суди попередніх інстанцій також визнали необґрунтованою похідну вимогу Мінрозвитку про зобов`язання Комітету повторно розглянути Заяву про перегляд від 31 січня 2024 року з урахуванням листа від 14 лютого 2024 року та висновків суду у цій справі.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. Позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Господарського суду міста Києва від 22 квітня 2025 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2025 року.

3.2. Підставами касаційного оскарження скаржник визначив пункти 1, 4 частини другої статті 287 ГПК України, зазначаючи, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваній постанові застосували норми права з урахуванням висновків Верховного Суду, які є нерелевантними до цієї справи, а також що суди не дослідили надані позивачем докази, які мають значення для правильного вирішення цієї справи.

4. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції

4.1. Ухвалою від 02 грудня 2025 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі, призначив розгляд касаційної скарги в судовому засіданні на 18 грудня 2025 року.

4.2. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

4.3. Нормами частини другої статті 300 ГПК України встановлені межі перегляду справи судом касаційної інстанції, а саме: суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

5.1. Рішенням АМК від 06 лютого 2020 року № 113-р:

- визнано дії Міністерства інфраструктури України, які полягали у встановлені розмірів ставок портових зборів та знижок до них, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 27 травня 2013 року № 316 "Про портові збори", за відсутності затвердженої Методики розрахунку розмірів ставок портових зборів, порушенням, передбаченим частиною першою статті 15, пунктом 3 статті 50 Закону № 2210-III, у вигляді антиконкурентних дій органу влади, які можуть призвести до спотворення конкуренції;

- зобов`язано Міністерство інфраструктури України припинити порушення, зазначене в пункті 1 резолютивної частини цього рішення, а саме: протягом 4 місяців розробити та затвердити прозору і недискримінаційну методику розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах.

5.2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у межах справи №910/13817/20 Комітет звернувся до Мінінфраструктури з вимогами зобов`язати виконати пункт 2 резолютивної частини Рішення №113-р, а саме: розробити та затвердити прозору і недискримінаційну методику розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах.

5.3. Рішенням Господарського суду міста Києва від 16 лютого 2021 року у справі №910/13817/20, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 10 червня 2021 року, позовні вимоги Комітету задоволено у повному обсязі.

5.4. У червні 2022 року Мінінфраструктури зверталось до Господарського суду міста Києва із заявою про відстрочку виконання судового рішення у справі №910/13817/20.

5.5. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 12 липня 2022 року, яка залишена без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 06 грудня 2022 року, у задоволенні заяви Мінінфраструктури про відстрочку виконання судового рішення у справі № 910/13817/20 відмовлено.

5.6. Після цього, листом Офісу Президента України від 08 березня 2023 року № 02-01/228, за результатами розгляду інформації Кабінету Міністрів України про стан виконання завдань, визначених Указом №837/2019, з огляду на те, що в умовах воєнного стану основним пріоритетом державної політики є національна безпека та оборона, що певною мірою впливає на своєчасність і повноту виконання завдань, визначених вказаним Указом Президента України, строки реалізації завдання щодо оптимізації портових зборів, у тому числі затвердження Методики, перенесено на шестимісячний строк після припинення або скасування воєнного стану в Україні.

5.7. Про перенесення таких строків Мінінфраструктури поінформовано листом Секретаріату Кабінету Міністрів України від 10 березня 2023 року № 5662/0/2-23.

5.8. Після виникнення вказаних обставин позивач не звертався до суду у межах справи №910/13817/20 із новими заявами про відстрочення виконання судового рішення.

5.9. Мінрозвитку звернулось до Комітету із Заявою про перегляд від 31 січня 2024 року, у якій (посилаючись, у тому числі, на перенесення Урядом строків реалізації завдання щодо оптимізації портових зборів та затвердження Методики на шестимісячний строк після припинення або скасування воєнного стану в Україні) просило змінити Рішення №113-р, виклавши пункт 2 його резолютивної частини у наступній редакції: "Зобов`язати Міністерство інфраструктури України припинити порушення, зазначене в пункті 1 резолютивної частини цього рішення, а саме: протягом 6 місяців після припинення або скасування воєнного стану в Україні розробити та затвердити прозору і недискримінаційну методику розрахунку розмірів ставок портових зборів, які справляються у морських портах".

5.10. Суди попередніх інстанцій встановили, що у заяві про перегляд від 31 січня 2024 року Мінінфраструктури просило переглянути пункт 2 резолютивної частини Рішення №113-р саме у зв`язку з наявністю інших підстав, передбачених законами України (абзац 8 частини першої статті 58 Закону № 2210-III).

5.11. Листом Комітету від 07 лютого 2024 року № 130- 20.6/07-1381 Заяву про перегляд від 31 січня 2024 року було залишено без руху та запропоновано Мінінфраструктури в 7-денний строк з дня отримання цього листа, зазначити пряму норму закону України, що визначає певні обставини, як підставу саме для перегляду Рішення.

5.12. Листом від 14 лютого 2024 року № 2752/15/10-24 Міністерство інфраструктури надало відповідь на лист Комітету від 07 лютого 2024 року № 130-20.6/07-1381 та зазначило, що підставами для перегляду Рішення №113-р є, зокрема, стаття 3 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Закон України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні", пункт 3 частини першої статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", абзац сьомий частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", положення Регламенту Європейського Парламенту та Ради (ЄС) 2017/352 від 15 лютого 2017 року.

5.13. Листом від 20 лютого 2024 року №130-20.6/07-1849е Комітет, керуючись приписами абзацу 4 пункту 3 розділу Х Порядку розгляду заяв і справ, залишив Заяву про перегляд від 31 січня 2024 року без розгляду, оскільки, заявником не надано доказів на підтвердження підстав, передбачених частиною першою статті 58 Закону № 2210-III для перегляду Рішення №113-р.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Доводи касаційної скарги Мінрозвитку

6.1. В обґрунтування наявності підстав для касаційного оскарження за пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України позивач зазначає про те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях, трактуючи норми Порядку розгляду заяв і справ, застосували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 910/2248/23, які є нерелевантними до спірних правовідносин, адже у цій справі здійснювався розгляд позовних вимог щодо визнання викладеної в листі Голови Східного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України відмови в розгляді справи за заявою НЕК "Укренерго" про порушення законодавства про захист економічної конкуренції незаконною та зобов`язання АМК за наслідками розгляду заяви про порушення законодавства про захист економічної конкуренції НЕК "Укренерго" прийняти процесуальне рішення згідно з вимогами чинного законодавства України про захист економічної конкуренції.

Також суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 18 червня 2019 року у справі № 908/1370/19, від 30 травня 2018 року у справі № 917/725/17 та від 30 травня 2018 року у справі № 910/4489/17, адже у межах цих справ здійснено розгляд вимог, що стосувались безпосереднього рішень АМК у справах про захист економічної конкуренції.

6.2. Натомість у цій справі № 910/4844/24 Мінрозвитку заявлено позовні вимоги стосовно неправомірності "рішення за результатами розгляду АМК заяви про перегляд в частині строків виконання". З такого питання судова практика відсутня. Тому позивач вважає, що судами попередніх інстанцій фактично здійснено підміну поняття "рішення за результатами розгляду АМК заяви про перегляд" на "рішення АМК у справі про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" та ухвалено оскаржувані рішення без урахування специфіки спірних правовідносин.

6.3. Позивач стверджує, що оскаржуване рішення Комітету про залишення його Заяви без розгляду прийнято відповідачем внаслідок свавільного використанням дискреційних повноважень, а тому суди під час розгляду цієї справи мали проаналізували оскаржуване рішення Комітету на предмет того, чи є викладені у ньому висновки АМК щодо обставин об`єктивними та обґрунтованими, чого зроблено не було. Суди формально розглянули справу, що суперечить принципу ефективного захисту прав і законних інтересів, які Мінрозвитку вважає порушеними Комітетом. Суди мали зробити висновки про те, чи є зазначені Мінрозвитку підстави, передбачені законами України, які визначають певні обставини для перегляду Рішення № 113-р в частині строків, належними та чи правомірне залишення АМК без розгляду на стадії перевірки Заяви про перегляд.

6.4. Позивач зауважує, що визначити самостійно, які ж норми у розумінні Комітету є "прямими" та такими, що визначають певні обставини для перегляду рішень Комітету неможливо. Жодна норма законодавства України не містить у собі припису щодо того, що саме ця норма чітко визначеного закону слугує підставою для перегляду рішення Комітету у справі про захист економічної конкуренції. У зв`язку із цим, на переконання позивача, обставиною для перегляду строків виконання Рішення № 113, є обов`язки Мінрозвитку керуватись у своїй діяльності Указами Президента України, якими і продовжено строк реалізації відповідних завдань Мінрозвитку (зокрема, щодо розробки та затвердження Методики).

6.5. Висновок судів попередніх інстанцій про те, що заявником не надано доказів на підтвердження підстав, передбачених частиною першою статті 58 Закону №2210-III для перегляду Рішення №113, на переконання позивача, свідчить про те, що судами не досліджено матеріали справи, адже Мінрозвитку надало відповідні докази, серед яких наявні і листи АМК. Отже, при ухвалені судами оскаржуваних рішень у цій справі допущено порушення норм процесуального права через невстановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, адже судами фактично не досліджено зібрані та наявні у матеріалах справи докази, якими підтверджено повне дотримання Мінрозвитку порядку подання та зазначення законодавчо визначених підстав у Заяві про перегляд в частині строків виконання Рішення № 113-р (що є підставою для касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, передбаченою пунктом 4 частини другої статті 287 ГПК України).

7. Заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача

7.1. У відзиві на касаційну скаргу Мінрозвитку АМК просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.

7.2. Відповідач зазначає про те, що позивач належним чином не обґрунтував підстави касаційного оскарження, що є самостійною підставою для відмови в її задоволенні.

7.3. Крім того, існує судова практика Верховного Суду у подібних правовідносинах, яка підтверджує правильність дій відповідача та висновків судів попередніх інстанцій, зроблених у цій справі. Також, обраний позивачем спосіб захисту не є ефективним, оскільки спрямований на те, щоб примусити суб`єкта владних повноважень прийняти рішення конкретного змісту.

7.4. Рішення № 113-р аналізувалося судами у межах розгляду справи №910/13817/20, судові рішення в якій набрали законної сили та є обов`язковими для виконання позивачем. Наказ органів державної виконавчої служби про примусовое виконання Рішення № 113-р був виданий за 6 місяців до введення воєнного стану в Україні, позивач був зобов`язаний ще тоді виконати Рішення №113-р. Крім того, позивач не пояснює, яким чином він зможе виконати Рішення № 113-р після закінчення воєнного стану на території України, оскільки наслідки, пов`язані з військовою агресією рф, не перестануть існувати.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Джерела права

8.1. Відповідно до приписів Закону № 2210-ІІІ:

- органи АМК, які прийняли рішення, не мають права його скасувати або змінити, крім випадків, передбачених статтею 58 цього Закону. Вони можуть виправити допущені в рішенні описки чи явні арифметичні помилки, роз`яснити своє рішення, не змінюючи при цьому його змісту, а також прийняти додаткове рішення, якщо з якогось питання, що досліджувалося під час розгляду справи, не прийнято рішення (частина третя статті 48);

- органи АМК з власної ініціативи чи за заявами осіб можуть переглянути рішення, прийняті ними у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та у заявах, справах про узгоджені дії, концентрацію, у разі: якщо істотні обставини не були і не могли бути відомі органам АМК, що призвело до прийняття незаконного або необґрунтованого рішення; якщо рішення було прийнято на підставі недостовірної інформації, що призвело до прийняття незаконного або необґрунтованого рішення; невиконання учасниками узгоджених дій, концентрації вимог і зобов`язань, якими було обумовлене рішення органів АМК щодо узгоджених дій, концентрації відповідно до частини другої статті 31 цього Закону; якщо обставини, на підставі яких було прийняте рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію суб`єктів господарювання, вже не існують; невиконання суб`єктом господарювання умов угоди про врегулювання справи щодо припинення порушення та усунення причин його виникнення, усунення наслідків порушення; якщо угода про врегулювання справи порушує публічний порядок; наявності інших підстав, передбачених законами України (частина перша статті 58);

- перегляд рішень у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції допускається у випадку, передбаченому абзацом восьмим частини першої цієї статті, - протягом трьох років з дня прийняття відповідного рішення, якщо інше не встановлено законом (частина друга статті 58);

- за результатами перегляду органи АМК можуть: залишити рішення без змін; змінити рішення; скасувати рішення; прийняти нове рішення, передбачене статтями 31 та 48 цього Закону, частиною першою статті 30 Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції" (частина третя статті 58);

- підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів АМК є: неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; заборона концентрації, узгоджених дій відповідно до Закону України "Про санкції"; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права (частина перша статті 59).

8.2. Відповідно до Порядку розгляду заяв і справ:

- рішення органів Комітету можуть бути переглянуті ними за заявами осіб чи з власної ініціативи у разі наявності підстав, передбачених частиною першою статті 58 Закону №2210-III. Підстави для зміни, скасування чи визнання недійсним рішень Комітету, передбачені статтею 59 Закону №2210-III, не застосовуються органами Комітету під час перегляду рішень органів Комітету (пункт 1 розділу Х);

- заява про перегляд подається в письмовій формі й повинна містити вимоги заявника, у тому числі очікувані ним рішення за результатами перегляду, які передбачені частиною третьою статті 58 Закону №2210-III, а також зазначення підстав для перегляду рішення, передбачених частиною першою статті 58 Закону №2210-III, та доказів на їх підтвердження (абзац другий пункту 2 розділу Х);

- протягом десяти робочих днів з дня реєстрації в Комітеті, відповідному територіальному відділенні Комітету заяви про перегляд державний уповноважений, голова територіального відділення Комітету перевіряють її на відповідність вимогам, установленим у пункті 2 цього розділу. Заява про перегляд залишається без розгляду і повертається заявнику, якщо її подано до Комітету чи територіального відділення Комітету після закінчення строків, зазначених у частині другій статті 58 Закону №2210-III. У разі коли заяву про перегляд подано без додержання вимог, установлених в пункті 2 цього розділу, державний уповноважений, голова територіального відділення Комітету залишають її без руху, про що письмово повідомляють заявника і надають йому строк для усунення недоліків. Якщо заявник в установлений строк не усунув недоліки поданої ним заяви про перегляд, державний уповноважений або голова територіального відділення Комітету залишають заяву без розгляду, про що письмово повідомляють заявника (пункт 3 розділу Х);

- якщо заява про перегляд відповідає вимогам, установленим в пункті 2 цього розділу, державний уповноважений, голова територіального відділення Комітету приймають розпорядження про прийняття заяви до розгляду, про що протягом трьох робочих днів письмово повідомляються особи, які брали участь у справі. З прийняттям заяви до розгляду починається провадження з перегляду рішення (пункт 4 розділу Х);

- під час провадження з перегляду рішення органи Комітету, службовці Комітету, територіального відділення проводять дії, передбачені частиною другою статті 35 Закону №2210-III та пунктом 3 розділу VII цього Порядку (пункт 7 розділу Х);

- за результатами провадження з перегляду рішення особи, зазначені в пункті 7 цього розділу, складають подання з попередніми висновками, яке вноситься на розгляд органу Комітету, який здійснює перегляд рішення. За результатами перегляду рішення органи Комітету приймають рішення відповідно до частини третьої статті 58 Закону №2210-III (пункти 9, 10 розділу Х).

9. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

9.1. Предметом судового розгляду у цій справі є встановлення наявності / відсутності підстав для визнання недійсним рішення Комітету, оформленого листом від 20 лютого 2024 року №130-20.6/07-1849е про залишення без розгляду Заяви про перегляд від 31 січня 2024 року (з урахуванням листа Мінрозвитку від 14 лютого 2024 року) та наявності обов`язку Комітету щодо повторного розгляду зазначеної Заяви.

9.2. Позивач вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, за неповного та неправильного встановлення обставин, які мають значення для вирішення справи, у зв`язку із чим вони підлягають скасуванню.

9.3. Касаційне провадження у справі відкрито, зокрема, на підставі пунктів 1, 4 частини другої статті 287 ГПК України.

9.4. Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.

9.5. Також Верховний Суд наголошує, що переглядаючи справу в касаційному порядку, він виконує функцію "суду права", а не "факту", отже, відповідно до статті 300 ГПК України перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи.

9.6. Верховний Суд позбавлений права самостійно досліджувати, перевіряти та переоцінювати докази, самостійно встановлювати по-новому фактичні обставини справи, певні факти або їх відсутність.

9.7. Також Верховний Суд виходить з того, що втручання в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень (у цій справі - АМК) виходить за межі завдань господарського судочинства. Суд перевіряє лише те, щоб дискреційні повноваження (як можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним) не використовувалися органом свавільно. Тобто, дискреційні повноваження АМК мають узгоджуватися з конституційним принципом верховенства права та такими його елементами, як юридична визначеність та заборона свавілля.

Стосовно підстави касаційного оскарження за пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України

9.8. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України підставою касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

9.9. Стверджуючи про наявність вказаної підстави, позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували в оскаржуваних судових рішеннях правові висновки з постанов Верховного Суду від 19 березня 2024 року у справі №910/2248/23, від 18 червня 2019 року у справі № 908/1370/19, від 30 травня 2018 року у справі № 917/725/17 та від 30 травня 2018 року у справі № 910/4489/17, які не можуть бути застосовані у цій справі, оскільки правовідносини не є подібними.

9.10. Перевіривши зазначені доводи, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що у постанові Верховного Суду від 19 березня 2024 року у справі № 910/2248/23 містяться висновки загального характеру щодо права органів публічної влади на дискреційні повноваження та дискреційних повноважень АМК зокрема.

Так, Верховний Суд зазначив, що дискреційні повноваження АМК мають узгоджуватися з конституційним принципом верховенства права, та такими його елементами, як юридична визначеність та заборона свавілля.

Ураховуючи статтю 19 Конституції України, статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практику ЄСПЛ, приписи Закону №2210-III, Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Верховний Суд вважає, що під час прийняття рішення Комітет має переслідувати лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями; дотримуватись принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримуватися принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечувати належну рівновагу між несприятливими наслідками, які його рішення може мати для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною при цьому метою; приймати своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечувати послідовне застосування загальних нормативно-правових приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи, пропорційності, розумності строку, обґрунтованості.

Критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності такого суб`єкта, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об`єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.

Суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) АМК поза межами перевірки за критеріями, визначеними у статті 19 Конституції України та статті 59 Закону № 2210-III.

9.11. Вказані висновки застосовні до правовідносин у цій справі № 910/4844/24 про визнання неправомірним рішення АМК про залишення без розгляду Заяви Мінрозвитку про перегляд від 31 січня 2024 року.

9.12. У постановах Верховного Суду від 18 червня 2019 року у справі №908/1370/18, від 30 травня 2018 року у справах № 917/725/17 та 910/4489/17 містяться зауваження, загальний зміст яких зводиться до того, що суб`єкт, якого зобов`язали припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, має самостійно визначитися із шляхом (способами) такого припинення відповідно до закону.

9.13. Вказані висновки більше стосуються Рішення № 113-р, а не рішення АМК про залишення без розгляду Заяви позивача про перегляд від 31 січня 2024 року, тому їх наведення судами в оскаржуваних судових рішеннях не впливає на результат вирішення справи № 910/4844/24.

9.14. Разом із цим Верховний Суд зазначає, що доводи касаційної скарги позивача про те, що з такого питання, як у цій справі, судова практика відсутня, є необґрунтованими.

9.15. Зокрема, як правильно зазначив відповідач у відзиві на касаційну скаргу, Верховним Судом розглядалася справа №910/10256/21 про визнання недійсним рішення АМК, що оформлене листом, та зобов`язання Комітету повторно розглянути заяву позивача про перегляд рішення Комітету. Позовні вимоги обґрунтовувались тим, що Комітет безпідставно залишив без розгляду заяву позивача про перегляд рішення, не спростувавши позицію позивача стосовно того, що зазначені останнім у заяві обставини є підставами в розумінні приписів статті 58 Закону № 2210-ІІІ для перегляду органом АМК свого рішення.

У вказаній справі АМК подав касаційну скаргу, в якій вказав на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах таких норм права:

- частини третьої статті 48 та статті 58 Закону № 2210-ІІІ щодо обмеження підстав для перегляду рішень органів Комітету та неможливості їх свавільного скасування;

- статті 59 Закону № 2210-ІІІ, положення якої не розповсюджується на здійснення перегляду прийнятих органами Комітету рішень в порядку, визначеному статтею 58 Закону № 2210-ІІІ;

- статті 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та статті 58 Закону № 2210-ІІІ щодо неможливості здійснення іншими особами повноважень Комітету;

- статей 59, 60 Закону № 2210-ІІІ, статті 5 ГПК України щодо наявності єдиного ефективного способу захисту в спірних правовідносинах у вигляді визнання недійсним або скасування оскаржених рішень органів Комітету.

9.16. Вирішуючи зазначені питання, Верховний Суд у постанові від 03 листопада 2022 року у справі № 910/10256/21 зазначив наступне.

Визнаючи недійсним оскаржуване рішення Комітету, суд апеляційної інстанції виходив, зокрема, з того, що заява позивача містить обґрунтування підстав для перегляду рішення органу АМК з посиланням на приписи статті 58 Закону № 2210-ІІІ ("інші підстави, передбачені законами України").

Щодо застосування частини першої статті 58 Закону № 2210-ІІІ Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що зміст вказаної норми в частині "інших підстав, передбачених законами України" передбачає необхідність вказівки на пряму норму закону, яка визначає певні обставини, як підставу саме для перегляду рішення Комітету. При цьому, перегляд рішень органів АМК у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та у заявах, справах про узгоджені дії, концентрацію є окремою спеціальною процедурою перегляду (повторного розгляду), яку не слід ототожнювати з процедурою оскарження рішень органів АМК (перевіркою на предмет законності та обґрунтованості). Вказане не було враховано у висновках суду апеляційної інстанції щодо відповідності заяви позивача про перегляд рішення Комітету вимогам, установленим в пункті 47 Правил розгляду заяв і справ.

Як орган влади Комітет зобов`язаний на стадії перегляду рішень діяти відповідно до повноважень, визначених статтею 58 Закону № 2210-ІІІ, і позбавлений можливості прийняти рішення відповідно до статті 59 цього Закону. Компетенція судів щодо перегляду прийнятих органом АМК рішень відповідно до статті 59 Закону № 2210-ІІІ полягає в установленні їх законності та обґрунтованості. Близька за змістом правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2019 року зі справи № 910/1646/19.

Отже, Верховний Суд вважає обґрунтованим незастосування Комітетом статті 59 Закону № 2210-ІІІ на стадії перевірки заяви про перегляд рішення органу АМК на відповідність вимогам, установленим в пункті 47 Правил розгляду заяв і справ.

У силу приписів Закону №2210-III та Правил розгляду заяв і справ заява про перегляд рішення Комітету приймається до розгляду розпорядженням державного уповноваженого, головою територіального відділення Комітету виключно у випадку, якщо заява про перегляд відповідає вимогам, установленим в пункті 47 Правил розгляду заяв і справ. З прийняттям заяви до розгляду починається провадження з перегляду рішення.

Якщо ж заяву про перегляд рішення подано без додержання вимог, установлених в пункті 47 Правил розгляду заяв і справ, державний уповноважений, голова територіального відділення Комітету залишають її без руху, надаючи заявнику строк для усунення недоліків, а у випадку, коли такі недоліки заявником не усунуті, залишають заяву без розгляду.

Тобто, ані на стадії перевірки заяви про перегляд рішення органу АМК на відповідність вимогам, установленим у пункті 47 Правил розгляду заяв і справ, ані на стадії провадження з перегляду рішення орган АМК не уповноважений приймати рішення про початок розгляду справи або про відмову в її розгляді, як помилково зазначив суд апеляційної інстанції.

Правовий аналіз норм Закону № 2210-ІІІ та Правил розгляду заяв і справ дає підстави для висновку, що стадія перевірки заяви про перегляд рішення органу АМК на відповідність вимогам, установленим в пункті 47 Правил розгляду заяв і справ, не має суто формального характеру, а передбачає, зокрема, аналіз заяви в аспекті перевірки того, чи містить подана заява підстави для перегляду рішення, які передбачені частиною першою статті 58 Закону № 2210-ІІІ, та докази на їх підтвердження, оскільки з прийняттям заяви до розгляду починається провадження з перегляду рішення.

Відповідно юридичним наслідком виконання Комітетом вимоги повторно розглянути заяву про перегляд рішення у порядку та у межах повноважень, встановлених чинним законодавством України, стане початок провадження з перегляду рішення.

При цьому, перевірка органом АМК обґрунтованості наведених заявником підстав в аспекті відповідності їх вимогам, які визначені статтею 58 Закону № 2210-ІІІ, після прийняття заяви до розгляду законом не передбачена. Відповідно, встановлення наявності зазначених заявником підстав для перегляду й відповідності їх вимогам закону здійснюється органом АМК на стадії до прийняття заяви до розгляду, а саме, на стадії перевірки заяви про перегляд рішення органу АМК на відповідність вимогам, установленим в пункті 47 Правил розгляду заяв і справ.

Суд апеляційної інстанції у своїх доводах наведеного не врахував, як і того, що підставою для перегляду рішення органу АМК є не будь-які підстави, вказані у заяві (формальний підхід), а лише ті, що можуть бути такими (прямо визначені законом).

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції погоджується з висновком місцевого господарського суду про те, що Комітет, залишаючи заяву позивача без розгляду, з огляду на невідповідність останньої законодавчим вимогам для перегляду органом АМК рішення Комітету та не усунення заявником допущених недоліків, діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Задовольняючи вимогу про зобов`язання Комітету повторно розглянути заяву позивача про перегляд рішення Комітету у порядку та в межах повноважень, встановлених чинним законодавством України, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою: суть заявленої вимоги та юридичні наслідки її задоволення; те, що заяву позивача було залишено без розгляду на стадії перевірки її на відповідність вимогам, установленим у пункті 47 Правил розгляду заяв і справ; дискреційні повноваження органу АМК з такої перевірки, здійснення якої не може підмінятися іншим органом (у тому числі, й судом), і яка передує прийняттю заяви до розгляду.

З огляду на викладене, обґрунтованим є висновок місцевого господарського суду про те, що обраний спосіб захисту не є ефективним, оскільки така вимога спрямована на те, щоб примусити суб`єкта владних повноважень прийняти рішення конкретного змісту (у даному випадку, поза стадією перевірки органом АМК заяви на відповідність вимогам, установленим у пункті 47 Правил розгляду заяв і справ, перейти до стадії розгляду заяви), що не допускається з урахуванням дискреційних повноважень органу АМК.

9.17. Таким чином, зазначений у пункті 9.16 цієї постанови висновок Верховного Суду є таким, що стосується питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

9.18. Суди першої та апеляційної інстанцій, встановивши обставини цієї справи №910/4844/24, зробили правильні висновки про те, що перевіряючи дії Комітету на відповідність законодавству України, суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) АМК поза межами перевірки за критеріями, визначеними у статті 19 Конституції України та статті 59 Закону №2210-III. Тому суд не може оцінювати наведені у позові, а також у Заяві про перегляд від 31 січня 2024 року обґрунтування підстав щодо перегляду Рішення №113-р. При цьому підстави, визначені статтею 59 Закону № 2210-III для визнання протиправним рішення Комітету, що оформлене листом від 20 лютого 2024 року №130-20.6/07-1849е про залишення без розгляду Заяви про перегляд від 31 січня 2024 року - відсутні.

9.19. Вказані висновки судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі №910/4844/24 відповідають висновкам Верховного Суду, зробленим у постанові від 03 листопада 2022 року у справі № 910/10256/21.

9.20. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 296 ГПК України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом.

9.21. Отже, наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, не отримала підтвердження під час касаційного провадження, у зв`язку чим касаційне провадження за касаційною скаргою Мінрозвитку в частині вказаної підстави підлягає закриттю на підставі пункту 4 частини першої статті 296 цього Кодексу.

Стосовно підстави касаційного оскарження за пунктом 4 частини другої статті 287 ГПК України

9.22. Відповідно до пункту 4 частини другої статті 287 ГПК України підставою касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 310 цього Кодексу.

9.23. Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 287 цього Кодексу.

9.24. За змістом пункту 1 частини третьої статті 310 ГПК України достатньою підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є не саме по собі порушення норм процесуального права, а зазначене процесуальне порушення у сукупності з належним обґрунтуванням скаржником заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 287 цього Кодексу.

9.25. Оскільки у цій справі не підтвердилися визначені скаржником підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, Верховний Суд не вбачає правових підстав для розгляду доводів касаційної скарги Мінрозвитку за пунктом 4 частини другої статті 287 ГПК України.

9.26. З огляду на викладене колегія суддів Верховного Суду зазначає, що надано вичерпну відповідь на всі істотні, вагомі питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а інші доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують вказаного висновку.

9.27. З огляду на викладене оскаржувані рішення підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення.

10. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

10.1. Згідно із частиною першою статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

10.2. Враховуючи доводи касаційної скарги, межі перегляду справи в касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали свого підтвердження під час касаційного провадження, у зв`язку із чим підстави для скасування судових рішень попередніх інстанцій відсутні.

10.3. Крім того, оскільки підстава для касаційного оскарження, передбачена пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, не знайшла свого підтвердження після відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність закриття касаційного провадження за касаційною скаргою в цій частині на підставі пункту 4 частини першої статті 296 цього Кодексу.

11. Судові витрати

11.1. Оскільки Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, то судові витрати зі сплати судового збору за її подання покладаються на скаржника.

Керуючись пунктом 4 частини першої статті 296, статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

1. Касаційне провадження у справі № 910/4844/24, відкрите за касаційною скаргою Міністерства розвитку громад та територій України на рішення Господарського суду міста Києва від 22 квітня 2025 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2025 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, - закрити.

2. В іншій частині касаційну скаргу Міністерства розвитку громад та територій України залишити без задоволення.

3. Рішення Господарського суду міста Києва від 22 квітня 2025 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2025 року у справі №910/4844/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Ю. Л. Власов

Суддя І. В. Булгакова

Суддя Т. М. Малашенкова